주요내용 요약

본 연구에서는 탄소중립을 위한 발전부문의 에너지세제 개편 방안을 제시하기 위 해 발전연료인 유연탄과 LNG에 부과되고 있는 개별소비세를 중심으로 발전부문의

‘2030 NDC 목표’를 달성하기 위한 세 가지 세제 개편 시나리오를 설정하였다. 본 연구에서 설정한 세제 개편안은 현행 개별소비세의 모호한 부과목적을 개선하고, 온 실가스 배출에 따른 사회적 비용을 반영하여 설계되었다. 이미 개별소비세가 시행되 고 있으므로 이를 반영하는 것이 현실적이라는 판단에 따라 본 연구에서는 시나리 오를 다음과 같이 설정하였다. 첫째는 현행 개별소비세를 강화하여 전력부문의 2030년 온실가스 감축 목표를 달성하는 안(시나리오 2)이다. 둘째는 현행 개별소비 세 세율과 과세표준을 유지하고, 탄소가격 부과 체계(탄소세 혹은 배출권거래제)를 추가하는 방안(시나리오 3)이다. 그리고 마지막으로는 기존의 개별소비세를 탄소가 격 부과 체계로 완전히 대체하는 개편하는 방안(시나리오 4)이다.

세제 체계를 개편하는 경우 다양한 경제주체의 이해관계가 얽혀있어, 개편 내용에 따라서는 정치적 논란은 물론 심각한 조세저항 등을 초래할 가능성이 높다. 따라서 탄소중립 이행을 위한 수단으로 에너지세제 개편을 논의할 때, 개편 방안별 세율,

전기요금 및 세수에 대한 영향 등을 철저히 분석하고, 이를 바탕으로 정치, 경제, 사 회적 실정에 부합하는 방안을 설계해야 할 것이다. 이러한 이유로 본 연구에서는 실 현 가능성이 높다고 판단되는 세 가지 세제 개편안(시나리오)에 대해 개편안별 정책 효과를 정량적으로 분석하고 비교하였다.

본 연구에서 고려한 시나리오에서는 모두 전력부문의 ‘2030년 NDC’ 감축 목표 를 달성할 수 있는 세율을 적용하였다. 시나리오 2를 예로 들면 ‘2030 NDC’ 감축 목표를 달성하는 것이 가능한 유연탄과 LNG의 세율은 개략적으로 유연탄이 120.0 원/kg, LNG는 122.9원/kg 수준이다. 현재 부과되고 있는 개별소비세율(유연탄:

46원/kg, LNG: 12원/kg)에 비해 크게 높은 수준이다. 시나리오 3은 기존의 개별 소비세율에 35,000원/tCO2의 탄소가격을 추가하는 안으로 이 경우도 ‘2030 NDC’

감축 목표가 달성 가능하다. 시나리오 4는 ‘2030 NDC’ 목표가 달성을 위해 탄소가 격을 70,000원/tCO2 부과하는 안이다.

각 시나리오별 전기요금과 세수에 대한 영향을 보면 탄소가격 부과체계만을 활용 하는 시나리오 4 방식에서 전기요금 인상률이 가장 높고, 징수되는 세수 규모도 가 장 큰 것으로 분석되었다. 분석결과를 보면 2030년 기준으로 시나리오 2와 3의 전 기요금은 기준 시나리오(9차 수급계획) 대비 17.1%, 16.4% 증가하고, 시나리오 4 는 이보다 더 높은 23.7% 증가하는 것으로 나타났다. 세수의 경우는 2030년에 기 준 시나리오에 비하여 시나리오 4에서는 20,506억 원이 더 징수되어 시나리오 2의 9,891억 원, 시나리오 3의 6,905억 원보다 1조 원 이상 많은 것으로 추정되었다.

즉 세수 확보 측면에서는 시나리오 4의 개편 방식이 다른 시나리오보다 장점이 더 크다. 그러나 본 연구에서 세수의 환류방식(revenue recycling)에 따른 영향은 분 석하지 않아, 소득재분배나 거시경제 파급효과 등에서는 어떤 방안이 우월한지 판단 할 수 없었다. 그럼에도 불구하고 연료원별 세율 수준, 전기요금 영향, 그리고 예상 되는 세수 규모 등에 대한 추정결과는 정책당국이 정치적 마찰과 조세저항이 상대 적으로 낮은 개편 방식을 설정하는데 활용될 수 있을 것이다.

정부가 탄소가격을 반영하는 세제 개편안을 고려한다면 탄소가격 부과수단으로 탄소세와 배출권거래제 중 어떤 제도를 활용할 것인지에 대해서도 검토해야 한다.

이를 위해 본 연구에서는 영국(UK)과 네덜란드를 비롯한 여러 국가의 탄소세와 배 출권거래제의 정책조화 사례를 분석하고, 현재 국내에서 시행 중인 배출권거래제의

온실가스 감축에 대한 한계점도 살펴보았다. 그 결과 국내 배출권거래제의 할당방식 이나 낮은 유상할당 비중 등은 전력부문의 연료전환을 유인하기에는 한계를 보이는 것으로 분석되었다. 아울러 현행 배출권거래제는 배출권 가격의 불확실성과 변동성 을 완화할 수 있는 장치도 미흡한 것으로 보인다. 해외 사례를 보면 영국과 네덜란 드는 전력부문에 배출권거래제와 탄소세를 함께 적용하여 배출권 가격의 변동성과 불확실성을 완화시키고 있다. 독일, 스위스, 스웨덴 같은 경우는 주로 배출권거래제 를 이용하지만 배출허용량, 할당방식, 유상할당 비중을 지속적으로 강화함으로써 전 력부문의 온실가스 감축을 유도하고 있다. 캐나다 연방정부는 탄소세 성격의 연료소 비세를 통해 전력부문의 온실가스 감축을 유도하고 있으며, 브리티시컬럼비아州는 탄소세를 경제 전부문의 온실가스 감축 수단으로 활용하고 있다.

본 연구에서는 세제 개편 시나리오별 영향을 분석한 결과와 탄소가격 부과수단 간의 정책조화 사례를 토대로 시나리오별 정책설계 및 운영에 대해 다음과 같은 방 향성을 제시하였다.

먼저 개별소비세를 확대 적용하는 시나리오 2는 전기요금에 대한 영향이 상대적 으로 작고, 현행 세제를 유지함으로써 세제 개편에 따른 비용이 초래되지 않는다는 장점이 있다. 그러나 부과목적 혹은 근거가 불분명하고, 탄소국경조정제가 시행되는 경우 국제사회의 감축 크레딧을 승인받을 수 있을지가 불투명하다는 단점도 존재한 다. 따라서 정부가 시나리오 2를 택한다면 개별소비세 부과목적에 외부비용을 반영 하기 위함이라는 내용을 추가해야 할 것이다. 그리고 캐나다의 사례를 벤치마킹하여 필요 시 국내 배출권거래제 적용 대상을 조정하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다.

산업부문과 전력부문의 이질성으로 에너지세제와 배출권거래제 간 정책조화가 어렵 다면, 전력부문은 배출권거래제 적용대상에서 제외하는 방향으로 재설계하는 방안 도 논의해 볼만 하다.

현행 개별소비세 세율을 유지하고 추가로 탄소가격을 부과하는 시나리오 3은 전기 요금 인상률이 가장 낮고, 온실가스 감축 크레딧을 확보하여 무역장벽을 회피할 수 있다는 장점이 있다. 반면 탄소가격 부과수단으로 탄소세를 도입하는 경우 세제 체 계가 복잡해지고 탄소세 신설에 따른 행정비용 등 다양한 비용도 유발된다. 탄소가 격 부과수단으로 배출권거래제를 활용한다면 가격변동성 및 불확실성과 같은 단점 이 존재한다. 정부가 시나리오 3의 개편 방식을 채택한다면 다음과 같은 내용에 대

한 검토가 필요하다. 탄소세를 도입하는 경우라면 외부비용이 반드시 반영되도록 세 율 조정에 대한 일종의 공약장치(commitment device)가 필요하다. 배출권거래제 를 활용하는 경우라면 유상할당 비중을 대폭 강화해야 하고, 가격변동성을 축소하기 위해 영국과 네덜란드의 정책조화 사례(탄소가격하한제)를 참고할 필요가 있다.

기존 세제를 탄소가격 부과 체계로 대체하는 시나리오 4는 탄소저감 정책에 대한 불확실성을 해소하고, 과세기준으로 탄소함량을 채택함으로써 적정한 탄소비용을 반영하며, 탄소무역장벽에 대응이 가능하다는 등의 장점이 존재한다. 반면 전기요금 이 가장 크게 인상되고, 이로 인해 전력화(electrification)를 지연시킬 수 있으며, 개별소비세 폐지로 대기오염물질(SOx, NOx, 미세먼지 등) 외부비용의 반영이 어렵 다는 단점이 존재한다. 그리고 세제 개편으로 재정지출과 관련한 부처 간의 갈등도 예상된다. 정부가 시나리오 4에서 세제를 개편하는 방안을 채택한다면 개별소비세 폐지로 인한 대기오염물질 관련 외부비용 처리방안을 준비해야 한다. ‘대기배출부과 금’의 강화 등과 같은 방안을 고려할 수 있겠다. 개별소비세 폐지에 따른 세수 변화 는 탄소세 세수나 배출권거래제 경매수입을 통해 충분히 충당할 수 있을 것으로 판 단된다. 탄소감축 수단으로 배출권거래제만을 활용한다면, 배출권 할당방식과, 유상 할당 비중 등은 대폭 개편해야 할 것이다. 수출기업의 가격경쟁력과 탄소누출 등의 이유로 현행 배출권거래제를 개편하는 것이 어렵다면 최소한 전력부문만이라도 탄 소세 도입을 적극 검토할 필요가 있다.

시나리오별 개편방안을 종합하여 검토해 보면 전력부문의 경우 단기적으로는 현 행 배출권거래제를 보다 강화하는 방향으로 개편하고, 탄소세를 보완적 수단으로 이 용하는 혼합(하이브리드)체계가 합리적인 대안으로 판단된다. 즉 단기적으로 배출권 거래제를 유지하면서 저세율의 탄소세를 도입하는 방안이다. 그러나 장기적으로는 탄소세로 일원화하는 방식이 바람직하다고 판단된다. 이는 전력부문이 다른 부문에 비하여 상대적으로 낮은 탄소세율 수준으로도 온실가스 감축효과가 크고, 탄소누출 위험도 매우 낮기 때문이다.

정부가 정책을 결정할 때는 경제적 효율성뿐만 아니라 국민의 수용성을 비롯한 다양한 정치적 상황에 대한 고려도 필요하다. 이러한 점을 반영하여 본 연구에서는 경제적 효율성만을 고려한 특정한 정책대안만을 제시하는데 그치지 않았다. 정부가 선택할 수 있는 정책대안 가운데 실현가능성이 높은 안들을 설정하여 정량적이고