제3장
2. 세제 개편 시나리오 구성
2.1. 탄소가격의 전력부문 온실가스 감축 메커니즘
온실가스와 대기오염물질(SOx, NOx, 미세먼지 등) 등에 기인한 환경문제는 공공 재의 속성을 내포한다. 따라서 시장의 가격 메커니즘으로는 사회적으로 최적인 생산 량을 보장해 주지 않는다. 환경에 대한 부정적 외부효과(etxernalities)로 인한 시장 실패는 조세를 통해 내부화할 수 있는데, 이러한 조세를 피구세(Pigouvian tax)51)
49) 자료: 한국전력거래소 내부 자료, 취득일: 2021.2. / 이 입력 전제는 연구목적에 한정하여 한국전력거래소로부터 취득한 비공개 자료임을 밝힘.
50) 2020년 기준, 무연탄은 전체 발전량의 약 0.38%이고, 유류는 전체 발전량의 약 0.41%를 차지하고 있음(자료: 한국전력거래 소 전력통계정보시스템(EPSIS), http://epsis.kpx.or.kr/epsisnew/selectEkgeGepGesGrid.do?menuId=06010 (접속일:
2022.5.22)).
51) A. C. Pigou, The Economics of Welfare, 4th ed., London, 1932.
혹은 교정조세(corrective tax)라 칭한다. 탄소배출에 대해 부과되는 탄소세, 대기 오염물질 배출에 대해 부과되는 다양한 형태의 환경세가 대표적이다. 피구세는 기본 적으로 오염자 부담원칙(polluter pays principle)이 적용되며, 유럽을 포함한 대부 분의 국가에서는 이 원칙을 기반으로 과세를 부과하고 있다.
부정적 외부효과를 시장 메커니즘을 통해 가격에 내재화할 수 있다는 이론적 장 점에도 불구하고, 피구세는 부분균형 분석에 기반하고 있으며 최적 수준의 세율을 설정하기 위해 필요한 사회적 피해비용을 정확히 추정하기 어렵다는 단점이 존재한 다. 이러한 단점을 보완하기 위한 방식으로 Baumol. W. and Oates. W.(1988)52) 는 보다 현실적인 가격 내재화 아이디어를 제시하였다. 이는 오염 수준을 기존 최적 화 방식이 아닌 정치권 혹은 정책당국에서 결정하게 하고, 외생적으로 결정된 오염 수준에서의 한계저감비용을 달성할 수 있는 세율 수준을 결정하는 방식이다.
Baumol. W. and Oates. W.(1988)의 가격 내재화 방식을 전력부문에 적용시키면 정부가 전력부문의 온실가스 혹은 대기오염물질 저감 목표를 외생적으로 결정하면, 세율은 이 목표를 달성하는 수준에서 결정할 수 있을 것이다. 이 세율은 최선 (first-best)이 아닌 차선(second-best)의 세율 수준이 된다.
교정조세의 적용은 어떤 대상에, 어떤 과세표준으로 적용할 것인지도 중요하 다.53) 만일 배출과 관계가 적은 과세기준을 적용하면, 배출량 저감을 위한 메커니즘 이 일부에서만 활성화되어 효율성 손실이 종종 발생한다. 가령, 전기소비(electricity consumption)에 대해서만 과세된다면 이 과세는 전력소비를 일부 줄이는 효과만 있을 뿐 전력생산에서 더 높은 효율 개선이나 연료대체에 대한 인센티브는 제공하 지 못한다. Voorspools et al.(2005)54)는 전력부문에 대한 교정조세의 과세기준으 로 생산량(발전량) 혹은 전력소비량이 아닌 개별 연료원에 대해 부과하는 것이 보다 비용 효과적인 방식이라 주장하였다. 이는 연료를 대상으로 과세를 부과하면 친환경 연료로의 전원구성 전환 유인을 제공할 수 있고, 과세로 인한 비용이 전기요금에 반 영되면 전력수요도 감소시킬 수 있기 때문이다.
52) 자료: Baumol, W. and Oates. W., The Theory of Environmental Policy, 2nd ed., Cambridge University Press, 1988.
53) 자료: Birgit Götz et al., 2012. 7, Theoretical background on the modelling of policy instruments in energy system models, IER Report on Work Package A of the ETSAP Project “Integrating policy instruments into the TIMES Model”
/ Goulder, L. H. and Parry, I.W.H., 2008, Instrument Choice in Environmental Policy, Review of Environmental Economics and Policy, Vol. 2 Issue 2, pp.152~174.
54) Voorspools, K. et al., 2005, A comparative analysis of energy and CO2 taxes on the primary energy mix for electricity generation, International journal of energy research, 29 : pp.879~890.
Cleary, K. and Palmer, K.(2020.8.20)55)는 전력부문에 대한 탄소세 부과가 어떤 경로로 해당 부문의 온실가스를 감축시키는지를 쉽게 설명하고 있다. 탄소세는 다음의 세 가지 경로를 통해 전력부문의 온실가스를 줄인다. 첫째는 석탄발전과 LNG의 경제급전우선순위 역전이다. 고탄소 연료원에 더 높은 세율을 부과하면 전 력시장의 경제급전원칙에 따라 저탄소 발전원의 변동비가 상대적으로 저렴해져, 급 전순위가 바뀌고 결과적으로 탄소 배출이 많은 발전원은 시장에서 퇴출된다. 더하여 이러한 경제급전우선순위 역전은 보다 청정한 발전원의 장기 설비투자에 대한 유인 도 제공한다. 둘째는 기존 탄소배출이 많은 발전기에 대해 효율개선 유인을 제공할 수 있다. 탄소가격이 부과됨에 따라 탄소배출량이 상대적으로 많은 발전기는 그렇지 않은 발전기 보다 경제성이 낮아지게 되므로, 사업자는 해당 발전기를 폐지하거나, 효율개선을 통해 탄소저감 비용을 줄이는 방안을 고려해야 한다. 마지막은 전력소비 억제를 통한 배출량 감소이다. 탄소저감 비용은 종국적으로 최종 전력소비자의 요금 수준에 전가되기 때문에, 전기요금이 상승하면 비탄력적이긴 하지만 일정 부분의 소 비를 억제할 수 있다.
이 연구에서는 탄소가격 부과에 따른 전력부문의 온실가스 감축 메커니즘을 시나 리오 분석에 적용하였다. 탄소가격이 반영된 유연탄과 LNG 세율이 적용되면 일차 적으로 두 연료 간 급전순위역전을 통해 온실가스 감축을 유도할 수 있다. 이차적으 로 세제 개편으로 인상된 전기요금은 전력수요를 억제하여 추가적인 온실가스 감축 을 유발한다. 수요억제 효과를 추정하기 위해 세제 개편 시나리오별 분석에서는 전 력수요의 가격탄력성을 반영하였다.
2.2. 시나리오 구성 및 내용
조세당국은 발전용 에너지 제세부담금 체계 조정에 관한 연구용역(한국조세재정 연구원, 2018.5)56)의 분석결과를 종합적으로 검토하여 이를 기반으로 2018년 7월
‘2018년 세법개정안(2019년 4월 1일 이후 적용)’57)을 통해 발전용 유연탄과 LNG
55) Cleary, K. and Palmer, K., 2020.8.20, Carbon Pricing 201: Pricing Carbon in the Electricity Sector,
https://www.rff.org/publications/explainers/carbon-pricing-201-pricing-carbon-electricity-sector/, Resource for the Future(RFF).
56) 자료: 한국조세재정연구원, 2018. 5, 발전용 에너지 제세부담금 체계 합리적 조정방안 연구, 기획재정부 연구용역보고서.
57) 자료: 기획재정부 보도자료, 2018. 7. 30, ‘2018년 세법개정안 상세본’, p.65. 및 ‘2018년도 세법개정안 보도자료 문답자료’, pp.38~39, 기획재정부.
에 대한 제세부담금을 조정하였다(<표 3-7> 참고). 동 개정안의 주요 골자는 유연탄 개별소비세 세율은 대기오염물질 외부비용을 반영하여 인상하고, LNG 세율은 인하 하는 것이 핵심 내용이다. 비록 이 개정안이 발전용 화석연료의 환경 외부비용에 근 거하여 세율을 조정하였다는 점에서 그 의미가 있으나, 위 세율 조정으로 대기오염 물질(특히 미세먼지)을 의미 있는 수준으로 감축하지 못하는 한계도 존재한다. 조성 진･박광수(2018.12)58)의 분석에 따르면 ‘2018년 세법개정안’은 유연탄과 LNG복 합과의 급전순위역전을 통한 연료전환 효과가 크지 않은 것으로 나타났다. 이는 온 실가스 배출을 포함하여 환경 친화적 전원구성 전환을 위해서는 향후 개별소비세 개정 취지에 부합하도록 유연탄과 LNG복합에 대한 추가적인 상대세율 조정이 필요 함을 시사한다.
현 행 개 정 안
□ 발전용 유연탄·LNG에 대한 제세부담금(kg당) ㅇ (유연탄) 개별소비세 36원*
* 수입부과금, 관세 미부과 ㅇ (LNG) 제세부담금 91.4원 - 개별소비세 60원
- 수입부과금 24.2원
- 관세 7.2원(수입가격의 2~3%)
□ 유연탄 개별소비세율 인상, LNG 제세부담금(kg당) 인하
ㅇ (유연탄) 36원 → 46원*
* 수입부과금, 관세 미부과 ㅇ (LNG) 91.4원 → 23원*
* 개별소비세, 수입부과금을 현행 비율 (7:3)대로 인하
- 60원 → 12원(△48원) - 24.2원 → 3.8원(△20.4원*) * 산업부, ｢석유사업법 시행령｣ 개정 - (좌 동)
<표 3-7> 2018년 개별소비세법 개정안 주요 내용(’19.4.1. 이후 적용)
자료: 기획재정부 보도자료, 2018. 7. 30, ‘2018년 세법개정안 상세본’, p.65. 및 ‘2018년도 세법개정안 보도자료 문답자료’, pp.38~39, 기획재정부.
이 연구에서는 전력부문 에너지세제 개편 시나리오를 구성하기 위해 ‘2018년 세 법개정안’에 기초 자료로 제공된 한국조세재정연구원(2018.5)의 연료원별 외부비용 추정결과를 활용한다. 연료원별로 온실가스 및 대기오염물질의 외부비용을 추정한 국내 연구는 다수 존재하나, 연구마다 분석을 위한 전제와 추정치가 매우 상이하다.
저자의 지식으로는 현재까지 전력부문에 사용되는 연료원에 대한 사회적으로 합의 된 외부비용은 도출되지 않았다. 한국조세재정연구원(2018.5)의 연구는 조세당국이
58) 자료: 조성진･박광수(2018. 12), 발전부문 에너지전환 달성을 위한 세제 개편 방안 연구, 기본연구보고서 18-07, 에너지경제 연구원.
의뢰로 수행되었고, 이 연구에서 추정된 외부비용을 근거로 유연탄과 LNG에 부과 되는 세율(특히 개별소비세)이 ‘2018년 세법개정안’을 통해 현실화되었다.
이러한 이유로 본 연구에서는 한국조세재정연구원(2018.5)의 추정치 중 온실가스 외부비용 결과를 전력부문(특히 유연탄과 LNG) 에너지세제 개편 시나리오를 구성 하는 데 준용하였다(<표 3-8>). 본 연구는 대기오염물질 외부비용이 아닌 온실가스 배출에 대한 사회적 비용, 즉 탄소비용을 가격에 내재화하여 그 영향을 살펴보는 것 이 연구 목적이므로 대기오염물질에 대한 외부비용은 시나리오 구성에 고려하지 않 는다. 참고로 한국조세재정연구원(2018.5)에서 추정한 온실가스 외부비용 추정결과 는 소득탄력성에 관계없이 동일하다.59)
소득
탄력성 발전원 SOx NOx PM2.5 CO2 총
외부비용
1.0
LNG발전 3.3 37.0 3.5 122.9 166.6
무연탄 54.3 79.1 2.3 87.2 222.9
유연탄 41.5 43.8 2.1 91.4 178.8
0.8
LNG발전 3.3 35.9 3.4 122.9 165.4
무연탄 52.7 76.8 2.2 87.2 219.0
유연탄 40.3 42.5 2.0 91.4 176.3
<표 3-8> 한국조세재정연구원의 발전원별 환경비용 추정 결과
(단위: 원/kg)
자료: 한국조세재정연구원(2018.5), 발전용 에너지 제세부담금 체계 합리적 조정방안 연구, p.57의 <표 Ⅲ-15>, 기획재정부 연구 용역보고서.
그러나 전력부문에 부과되고 있는 개별소비세는 동 법령에서 어떤 외부비용(온실 가스 혹은 대기오염물질 등)을 대상으로 과세를 부과한다는 명확한 근거가 없다. 국 회예산정책처(2022.4, pp.188~198)60)에 따르면 “개별소비세는 특정한 물품, 특정 한 장소로의 입장행위, 특정한 장소에서의 유흥음식행위 및 영업행위에 대하여 부과 하는 소비세로, 과세대상의 특정성 측면에서 모든 재화 또는 용역의 소비에 대해 부 과되는 일반소비세인 부가가치세와 구별”되는 것 이외에 해당 세목이 어떤 근거로 부과되고 있는지에 대한 설명은 없다. 「개별소비세법」61)에서도 세금을 부과하는 근
59) 소득탄력성(ε=0.8 / 1.0)은 국가별 임금차이를 고려하기 위한 것으로, 가치이전법을 이용하여 국내 대기오염물질의 외부비용을 도출하는 데 사용되며, 온실가스 외부비용은 글로벌 이슈(영향이 전 세계에 미침)이므로 소득탄력성이 적용되지 않음.
60) 자료: 국회예산정책처, 2022.4, 2022년 대한민국 조세, pp.188~198.