선행연구

전력부문의 에너지세제 개편의 영향을 분석한 국내 연구는 한국조세재정연구원 (2018.5)²⁷⁾, 조성진･박광수(2018.12)²⁸⁾, 홍성훈･강성훈･허경선(2014.12)²⁹⁾가 대 표적인 사례이다. 이들 연구는 주로 현행 전력부문의 대기오염물질의 부정적 외부비 용을 고려한 세제부담금의 개편 방안을 검토하고 있다. 아울러 일부 연구에서는 연 료원간 과세 형평을 고려하여 전기 혹은 원자력발전에 대한 개편 방안도 분석하고 있다.

한국조세재정연구원(2018.5)은 Parry et al.(2014)³⁰⁾의 연구를 참고하여, GDP 상승률과 물가상승률 등의 국내 거시변수들을 편익이전(benefit transfer)분석법에 적용하여 유연탄과 LNG발전의 환경비용을 추정하였다. 분석에 따르면 유연탄과 LNG발전의 연료사용량 기준 총 환경비용은 국내 소득탄력성을 0.8로 전제할 경우 각각 약 176.3원/kg, 165.4원/kg으로 추정되어, 이 두 에너지원의 환경비용 상대 비율을 약 1.07:1로 제시하였다. 그러나 온실가스를 제외한 대기오염물질 배출에 따른 외부비용을 고려하면 유연탄과 LNG발전의 외부비용 상대비율은 약 2:1로 나 타났다. 이러한 결과를 바탕으로 동 연구에서는 유연탄과 LNG발전의 제세부담금 조정 시나리오 설계에서 온실가스를 포함한 두 에너지원 간의 외부비용 상대비율인 1.07:1을 적용하는 방안과 온실가스를 제외한 상대비율 2:1을 적용하는 방안을 모 두 포함하여 검토하였다.³¹⁾ 이 보고서를 토대로 기획재정부는 ‘2018년 세법개정안 (2018.7)’³²⁾의 유연탄과 LNG발전의 제세부담금을 조정하였는데, 이는 온실가스를 제외한 대기오염물질 외부비용의 상대비율인 2:1을 적용한 것이다. 동 개정안의 주 요 골자는 유연탄 개별소비세 세율을 환경 외부성을 반영하여 인상하고, LNG는 세 율을 인하하는 것이다. 비록 이 개정안이 환경 외부비용에 근거하여 세율을 조정한 첫 단계라는 점에서 그 의의가 있으나, 이러한 세율 조정으로 환경오염물질(특히 미

27) 한국조세재정연구원, 2018.5, 발전용 에너지 제세부담금 체계 합리적 조정방안 연구, 기획재정부 연구용역 보고서.

28) 조성진･박광수, 2018.12, 발전부문 에너지전환 달성을 위한 세제 개편 방안 연구, 기본연구보고서, 18-07, 에너지경제연구원.

29) 홍성훈･강성훈･허경선, 2014.12, 에너지세제 및 공공요금체계 조정의 경제적 효과, 연구보고서 14-07. 한국조세재정연구원.

30) Parry, I., Heine, D., Lis, E., Li, S., 2014, “Getting Energy Prices Right: From Principles to Practice,” International Monetary Fund.

31) 한국조세재정연구원의 외부비용 추정결과와 ‘2018년 세법개정안’의 내용은 제3장에서 보다 구체적으로 기술함

32) 자료: 기획재정부 보도자료. 2018. ｢2018년 세법개정안 상세본｣. p.65 / 기획재정부 보도자료. 2018. ｢2018년도 세법개정안 보도자료 문답자료｣. pp.38~39

세먼지) 배출량을 의미 있는 수준으로 감축하지 못하는 한계도 여전히 존재한다.

동 연구에서는 전력부문, 특히 유연탄과 LNG의 제세부담금 시나리오별 전기요금 및 세수 영향을 살펴보기 위해 다음의 시나리오들을 구성하였다. 유연탄과 LNG연 료의 제세부담금 조정을 통해 연료전환을 유도하기 위해서는 상당히 높은 세율을 부과해야하기 때문에 시나리오는 현실적으로 개편 가능한 수준의 세율 조정 방식으 로 분석 범위를 좁혔다. 연구에 따르면 연료 전환이 가능한 임계세율은 LNG 세율 이 ‘영(0)’일 때 유연탄 세율은 최소 97.1원/kg를 부과해야 하며, 유연탄과 LNG 외 부비용의 상대비율을 반영하여 유연탄과 LNG의 세율을 조정하는 경우 세율은 각각 148.4원/kg, 139.2원/kg을 부과해야 한다(한국조세재정연구원, 2018.5, p.69).

시나리오 설명 유연탄

(원/kg)

LNG

(원/kg) 상대비율

기준안 2018년 5월 기준 총 세율 36.0 91.4 0.39:1

참고안 총 외부비용 반영 176.3 165.4 1.07:1

시나리오 1 현재 LNG 세율을 유지하여 상대세율 조정 97.4 91.4 1.07:1

시나리오 2 CO2 제외 환경비용 반영 84.9 42.5 2.00:1

시나리오 3 발전부문 세수중립 43.8 41.1 1.07:1

시나리오 4 수송용 유류세의 외부비용 평균 반영률 61.7 57.9 1.07:1

<표 2-4> 유연탄과 LNG의 제세부담금 시나리오 구성

자료: 한국조세재정연구원(2018.5), p.69의 <표 Ⅴ-1>.

분석결과에 따르면 전력 도매시장 구입단가인 정산단가는 기준안 대비 0.0%(시나 리오 3)~12.2%(시나리오 1)로 추정되었으며, 제세부담금 세수는 기존 4조 7,756억 원에서 최대 10조 6,106억(시나리오 1) 원까지 증가하는 것으로 추정되었다. 유연 탄과 LNG 세율조정에 따른 환경피해비용은 전체적으로 최대 5,477억 원(시나리오 2), 최소 1,164억 원(시나리오 3) 감소하는 것으로 나타났다.

조성진･박광수(2018. 12)는 전력부문의 화석연료(유연탄, LNG)에 부과되고 있는 개별소비세를 중심으로, 해당 연료의 외부비용을 반영한 다양한 세제 개편 시나리오 를 검토하였다. 기존 문헌에서 추정한 외부비용 분석결과를 기반으로 다양한 세율 조정 시나리오를 구성하고, 각각의 시나리오에서의 온실가스, 미세먼지 등 대기오염 물질 저감 효과와 전기요금 영향을 상호비교 하였다. 또한, 요금 상승에 따른 거시

경제 파급효과도 병행 분석하였다. 분석결과에 따르면, 유연탄과 LNG의 급전순위 역전을 통한 실질적인 연료전환이 가능하기 위해서는 LNG 대비 유연탄 세율이 2배 이상으로 조정되어야 한다. 만일 국민 수용성 약화 등으로 높은 수준의 세율조정이 현실적으로 어려운 환경이라면 한시적으로 물량을 규제하는 방식을 보완적으로 사 용하는 것을 제안하였다. 그럼에도 세제 개편에 따라 증가하는 재정수입을 적절하게 사용한다면 경제성장, 고용, 소득분배 등에서 긍정적인 효과가 발생할 수 있으므로, 환경개선을 위해서 발전용 연료에 대한 세율조정을 적극적으로 고려할 것으로 권고 하였다.

시나리오 세율(원/kg) 시나리오 설명

기준안 (RS)

유연탄: 36 / LNG: 60

 8차 수급계획(2018년 4월 이후 유연탄 및 LNG 적용 개별소비세 세율 적용)

시나리오3-2 (S3-2)

유연탄: 107 / LNG: 60

 LNG 세율 시나리오 1-2의 60원/kg 적용 / 한국산업조직학회 대기오 염비용 하한치의 석탄: LNG 상대비율(100:56) 적용

시나리오5-2 (S5-2)

유연탄: 126 / LNG: 60

 유연탄과 LNG의 연료단가(원/kWh)가 역전되는 수준의 상대세율 적 용(상대세율은 100:48)

시나리오3 (S3)

유연탄: 75 / LNG: 42

 LNG 하한탄력세율 고정 / 한국산업조직학회 대기오염비용 하한치의 석탄: LNG 상대비율(100:56) 적용

시나리오4 (S4)

유연탄: 108 / LNG: 42

 LNG 하한탄력세율 고정 / 한국산업조직학회 대기오염비용 상한치의 석탄: LNG 상대비율(100:39) 적용

시나리오4-1 (S4-1)

유연탄: 90 / LNG: 35

 LNG 세율은 시나리오 1-1의 35원/kg 적용 / 한국산업조직학회 대기 오염비용 상한치의 석탄: LNG 상대비율(100:39) 적용

시나리오5-1 (S5-1)

유연탄: 118 / LNG: 35

 유연탄과 LNG의 연료단가(원/kWh)가 역전되는 수준의 상대세율 적 용 (상대세율은 100:30)

시나리오6 (S6)

유연탄: 83 /

LNG: 81  제8차 수급계획의 대기오염비용 전제치를 개별소비세로 모두 반영

<표 2-5> 유연탄, LNG 세율 조정 시나리오 구성

자료: 조성진･박광수(2018. 12), p.55, <표 3-20>.

홍성훈･강성훈･허경선(2014.12)은 전력부문 에너지세제 개편 방안으로 유연탄, 원자력 및 전기에 대한 과세를 검토하였다. 이들 연료원에 대한 신규 과세의 전기요 금 영향을 분석하기 위해 총 4가지 세제 개편 시나리오를 구성하였다. 시나리오는 연료별로 과세하는 방식과 개별 연료 과세를 전기소비세로 전환하는 방식으로 나뉜

다. 전자의 시나리오는 발전용 연료에 개별적으로 과세를 도입하는 방안으로 유연탄 과 원자력이 대상이다. 원자력 과세방법은 연료인 우라늄에 과세하거나, 원자력발전 에서 생산된 발전량에 부과하는 방식으로 세분화하였다. 후자의 시나리오는 세수를 중립적으로 유지하는 수준만큼 개별 연료 과세를 전기소비세로 대체하는 방식이다.

개별 연료 과세방식은 에너지원별 차등 세율을 설정할 수 있어, 효율이 높은 연료원 에 대한 세금 부담을 낮추어 효율적인 연료 소비를 유도할 수 있다는 장점이 있다.

그러나 과세로 인한 발전비용 상승분을 전기요금으로 적절하게 반영할 수 없는 국 내 요금제도에서는 이러한 방식으로 소비자 및 기업에게 수요절감을 위한 충분한 가격신호를 제공할 수 없다. 반면 전력소비 단계에서 과세를 부과하는 방식은 전기 요금에 직접적으로 반영할 수 있다는 장점이 존재한다. 그러나 발전사업자의 효율적 연료소비를 위한 유인은 제공할 수 없다는 단점도 존재한다. 동 연구 분석결과에 따 르면, 시나리오에 따라 전기요금은 6.7~8.7% 인상되며, 이 경우 물가상승률은 약 0.15~0.19%p로 상승할 것으로 예측되었다. 다만, 동 보고서에서는 요금 인상에 따 른 전력수요 감소 효과는 다루지 않고 있어, 이를 반영한다면 요금 인상폭은 추정치 보다는 낮을 것으로 추론된다.

시나리오 구성 (세율)

과세 대상 에너지원 유연탄 원자력 전기 과세방법

시나리오 A 유연탄 30원/kg

우라늄 996원/g 30원/kg 우라늄

954원/g - 유연탄 소비량 /

우라늄 수입량에 과세 시나리오 B 유연탄 30원/kg

원자력발전 11원/kWh 30원/kg 원자력발전

11원/kWh - 유연탄 소비량 / 원자력 발전량에 과세 시나리오 C 시나리오 A에 대한 세수

중립적인 전기소비세 - 6.62원/kWh 전력판매량에 과세

시나리오 D 시나리오 B에 대한 세수

중립적인 전기소비세 - 8.63원/kWh 전력판매량에 과세

<표 2-6> 에너지세제 시나리오 구성

자료: 홍성훈･강성훈･허경선(2014. 12), p.111의 <표 Ⅵ-1>.

이상의 연구사례 이외에 탄소가격 부과 체계를 현행 에너지세제 체계와 조화시키는 개편 방안을 검토한 연구로는 분석한 연구로는 전병목･성명재･전영준(2012.12)³³⁾와

33) 전병목･성명재･전영준, 2012.12, ‘탄소세와 에너지과세의 조화방안’, 연구보고서 12-06, 한국조세재정연구원(前 한국조세연구원).