살고 싶은 도시 만들기(Ⅱ)
시민이 참여하는 살고 싶은 도시 만들기: 사례편
Making the Livable City with Citizen Participation:
Case Study of Korea
국토연 2007-31․ 살고 싶은 도시 만들기(Ⅱ):시민이 참여하는 살고 싶은 도시 만들기(사례편)
지은이․진영환, 류승한, 조판기, 김진범, 권영상, 정윤희 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 26일 / 발행․2007년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표) 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․978-89-8182-509-6
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Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 200731
살고 싶은 도시 만들기(Ⅱ)
시민이 참여하는 살고 싶은 도시 만들기 : 사례편 Making the Livable City with Citizen Participation: Case Study of Korea
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진영환․류승한․조판기․김진범․권영상․정윤희
연 구 진 연구책임 진영환 선임연구위원
연구진 류승한 연 구 위 원 조판기 책임연구원 김진범 책임연구원 권영상 책임연구원 정윤희 연 구 원
연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 양하백 선임연구위원 민범식 연구위원 박은관 연구위원 외부심의위원 서순탁 서울시립대 교수
김명준 건설교통부 사무관
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
발 간 사
도시정책의 시각이 바뀌고 있다. 개발시대의 도시들이 주로 공무원과 도시계 획 전문가들에 의해서 급하게 만들어 졌다면, 미래의 바람직한 도시는 시간이 걸 리더라도 도시주민들이 직접 참여해서 차근차근 만들어 나가야 한다는 주장이 사회적으로 확산되고 있다. 사실 집 한 채를 짓거나, 마당에 나무 한그루를 심는 일 자체가 도시의 일부를 만들어 가는 과정임에도 불구하고, 아직도 일반 국민들 의 머리에는 자신들이 도시를 만들어 가고 있다는 생각은 거의 없다. 농업시대의 자연발생적인 작은 마을이라면 시간을 두고 지역공동체 차원에서 마을문제를 시 나브로 풀어나갈 수 있겠지만, 급변하는 산업사회, 도시사회에서 복잡하게 얽힌 도시문제를 해결하기 위해서는 도시구성원의 참여와 협조를 위한 노력이 필수적 이다.
우리보다 앞서 도시화와 도시문제를 경함한 외국 도시들에서는, 기능주의 중 심의 근대도시계획이 다양한 사회문제를 일으키면서, 20세기 후반 들어 삶의 질 에 초점을 맞춘 시민중심 도시계획의 중요성이 강조되고 있다. 서양의 뉴어바니 즘과 어반빌리지, 그리고 일본의 마치즈쿠리 등의 운동은 시민이 도시의 객체가 아닌 주체로서 인간중심의 도시를 직접 만들어 나가는 것을 바람직한 도시정책 의 핵심요인으로 보고 있다.
우리나라에서도 대구 삼덕동의 ‘담장 허물기’부터 서울의 ‘북촌한옥마을 가꾸 기’ 등 다양한 형태의 시민참여 도시 만들기 사업이 시민단체와 마을지도자에 의
해 진행되고 있다. 이중에는 성공적인 사업추진으로 마을의 모습을 크게 바꾼 사 례도 있지만, 그렇지 못한 경우도 많다. 이와 같은 사례들은 전문가와 시민단체 에 의해 산발적으로 소개되고 있지만, 종합적인 시각에서 체계적, 분석적으로 살 펴보는 노력은 거의 없었다.
우리나라 국토와 도시 만들기 정책수립의 일익을 담당하고 있는 국토연구원에 서는 몇 해 전부터 살고 싶은 도시 만들기 정책에 대한 연구를 수행하고 있다.
이 연구는 시민이 참여하는 도시 만들기에 초점을 맞춤으로서 주로 과정˙ ˙ 중심으 로 관련사례들을 살펴보고 있다. 20여개 사례에 대한 집중적인 분석을 통해 연구 에서 도출된 도시 만들기 과제들을 통해 앞으로 우리의 도시정책이 좀 더 현장으 로 가까이 접근하여 도시문제를 실천적으로 풀어나갈 수 있는 계기를 만들어 줄 것으로 기대한다. 또한, 이 연구를 토대로 내년에 ｢전략편｣ 연구가 완성되면 시 민참여를 통한 살고 싶은 도시 만들기 정책의 커다란 틀이 새롭게 마련될 수 있 을 것이다.
이러한 사례연구의 성공여부는 체계적인 연구기획과 함께 발로 뛰는 현장조사 에 달려있다. 바쁘신 가운데도 조사에 성실하게 응해주신 지역주민과 전문가, 시 민단체, 관계 공무원 여러분들께 진심으로 감사드린다. 그리고 연구수행 과정에 서 중요한 도움말을 주신 자문위원들에게도 감사말씀을 드린다. 끝으로, 어려운 여건 속에서도 현장을 누비면서 쉽지 않은 연구를 성공적으로 수행해 주신 연구 진에게도 치하의 말씀을 드린다.
2007. 12 국토연구원장 최 병선
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
서 문
살고 싶은 도시 만들기에 대한 관심이 증대되고 있다. 시민단체 주도로 시작된 살고 싶은 도시‧마을 만들기는 정부 부문까지 확산되었다. 2000년대 중반 이후 건설교통부와 행정자치부가 살고싶은 도시만들기 및 살기좋은 지역만들기를 각 각 제도화하여 추진하고 있으며, 이외에 문화관광부와 농림부 역시 대상지역의 성격과 규모만이 상이할 뿐 유사한 정책을 추진하고 있다.
1990년대 이후 학계에서는 살고 싶은 도시의 개념 정립 및 추진방안에 대 해 다양한 연구를 수행해 왔다. 그러나 우리나라의 살고 싶은 도시 만들기 연구 는 아직까지는 일본의 사례 등 주로 해외사례조사를 통하여 이루어지거나 외국 사례를 답습하는 수준에 그치는 경우가 많았다. 많은 연구가 다양한 해외 사례 나 연구동향의 소개에 그칠 뿐 우리의 사회적‧제도적 여건에 부합하는 실용적 개념으로서 살고 싶은 도시의 개념 정립으로까지는 발전하지 못하고 있는 것이 다. 그러나 선진국의 시민 참여형 살고 싶은 도시 만들기는 이미 도시부문의 개 혁을 넘어 사회전반에 주민이 주도하는 자발적 참여운동으로 변화하고 있는 단 계에 접어들었으며, 일본 또한 그러하다. 따라서 선진국의 개념을 우리나라의 현실에 그대로 적용하기에는 무리가 있다.
우리의 현실에 부합하는 개념을 정립하고, 전략을 수립하기 위해서는 현재 우리나라에서 추진되고 있는 살고 싶은 도시‧마을 만들기의 실상을 먼저 파악할 필요가 있다. 물론 2000년대 중반에 들어 우리나라의 도시‧마을 만들기에 대한 다양한 사례가 소개되고 있다. 그러나 이들은 대부분 정책홍보에 목적이 있거나
또는 시민단체 등이 자신들이 추진하는 사업의 성과를 점검하고 평가하는 목적 으로 출간한 것들이다.
이러한 점에서 우리나라 각지에서 이루어지고 있는 시민이 참여하는 도시 만 들기 운동에 대한 보다 객관적이고 비교가능한 분석을 통해 국내의 사례를 심층 적으로 분석‧이해하고, 이를 토대로 우리 실정에 맞는 살고 싶은 도시 만들기의 개념을 정립하고 그 추진전략을 제시하고자 한 데에 이 연구의 의의가 있다.
이 연구는 많은 분들의 도움을 받았다. 특히 바쁜 와중에 면담조사에 흔쾌히 응해 주시고, 진솔하게 경험과 의견을 들려주신 사례지역의 주민리더와 활동가, 전문가, 관계 공무원들께 깊은 감사의 말씀을 드린다. 아울러 협동연구진으로 참 여하여 주신 도시연대 김은희 사무국장님과 광주대학교 이명규 교수님께도 심심 한 사의를 표한다. 끝으로 건설적인 비판과 조언을 주신 국토연구원내 연구심의 회 위원님들에게도 감사의 말씀을 전한다.
2007년 12월 진영환 선임연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
1. 서론
이 연구는 2개 년도에 걸쳐 추진되는 사업으로 ① 우리나라의 살고 싶은 도시 만들기 사례를 분석하고, 그 시사점을 도출함으로써, ② 도시 만들기 사업의 현 실과 제도를 상호연계‧접목할 수 있는 방안을 강구함과 더불어, ③ 한국형 시민 참여 도시 만들기의 개념을 정립하고, 그 추진전략 및 제도화 방안을 마련하는데 그 목적을 두고 있다. 이 연구는 그 중 1단계 연구로서 현재 국내에서 시도되고 있는 시민이 참여하는 살고 싶은 도시 만들기의 대표적인 사례들을 대상으로 사 업별 추진주체, 추진과정, 행정지원 등의 주요 요소를 심층 분석함으로써 살고 싶은 도시 만들기의 체계적인 발전방향을 모색하기 위한 기초자료를 제공하고자 한다.
연구범위는 크게 공간적 범위와 내용적 범위로 구분할 수 있다. 먼저 공간적 범위는 도시를 행정적 의미의 도시가 아닌 삶의 장소로서 도시(도회)를 칭하는 것으로 보고, 시 지역뿐만 아니라 군 지역도 포함한다. 내용적 범위는 살고 싶은 도시를 구성하는 요소인 삶터, 일터, 쉼터 등 관련 사업을 대상으로 하여, 살고 싶은 도시를 만들어가는 과정에서 발현된 협력적 참여와 리더십 등에 대해 중점 적으로 분석한다. 연구방법은 사례지역에 대한 현지조사 및 관계자 면담 조사 등
크게 두 가지 방법을 활용한다.
이 연구는 서론을 포함하여 총 6개장으로 구성된다. 먼저 제2장에서는 살고 싶 은 도시 만들기 관련 선행연구를 고찰하고 이론적인 전개과정을 정리한 후 이를 바탕으로 살고 싶은 도시 만들기 관련 정책의 기본방향을 제시한다. 제3장에서는 한국전쟁 후 지금까지 우리나라에서 추진되어 온 살고 싶은 도시 만들기와 관련 된 주요 중앙‧지방정부의 정책과 시민운동 등에 대하여 논의한 후 그 한계와 과 제를 도출한다. 제4장에서는 우리나라의 주요 사례를 대상으로 심층 분석하여 그 시사점을 도출한다. 제5장에서는 사례분석 결과를 바탕으로 우리나라의 살고 싶 은 도시 만들기 정책이 지향해야 할 주요 과제들을 도출한다. 끝으로 제6장에서 는 이 연구의 결론 및 한계와 과제 등을 제시한다.
2. 살고 싶은 도시 만들기 이론연구
‘살고 싶은 도시’에 관한 기존 연구들은 도시를 삶의 장으로 간주하고 있다.
따라서 분석 대상 역시 물리적 시설뿐만 아니라 사회‧경제적, 문화적 환경까지도 포함하고 있다. 또한, 기존 연구에서는 ‘살고 싶은 도시 만들기’를 위해서는 유형 의 구성요소(지역자산)뿐만 아니라 지역의 커뮤니티 의식이나 조직 역량(제도적 역량 또는 사회자본)의 강화가 필요하다고 주장하고 있다. 특히, 조직역량 강화 는 시민참여 및 협력적 계획과정을 통해서 가능하지만, 역으로 시민참여를 촉진 하기 위해서는 주민의 역량강화와 다양한 정보의 제공 등이 필요한 것으로 나타 났다. 다만, 살고 싶은 도시 만들기의 핵심이 커뮤니티의 활성화라고 할지라도 커뮤니티는 처방이 아니라 오히려 설명되어야 할 현상이라는 점이 이론 검토를 통해 밝혀졌다. 즉, 어떠한 과정을 거쳐 커뮤니티가 형성되는가, 또는 이것이 살 고 싶은 도시의 모든 것을 설명할 수 있는가에 대한 논의가 필요하다는 것이다.
이에 비해 우리나라에서 이루어진 기존의 연구들은 살고 싶은 도시에 대한 개념 정의와 구성요소 중심의 접근을 지향하고 있다. 국내 기존 연구는 “살고 싶은 도 시는 무엇이 되어야 하는가”라는 당위론적 접근 또는 무엇이 살기 좋은 도시인
가를 규명하는데 중점을 두고 있으며, 국내‧외의 사례조사를 통해 성공한 지역의 특징을 제시하는데 치중하고 있다. 특히, 시민단체 등에 의해 이루어진 연구는 대부분 성과중심의 사례연구로, 현상기술적 연구에 그치고 있다는 한계를 지니 고 있다.
따라서 우리나라에서도 구성요소와 참여주체 등 현상에 대한 지식보다는 과정 에 중점을 둘 필요가 있다. 참여의 중요성, 일터와 삶터 및 쉼터의 조화 필요성 등은 지난 수십 년간 강조되어 왔으나 실세계에서 제대로 구현되지는 못하고 있 기 때문이다. 이러한 현상이 나타나는 원인과 과정에 대해 보다 심층적인 연구가 필요한 것으로 조사되었다.
3. 우리나라의 살고 싶은 도시 만들기 추진 동향
우리나라의 ‘살고 싶은 도시 만들기’ 관련 중앙정부의 정책은 1970년대 초 새 마을 운동과 더불어 시작되었다고 볼 수 있다. 새마을 운동의 전 단계로서 재건 운동이 있었으나, 이는 국민의식 개선이라는 교화적 성격이 강하였다는 점에서 살고 싶은 도시 만들기 개념과는 다소 차이가 있다고 볼 수 있다. 새마을 운동은 성공적인 효과를 거둔 것으로 평가되고 있는데, 그 성공 요인으로 집권자의 의지 와 국민 다수의 소망, 취약보완의 원리에 따른 우선순위 선정, 국가에 대한 전통 적 가치관, 마을 단위의 사업을 통한 협동 등을 들고 있다. 그러나 생활환경 개선 과 소득증대를 통해 ‘살기 좋은 마을’을 건설하려 한 새마을 운동은 전형적인 국 가주도의 하향적 운동에 해당하며, 이러한 점에서 주민의 능동적 참여를 강조하 는 최근의 살고 싶은 도시 만들기와는 차이가 있다.
1970년대 가난 극복을 위한 도시빈민운동에서 시작된 주민운동과 1990년대 시 민단체 중심의 공동체 복원 운동은 한계를 노정하고 있었다. 전반적으로 볼 때 주민‧시민단체 중심의 마을 만들기나 도시 만들기는 중앙정부나 지방자치단체 의 정책으로 연결되지 못하거나 정책과 조화를 이루지 못하는 경우가 대부분이 라는 점을 지적 할 수 있다. 그러나 주민‧시민참여의 중요성에 대한 정부의 인식
변화와 1990년대 이후 시민운동이 정부정책에 대한 과거의 반대형에서 대안형 또는 혼합형으로 변화함에 따라 1990년대 후반부터 정부와 시민단체의 협력을 통한 도시‧마을 만들기라는 새로운 방향으로 발전하고 있는 징조가 나타나고 있 다.
한편, 2005년부터 중앙정부는 주민참여에 의한 살고 싶은 도시‧마을 만들기를 제도화하여 추진하고 있다. 가령, 행정자치부의 살기좋은 지역만들기, 건설교통 부의 살고싶은 도시만들기 등 부처별로 다양한 정책을 추진하고 있다. 이들 정책 은 모두 지역과 주민이 계획과정 및 사업추진을 주도하고 정부는 지원역할을 담 당한다는 점에서 공통점이 있다. 다만, 행정자치부의 살기좋은 지역만들기가 주 로 특화발전전략을 추구한다면, 건설교통부의 살고싶은 도시만들기는 물리적 환 경정비를 상대적으로 강조한다는 점에서 차이가 있다고 볼 수 있다. 이들 정책은 아직 시범단계에 있으므로 객관적이고 체계적인 평가는 곤란하지만 몇 가지 문 제점을 내포하고 있는 것으로 나타났다. 먼저, 민간 주도와 공공협력이라는 새로 운 거버넌스 체계를 강조하고 있으나 현장에서의 민간 역량 강화를 위한 준비단 계 및 관련 주체간의 신뢰구축 과정 없이 사업을 추진함으로서 주체간 갈등이 유발될 가능성을 배제할 수 없다. 또한, 지역공동체 복원 및 형성을 강조하고 있 고, 이를 위하여 ‘어울려 사는 커뮤니티 만들기’, ‘학교, 의료 공동체 만들기’, ‘사 회적 약자와 함께하는 지역 만들기’ 등을 강조하고 있으나 구체적인 실천방안에 대해서는 명확하게 제시하지 못하고 있는 상황이다. 아울러, 비전의 공유와 공감 대 형성 등을 위해서는 충분한 계획기간이 필요하나, 현재 추진하는 정책은 극히 단기간에 걸쳐 수립된 계획이 대부분이라는 점을 감안할 때 계획의 정통성, 지속 성, 실현가능성 등에 대해 많은 문제를 내포하고 있다.
시민사회의 성장과 더불어 지방자치단체에서는 주민참여를 촉진하기 위한 다 양한 정책들을 추진하고 있다. 대표적인 사례로는 광역자치단체의 경우 1998년 시작된 강원도의 ‘새농촌건설운동’을 들 수 있으며, 기초자치단체의 경우 진안군 의 ‘으뜸마을 가꾸기 사업’을 들 수 있다. 새농촌건설운동은 농업시장 개방 등에 대처하고 농어촌 구조를 개선하기 위해 1998년 강원도정 역점 시책으로 도입한
정책이며, 농촌마을의 새로운 소득원 발굴에 기여하는 등 다양한 성과를 거두고 있다. 다만, 새농어촌건설운동의 기본이념에 대한 주민 등의 인식공유 부족, 추진 단장의 리더십 부족, 주민의 계획수립 및 추진 역량 부족, 마을에 관한 기본계획 (청사진)없이 우수마을로 선정되기 위해 평가항목에 맞추어 형식적으로 추진하 는 등 다양한 문제점도 발생하고 있다. 진안군의 으뜸마을 가꾸기 사업은 우리나 라 기초자치단체로서는 최초로 주민주도의 상향식 마을개발사업을 추진하고 있 는 사업이다. 마을 만들기 예산의 독자적인 편성, 전담기구인 ｢마을 만들기 팀｣
의 구성, 주민교육 중점의 예산 집행 등 다양하고 독특한 방식을 개발하여 사업 을 전개하고 있다. 아직 초기단계이기 때문에 구체적인 사업의 성과에 대해서는 보고되고 있지 않지만, 다른 기초자치단체의 모범이 될 만한 사업들을 추진하고 있다는 점에서 평가할 만하다.
4. 살고 싶은 도시 만들기 사례분석
살고 싶은 도시 만들기 관련 사례분석을 위해 먼저 분석틀 및 사례조사 방법을 설정하였다. 사례연구를 위한 분석틀은 비전설정-계획수립-실행이라는 계획 및 집행(모니터링 및 평가 포함) 과정별로 협력적 참여(collaborative participation)와 리더십(leadership)의 발현과정, 제약요인 및 그 극복과정, 성공 및 실패 요인 등을 분석하였다. 사례 조사 시 중점 조사항목으로는 리더의 역할과 비전에 대한 주민 간 공감대 형성 과정, 주민참여 및 공론화 과정 및 방법, 관련주체(주민, 공공, 전 문가 집단 등)의 역할 분담 방안, 주체간의 네트워크 형성 과정 및 역할, 도시 만 들기 과정의 갈등, 한계사항 및 이의 극복과정과 방법, 사례의 시사점 등으로 설 정하였다.
사례지역은 2단계의 작업과정을 거쳐 선정하였다. 1단계에서는 문헌연구 등을 통해 기존의 살고 싶은 도시 만들기 사업을 분석하여, 총 22개의 사례를 선정‧검 토하였다. 사업유형별로는 삶터 8개 사례, 일터 8개 사례, 쉼터 6개 사례 등이었 다. 최종적으로는 추진 동기와 전개과정, 시민조직의 형태와 리더십, 시민단체나
외부전문가의 지원여부, 행정의 대응방식, 가시적인 성과 등을 종합적으로 살펴 볼 수 있는 대표성을 지닌 사례를 선정한다는 방침을 설정하여, 22개 대상사례 중 9개 사례를 선정하였다. 구체적으로는 서울시 홍대앞 놀이터‧사당동 양지공 원‧종로구 북촌, 부산시 백만평공원, 인천시 부평 문화거리, 경기도 파주시 헤이 리 아트밸리, 강원도 속초시 학사평 마을‧태백시 철암마을, 충청남도 홍성군 문 당리 등이 최종적으로 선정되었다.
이들 9개 사례지역에 대하여 심층 분석하여 사례별로 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 부평 문화거리 사례에서는 노점상 문제를 제기하고 대책을 마련하 는 등 행정과의 협력를 통해 노점상 문제를 해결했다는 점 등에서 쇠퇴하고 있는 상가의 회생을 위한 좋은 본보기를 제시하고 있다.
홍대앞 놀이터 사례를 통해서는 문화행사를 지속하기 위해서는 행정의 협력 등 새로운 협력체계 형성 필요하다는 것과 상업지역에 위치한 어린이공원(문화 행사 개최)은 현재 이용 상황에 맞게 용도변경이 필요하지만 제도적으로 곤란하 다는 점 등 대도시지역에서의 문화활동을 활성화하기 위한 다양한 과제를 던져 주고 있다.
속초시 학사평 사례는 도농 접경지역과 같이 이질적 문화가 공존하는 지역에 대한 새로운 접근방식이 필요한 것으로 나타나는 등 기존의 도시와 농촌을 구분 하는 이분법적인 접근방식으로는 한계가 있다는 점을 여실히 보여주고 있다.
홍성군 문당리 사례에서는 영농법인 회의나 마을총회시 제도적으로는 다수결 원칙을 적용하지만 실질적으로는 만장일치제로 운영하여 반대의견이 있을 경우 안건처리를 보류하고 재설득하는 방식을 채택하는 등 합의도출 과정을 중요시하 고 있는 점이 농촌경제 활성화를 위한 주민참여 유도방안 관련 귀중한 시사점을 던져주고 있다.
태백시 철암마을 사례에서는 지역주민과의 공감대 형성 없이 전문가 집단만의 의지만으로 마을 만들기는 성공하기 어렵다는 것과 쇠퇴하고 있는 마을을 회생 시키기 위해서는 이해당사자의 적극적인 참여와 협력이 중요하다는 것을 단적으 로 보여주고 있다.
파주시 헤이리 아트밸리 사례에서는 분명한 목적과 요구를 가지고 있는 예비 수요계층이 모여서 본인들의 거주공간을 직접 기획함으로써 수요자가 원하는 방 식으로 마을을 조성한 사례로 현대적인 커뮤니티를 구성하기 위한 풍부한 해결 방안을 제시하고 있다.
서울시 북촌한옥마을 사례에서는 한옥을 매입하여 행정지원을 위한 현장사무 소를 설치․운영하는 등 행정과 주민의 협력을 통한 사업의 지속가능성을 제시 하고 있다는 점 등 민‧관협력체계 구축, 전통건축물과 지역공통체의 보전 등에 대한 다양한 해결방안과 아울러 과제 또한 던져주고 있다.
부산시 백만평공원 사례에서는 기금마련 및 토지기부 등을 통해 지방자치단체 가 반대하는 시민단체 주도의 사업을 시민단체와 지방자치단체간 협력사업으로 전환시킨 것으로 바람직한 시민단체의 역할과 운동방향 등을 제시하고 있다.
사당동 양지공원 사례에서는 공원조성 후 지속적으로 관리가 이루어지지 않고 방치됨에 따라 일회성의 주민참여에 그치고 있어 공원을 만드는 것도 중요하지 만 어떻게 관리하는 것이 중요하다는 점에서 시사하는 바가 크다.
5. 시민참여형 살고 싶은 도시 만들기를 위한 과제
이 연구를 통해 얻을 수 있는 살고 싶은 도시 만들기 정책과 관련하여 제도적 으로 정비해야 할 사항을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지역특성에 부합하는 다 양한 정책방향을 설정할 필요가 있다. 현재 우리나라의 도시‧마을 만들기는 도시 와 농촌이라는 이원화된 접근방식을 지향하고 있다. 그러나 현재 우리나라 농촌 의 상당부분은 도시 교외지역으로 도농간의 경계부에 위치하고 있다. 이런 지역 에 대한 접근방식은 기존의 것과 달리할 필요가 있다. 따라서 지역유형의 과도한 단순화를 배제함과 더불어 지역에 대한 지원 역시 지역특성을 고려할 필요가 있 다.
둘째, 선 공동체 의식 함양 지원, 후 사업비 지원으로 전환할 필요가 있다. 사 회적 자본과 관련된 오해의 하나로 공동의 사업을 통해 시행착오와 상호교류가
이루어지고 이러한 과정을 거쳐 사회적 자본이 축적되는 것을 들 수 있다. 정부 의 지원은 공동체 의식의 함양에 우선적인 순위를 두고 정책을 전개할 필요가 있다.
셋째, 주민 교육 및 역량강화를 위한 지원제도를 도입할 필요가 있다. 살고 싶 은 도시 만들기는 결국 사람의 문제로 귀결되며, 따라서 주민의 의식수준을 제고 하고 스스로 문제를 해결할 수 있는 역량을 강화하는 것이 중요하다. 물리적 시 설 정비 중심의 기존 지원체계를 개편하여 주민교육 및 역량강화를 위한 비용지 원 및 교육프로그램 개발 등을 적극적으로 추진할 필요가 있다.
넷째, 주민간의 협의 및 공감대 형성을 위해 충분한 계획기간을 보장할 필요가 있다. 관련주체간의 협의를 통한 의제 발굴과 비전 설정 및 합의된 계획안을 마 련하기 위해서는 충분한 기간을 보장할 필요가 있다.
다섯째, 주민 역량을 고려한 공모제도를 운영할 필요가 있다. 살고 싶은 도시 만들기 정책은 지역간 경쟁에 의한 공모제도를 원칙으로 하고 있다. 그러나 우리 나라 지역의 현실을 고려할 때 일반 주민들이 계획을 수립하여 공모하는 것은 현실적으로 어려운 실정이다.
여섯째, 도시 만들기 현장과 기존 제도 간의 상충점을 해소할 필요가 있다. 도 시 만들기 현장과 기존 제도간에는 적지 않은 상충점이 존재하고 있다. 이러한 현실과 제도간 불일치는 계획체계가 하향식에서 상향식으로 전환되었음에도 불 구하고 이에 걸 맞는 분권‧분산이루어지지 않거나 제도 운영의 유연성이 결여된 데 그 원인이 있는 것으로 보인다. 현실성 있는 주민주도형 도시 만들기를 위해 서는 계획서의 작성뿐만 아니라 관련된 여러 과정에 걸친 권한을 위임하는 것이 필요하다.
6. 결론 및 과제
이 연구에서는 다음과 같은 결론을 얻을 수 있었다.
첫째, 리더의 육성과 리더십의 함양이 매우 중요함을 알 수 있다. 도시·마을 만
들기에 있어 리더의 역할은 사업의 성공에 결정적 요인이 되며 성공적 지역에는 반드시 뛰어난 리더가 존재함을 알 수 있었다.
둘째, 주민의 요구를 수렴하고 이해당사자간 공감대를 형성하며 이를 바탕으 로 비전을 설정하는 것이 리더의 가장 중요한 역할 중의 하나임을 알 수 있었다.
성공적인 지역들은 초기단계의 비전공유 이후 여건변화에 대응하여 공유된 비전 을 지속적으로 강화하는 노력이 있음에 비하여 그렇지 못한 지역은 개인이 제시 한 비전이 지역사회의 공감을 얻지 못하거나 또는 여건변화에 대처하지 못하거 나 재강화하지 못하는 현상이 발생하고 있다.
셋째, 도시 만들기의 목적은 주체의 성격에 따라 매우 다양하며 이러한 이유로 도시 만들기 과정에는 갈등유발 가능성이 상존하고 있음이 알 수 있었다. 이러한 갈등은 부정적으로 볼 것이 아니라 갈등상황을 정상적으로 인식하고 이를 해소 해가는 것이 오히려 바람직한 것으로 나타났다.
넷째, 계획과정에서 주민이 소외되는 경우가 빈번히 발생하고 있는 것으로 나 타났다. 계획과정에서 주민을 소외시키는 경우는 대부분 행정의 효율성 중시, 주 민의 낮은 인식도 및 무관심, 주민의 역량부족에 그 이유가 있는 것으로 나타난 다. 그러나 어떠한 이유든 주민참여의 활성화 없이는 도시 만들기는 성공할 수 없다는 것을 인식하여 주민의 참여를 활성화할 수 있는 수단을 찾고 주민의 역량 을 강화하기 위해 노력할 필요가 있다.
다섯째, 살고 싶은 도시 만들기에 있어 계획가 및 전문가의 역할은 매우 중요 하다. 그러나 우리나라의 도시·마을 만들기 현장에서 전문가 집단에 대한 평가는 매우 부정적인 것으로 조사되고 있다. 참여적 계획을 촉진하기 위해서는 계획가 나 전문가가 적극적으로 관여하기 보다는 청취자나 카운슬러(counselor)가 될 필 요가 있다.
여섯째, 이론적으로 볼 때 도시·마을 만들기는 주민주도에 의해 추진하는 것이 바람직하다. 그러나 완전한 주민주도형 도시 만들기는 재원확보 등의 이유로 현 실상 정부와의 협력적 추진이 불가피하며 일부 지역의 경우 공공의 직접적 개입 을 기대하는 경향을 보이고 있었다. 정부와 지자체는 주민들이 스스로 합의를 도
출하고 계획을 수립하며 사업을 추진할 수 있도록 간접 지원할 필요가 있음을 알 수 있었다. 또한 물리적 시설 위주의 재정적 지원도 중요하지만 소프트한 측 면의 재정지원 역시 필요한 것으로 나타났다.
일곱째, 구체적인 제도개선 방안은 2008년도 연구에서 심도있게 검토되어야 하나, 도시 만들기 사업 과정의 참여방식에 대한 제도 개선 뿐만 아니라 홍대지 역의 놀이터 사업에서 나타난 바와 같이 사업 특성에 따른 제도 개선방안이 동시 에 제시되어야 할 것으로 나타났다.
이 연구는 시민이 참여하는 살고 싶은 도시 만들기의 사례 편으로 2008년도에 진행될 전략연구의 선행연구라 할 수 있다. 따라서 앞으로 진행될 연구에서는 이 연구에서 진행된 사례연구의 시사점과 과제를 포함하여 살고 싶은 도시 만들기 의 구체적 추진방안 등 전략에 관하여 심도 있는 연구가 필요하다. 이를 통하여 한국사회에 바람직한 시민참여형 도시 만들기의 모형을 설정할 수 있을 것이다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1 장 서 론
1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1
1) 연구 배경 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 4
2. 연구범위 및 연구방법 ··· 5
1) ‘살고 싶은 도시 만들기’의 정의 ··· 5
2) 연구 범위 ··· 7
3) 연구 방법 ··· 8
제 2장 살고 싶은 도시 만들기 이론 연구 1. 살고 싶은 도시 연구의 등장배경 ··· 11
1) 국제환경의 변화 ··· 11
2) 도시 및 지역계획의 대응 ··· 12
2. 살고 싶은 도시와 삶의 질의 개념 정의 ··· 19
1) 삶의 질의 개념 ··· 21
2) 살고 싶은 도시의 개념 ··· 23
3. 살고 싶은 도시의 구성요소 ··· 24
4. 살고 싶은 도시 만들기 방안 ··· 26
5. 이론 검토의 시사점 ··· 28
제 3장 우리나라의 살고 싶은 도시 만들기 추진동향 1. 새마을 운동 : 소득증대사업으로서 도시‧마을 만들기 ··· 31
1) 새마을 운동의 성격과 목적 ··· 31
2) 살고 싶은 마을 만들기로서 새마을 운동의 한계 ··· 32
2. 시민사회운동: 공동체 운동으로서 도시‧마을 만들기 ··· 33
1) 주민운동의 개념 ··· 33
2) 주민운동의 유형과 특성 ··· 33
3) 주민운동과 살고 싶은 도시‧마을 만들기 ··· 35
4) 공동체적 지역만들기 운동의 한계 ··· 36
3. 삶의 질 증진을 위한 살고 싶은 도시‧마을 만들기 ··· 38
1) 중앙정부의 살고 싶은 도시‧마을 만들기 ··· 38
2) 지방자치단체의 살고 싶은 도시‧마을 만들기 ··· 42
제 4장 살고 싶은 도시 만들기 사례분석 1. 사례분석 틀 및 사례지역 선정 ··· 45
1) 사례분석 틀과 사례조사 방법 ··· 45
2) 사례지역 선정 ··· 47
2. 일터 중심의 도시‧마을 만들기 사례 ··· 49
1) 주민이 만들어 가는 환경농업의 메카: 홍성군 문당리 마을 ··· 49
2) 도‧농 접경지역 마을 만들기의 딜레마: 속초시 학사평 마을 ··· 68
3) 가다가 힘들면 쉬었다 가자 : 부평 문화의 거리 ··· 87
4) 유휴공간을 활용한 소통의 장 : 홍대지역 놀이터 ··· 100
3. 삶터 중심의 도시‧마을 만들기 사례 ··· 114
1) 반보(半步)만 앞으로 : 철암세상의 철암회생사업 ··· 114
2) 현장중심의 계획행정을 통한 갈등 해소 : 북촌 한옥마을의 사례 ··· 127
3) 도시설계를 통한 갈등해소 방안의 모색: 헤이리 아트밸리 ··· 142
4. 쉼터 중심의 도시‧마을 만들기 사례 ··· 154
1) 시민의 참여와 행정의 지원: 100만평 문화공원 조성사업 ··· 154
2) 행정과 주민이 함께 하는 공원 만들기: 사당동 양지공원 ··· 167
5. 사례연구의 요약 ··· 175
제 5장 시민 참여형 살고 싶은 도시 만들기를 위한 과제 1. 리더십 함양과 비전의 공유 ··· 179
1) 리더의 육성과 리더십의 함양 ··· 179
2) 비전의 설정과 공유 ··· 182
2. 합의도출과 갈등의 해소 ··· 184
3. 주민참여의 활성화 및 관련주체간 역할분담 ··· 186
1) 주민의 역량강화와 참여의 촉진 ··· 186
2) 카운슬러로서 전문가의 역할 강화 ··· 187
3) 정부와 지방자치단체의 역할 재정립 ··· 188
4. 관련 정책방향 및 제도정비 ··· 189
1) 지역특성에 부합하는 다양한 정책방향의 설정 ··· 189
2) 선 공동체 의식 함양 지원, 후 사업비 지원으로의 전환 ··· 190
3) 주민 교육 및 역량강화를 위한 지원 제도 도입 ··· 190
4) 주민간의 협의 및 공감대 형성을 위한 충분한 계획기간의 보장 ··· 190
제 6장 결론 및 과제 1. 결론 및 연구의 한계 ··· 193
1) 연구의 주요 결론 ··· 193
2) 연구의 한계 ··· 196
2. 향후 과제 ··· 197
참고문헌 ··· 199
SUMMARY ··· 207
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 삶의 질 연구에 대한 접근 방법 ··· 22
<표 2-2> 삶의 질의 개념 및 구성요소 ··· 23
<표 2-3> Vanessa Timmer와 Nola-Kate Seymoar의 살고 싶은 도시 개념 ·· 24
<표 2-4> 도시문제 연구소의 살기좋은 마을 구성요소 ··· 26
<표 3-1> 새마을 운동의 전개과정 ··· 32
<표 3-2> 시민단체가 참여하여 추진한 마을 만들기 주요 사례 ··· 37
<표 3-3> 살고싶은 도시만들기과 살기좋은 지역만들기의 특징 비교 ··· 40
<표 3-4> 시민단체가 참여하는 살고 싶은 도시 만들기 사업 사례 ··· 41
<표 3-5> 새농촌건설운동의 추진절차 ··· 42
<표 4-1> 일본 국토교통성의 마을 만들기 조사 주안점 ··· 46
<표 4-2> 사례지역의 선정 결과 ··· 48
<표 4-3> 문당리의 주요 추진사업 및 발전 연혁 ··· 51
<표 4-4> 마을 만들기 관련 주요 지원조직과 그 역할 ··· 58
<표 4-5> 학사평 마을 개관 ··· 68
<표 4-6> 학사평 콩꽃마을 새농촌건설사업 개요 ··· 70
<표 4-7> 학사평 콩꽃마을의 정부 및 지자체 지원사업 추진실적 ··· 71
<표 4-8> 폐광기의 인구변화: 태백시 전체와 철암 ··· 115
<표 4-9> 주요 철암회생사업의 전개 과정 ··· 122
<표 4-10> 한옥지구 지원방안 ··· 129
<표 4-11> 북촌 관련 각종 회의 및 간담회 개최 실적(2000～2001) ··· 137
<표 4-12> 둔치도의 토지이용 현황 ··· 154
<표 4-13> 대상지 및 둔치도의 토지소유 현황 ··· 155
<표 4-14> 부산시100만평공원 관련 시민운동 전개과정 ··· 161
<표 4-15> 삶터 중심의 살고 싶은 도시 만들기 사례 연구 결과 요약 ··· 176
<표 4-16> 일터 중심의 살고 싶은 도시 만들기 사례 연구 결과 요약 ··· 177
<표 4-17> 쉼터 중심의 살고 싶은 도시 만들기 사례 연구 결과 요약 ··· 178
<표 5-1> 지역 특성화전략 계획 수립에 소요된 기간 ··· 191
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 이 연구에서 ‘살고 싶은 도시 만들기’의 정의 ··· 7
<그림 1-2> 연구흐름도 ··· 9
<그림 2-1> Kamp 등의 살고 싶은 도시 구성요소 ··· 25
<그림 3-1> 살고 싶은 도시‧마을 만들기 변천과정 ··· 35
<그림 3-2> 살기좋은 지역만들기 정책의 목표와 추진과제 ··· 39
<그림 4-1> 마을이 운영하는 황토체험방과 유기농 벼 정미소 ··· 54
<그림 4-2> 문당리가 아닌 문당권역 ··· 54
<그림 4-3> 주민이 포함된 ‘문당리 발전 백년 계획’의 연구진과 조감도 ··· 62
<그림 4-4> 두개의 명칭이 병기된 마을 간판 ··· 76
<그림 4-5> 기존 간판 유지사례 ··· 81
<그림 4-6> 간판 정비 사례 ··· 81
<그림 4-7> 부평 문화의 거리 위치도 ··· 87
<그림 4-8> 부평문화의 거리 ··· 90
<그림 4-9> 한평공원 조성 ··· 95
<그림 4-10> 홍대지역의 위치와 주요 가로 ··· 100
<그림 4-11> 홍대지역의 형성 과정 ··· 101
<그림 4-12> 프리마켓 전경 ··· 105
<그림 4-13> 희망시장 전경 ··· 106
<그림 4-14> 놀이터에서의 공연 ··· 108
<그림 4-15> 놀이터 참여주체의 이해관계 ··· 111
<그림 4-16> 철암마을 ··· 116
<그림 4-17> 집짓기사업으로 재단장된 주택 ··· 119
<그림 4-18> 신축 중인 철암어린이공부방 ··· 119
<그림 4-19> 수재민 임대아파트 건축현장 ··· 120
<그림 4-20> 철암로 ··· 120
<그림 4-21> 철암천변 상가이면 ··· 120
<그림 4-22> 철암로 확장계획 ··· 121
<그림 4-23> 북촌의 위치 ··· 127
<그림 4-24> 북촌의 한옥 분포 현황 ··· 128
<그림 4-25> 북촌의 가로정비 사업 사례(가회동 31번지) ··· 130
<그림 4-26> 헤이리 아트밸리 전경(모형사진) ··· 142
<그림 4-27> 통일동산개발계획안(1996) ··· 143
<그림 4-28> 헤이리 위원회의 활동 ··· 144
<그림 4-29> 초기 6만평의 마스터플랜 ··· 148
<그림 4-30> 부지 변경 후 마스터플랜 ··· 148
<그림 4-31> 입지에 의한 주민갈등을 해결하기 위한 도시설계기법 ··· 149
<그림 4-32> 녹지와 함께 계획된 마을 모습(녹지부분 기부체납) ··· 150
<그림 4-33> 건축코디네이터 운영에 의한 건축물 디자인 ··· 151
<그림 4-34> 건축코디네이터 운영에 의한 공공시설물 디자인 ··· 151
<그림 4-35> 인공위성에서 본 둔치도 ··· 155
<그림 4-36> 100만평 문화공원 위치도 ··· 155
<그림 4-37> 둔치도 전경 ··· 155
<그림 4-38> 시민단체 소유의 생태연못 ··· 155
<그림 4-39> 시민홍보 활동을 위해 제작된 100만평공원 캐릭터 ··· 159
<그림 4-40> 양지마을 위치도: 남성역에서 걸어서 5분 이내 ··· 167
<그림 4-41> 주민의견을 반영하여 작성한 기본계획 최종안 ··· 170
<그림 4-42> 초‧중학생의 작품을 장식한 벽면과 주민의 손바닥 도장 ··· 171
<그림 4-43> 재정비된 양지공원 ··· 172
<그림 4-44> 주민작품을 철거한 후 세운 안내문 ··· 172
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
제1장은 본 연구의 서론으로서 연구의 배경 및 필요성, 그리고 연구의 목적, 범위, 방 법을 제시한다. 먼저 살고 싶은 도시에 대한 관심이 대두된 배경에 대해 간략히 살펴 보고, 이를 바탕으로 연구의 목적을 설정하고 있다. 다음으로는 연구에서 사용하는 살 고 싶은 도시의 개념을 설정하고, 마지막으로 연구의 범위와 방법에 대해 제시하고 있다.
1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구 배경
21세기에 들어서면서 살고 싶은 도시(Livable City)와 살기 좋음(Livability)이 란 단어가 도시 만들기의 주요한 화두로 대두되고 있다. 원래 살고 싶은 도시와 삶의 질에 대한 관심은 지역의 경쟁력이란 관점에서 출발하였다. 즉, 지역의 경 쟁력을 결정하는 요인으로서 삶의 질과 살고 싶은 도시의 중요성이 강조되기 시 작한 것이다(Lambiri et al., 2007). 미국의 클린턴 행정부가 ‘살기 좋은 커뮤니 티’(Livable Community)를 주창한 것 또한 지역의 경쟁력 강화에 궁극적 목적이 있으며(Laschever, 1999), 최근 도시별 삶의 질 순위가 심심찮게 언론을 장식하는 것 역시 이와 관계된다(Hall, 1995).
그러나 이러한 논리는 또 다른 의문을 떠오르게 한다. 국가나 지역의 모든 정
책과 계획은 그 국민과 주민이 살고 싶은 세상을 만드는데 궁극적인 목적이 있 다. 따라서 당연할 수밖에 없는 ‘살고 싶은 도시’란 용어가 왜 새로운 화두로 대 두되는가가 그것이다.
이러한 변화는 삶의 질이 반드시 물리적 시설이나 물질적 부를 의미하는 것은 아니라는 사실을 반영한 것이다. 과거의 도시나 지역정책이 주민의 삶의 질에 궁 극적 관심을 두어온 것은 사실이다. 그러나 그들은 삶의 질을 물리적인 것에 국 한하여 접근하였다. 또한 그들은 공간을 역사적‧사회적 구조 속에서 형성된 삶의 장소로 보기보다는 사람과 자원을 담고 있는 상자로 간주하는 경향을 보여 왔다.
과거의 도시정책은 물리적 공간 내에 입지한 물질화된 삶을 대상으로 하였던 것 이다. 이에 따라 기존의 계획이론은 생활자로서 주민의 실질적 요구를 반영하지 못하였다는 비판을 받아 왔다(박재길 외, 2005). 살고 싶은 도시에 대한 최근의 관심은 이러한 반성에 바탕을 두고 있다.
삶의 질에 대한 인식이 전환되고, 생활자로서 주민의 중요성이 확산됨에 따라 도시 및 지역계획에서 주민참여의 중요성도 부각된다. 주민참여의 중요성을 강 조하는 연구는 크게는 삶의 주체로서 개개의 인간은 스스로가 살아가는 삶의 공 간을 계획할 권리를 지닌다는 논리에서부터, 작게는 참여를 통하여서만 생활자 로서 주민의 요구에 부합하는 계획이 가능하며, 공간의 성격과 의미는 공간 내에 거주하는 개인이 가장 잘 이해하고 있다는 논리에 이르기까지 다양하다(Woltjer, 2002).
시민 참여의 중요성에 대한 관심은 그럼 과연 다양한 이해와 선호를 지닌 개개 의 주민을 어떻게 정책 과정 내에 포함시킬 것인가라는 논의를 야기하였다. 도시 및 지역계획에서 시민의 참여권한 강화와 참여방법의 다양화를 위한 논의가 전 개된 것은 이에 기인한다(Taylor, 1999).
한편, 주민참여에 대한 계획분야의 논의는 도시‧지역 발전에 있어 제도적 역 량의 중요성에 관한 최근 연구와도 관련된다. Stough(2001)는 지역의 내생적 발전 에 관한 연구를 통해 협력적 대화와 능동적 참여를 통해서만 ① 비전의 공유와 공동활동의 가능성이 제고되며, ② 이를 통해 공동체적 네트워크의 형성이 가능
해지고, ③ 그 결과 제도적 역량이 축적될 수 있다고 주장한다. 제도적 역량의 축적, 즉 사회적 자본의 형성은 동일한 자원을 지닌 지역이 더 나은 삶의 질을 누리는 요인이 됨과 동시에 지역 내 공동의 문제에 대한 해결을 용이하게 하는 역할을 한다. 따라서 시민참여는 절차적 필요성에 의해서만 아니라 도시와 지역 발전을 위한 또 다른 동력으로서의 의미를 지니게 되었다. 이에 따라 계획과정에 서 시민참여의 위상 역시 소극적 참여자 또는 방관자에서 적극적 주체로 전환되 고 있다. 나아가 일부 학자들은 시민참여를 절차적 민주성과 합리성을 찾기 위한 도구로서가 아닌 시민참여 그 자체를 계획의 목적으로 간주하기도 한다. 이러한 제반 논의는 살고 싶은 도시와 시민 참여가 불가분의 관계에 있음을 의미한다.
한편, 우리나라에서도 살고 싶은 도시 만들기에 대한 관심이 증대되고 있다.
1990년대 이후 학계에서는 살고 싶은 도시의 개념 정립 및 추진방안에 대해 다양 한 연구1)를 수행하고 있다. 시민단체 주도로 시작된 살고 싶은 도시‧마을 만들기 는 정부 부문까지 확산되었다. 2000년대 중반 이후 건설교통부와 행정자치부가 살고싶은 도시만들기 및 살기좋은 지역만들기를 각각 제도화하여 추진하고 있으 며, 이외에 문화관광부와 농림부 역시 대상지역의 성격과 규모만이 상이할 뿐 유 사한 정책을 추진하고 있다.
그러나 아직까지 우리나라의 살고 싶은 도시 만들기 연구는 아직까지는 일본 의 사례 등 주로 해외사례조사를 통하여 이루어지거나 외국 사례를 답습하는 수 준에 그치고 있다. 많은 연구가 다양한 해외 사례나 연구동향의 소개에 그칠 뿐 우리의 사회적‧제도적 여건에 부합하는 실용적 개념으로서 살고 싶은 도시의 개 념 정립으로까지는 발전하지 못하고 있는 것이다.
선진국의 시민 참여형 살고 싶은 도시 만들기는 이미 도시부문의 개혁을 넘어 사회전반에 주민이 주도하는 자발적 참여운동으로 변화하고 있는 단계에 접어들 었으며, 일본 또한 그러하다. 따라서 선진국의 개념을 우리나라의 현실에 그대로 적용하기에는 무리가 있다.
1) 1990년 이후 우리나라의 살고 싶은 도시에 관한 연구는 이명규(2007) 참조
우리의 현실에 부합하는 개념을 정립하고, 전략을 수립하기 위해서는 현재 우 리나라에서 추진되고 있는 살고 싶은 도시‧마을 만들기의 실상을 먼저 파악할 필요가 있다. 물론 2000년대 중반에 들어 우리나라의 도시‧마을 만들기에 대한 다양한 사례가 소개되고 있다. 그러나 이들은 대부분 정책홍보에 목적이 있거나 또는 시민단체 등이 자신들이 추진하는 사업의 성과를 점검하고 평가하는 목적 으로 출간한 것들이다.
이러한 점에서 우리나라 각지에서 이루어지고 있는 시민이 참여하는 도시 만 들기 운동에 대한 보다 객관적이고 비교가능한 분석을 통해 국내의 사례를 심층 적으로 분석‧이해하고, 이를 토대로 우리 실정에 맞는 살고 싶은 도시 만들기의 개념을 정립하고 그 추진전략을 마련할 필요가 있을 것이다.
2) 연구의 목적
이 연구는 2개 년도에 걸쳐 추진되는 사업으로 ① 살고 싶은 도시‧만들기 사례 를 분석하고, 그 시사점을 도출함으로써 ② 도시 만들기 사업의 현실과 제도를 상호연계‧접목할 수 있는 방안을 강구함과 더불어 ③ 한국형 시민참여 도시 만 들기의 개념을 정립하고 그 추진전략 및 제도화 방안을 마련하고자 하는 것이다.
이 연구는 이를 위한 1단계 연구로서 현재 국내에서 시도되고 있는 시민이 참 여하는 살고 싶은 도시 만들기의 대표적인 사례들을 대상으로 사업별 추진주체, 추진과정, 행정지원 등의 주요 요소를 심층 분석함으로써 살고 싶은 도시 만들기 의 체계적인 발전방향을 모색하기 위한 기초자료를 제공하는데 그 목적이 있다.
이러한 목적을 달성하기 위하여 이 연구에서는 첫째, 살고 싶은 도시 만들기와 관련된 이론을 연구함으로서 그들의 이론적이고 실질적인 의미를 명확히 하고, 둘째, 우리나라의 주요 살고 싶은 도시 만들기 사례를 심층적으로 분석하고 시사 점을 도출하며, 이를 바탕으로 하여 셋째, 우리나라 살고 싶은 도시 만들기 정책 이 지향하여야 할 주요 과제를 도출하고자 한다.
2. 연구범위 및 연구방법
1) ‘살고 싶은 도시 만들기’의 정의
(1) ‘살고 싶은 도시’의 정의
‘살고 싶은 도시’의 정의는 학자들 간에 매우 다양하다. 이는 ‘살고 싶다’라는 단어가 물리적 환경과 심리적 만족을 포함할 뿐만 아니라 개인의 영역과 사회의 영역을 포괄하는 개념이라는데 기인한다(Veenhoven, 2000). 이 연구에서는 살고 싶은 도시를 삶의 질이란 관점에서 보고자한 Veenhoven(1996)의 개념정의와 Douglass(2002)의 정의를 채택하고 있다.
이들은 살고 싶은 도시를 양질의 삶이 보장되는 도시로 보고 있으며, 이때 삶 의 질은 객관적 환경뿐만 아니라 주관적 만족감까지 포함하는 용어로 사용하고 있다. 따라서 이 연구에서는 ‘살고 싶은 도시’란 물리적 및 사회적 환경이라는 측면에서 삶의 질이 보장되는 도시를 칭하는 용어로 정의하고자 한다2). 도시환 경이 경제공간과 생활공간 및 휴식‧여가공간으로 구성(박재길 외, 2006)된다고 볼 때 살고 싶은 도시는 결국 이들 3가지 공간이 조화롭게 발전하고, 이를 통해 개인이 보다 높은 수준의 객관적‧주관적 삶의 질을 확보할 수 있는 도시라고 할 수 있을 것이다.
한편, 최근 우리나라에서는 살고싶은 도시와 살기좋은 지역이라는 이름으로 다양한 정책이 추진됨에 따라 이들을 이론적으로 구분하여 사용하고자 하는 경 향이 나타나고 있다. 가령 박재길 등(2006)은 전자(前者)가 후자(後者)에 비해 생 활자로서 주민이 느끼는 주관적 만족감과 장소성을 보다 적절히 표현한다고 보 고 있다.
그러나 이 연구에서는 비록 ‘살고 싶은 도시’라는 용어를 채택하고 있으나 박
2) 살고 싶은 도시에 대한 다양한 개념 정의와 이론적 논의는 제2장을 참조
재길 등(2006)이 제시한 의미가 아니라 ‘살기 좋은 도시’와 ‘살고 싶은 도시’ 모두 를 모두 포괄하는 개념으로 사용하고 있다. 이들 양자를 구분하는 것이 개개의 용어가 가지는 개념의 이론적‧논리적 차이를 반영한 결과라기보다는 국가의 정 책적 목적을 반영한 결과라고 보기 때문이다.
(2) 살고 싶은 도시 ‘만들기’의 정의
도시 계획적 측면에서 볼 때 한 도시가 다른 상태로 변화‧발전하는 과정은 비 전의 설정, 계획과 전략의 수립 및 실행의 과정을 거친다. 지역 및 도시발전에 관한 과거의 연구들은 자원과 재화의 투입을 통해 이러한 변화를 실현할 수 있는 것으로 인식하였다. 따라서 전통적 개념에서 본다면 살고 싶은 도시를 만든다는 것은 보다 높은 수준의 삶의 질을 확보하기 위하여 자원과 재화를 투입하는 과정 을 의미할 것이다.
전통이론들은 투입요소의 질과 양이 동일하다면 동일한 수준의 삶의 질을 지 닌 지역은 동일한 수준의 발전을 달성할 것을 가정한다. 그러나 지역발전에 대한 최근의 연구들은 초기의 조건이 유사한 지역이 투입요소가 유사함에 불구하고 서로 다른 발전수준을 보이는 것을 발견하였다. 사회자본의 중요성에 대한 Putnam(1993)의 연구나 신뢰와 부의 관계에 대한 Fukuyama(1995)의 연구는 이의 널리 알려진 사례중 하나라고 할 수 있다.
내생적 발전론이나 신지역주의 이론과 궤를 같이 하는 이들 연구들은 동일한 조건을 지닌 지역에 동일한 자원을 투입하여도 그 성과는 상이할 수 있다고 단언 한다. 재화를 효율적으로 활용하는 역량이 지역에 따라 다르기 때문이다.
또한, 최근의 연구는 조건이 유사한 지역이 서로 다른 개발의 수준을 보임으로 서 자원과 재화를 효율적‧효과적으로 동원하고 활용하는 힘으로서 제도적 역량 에 대한 관심이 증대되고 있다.
이 연구에서 살고 싶은 도시 ‘만들기’는 바로 이러한 논리에 근거하고 있다.
즉 이 연구에서의 ‘만들기’란 자원을 지향하는 결과를 도출하기 위하여 자원을
얼마나 투입할 것인가에 대한 것이 아니라 투입된 자원을 어떻게 효율적으로 활 용할 것인가에 대한 논의에 초점을 맞추고 있다. 이러한 점에서 볼 때 이 연구의
‘만들기’는 기존 연구들이 칭하는 제도적 역량의 강화나 사회적 자본의 축적과도 유사한 개념이라고 볼 수 있으며 Stough(2001)가 말한 ‘협력적 참여와 집단적 리 더십’과 맥을 같이 한다고 할 수 있다.
즉, 이 연구에서의 살고 싶은 도시 ‘만들기’는 살고 싶은 도시를 만들어 가는데 있어 특정지역이 비전을 설정하고 계획을 수립하여 실행하는 과정에서 집합적 참여와 집단적·관계적 리더십을 발휘하여 제도적 역량을 강화하여 가는 것으로 정의하고자 한다. 이에 관해서는 제2장에서 상세히 논의하고자 한다.
이상에서 논의한 이 연구에서의 ‘살고 싶은 도시 만들기’ 개념을 간략히 나타 내면 <그림 1-1>과 같다.
<그림 1-1> 이 연구에서 ‘살고 싶은 도시 만들기’의 정의
2) 연구 범위
박재길 등(2006)은 살고 싶은 도시를 구성하는 요소로 삶터, 일터, 쉼터 등 3가 지를 제시하고 있다. 이 연구는 살고 싶은 도시를 구성하는 요소를 만들어 가는 과정에 관심을 두고 있다. 즉, 이 연구는 생활공간과 경제공간 및 휴식공간에서 의 질적‧양적 변화를 수반하는 사업을 대상으로 하고 있다. 따라서 이 연구는 개 인의 주관적 삶의 질 개선은 연구의 대상에서 제외하고 있으며, 유사한 관점에서
순수한 공동체 운동 또한 연구의 범위에 포함하지 않고 있다.
또한, 이 연구는 무엇이 좋은 삶의 여건인가에 대한 논의보다는 어떻게 삶의 여건을 개선할 것인가에 주안점을 두고 있다. 따라서, 이 연구는 삶터와 일터, 쉼 터라고 하는 세가지 구성요소의 바람직한 형태가 무엇인가에 대해서가 아니라 살고 싶은 도시를 만들어가는 과정에서 발현된 협력적 참여와 그룹 리더십 등에 대해 중점적으로 분석하고자 한다.
한편, 이 연구의 살고 싶은 도시에서 도시란 용어는 행정적 의미의 도시가 아 닌 삶의 장소로서 도시(도회지)를 칭하고 있다(박재길 외, 2006). 따라서 연구의 범위 내에 행정구역상의 시 지역뿐만 아니라 군 지역에서 추진되는 마을단위 사 업도 포함하고자 한다.
3) 연구 방법
이 연구는 사례조사 중심으로 추진하고 있다. 사례분석은 22개의 사례를 대상 으로 한 1차 분석 결과를 바탕으로 하여 최종적으로 9개 사례를 선정하여 수행하 였다. 사례지역의 선정은 대상지역의 입지적 특성, 대상사업 추진의 주체 및 주 도 집단의 특성, 사업추진의 경과, 우리나라의 살고 싶은 도시 만들기에 대한 시 사점의 제공 가능성 등을 고려하였다. 최종적으로 선정된 사례지역은 서울시 홍 대앞 놀이터 만들기‧북촌 한옥마을‧사당동 양지공원, 부산시 백만평공원, 인천 시 부평 문화거리, 경기도 파주시 헤이리 아트밸리, 강원도 속초시 학사평 마을‧
태백시 철암마을, 충남 홍성군 문당리 마을 등이다.
사례지역에 대한 분석은 문헌조사와 현지조사를 병행하되, 현지 관계자 면담 조사를 중심으로 추진하였다. 면담조사는 지역(마을) 리더와 주민, 공무원 및 관 련 전문가 등을 포괄하여 진행하였으며, 연구결과의 객관성 확보를 위하여 가급 적 다양한 시각을 지닌 다수의 관계자를 대상으로 추진하였다. 사례지역의 선정 과 사례조사의 주안점 등에 대해서는 제4장에서 자세히 다루고자 한다.
이 연구의 연구수행 과정을 자세히 살펴보면 <그림 1-2>와 같다.
<그림 1-2> 연구흐름도
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
살고 싶은 도시 만들기 이론 연구
제2장에서는 ‘살고 싶은 도시 만들기’의 개념을 구체적으로 살펴보고, 이와 관련된 다 양한 연구를 검토‧분석하고 있다. 이를 위하여 먼저 살고 싶은 도시 연구의 등장배경 을 살펴본 후, 삶의 질과 살고 싶은 도시의 개념 및 관련 이론을 분석하였으며, 살고 싶은 도시의 구성요소에 대하여 간략히 살펴보고 있다. 이를 통해 마지막으로 우리나 라에서의 ‘살고 싶은 도시 만들기’ 사례 분석을 위한 시사점을 도출하고자 하였다.
1. ‘살고 싶은 도시’ 연구의 등장배경
1) 국제환경의 변화
1980년대 이후 살고 싶은 도시 및 삶의 질에 대한 연구가 학제적으로 이루어지 고 있다. 삶의 질에 대한 연구는 경제학(Lambiri, 2007), 사회학(Ferriss, 2004), 계 획학(Dissart & Deller,2000) 등 다양한 분야에 걸쳐 관심을 끌어 오고 있으며, 그 부문 역시 점차 다양해지고 있다.
살고 싶은 도시 및 삶의 질에 대한 관심의 대두는 세계화 및 이에 따른 경제환 경의 변화에 대처하는데 1차적 목적이 있다. 세계화에 따라 국가간 경쟁에서 지 역간 경쟁으로 전환되고, 지역이 경쟁의 주체가 됨에 따라 지역 내로 새로운 투 자가, 특히 창조적 계층의 유입이 중요한 과제로 대두되었으며, 이는 곧 도시의 삶의 질 문제로 귀결된다(Barnes et al, 2006). 이에 따라 서구 산업국가들은 기초
서비스와 복지의 제공을 통해 도시민의 일상생활을 유지하고, 개선하는 것에 그 치지 않고 장소 만들기와 장소 마케팅에 큰 관심을 기울이기 시작하였다 (Laschever, 1999).
이러한 현실적 요구는 곧 살고 싶은 도시와 삶의 질에 대한 연구의 활성화를 야기하였다. 학계에서의 삶의 질에 대한 관심은 두가지 이유에 기인한다(Lambiri et al., 2007). 첫째는 삶의 질 연구가 지니는 정책적 함의 때문이다. 즉, 정치가나 정책결정자 및 계획가들은 삶의 질과 직접적으로 연관된 국가나 지역, 도시 및 지구의 환경적, 사회적, 경제적 이슈에 당면하고 있으며, 따라서 삶의 질을 측정 하고, 지역 간에 비교하는 것은 정책적 수단으로서의 가치를 지닌다. 둘째는 삶 의 질이 가구나 기업의 입지의사결정에 영향을 미치는 중요한 요소라는 점에 기 인한다. 즉, 세계화에 따라 국가 간 경쟁이 심화되고, 나아가 경쟁의 단위가 국가 에서 지역으로 전환됨에 따라 ‘살기 좋은 지역’이라는 말은 곧 ‘경쟁력 있는 지 역’이라는 단어와 동일시되는 상황이 발생한 것이다. 이러한 결과 삶의 질과 살 기 좋은 지역은 학계와 정치계를 망라하는 새로운 화두로 대두된 것이다.
2) 도시 및 지역계획의 대응
도시계획에서의 삶의 질과 살고 싶은 도시에 대한 관심의 증대는 서로 다르면 서도 상호 연관된 두 가지 문제와 관련되어 진전되었다. 먼저, 기존 대도시의 공 간적 확장에 따른 문제점 및 대도시의 사회적 병폐에 대한 논의가 이미 수십 년 전부터 활발히 이루어져 왔다(가령, Jacobs, 1961). 대도시의 성장에 따른 교외화 의 문제나 도시 내부지역 쇠퇴 문제에 대해 기존의 계획가들은 무력함을 보였으 며, 이에 따라 기존 계획에 대한 새로운 접근의 필요성을 요구하게 되었다.
Jacobs(1961)는 그의 책 서문에서 기존 계획에 대한 실망감을 비치고 있다.
이 책은 오늘날 도시계획과 재건축에 대한 공격의 하나이다. 또한 이 책은 작금의 도 시계획과 재건축과 관련하여 학교의 건축학이나 계획학에서 부터 여성잡지에 이르기 까지 만연하고 있는 기존의 원리와는 다른, 심지어는 정반대라고도 할 수 있는 새로
운 원리를 도입하고자 하는 의도를 지니고 있다(p.3).
비록 예술과 인생이 서로 연관되어 있다고는 하나 이들 둘은 분명히 다른 것이다. 예 술과 인생간의 관계에 대한 혼동은 왜 도시설계가 그리도 실망스러운지를 설명하는 한 이유가 된다.…… 예술과 인생간의 관계에 대한 혼동은 예술도 놓치고 인생도 놓 치는 결과를 야기한다.……이는 삶을 풍요롭게 하기보다는 빈곤하게 한다(p.373).
기존 도시계획의 한계에 대한 인식은 새로운 계획적 접근을 요구하게 되었다.
과거의 계획에서는 시민들의 다양한 요구를 몇몇 유형으로 범주화하고자 하였으 며, 이는 결국 시민 스스로 인식하는 정체성과 다른 특성으로의 유형화를 야기하 였다. 20세기 후반 사회민주화가 진전됨에 따라 시민들의 본질과 대중의 이해를 자의적으로 규범화하고자 하는 정치가와 행정 및 기술 관료의 역량과 희망은 한 계에 직면하였다. 더 이상 시민들은 자신들의 요구를 규정하는 전문가들을 믿지 않게 되었으며, 이는 곧 시민들이 공공정책의 방향설정과 실행에 적극적으로 참 여하도록 하였다(Healey and Gilroy, 1990).
이러한 결과 도시계획이론에서 3가지의 주요한 변화가 대두(Taylor, 1999)되었 는데 첫째는 도시설계를 보는 견해가 물리적 계획 및 도시설계라는 관점에서 체 계와 합리적 과정으로 보는 견해로 전환된 것이며, 둘째는 기술적 전문지식이 필 요한 활동으로 도시계획을 보던 견해가 가치판단의 정치적 과정으로 보는 견해 로 전환되고, 이에 따라 계획가의 역할 역시 단순한 전문지식의 제공자에서 그러 한 과정의 관리자이자 촉진자로 전환된 것이며, 셋째는 근대주의적 계획이론이 탈근대주의적 계획이론으로 전환된 것이다.
이와 같은 변화는 탈근대성을 표방하는 뉴어바니즘(New Urbanism: 신도시주 의) 및 의사소통과 참여를 강조하는 의사소통적 계획론과 관련되며, 이는 곧 살 고 싶은 도시에 대한 계획적 접근의 기초가 된다.
(1) 뉴어바니즘(New Urbanism)
뉴어바니즘이나 어반 빌리지(Urban Village)와 같은 개념은 근대적 도시론, 특
히 대도시의 공간적 확산 및 대도시내에서 발생하는 사회문제에 대한 대안으로 대두되었다. 뉴어바니즘은 사회성을 고려한 디자인과 건축을 강조하고(Harvey, 1997) 일과 생활간의 관계에 대한 새로운 접근을 강조하며(Harvey, 1997), 도시와 공동체의 개념을 결합하고자 시도한다(Biddulph, 2000)는 점에서 중요한 의미를 지닌다.
뉴어바니즘의 가장 큰 특징중 하나는 도시 디자인과 인간행태간의 상관성을 강조한다는 점을 들 수 있다. 즉, 이들은 공간구조나 물리적 환경이 인간 행태에 영향을 미칠 수 있다고 전제하고 있다. 이 결과 많은 연구들이 도시의 적주성 (Livability)을 교통체계와 개발밀도의 문제로 환원한다. 이러한 연구경향은 정치 적으로 확산되어, 1999년 엘 고어(Al Gore)의 Livability Agenda로 발전하였다 (Laschever, 1999). 고어의 Livability Agenda는 ① 녹지 보전과 ② 교통체증 해소가 생활환경을 개선하고, 교류를 촉진함으로서 ③ 시민의 공동체 의식을 촉진하고
④ 상호간의 협력을 강화함으로서 ⑤ 양질의 노동력을 견인하여 지역의 경제적 경쟁력을 제고한다는 것이다. 고어의 Agenda 역시 도시계획과 설계를 통해 인간 행태에 영향을 미칠 수 있으며, 이는 결국 지역경제의 발전으로 귀결된다고 간주 한다는 점에서 기존의 뉴어바니즘 논리와 맥을 같이 한다고 할 수 있다.
한편 뉴어바니즘의 주장중 가장 많은 논란이 되는 것은 디자인과 건축을 통한 사회적 과정의 조절 여부이다. 이와 관련하여 Kim Joong Sub(2001)은 뉴어바니즘 마을인 켄틀랜즈 주민들의 경우 일반적인 교외 지역과 달리 마을에 대한 높은 귀속감과 정체성을 지니고 있다고 주장하면서 뉴어바니즘의 논리를 옹호하고 있 다. 나아가 그는 물리적 설계, 즉 베란다, 복합토지이용, 골목길 등의 설계 요소가 주민들의 귀속감, 사회적 교류, 정체성 확립에 크게 기여한 것으로 지적(김흥순, 2006, p.107 재인용)함으로써 설계를 통한 사회성의 회복에 대해 긍정적으로 평 가하고 있다.
이와 달리 뉴어바니즘은 구조와 기능간의 상관성을 강조함으로서 삶의 질을 공간구조나 패턴의 측면에서 접근하고 인간행동에 대해 결정론적으로 접근한다 는 비판을 받고 있다. Barnes(2006)은 오스트레일리아의 Urban Village에 대한 사
