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Interregional Cooperation in Territorial Development

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Academic year: 2022

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통합국토를 향한 지역간 공동발전 방안 연구(Ⅲ) - 제도기반 구축을 중심으로 -

A Study on the Institutional Promotion of

Interregional Cooperation in Territorial Development

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국토연 2005-19 ․ 통합국토를 향한 지역간 공동발전 방안 연구(Ⅲ)

글쓴이․이원섭, 양하백, 정옥주, 박인권 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 12월 26일 / 발행․2005년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)

전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 값․7,000원 / ISBN․89-8182-349-9

http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2005, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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국토연 2005­19

통합국토를 향한 지역간 공동발전 방안 연구(Ⅲ) - 제도기반 구축을 중심으로 -

A Study on the Institutional Promotion of Interregional Cooperation in Territorial Development

이원섭․양하백․정옥주․박인권

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연 구 진

연구책임 이원섭 연구위원 연구반 양하백 연구위원

정옥주 책임연구원 박인권 연구원

외부연구진 배준구 경성대학교 교수

한표환 한국지방행정연구원 연구위원

연구심의위원 진영환 국토연구원 부원장(주심) 신정철 국토연구원 선임연구위원 서태성 국토연구원 연구위원 김창현 국토연구원 연구위원

김현호 한국지방행정연구원 수석연구원 김항섭 행정자치부 자치행정팀 사무관 연구협의(자문)위원 이강식 국가균형발전위원회 제도운영국 과장

이재철 행정자치부 자치행정팀 사무관 김명준 건설교통부 지역발전정책팀 사무관 최재왕 충청남도 정책기획관실

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P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

우리나라에서도 지방자치제가 본격적으로 실시되면서 전국의 지방자치단체들 이 해당 지역의 발전을 위해 창의적인 아이디어를 개발하는 등 다른 지역을 앞서 기 위해 전력을 기울이고 있다. 이와 같은 현상은 참여정부 출범 이후 국가균형 발전과 지방분권이 핵심 국정과제로 추진되면서 더욱 현저해 지고 있다. 그러나 이 과정에서 과도한 경쟁과 이로 인한 중복과 낭비가 발생하여 정책의 효율성을 떨어뜨리고 있다. 지자체간의 중복투자와 소모적인 경쟁은 효율적인 국토 발전 과 국민통합을 저해하는 중요한 갈등 요소로서 대응전략 마련이 시급하다. 따라 서 지역간 협력을 통한 공동발전시스템을 구축해야 할 필요성이 매우 중요해지 고 있는 시점이다.

이 연구는 지역간 공동발전을 위한 3년차 연구의 마지막 연구로서 지역간 공 동발전을 위한 제도 구축 방안에 대해 중점적으로 고찰하고 있다. 이 연구는 기 존의 연구가 주로 행정협력을 다루는 것과 비교하여 지역간 공동발전을 국토정책 이라는 거시적 관점에서 접근하고 있어 차별화되는 요소를 지니고 있다.

또한 연구의 내용에 있어서는 먼저 지역간 공동발전의 이론과 개념을 국내외 협력사례와 함께 분석하고, 오늘날 우리나라 지역간 공동발전 제도의 현황과 개

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선과제 등을 고찰하였으며, 지역간 공동발전의 패러다임과 정책과제를 살펴 본 다음, 마지막으로 연구의 핵심부분인 지역간 공동발전을 위한 제도 기반 구축 방 안에 대해 논하고 있다.

본 연구는 국내외의 광범위한 법률적⋅제도적 관련 내용들을 면밀하게 분석하 여 시사점을 도출하고, 이를 토대로 지자체간의 공동사업을 위한 실천적이고 구 체적인 대안들을 제시하고 있다. 더 나아가 우리나라의 국토계획체계를 재정립하 는데도 시사점이 큰 내용들을 담고 있어 활용가치가 높을 것으로 평가된다. 아무 쪼록 본 연구 결과가 앞으로 정부가 관련 제도를 개선하는데 좋은 참고자료가 되 고, 이를 통하여 현장에서 이웃 지역과 협력을 도모하고자 하는 지방자치단체들 이 공동발전을 활발히 전개하고, 궁극적으로 통합국토를 실현하는데 보탬이 되기 를 기대한다.

끝으로 본 연구를 성실하게 수행한 국토연구원의 이원섭, 양하백 연구위원, 정 옥주 책임연구원, 박인권 연구원의 노고를 치하하는 바이다. 아울러 외부 전문가 로서 본 연구에 참여한 배준구 경성대학교 교수, 한표환 한국지방행정연구원 연 구위원, 그리고 연구내용에 관해 조언을 아끼지 않으신 연구자문위원과 연구심 의위원들께도 감사의 말씀을 드린다.

2005년 12월 국토연구원장 최병선

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F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

참여정부가 출범한 이후 국가균형발전이 핵심적인 국정과제로 설정되고 국가 적 역량을 결집하고 있는 시점에서 지역간 공동발전에 대한 관심은 과거 어느 때보다 중요성이 증대되고 있다. 그러나 다수의 중앙부처와 지방자치단체에서 동시다발적으로 유사한 지역개발사업을 추진하다보니 중복투자로 인하여 불필 요한 낭비가 발생하고 있다. 또한 유사한 성격의 사업들이 조정되지 않고 경쟁적 으로 추진됨에 따라 협력을 통한 성과의 공유보다는 배타적 이익만을 추구하는 경향이 강해지고 있다.

지역간 공동발전이란 문자 그대로 모든 지역이 함께 발전하는 것을 의미한다.

수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시, 농촌과 도시 등 모든 형태의 지역이 모 두 함께 발전하는 것은 균형발전 정책이 도달하고자 하는 이상적 모습이기도 하 다. 불행하게도 지금까지의 우리나라 국토발전은 공동발전의 모습과는 거리가 큰 양상으로 진행되어 온 것이 사실이다.

지역간 공동발전의 필요성에 대해서는 의문의 여지가 없을 것이다. 그러나 지 방자치단체들이 추진하는 각종 지역개발 사업들을 참여주체들이 적절히 역할을 분담하여 협력적으로 추진함으로써 자원을 절약하는 경제적 이익뿐만 아니라 지 역주민 상호간의 공감대가 형성되고 이것이 사회통합, 국토통합으로 승화될 수

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있다는 인식이 아직 부족한 실정이다. 뿐만 아니라 여기에 필요한 정책수단을 마 련하는데도 인색하다. 다만, 지역간 협력을 촉진하는 기본정신은 관련 법률에 이 미 규정되어 있으므로 이를 실천할 수 있는 수단을 개발하여 제도화함으로써 지 역간 공동발전을 위한 실천기반을 마련해야 하는 과제가 남아 있다.

본 연구는 이와 같은 문제인식을 토대로 출발하여 3년에 걸쳐 추진되는 연구 이다. 제1차 년도에서는 수도권과 비수도권의 상생발전을 위한 대안을 모색하였 으며, 제2차 년도에서는 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전의 메커니즘을 규 명하고자 하였다. 마지막 제3차 년도 연구에서는 1차, 2차 년도 연구성과를 바탕 으로 지역간 공동발전에 필요한 요소들을 종합하여 제도화시킬 수 있는 방안을 모색하고 있다.

우리나라에서 지역간 협력사업이 보편화되기 위해서는 극복해야 할 과제가 많 다. 먼저 중앙정부와 지역을 경영하는 책임자들과 일반 국민의 의식구조 전환이 요구된다. 그리고 지역간 공동발전을 위한 제도적 기반은 공동발전이 활발하게 진행될 수 있는 지원장치로서 필수적 요소이다. 국토균형발전은 단순히 개발사 업의 양적인 균형에 의해서 달성하기 보다는 공동의 선을 추구할 때 질적으로 나은 상태의 균형발전에 도달할 수 있다.

아무쪼록 본 연구에서 제시된 각종 대안들이 정책수립 과정에서 반영되어 우 리나라에서도 서로 다른 지역들이 공동의 이익을 창출하기 위하여 지역간에 협 력이 자연스럽게 이루어지는 분위기가 조성되고 이것이 제도적 틀을 통하여 적 극 지원되는 시기가 앞당겨지기를 기대한다.

2005년 12월 이원섭 연구위원

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

이 연구는 2003년부터 2005년까지 3년간 진행되는 『통합국토를 향한 지역간 공동발전 방안 연구』의 마지막 단계의 연구로서 지역간 공동발전을 위한 제도 기반 구축 방안을 모색하기 위한 연구이다. 제1차 년도에서는 수도권과 비수도권 의 상생발전 방안을, 제2차 년도에서는 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전 방 안을 연구한 바 있다.

지역간 공동발전의 효과는 크게 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째는 각 종 지역개발사업이 행정구역 중심으로 추진됨에 따라 발생하는 중복투자 문제를 해소할 수 있게 하며, 두 번째는 공동의 목표를 향해 관련 지역들이 협력함으로 써 지자체 및 지역주민간의 통합을 유도하고 이들 지역, 나아가 국토전체가 함께 번영 할 수 있게 한다. 이와 같이 지역간 협력사업은 경제적인 실리 측면에서 뿐 만 아니라 국가 또는 지역간의 통합 차원에서도 중요하므로 국가에서 적극 지원 할 필요가 있다.

이 연구는 다음과 같이 구성된다. 제1장은 서론으로 연구의 배경과 목적, 연구 방법 및 범위, 선행연구의 검토 및 차별성, 그리고 연구의 전체 구조를 다루고 있 다. 제2장은 지역간 공동발전 연구의 제1차 년도와 제2차 년도의 연구결과를 요약 하고 있다. 제3장은 지역간 공동발전과 관련된 개념과 이념, 우리나라 지자체간의 지역발전 협력 사례 분석 결과를 토대로 한국적 상황에 부합하는 지자체간 공동

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발전 모델의 정립 가능성을 살펴보고 있다. 제4장은 우리나라 지역간 공동발전 제도의 현황과 개선과제를 다루고 있으며, 제5장에서는 지역간 협력사업이 활발 하게 이루어지고 있는 유럽연합, 미국, 프랑스, 일본의 관련 제도를 살펴본다. 이 어 제6장은 본 연구의 핵심부분으로 우리나라에서 지역간 공동발전을 위한 제도 기반 구축방안을 제시하고 있다. 마지막 제7장은 연구의 결론으로서 연구의 기대 효과와 연구의 특징 및 한계, 그리고 향후 연구과제와 정책건의를 제시하고 있다.

제1장 서 론

제1장에서는 연구의 배경과 목적, 연구방법 및 범위, 선행연구의 검토 및 차별 성, 그리고 연구의 전체 구조를 다룬다. 지역간 공동발전을 위해 제도적 기반을 구축하는 것은 우리나라에서 심화되고 있는 지역간 경쟁 및 중복투자와 이로 인 한 비효율과 갈등을 극복하기 위한 기초가 된다. 뿐만 아니라 제4차 국토종합계 획의 수정계획이 지향하는 ‘약동하는 통합국토’를 실현하는 차원에서도 매우 중 요하다. 본 연구는 기존의 연구에서처럼 개념적이고 국지적인 관점을 벗어나 구 체적인 제도적 대안을 모색하고 거시적인 국토정책의 관점에서 접근하고 있다.

본 연구의 목적은 지역간 공동발전을 한국적 현실에서 실천할 수 있는 제도적 기반을 구축하는 방안을 모색하는 것이다. 보다 세부적인 연구 목적은 첫째, 제1 차 및 2차년도 연구결과를 토대로 지역간 공동발전과 관련한 기존 제도의 현황 과 문제점 진단을 통해 제도적 접근을 위한 정책과제를 도출한다. 둘째, 국내외의 지역간 공동발전과 관련한 제도를 분석하며, 셋째, 지역간 공동발전의 실천을 위 한 종합적인 정책 패러다임을 정립한 다음 우리나라 현실에 적합한 지역간 공동 발전을 위한 제도기반 구축 방안을 제시하고자 한다.

첫째, 제1차 및 2차년도 연구결과를 토대로 지역간 공동발전의 제도적 접근을 위한 정책과제를 도출한다. 둘째, 지역간 공동발전과 관련한 이론적 배경과 기존 제도의 검토를 통하여 종합적인 정책 패러다임을 정립한다. 셋째, 이상에서 도출 된 정책과제 및 패러다임을 기반으로 우리나라 현실에 적합한 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축 방안을 제시한다.

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제2장 제1차 및 제2차년도연구결과의 요약

제2장에서는 지역간 공동발전 연구의 제1차 년도와 제2차 년도의 연구결과를 요약하고 있다. 2003년도에 수행한 제1차 년도 연구에서는 수도권과 비수도권의 공동발전을 위해 메타상생, 연계상생, 군집상생, 제도상생의 개념을 도입하여 상 생유형별 전략을 제시하고 있다. 메타상생은 국가 전체 차원에서 수도권과 비수 도권의 균형발전을 통하여 국가경제의 효율성과 지역간 균형성이 동시에 증대되 는 상생을 의미한다. 연계상생은 수도권과 비수도권이 경제적 연계관계를 맺으 면서 수도권이 발전하면 지방도 함께 발전하고 지방이 발전하면 수도권도 함께 발전하는 상생체제를 말한다. 군집상생은 수도권과 비수도권 내부에서 경제 및 산업클러스터가 형성되어 경쟁력있는 경제기반이 구축될 수 있는 상생을 말한다.

제도상생은 수도권과 비수도권이 제도적 기반 위에서 공간정책과 관련한 갈등을 완화하고 협력을 통하여 상호의 이익을 극대화해 나가는 상생을 의미한다.

이러한 상생유형을 종합하면, 수도권과 비수도권의 상생전략을 모색하기 위해 서는 무엇보다 지방의 획기적인 육성과 수도권의 계획적 성장관리를 도모하는 전 략이 필요함을 알 수 있다. 또한 지역별 산업혁신클러스터의 구축과 이를 위해 지역별 산⋅학⋅연⋅관의 역량을 결집하여 활용하는 전략이 요구되며, 산업 및 기업의 지역간 연계입지, 지역간 협력 프로젝트의 추진, 지역간 연계를 촉진하는 SOC의 확충 전략도 효과적인 정책수단이 될 수 있다. 제도적인 측면에서는 국가 균형발전특별법 등 지역의 특성화를 유도하는 지원법을 실천하는 동시에 수도권 정비계획법을 개정하여 수도권의 규제를 선별적으로 정비하는 전략이 필요하다.

2004년도에 수행한 제2차년도 연구에서는 지역간 협력사업의 사례를 선정하 여 협력사업이 진행되는 단계별로 성공과 실패의 원인을 분석하여 우리나라에서 지역간 협력의 메커니즘을 규명하고 이를 토대로 향후의 정책방향을 제시하고 있 다. 지자체간 협력 사업의 추진 사례로서는 전라남도와 경상남도가 공동으로 추 진한 남도대교 건설사업을 비롯하여 9개의 지역간 협력사업을 선정하였다. 사례 분석의 결과 도출된 지자체간 협력의 진행단계별 성패요인은 다음과 같이 요약된 다.

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먼저 협력사업의 발의(Initiation) 단계에서는 이해관계를 조정하고 사업추진을 뒷받침할 수 있는 상위기관, 관련기관의 협조와 수평적 파트너십의 구축이 무엇 보다 중요하다. 다음의 계획(Planning) 단계에서는 지역간 공동계획의 수립을 위 한 주체간 네트워크와 파트너십을 통한 협력이 중요하다. 사업의 집행 (Implementation) 단계에서는 발의 및 계획 단계에서 예상하지 못했던 새로운 쟁점 을 해결하고 정치적 요인 등을 극복하는 것이 중요하다. 마지막의 이익공유 (Benefiting) 단계에서는 지역간 협력사업에서 발생하는 세외수입, 예산절감 등 가 시적인 재정적 이익을 특정지역에 편중되지 않고 고르게 배분할 수 있도록 합리 적인 기준을 마련할 필요가 있으며, 가능한 이를 지역주민과 공유하는 것이 바람 직한 것으로 나타나고 있다.

이같운 지자체간 협력 사례 분석을 통해 도출된 정책적 시사점은 다음과 같다.

첫째, 성공가능성이 높은 협력사업의 선정이 필수적이다. 둘째, 참여주체의 인식 전환과 리더십이 중요한 성공의 요소이다. 셋째, 참여 지자체간의 수평적 파트너 십과 명확한 역할분담이 중요하다. 넷째, 지자체간 협력사업은 협력성과가 가시 화되고 공유될 수 있을 때 강한 동기를 부여할 수 있다. 다섯째, 지역간에 소모적 인 경쟁요인을 제거하고 조정 기능을 강화하는 것이 중요하다. 여섯째, 중앙정부 의 제도적 지원이 지자체간 협력사업의 성공적 추진을 위해 매우 중요하다.

제3장 지역간 공동발전의 이론 및 개념

제3장에서는 지역간 공동발전과 관련된 개념과 이론, 우리나라 지자체간의 지 역발전 협력 사례 분석 결과를 토대로 한국적 상황에 부합하는 지자체간 공동발 전 모델의 정립 가능성에 대해 살펴본다. 먼저 생물학적 공생 개념을 국토에 적 용시키면 지역 간 공동발전이란 서로 다른 지역간의 관계가 단순한 공존을 넘어 지역간에 이익 수수관계가 성립하는 상리(相利)공생의 과정으로 이해할 수 있음 을 지적하고 있다. 지역간 공동발전을 통하여 복수의 지역들이 상호이익을 발생 하며 더 나은 상태로 진화하기 위해서는 개별 지역이 자신의 생존을 위해 다른 지역의 성장을 방해하지 않고 서로에게 이익이 되어야 한다. 그러므로 지역간 공

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동발전이란 복수의 지역들이 상호이익을 발생하며 진화하는 공생(共生) 과정을 의미하며, 보다 구체적으로는 국토를 형성하는 각 지역이 상호의존성(相補)을 지 니면서 발전함으로써 수도권과 지방, 도시와 농촌, 중심지역과 주변지역이 서로 대립되지 않고 통합된 발전을 이룩하여 가는 과정을 의미한다.

국토공간의 일정 부분을 차지하는 지역은 국토시스템을 구성하는 하부조직으 로 더 나은 상태를 향하여 발전하는 주체(actor)로서 행동한다. 지역 간의 관계에 있어서는 일방의 승리(Win-lose)보다는 모두가 이익을 보는 Win-win 상황을 조성 하여 전체 이익을 극대화할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 지방정부 간의 협력 과 제휴를 통한 공동이익의 창출, 협상과 합의를 통한 분쟁과 갈등의 해소, 사업 시행과정에서의 분업체계 구축과 최종 성과에 대한 이익공유 시스템을 구축하는 것이 필수 요건이 된다. 궁극적으로 한 지역의 발전이 다른 지역의 발전을 가로 막지 않고 상호간에 도움이 되고 이를 통하여 국토 전체가 상승 발전하는 시스템 을 구축함으로써 제4차 국토종합계획 수정계획의 이념인 ‘약동하는 통합국토’ 실 현에 기여할 수 있을 것이다.

제4장 지역간 공동발전제도의 현황과 개선과제

제4장에서는 우리나라 지역간 공동발전 제도의 현황과 문제점을 특히 국토 및 지역개발제도, 재정지원제도, 행정지원제도 측면에서 살펴보고 분야별로 개선과 제를 도출하고 있다. 먼저 국토 및 지역개발제도와 관련해서는 지역간 공동발전 에 관한 규정이 원칙적이고 형식적이어서 실효성이 미약한 문제점이 지적되고 있 다. 국가균형발전특별법에는 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 지역개발사업 을 추진하는 경우 해당사업에 소요되는 경비를 예산 편성시 우선적으로 반영할 수 있는 조항이 있으나 이 제도를 실제로 적용하는 사례는 없는 것으로 판단된다.

또한 지자체간 협력을 통한 지역혁신체계 구축이 미흡하여 지역혁신발전계획의 수립시 광역지자체간, 광역지자체내 기초자치체간의 상호 연계와 통합을 고려하 지 못하며, 지역혁신협의회도 행정구역 중심으로 되어 있어 지역간 협력이 미약 하다. 그리고 지역발전투자협약제도는 협약의 체결주체가 국가와 광역지자체에

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한정되어 있어 다양한 형태의 협약체결 방식이 어렵게 되어있다. 각종 광역개발 사업 역시 자치단체간 협력을 촉진할 수 있는 조정․지원기능이 충분하지 못하 여 지역간 공동발전의 추진이 널리 활용되지 못하고 있다.

지역간 협력과 관련한 대표적인 행정제도인 행정협의회의 운영에 있어서도 문 제점이 노정되고 있다. 즉, 대도시권협의회 경우 기초자치단체인 시, 군, 자치구 와 연계한 권역의 설정 및 참여가 미흡하고 기초자치단체 의견을 충분히 반영하 지 못하고 있다. 지방자치단체조합은 법적 성격이 불분명한데다 조합의 설립 및 운영에 관하여 자치단체의 자율성이 매우 제약되어 있으며, 사무위탁, 협약에 의 한 공동사무처리에 있어서는 협력의 세부절차나 방식을 법률이 아니라 모든 것 을 관행이나 관례에 따라 당사자 간의 합의에 의존하기 때문에 자치단체간 협력 사업의 표준모델이 정립되지 못하고 있다.

재정지원 제도는 지역간 협력사업에 대한 재정지원 의무 혹은 권고에 대한 이 행력이 결여되어 있고, 재원확보와 지원방안 등 구체적, 실질적 수단이 미흡하다.

즉, 협력사업에 소요되는 사업비 조달, 중앙과 지방간 사업비 분담 방식, 중앙정부 의 재정지원 정도 등에 대한 구체적인 사항이 마련되어 있지 않아 제도는 도입되 어 있으나 적용사례가 없는 한계가 있다. 국고보조금, 지방교부세 등 지방재정조 정제도에서도 지역간 협력을 유도하는 운영지침이 마련되지 않아 공동사업의 촉 진효과가 미약한 것도 또 다른 문제점으로 지적할 수 있다.

제5장 외국의 지역간 공동발전 제도와 시사점

제5장에서는 지역간 협력사업이 활발하게 이루어지고 있는 선진 외국의 사례 를 분석하고 있다. 유럽연합(EU), 미국, 프랑스, 일본 등의 관련 제도를 살펴보고, 이를 통하여 우리나라의 정책수립에 적용할 수 있는 특징적인 시사점을 도출하고 활용 방향을 제시하고 있다. 먼저 유럽연합의 지역협력프로그램(Interreg III)은 유 럽 차원에서 시행되는 대규모 낙후지역 지원 프로그램(예: Objective 1, 2, 3)을 보 완하는 지역사회 개발 차원의 프로그램으로서 Urban II, Equal, Leader+ 등과 역할 을 분담하고 있다. 유럽연합의 지역간 협력사업은 상향식 사업계획 수립과 자발

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적인 파트너십을 통한 자율적 추진체계가 특징이다. 지역협력프로그램은 지역간 협력의 지리적 위치 등 공간적 특성과 협력사업의 성격에 따라 국경지역 협력 (Interreg III A), 국가간 협력(Interreg III B), 지역간 협력(Interreg III C)으로 세분하 여 가장 적합한 형태의 협력사업을 선택ㆍ추진할 수 있도록 하고 있다. 단위사업 의 운영은 파트너십을 통해 이루어지는데, 여기에는 중앙정부 및 지자체, 비정부 기관, 대학, 공공 및 민간기관 등이 참여하여 서로 역할을 분담한다. 그리고 개별 협력사업의 진행과정에 대해서는 상시적인 모니터링 시스템을 구축하여 낭비적 지출을 예방하고 계획적인 집행을 유도하며, 정기적인 정책평가를 통해 문제점을 지속적으로 개선하고 실천력을 강화하고 있다.

미국의 지역간 협력은 주(州)법인 지자체간협력법(interlocal cooperation act)을 토대로 이루어지는데, 여기서는 협력의 주체, 대상사업, 재원의 분담, 추진기구, 지속기간 등에 대한 제반의 사항을 법률로 정해놓음으로써 협력에 따르는 책임과 권리관계를 명확히 하고 있다. 미국의 지자체간 협력은 매우 구체적인 사업을 대 상으로 추진하며, 대부분 협약의 형태를 띠고 있어서 협력관계가 계약에 의해 명 확히 정의되고 있다는 점을 특징으로 들 수 있다.

프랑스에서는 코뮌(commune)을 비롯한 지자체들이 협력의 필요성을 절감하여 자발적으로 협력체를 구성하고 이를 국가에서 지원하는 형태로 이루어지고 있 다. 지자체간 협력체 구성은 전적으로 코뮌의 자율적인 의사에 따르며, 국가는 협력 공간의 규모와 성격, 협력체의 권한과 세제, 결성과 운영의 원칙 등에 대한 내용들을 제도화 하여 코뮌간 협력의 제도적 틀을 마련하고 있다. 이를 위한 재 정지원 수단으로 우리나라의 특별교부세와 비슷한 DGF(Dotation Globale de Fonctionnement)라는 보조금을 협력체에게 지급하여 각종 사업 추진을 지원하고 있다. 코뮌간 협력체는 단순한 협력체 수준을 넘어서 준자치단체적 성격을 가지 며, 지역개발에 관한 대부분의 정책을 추진하는 주체로서 기능하고 있다.

일본에서는 지역간 협력을 유도하기 위한 각종 정책을 범정부 차원에서 추진 하고 있다. 총리실에 시정촌(市町村)합병추진본부를 설치하여 시정촌간 합병과 합병시정촌의 개발을 지원하고, 지자체들이 연합하여 수립하는 종합계획인 ‘지역

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전략플랜’을 위해 국토교통성에 종합 창구를 설치하고 있으며, 관계 정부부처로 구성된 지역전략플랜추진연락회를 설치하고 있다. 또한 도시지역과 농어촌지역 의 통합 차원에서 신지방생활권계획, 지방거점도시지역 지정 등의 제도를 통해 중소도시와 같은 거점지역과 주변 농산어촌지역간의 상호 교류와 연계, 기능분담 등을 통한 사업추진을 지원하고 있다. 아울러 지역간 연대를 바탕으로 한 광역적 차원의 협력을 촉진하기 위해 시정촌 합병이나 복수의 시정촌이 공동으로 행하는 광역적인 지역개발사업에 대해 재정지원을 제공하고 있다.

제6장 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축방안

제6장에서는 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축의 기본 원칙과 구체적인 제도기반 구축방안을 제시하고 있다. 우리나라에서 지역간 공동발전의 제도기반 구축은 세 가지 측면에서 접근할 필요가 있다. 첫 번째 측면은 수도권과 비수도권 의 공동발전이다. 수도권과 비수도권의 관계가 기존의 단절적이고 배타적인 관계 에서 상호 연계되고 공생적인 관계로 전환될 수 있도록 수도권에 집중된 정부기 관의 분산과 함께 중앙정부 권한의 지방이양을 촉진해야 한다. 특히 분산효과의 축적을 통하여 지역의 특성화를 강화하고 지역간 기능의 분담체계를 구축해야 한 다.

두 번째 측면은 지방자치단체간 협력을 통한 지역간 공동발전이다. 이를 위해 서는 광역적인 효과가 기대되는 지역개발사업에 다지역, 다부문, 다주체가 참여 하는 네트워크형 추진체계를 구축해야 한다.

세 번째 측면은 지역간 공동발전의 실천을 지원하는 재정, 조직, 법률 등 제도 적 지원체계를 구축하는 것이다. 이를 위해서는 현재 여러 제도에 분산되고 결여 된 부분이 많아 지역간 협력을 지원하는 기능이 미약한 행정 및 재정적 지원제도 를 체계적으로 재정비해야 한다.

이러한 패러다임에 기초하여 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축의 기본방 향으로서 먼저 협력이 전개되는 공간적 범위에 따라 적합한 지원 제도를 구축할 필요성을 강조하고 있다. 지역간 공동발전은 지리적 범위에 따라 大, 中, 小의 3가

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지 유형으로 구분할 수 있다. 지역간 상생발전을 가장 넓게 보면 수도권과 비수도 권의 공동발전(大相生)이 되고, 가장 좁게 보면 기초지자체간 공동발전(小相生)이 된다. 그 중간은 광역지자체간 및 광역-기초간 공동발전(中相生)이다. 한편, 지역 간 공동발전을 위한 핵심적인 제도적 기반은 행정, 재정, 법률의 3가지로 구성할 수 있다. 행정적 제도는 지역간 공동발전을 지원하는 행정적 장치와 절차를 규정 하고, 재정적 제도는 지역간 공동발전을 지원하는 재정적 장치를 규정하며, 법률 적 제도는 지역간 공동발전을 지원하는 법적 기반을 포함한다.

<지역간 공동발전의 세 가지 유형과 제도적 기반>

小相生 (기초자치단체간) 大相生

(수도권-비수도권)

재정제도 법률장치

행정제도

지역간 공동발전

공간적 범위

제도적 기반

中相生 (광역시도간)

이 같은 상생유형별 제도기반 구축방안은 다음과 같다. 먼저 수도권과 비수도 권의 공동발전(大相生)을 위해서는 수도권 정책과 지방육성 정책을 통합된 제도 적 틀 아래에서 운용할 수 있도록 장기적으로 수도권정비계획법과 국가균형발전 특별법을 통합하는 가칭 『국토균형발전법』을 제정하여 국토의 균형발전을 위 한 각종 사업을 지원할 필요가 있다. 이 법은 국가균형발전특별법에 수도권과 지 방의 공동발전에 관한 내용과 수도권정비계획법의 입지규제 및 지방이전에 관한

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내용을 추가하여 수도권과 지방을 포함하는 국토 전체의 균형발전을 촉진할 수 있도록 제정한다.

광역지자체 및 광역-기초지자체간 공동발전(中相生)을 촉진하기 위해서 광역 적으로 진행되는 각종 지역개발에서 지자체간 협력사업을 적극 확대할 필요가 있 다. 이를 위한 방안으로 광역권 개발, 특정지역 개발, 인프라 개발, 초광역 산업클 러스터 개발, 문화관광권 개발 등의 추진시 광역지자체간 협력사업을 의무적으로 포함하도록 할 수 있다. 도시계획 분야에 있어서는 연담화된 도시지역을 대상으 로 수립하는 광역도시계획의 보편화와 이를 위한 지원확대가 요구된다.

기초지자체간의 공동발전(小相生)을 위해 추진할 수 있는 사업으로는 소규모 클러스터 형성 사업을 들 수 있다. 산업클러스터 조성 및 혁신네트워크 구축을 위하여 농림어업, 제조업 등 분야별 지역특산물 산지를 연계하는 다지역형 산업 클러스터 조성사업을 지원할 필요가 있다. 이 밖에도 문화관광 클러스터 조성을 위해 지리적으로 연접하여 산, 하천, 문화 등 자원을 공유하는 지역들이 공동으 로 사업을 추진하여 자원의 절약과 함께 사업의 효과를 배가시킬 수 있다. 또한 각종 시설의 광역적 설치 및 이용체계를 구축하고 공공서비스를 공동으로 공급 하는 방안도 강구할 수 있다.

지자체간 협력을 제도적으로 지원하기 위해서는 특히 행정, 재정, 법률적 지원 제도를 구축해야 한다. 행정관련 제도에는 지자체간 지역발전 투자협약제도의 활성화, 지역간 공동사업 추진조직으로서 광역발전기획단의 설치, 광역지자체와 기초지자체간의 정책협의회 구성, 지자체간의 각종 행정협력제도의 활성화가 포 함된다. 재정지원 제도에는 지자체간 협력사업을 중앙정부에서 지원하기 위한 지역발전협력기금의 설치, 국가균형발전특별회계의 지역협력계정 설치 및 지자 체간 협력사업에 대한 우선지원 활성화, 지역간 협력사업에 대한 지방재정조정 수단의 운영방식 개선, 지역간 협력사업에 대한 지방재정 투ㆍ융자 심사 우대 및 지방채 발행 우선 승인이 포함된다.

마지막으로 법률적 기반구축을 위해서는 새로운 법률의 제정과 기존 법률의 정 비가 필요하다. 이를 위해 가칭 지역간협력법과 국토균형발전법의 제정과 함께

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지방자치법 등의 정비를 추진할 필요가 있다. 먼저 지역간협력법은 현재 여러 법 률에 산재되어 있는 지역간 협력 관련 내용을 통합하여 지자체간 협력사업을 행 정적, 재정적으로 지원하기 위해 제정하는 것이 필요하다. 국토균형발전법은 기 존의 국가균형발전특별법과 수도권정비계획법을 통합하여 장기적 관점에서 수 도권과 지방을 포함하는 전국토의 균형발전을 촉진하는 법률로 위상을 정립하기 위해 제정할 수 있다. 지방자치법은 기존의 지자체간 행정협력에 관한 규정을 보 완하여 행정적, 재정적 지원장치를 포함하도록 수정할 필요가 있다. 한편, 국토계 획 체계에서 최상위 법률로 자리잡고 있는 국토기본법과 국가균형발전특별법의 관계를 재정립하여 국토계획체계를 국토기본법 중심으로 재편하는 방안이 바람 직하다. 국토기본법과 국가균형발전특별법으로 이원화되어 있는 국토계획 체계 를 장기적 관점에서 일원화함으로써 국토 및 지역개발 정책추진 과정에서 나타 나는 불필요한 중복과 혼선을 방지할 필요가 있다.

<지역간 공동발전을 위한 제도정비 방안의 종합>

구분 大상생 中상생 小상생

행정 제도

․수도권-비수도권 상생 협약

․지역발전투자협약제도

․지역발전투자협약제도

․광역권발전기획단 설치

․공공서비스 공급계약

․광역-기초정책협의회

․지역발전투자협약제도

․행정협력제도 활성화

․공공서비스 공급계약

제정 제도

․지역발전협력기금 조성

․균특회계 지역협력계정 설치

․지역협력사업 재정지원

․지역발전협력기금 조성

․균특회계 지역협력계정 설치

․지역협력사업 재정지원

․지역발전협력기금 조성

․균특회계 지역협력계정 설치

․지역협력사업 재정지원

법률

․국토균형발전법 제정

․국가균형발전법 정비

․수도권정비법 정비

․국토계획체계 재정립

․지역간협력법 제정

․지방자치법 개정

․국토계획법 개정

․지역균형개발법 개정

․지역간협력법 제정

․지방자치법 개정

․국토계획법 개정

․지역균형개발법 개정

지역간 공동발전을 위한 행정, 재정, 법률적 기반의 정비는 단계적으로 접근하 여야 한다. 지역간 공동발전을 통하여 예산 및 인력 절감효과가 가시화될 수 있

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는 분야를 대상으로 기존 제도의 정비를 통하여 이를 확대하는 전략이 요구된다.

새로운 법률과 제도의 도입은 중장기적 관점에서 지역간 협력의 활성화 정도와 연계하여 추진하여야 한다. 또한 전국을 대상으로 동시다발적으로 지역간 협력 사업을 추진하기보다는 시범사업을 추진한 다음 점진적으로 확대함으로써 예상 되는 부작용을 최소화 하여야 할 것이다. 단계별 전략은 단기(2-3년 이내), 중기(5 년 내외), 장기(10년 내외)적 관점에서 추진하되, 각 단계에서 요구되는 여건을 조성하는데 주력하는 전략이 필요하다. 이는 제도의 필요성이 인정되더라도 이 를 적용할 수 있는 여건이 조성되어 있지 않으면 의미가 없기 때문이다.

<지역간 공동발전을 위한 단계별 제도기반 구축 방안>

단기 (4-5년)

중기 (5-7년)

장기 (7-10년)

구 분 추 진 방 안

•지역발전투자협약 확대

•광역-기초간 정책협의회

•균특회계 우선지원 구체화

•지방자치법 개정

•개별법의 지원규정 구체화

•지역발전협력기금 설치

•균특회계 지역협력계정 설치

•지방재정 조정제도 개선

•투융자 및 지방채 발행 우대

•지역간협력법 제정

•광역발전기획단 설치

•국토균형발전법 제정

•국토계획체계 재정립

제7장 결 론

제7장에서는 연구의 기대효과와 연구의 특징 및 한계, 그리고 향후 연구과제와 정책건의를 제시하고 있다. 본 연구는 지역간 공동발전에 관한 제도적 기반 구축 방안을 국토균형발전 정책이라는 거시적 관점에서 접근하고 있다는 점을 강조하 고 있다. 본 연구에서 제시된 각종 대안이 제도화 될 경우 우리나라의 공간정책의 수준이 한단계 높아질 것으로 기대할 수 있다. 본 연구에서는 지역간 공동발전을

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위한 종합적인 접근방식과 함께 행정, 재정, 법률의 세가지 분야별로 제도 기반구 축 방안을 모색하였으나 세부 내용에서 미흡한 부분이 있다. 이는 본 연구의 한계 로서 제도화를 위한 후속연구를 통해 더욱 구체화되어야 할 부분으로 남겨 두고 자 한다.

지역간 협력을 제도화하기 위해서는 많은 장애물을 극복해야 할 것으로 예상된 다. 현재 시점에서 무엇보다 필요한 것은 협력과 공동발전의 중요성에 관한 인식 을 공유하는 것이다. 이를 위해서는 중앙정부의 의지와 지자체의 참여가 필수적 이다. 또한 지역간 협력사업은 실천가능한 영역에서부터 출발하여 협력의 폭과 깊이를 단계적으로 넓혀 나갈 수 있도록 해야 한다. 지역간 협력의 활성화를 위해 서는 현재 매우 취약한 제도적 지원장치를 구축하는 것이 급선무이다. 지역간 협 력제도가 국토계획의 큰 틀 아래에서 지역개발사업의 실천성과 효과를 높이는데 기여할 수 있도록 국토 및 지역정책의 전반적인 구조와 재편방향에 대한 논의가 필요한 시점이다.

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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ

제 1 장 서 론

1.연구의 배경 ··· 1 2. 연구의 목적 ··· 4 3. 연구의 방법 및 범위 ··· 4 1) 연구의 방법 ··· 4 2) 연구의 범위 ··· 5 4. 선행연구와의 차별성 ··· 6 1) 주요 선행연구 현황 ··· 6 2) 선행연구의 한계와 본 연구의 차별성 ··· 9 5. 연구의 흐름 및 구성 ··· 11

제 2 장 제1차 및 제2차년도 연구결과의 요약

1. 수도권과 비수도권의 공동발전 방안(2003) ··· 13 1) 수도권과 비수도권의 상생관계 변화실태 ··· 13 2) 상생적 발전 패러다임 ··· 14 3) 상생 유형별 실태와 발전방안 ··· 15

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4) 수도권과 비수도권간 상생발전의 종합구도 ··· 18 2. 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전 방안(2004) ··· 19 1) 지자체간 지역개발 협력사례 분석 방법 ··· 19 2) 사례분석의 결과 및 시사점 ··· 21 3) 지자체간 협력의 패러다임과 정책방향 ··· 26

제 3 장 지역간 공동발전의 이론 및 개념

1. 관련 개념 및 이론의 검토 ··· 29 1) 유기체로서의 국토시스템과 지역간 공동발전 ··· 29 2) 지역간 공동발전 관련 이론의 검토 ··· 30 2. 지자체간 협력사례 분석을 통한 공동발전의 개념화 ··· 35

제 4 장 지역간 공동발전제도의 현황과 개선과제

1. 지역간 공동발전 관련제도 현황 ··· 39 1) 지역개발사업의 계획 수립 및 집행 관련 제도 ··· 39 2) 지방자치단체간 행정협력 관련 제도 ··· 46 3) 지역간 협력에 대한 재정지원 제도 ··· 50 2. 지역간 공동발전 관련 제도의 문제점 ··· 53 1) 지역개발 제도의 문제점 ··· 53 2) 지역간 협력 관련 행정제도의 문제점 ··· 54 3) 지역간 협력 관련 재정지원 제도의 문제점 ··· 55 4) 지역간 공동발전 제도의 문제점 종합 ··· 56 3. 지역간 공동발전을 위한 제도개선 과제 ··· 58 1) 지역간 협력 관련 법률의 정비 ··· 58 2) 지역간 협력을 위한 재정적 지원장치 확보 ··· 59 3) 지역간 협력을 위한 행정적 지원장치 강화 ··· 59

제 5 장 외국의 지역간 공동발전 제도와 시사점

1. 유럽연합(EU)의 지역간 협력제도 ··· 61

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1) 지역협력프로그램(Interreg III)의 개요 ··· 61 2) 지역협력프로그램의 목적 및 범위 ··· 65 3) 사업계획서의 작성 및 제출(국경지역협력의 경우) ··· 69 4) 유럽연합 사례의 시사점 ··· 71 2. 미국의 지역간 협력제도 ··· 72 1) 지자체간 협력법(interlocal cooperation act) ··· 72 2) 정부간 협력법(intergovernmental cooperation act) ··· 78 3) 미국 사례의 시사점 ··· 80 3. 프랑스의 지역간 협력제도 및 사례 ··· 81 1) 개요 ··· 81 2) 협력체의 종류 ··· 81 3) 코뮌간 협력에 대한 주요 법률 ··· 85 4) 프랑스 사례의 시사점 ··· 87 4. 일본의 지자체간 협력 관련제도 ··· 88 1) 시정촌(市町村) 합병 지원시책 ··· 88 2) 광역연합제도 ··· 90 3) 지역계획의 공동수립 및 집행 ··· 90 4) 제5차 전국총합개발계획 ··· 93 5) 일본 사례의 시사점 ··· 94 5. 외국사례의 시사점 종합 ··· 94

제 6 장 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축방안

1. 제도기반 구축의 패러다임과 정책과제 ··· 97 1) 지역간 공동발전의 3대 관점 ··· 97 2) 지역간 공동발전을 위한 정책과제 ··· 100 2. 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축 방안 ··· 101 1) 제도 기반 구축의 유형 ··· 101 2) 상생유형별 제도기반 구축 방안 ··· 102 3) 제도유형별 기반구축 방안 ··· 107

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제 7 장 결 론

1. 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축의 기대효과 ··· 143 2. 연구의 특징과 한계 ··· 144 3. 향후 연구과제 및 정책건의 ··· 145 4. 맺음말 ··· 146

참 고 문 헌 ··· 149 SUMMARY ··· 155 부 록 : 지역간 협력사업 추진 현황 ··· 161 1. 행정협의회 현황(2004년) ··· 161 2. 사무위탁 현황(1995-2004) ··· 178 3. 지방자치단체간 협력사업 현황(1995-2004) ··· 182

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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 국토계획의 지역간 공동발전 관련 내용 ··· 2

<표 1-2> 제1, 2차 및 3차년도 연구의 주요내용 ··· 3

<표 1-3> 주요 선행연구와 본 연구의 차별성 요약 ··· 10

<표 2-1> 수도권과 비수도권의 상생발전 유형 ··· 15

<표 2-2> 사례조사 대상사업의 개요 ··· 20

<표 4-1> 지역간 협력사업 관련 법률 현황 ··· 40

<표 4-2> 국토계획법의 광역시설 유형 ··· 44

<표 4-3> 지방자치단체조합 운영사례 ··· 48

<표 4-4> 중앙정부의 입법 및 정책결정에 대한 지방정부 협력제도 ··· 50

<표 4-5> 광역시설 혹은 공동설치 시설의 기준 보조율 ··· 51

<표 4-6> 공동시설 운영의 기준 보조율(예시) ··· 52

<표 4-7> 지방교부세의 기준재정수요 산정기준 ··· 52

<표 5-1> EU의 국경지역협력 사업계획서 작성 지침 ··· 70

<표 5-2> 코뮌간 협력체 보급 현황 ··· 82

<표 5-3> communauté형 협력체의 성격 ··· 83

<표 5-4> 외국사례의 시사점 종합 및 활용방안 ··· 96

<표 6-1> 기초지자체간 협력사업의 대상(신활력사업의 사례) ··· 106

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<표 6-2> 지역발전 투자협약제도의 기본원칙 ··· 108

<표 6-3> 국가균형발전특별법의 지역발전투자협약 관련 내용 ··· 110

<표 6-4> 국가균형발전특별법의 지역발전투자협약 규정 개정방안 ··· 111

<표 6-5> 프랑스와 영국의 광역개발 조직(예) ··· 115

<표 6-6> 국가균형발전특별회계의 지역협력계정 대상사업 ··· 121

<표 6-7> 협력사업 활성화를 위한 지방재정 조정제도의 개선방안 ··· 123

<표 6-8> 법률적 방안의 기본방향 ··· 129

<표 6-9> 국토균형발전법(가칭)의 주요 내용 ··· 132

<표 6-10> 수도권정비계획법의 정비 방안 ··· 133

<표 6-11> 국토기본법과 국가균형발전특별법의 비교 ··· 136

<표 6-12> 지역간 공동발전을 위한 제도정비 방안의 종합 ··· 139

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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구의 흐름 및 구성 ··· 12

<그림 2-1> 요소별 수도권 집중지수 변화추이 ··· 14

<그림 2-2> 지역간 공동발전의 추진전략 ··· 17

<그림 2-3> 수도권⋅비수도권간의 상생전략의 종합 ··· 19

<그림 2-4> 지자체간 협력사업의 활성화 메커니즘 ··· 23

<그림 2-5> 지자체간 협력사업의 부진 메커니즘 ··· 24

<그림 2-6> 지역간 협력의 패러다임 변화 ··· 27

<그림 3-1> 지역간 혁신체계(IRIS)의 구축 모형 ··· 36

<그림 5-1> EU의 지역협력프로그램 유형과 지역정책의 관계 ··· 62

<그림 5-2> 지역간 협력프로그램을 위한 파트너십 ··· 63

<그림 5-3> EU 지역협력프로그램의 추진절차 및 운용구조 ··· 64

<그림 5-4> EU의 국경지역 협력 프로그램의 대상지역 ··· 66

<그림 5-5> EU의 국가간 협력 프로그램의 대상지역 ··· 67

<그림 5-6> EU의 지역간 협력 프로그램의 대상지역 ··· 68

<그림 6-1> 수도권과 비수도권의 공동발전 패러다임 ··· 98

<그림 6-2> 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전 패러다임 ··· 99

<그림 6-3> 지역간 공동발전 실천을 위한 제도적 지원체계 ··· 99

(30)

<그림 6-4> 지역간 공동발전의 세 가지 유형과 제도적 기반 ··· 102

<그림 6-5> 수도권정비계획법과 국가균형발전특별법의 대안 ··· 103

<그림 6-6> 지자체간 협력사업의 유형 ··· 105

<그림 6-7> 지역발전투자협약 체결 절차(국가-지자체간) ··· 112

<그림 6-8> 지역발전투자협약 체결 절차(광역지자체간) ··· 113

<그림 6-9> 지역발전투자협약 체결 절차(기초지자체간) ··· 114

<그림 6-10> 이원화된 국토계획체계 ··· 138

<그림 6-11> 일원화된 국토계획체계 ··· 138

<그림 6-12> 지역간 공동발전을 위한 단계별 제도기반 구축 방안 ··· 141

(31)

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

이 장에서는 연구의 배경과 목적, 연구방법 및 범위, 선행연구의 검토 및 차별성, 그리 고 연구의 전체 구조를 다루고 있다. 지역간 공동발전을 위한 제도적 기반의 구축은 현재 우리나라에서 심화되고 있는 지역간 경쟁 및 중복투자와 이로 인한 비효율과 갈 등을 극복하는 현실적인 이유에서 뿐만 아니라, 제4차 국토종합계획이 지향하는 미래 의 통합국토를 실현하는 차원에서도 매우 중요하다. 본 연구는 기존의 연구와 비교하 여 개념적이고 국지적인 관점보다는 구체적인 정책대안을 모색하고 거시적인 국토정 책의 관점에서 접근하고 있다.

1. 연구의 배경

국토개발 및 국가균형발전 사업의 추진과정에서 지역간 협력을 통한 공동발전 시스템을 구축해야 할 필요성이 제기되고 있다. 국가의 경제발전 과정에서 수도 권과 비수도권의 공간적 불균형이 심화되고 이를 해소하기 위한 국가균형발전 정책이 다각도로 추진되고 있는 과정에서 이들 정책의 성과를 높이기 위해서는 지역간의 갈등 완화와 공동발전을 모색하는 것이 매우 중요하게 대두되고 있다.

아울러 지방자치단체간의 중복투자와 소모적인 경쟁은 효율적인 국토발전과 건 전한 자치제의 정착, 그리고 국민통합을 위해 극복해야 할 핵심적인 과제가 되고 있다. 이와 같은 인식을 바탕으로 제4차 국토종합계획 및 동 계획의 수정계획 (2006-2020)과 신국토구상(2004. 1. 29) 등에서 지역간 공동발전을 통한 통합국토

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의 실현을 중요한 정책목표로 설정하고 있다. 따라서 이를 실천할 수 있는 구체적 인 정책방안의 연구가 필요한 시점이다.

<표 1-1> 국토계획의 지역간 공동발전 관련 내용

구 분 관련 내용

제4차 국토종합계획

•지방자치단체간의 협력과 화합도모를 위해 지자체간 공동 개발사업을 적극 발굴하고, 이에 대해서는 중앙정부가 우 선 지원하는 체계 구축

제4차 국토종합계획 수정계획

•지자체 재원의 한계와 광역적 행정수요에 능동적으로 대응 하기 위해 지자체 상호간의 협력을 통한 공동사업의 활성

•지역개발을 위한 지자체간 협력을 촉진시킬 수 있는 행정 적․재정적 인센티브 제도를 강화

신국토구상

•지역간 상호협력 및 역할분담체계를 강화

•지역간 협력사업에 대해서는 인프라, 예산 등을 우선적으 로 지원

국토개발에 관한 최상위 법률인 국토기본법과 국가균형발전특별법에도 지역 간 협력을 통한 공동발전을 촉진하는 규정을 마련하고 있다. 국토기본법(제3조 3항)에서는 “국가 및 지방자치단체는 지역간의 교류협력을 촉진시키고 이를 체 계적으로 지원함으로써 지역간의 화합과 공동번영을 도모하여야 한다”고 규정하 고 있다. 국가균형발전특별법(제39조 2항)에서는 “정부는 2 이상의 지방자치단체 의 관할구역에 효과가 미치는 사업을 당해 지자체가 공동으로 추진하는 경우에 는 해당사업에 소요되는 경비를 예산 편성시 우선적으로 반영할 수 있다”고 규 정하고 있다.

주요 선진국에서 지역간 공동발전 및 협력프로그램은 지자체간의 공동발전 및 지역정책의 중요한 수단으로서 자리 잡고 있으며, 이에 대한 재정적, 제도적 지 원기반을 확립하고 있다. 유럽연합(EU)에서는 지역정책의 중요한 수단으로서 지 역간 협력프로그램으로 Interreg Ⅲ1)을 추진하고 있으며, 미국, 일본, 프랑스에서

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도 지방자치단체간의 협력과 공동발전을 촉진하는 다양한 제도를 구축하고 있 다.

본 연구는 2003년부터 2005년까지 3년에 걸쳐 추진하는 다년도 연구로서 제4 차 국토계획의 기본이념으로 제시된 21세기 통합국토를 실현하기 위한 구체적 전략을 제시하는 연구과제로서의 성격을 지닌다. 이를 위하여 연구의 첫해인 2003년에는 수도권과 비수도권의 공동발전 방안을 주제로 정하였으며, 2년차인 2004년에는 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전 방안에 관한 연구를 수행하였 다. 마지막 해인 2005년에는 제1차 및 제2차 년도의 연구를 통하여 도출된 성과를 바탕으로 지역간 공동발전을 위한 제도기반을 구축하는데 초점을 두고 있다.

<표 1-2> 제1, 2차 및 3차년도 연구의 주요내용

제1차년도 연구 제2차년도 연구

수도권과 비수도권의 공동발전 방안 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전 방안 - 지역간 공동발전의 배경과 이론적 검토

- 수도권과 비수도권간의 상생관계 변화실

- 수도권과 비수도권간의 상생적 발전 패러 다임

- 수도권과 비수도권간의 상생유형별 실태 와 발전방안

- 수도권과 비수도권간의 상생발전의 종합 구도

- 국토·지역개발 분야 지자체간 협력의 이 론적 검토

- 국토·지역개발 관련 지자체간 협력실태 분석 및 유형화

- 지역발전 관련 지자체간 협력의 새로운 패러다임과 구조

- 지역발전 관련 지자체간 협력의 해외사례 - 지역발전 관련 지자체간 협력의 「정책과

제」 분류와 과제별 전략

- 지역발전 관련 지자체간 협력 촉진을 위 한 정책 프로그램 개발

제3차년도 연구

지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축 방안 - 지역간 공동발전의 이론 및 개념

- 지역간 공동발전 관련 제도의 현황 및 문제점 - 외국의 지역간 공동발전 제도 및 시사점 - 지역간 공동발전의 패러다임과 정책과제 - 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축 방안

1) 유럽연합의 경제ㆍ사회적 통합을 촉진하기 위하여 추진하는 지역정책 프로그램으로 2000-2006년 동

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2. 연구의 목적

『통합국토를 향한 지역간 공동발전 방안』의 제3차 년도 연구에서는 지역간 공동발전을 한국적 현실에서 실천할 수 있는 제도적 기반을 구축하는 방안을 모 색하고자 한다. 연구의 목적을 상술하면 다음과 같다. 첫째, 제1차 및 2차년도 연 구결과를 토대로 지역간 공동발전의 제도적 접근을 위한 정책과제를 도출한다.

둘째, 지역간 공동발전과 관련한 이론적 배경과 기존 제도의 검토를 통하여 종합 적인 정책 패러다임을 정립한다. 셋째, 이상에서 도출된 정책과제 및 패러다임을 기반으로 우리나라 현실에 적합한 지역간 공동발전을 위한 제도기반 구축 방안 을 제시하고자 한다.

3. 연구의 방법 및 범위

1) 연구의 방법

본 연구를 수행하기 위해서는 수도권과 지방간, 지자체간 공동발전을 위한 정 책 및 관련제도의 조사와 분석이 필수적이다. 지자체간 협력 등 지역간 공동발전 과 관련한 법률의 분석을 위해 국토기본법, 국가균형발전특별법, 지방자치법, 지 역균형개발및지방중소기업육성에관한법률(이하, 지역균형개발법) 등을 검토한 다. 정부의 정책 분석을 위해서는 행정자치부의 광역행정, 산업자원부의 지역발 전투자협약 등 중앙부처의 관련 자료를 수집하여 분석하며, 국토종합계획과 국 가균형발전계획 등 국토개발계획도 검토한다. 이들 검토 대상 제도는 지역간 공 동발전뿐만 아니라 국토 및 지역개발에 관한 기본적인 방향을 제시하거나 구체 적인 개발계획 수립에 관한 내용을 담고 있으므로 본 연구의 관심사인 지역간 공동발전에 관한 내용을 중심으로 심도있게 분석하여 문제점을 진단하고 개선방 향을 도출한다.

외국사례를 참고하기 위해 지역간 협력이 활성화되어 있는 선진국의 관련 제

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도 조사를 병행한다. 특히 지역간 공동발전을 거시적 지역정책의 틀 안에서 추진 하고 있는 EU의 Interreg Ⅲ 제도를 심층 분석하며, 이 밖에도 지자체간 협력사업 이 활발하게 진행되고 있는 미국, 일본, 프랑스의 관련 제도를 조사하여 우리나 라의 제도기반 구축에 대한 시사점을 도출한다.

지역간 공동발전을 활성화시키기 위해서는 제도개선 등 기존 시스템의 정비가 필수적이며 이를 위해서는 관련 전문가․실무자의 자문이 필요하다. 이를 위해 지방행정연구원(재정분야 제도화) 및 경성대학교(행정분야 제도화)의 전문가를 참여시킨다. 아울러 지자체간 공동발전을 위해 도출한 제도적 기반구축 방안에 관해 연구협의회를 개최하여 공무원 및 전문가 의견을 수렴한다.

2) 연구의 범위

지역간 공동발전은 문자 그대로 2개 이상의 지방자치단체가 지역개발을 위해 관련 사업을 협력을 통하여 공동으로 추진하는 것을 의미한다. 본 연구에서 염두 에 두고 있는 지자체간 협력의 분야는 지역개발 사업으로 국한하되, 행정협력의 경우 지역개발 사업의 추진과 관련된 협력은 포함한다. 그리고 지역간 공동발전 의 공간적 범위는 기본적으로는 광역 및 기초자치단체를 염두에 두며, 필요한 경 우 국토 전체도 고려한다. 지역별로는 수도권과 비수도권간, 비수도권 지방자치 단체간의 공동발전을 모두 고려하며, 행정계층별로는 광역지자체간, 광역-기초 간, 기초자치단체간 협력을 모두 포함하여 논의를 진행한다. 본 연구에서 구체적 인 협력사업은 분석하지 않는다. 이는 2차년도인 2004년도 연구의 주제이다.

1995년 이후 우리나라에서 진행되고 있는 지역간 협력사업의 현황 자료를 부록 에 수록하여 참고할 수 있도록 하였다.

연구의 시간적 범위는 단기, 중기, 장기적 관점으로 구분하여 설정한다. 향후 3-4년 이내에 제도화할 수 있는 단기적 내용과 5년 내외의 중기적 차원, 10년 정도 의 장기적 차원에서 추진할 제도개선 과제를 제시하는 단계별 접근전략을 채택하 고 있다. 연구의 내용적 범위는 지역간 공동발전을 위한 3차 년도의 연구주제에

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따라 지자체간 협력을 촉진할 수 있는 제도적 지원 장치에 중점을 둔다. 그러므로 지역간 공동발전과 관련한 주제 중에서 행정, 재정, 법률적 제도기반 구축과 관련 한 내용이 중심이 된다.

4. 선행연구와의 차별성

1) 주요 선행연구 현황

지역간 협력에 관한 기존의 연구는 크게 개념 및 이론에 관한 연구, 협력사업 의 사례분석 연구, 제도 연구의 3가지로 구분할 수 있다. 먼저 개념 및 이론에 관한 연구로서는 김용웅(2001)의 「지역간 연계ㆍ협력의 이론적 배경과 발전방 향」, 경기개발연구원(2001)의 「수도권과 비수도권의 공동발전을 위한 전략수 립 연구」, 이양재(2000)의 「지역간 협력의 장애요인과 극복방안」, 이종화 (2000)의 「지역간 협력제휴를 통한 지역발전방향」 등이 있다.

지역간 협력에 관한 사례분석 연구로서는 송두범(2004)의 「자방자치단체간 협력사업의 추진실태와 개선방안」, 김선기․한표환(2003)의 「자치단체간 협력 관계의 실태분석과 정책방향」, 배준구(2001)의 「지역발전을 위한 정부간 협력 방안: 부산ㆍ울산 지역을 중심으로」 등을 들 수 있다.

지역간 협력과 관련한 제도 연구로서는 김종구(2005)의 「광역개발사업의 효 율적 추진을 위한 협력방안과 광역도시계획제도에 대한 평가」, 한국지방행정연 구원(2002)의 「자치단체간 협력사업 활성화 방안」, 한국법제연구원(2000)의

「지방자치단체간 협력에 의한 사무처리제도의 개선방향」 등을 들 수 있다.

이 중에서 주요 연구의 내용을 정리하면 다음과 같다. 먼저 김용웅(2002)의 연 구에서는 지역협력계획의 유형으로서 종합발전형 지역협력계획, 자원공동이용 및 관리형 지역협력계획, 광역서비스 공급형 지역협력계획, 기능적 연계보완지역 의 협력계획을 들고 있다. 지역간 연계 및 협력을 강화하기 위해서는 지역간 공동 혜택이 기대되는 분야를 대상으로 지역간 연계와 협력을 강화할 수 있는 종합전

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략을 수립하여 지역간 지식 및 정보교류, 공동투자 및 기술개발 등 지역간 연계, 지역간 협력체계 및 네트워크 형성이 중요하다고 지적하고 있다. 지역간 연계 및 협력강화를 위한 행정 및 제도적 지원이 필수적인데, 이를 위해 지역협력계획제 도 도입, 지역협력 및 공동사업에 대한 예산지원 우대, 지역간 다양한 네트워크 구성 프로그램 개발 및 참여지원, 지역간 협력 및 제휴방안 연구 및 계획수립을 위한 재정지원 등이 필요하며, 아울러 지방자치단체의 자율적 권한과 책임을 증 대시킬 수 있는 분권화된 행정체제 구축을 주장하고 있다.

이종화(2003)는 지방화․세계화 시대에 지역간 다양한 주체들의 협력․제휴의 필요성을 역설하고, 현 실태와 문제점을 분석한 다음 지역간 협력․제휴를 활성 화할 방안을 제시하고 있다. 그는 지역개발을 둘러싼 사회경제적 환경이 변화함 에 따라 기존 지역발전모델이 한계에 봉착하고 협력적 지역개발모델이 탐색되고 있다고 한다. 그러나 현재 진행중인 지역간 협력․제휴는 인적교류 중심, 관주도 형, 협력지역간 지리적 연속성 결여, 전담조직 부재, 협력내용의 단순성 등의 문제 가 있음을 지적하고 있다. 이어서 지역간 협력․제휴의 추진방향을 추진주체와 연계구조, 협력사업의 공간범역, 협력사업 영역 등으로 나누어 제시하고 있다. 지 역간 협력․제휴의 성공조건으로는 협력․제휴의식의 고양, 손쉬운 영역에서부 터 협력․제휴의 습관 확립, 다양한 주체의 참여조장, 상설전담조직 운영, 재정 적․제도적 장치의 마련 등을 들고 있으며, 국가지원 정책의 방향으로는 민․관 의 다양한 협력․제휴 네트워크 창출, 다양한 지역간 협력․제휴 시범사업의 발 굴 및 확산, 지원재원의 마련, 절차의 제도화 등을 제시하고 있다.

한국지방행정연구원(2002)의 연구에서는 지방자치단체간 협력사업의 현황과 문제점 분석을 위해 지방자치법에 규정된 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조 합, 자치단체 등의 전국협의체, 협약에 의한 공동사무처리(협력사업)과 광역계획 인 광역도시계획, 대도시권광역교통계획, 광역권개발계획, 개발촉진지구계획, 특 정지역계획을 분석하고 있다. 이어서 지방자치단체간 협력관계 및 협력의 성공 과 실패요인을 조사한 다음 이를 토대로 자치단체간 협력사업의 활성화 방안을 제시하고 있다.

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한표환․김선기(2003)의 연구는 한국지방행정연구원(2002)의 연구 결과를 요 약 정리한 것으로 자치단체간 협력사업 유형별로 협력사업의 추진동기가 협력사 업의 성공과 실패에 어떻게 작용하는지를 파악하고, 이를 바탕으로 사업유형별 협력 추진방안을 제시하고 있다. 지방자치단체간 협력사업 유형은 기존의 협력 사업 사례를 혐오시설 설치․운영, 도로․교통시설 설치, 공공시설 설치․운영, 지역경제․개발, 교육 및 연구개발, 친선교류, 물관리 및 환경보전, 행사 개최, 일 반 행․재정 협력 등 9가지로 분류하고 있다. 협력사업의 성공 및 실패요인으로 는 추진동기 6 가지에 ‘협력대상 사업 및 지역에 대한 정보의 사전공유’를 추가 하여 7가지로 설정하고 있다. 또한 협력사업의 기반구축을 위해서는 협력에 대한 긍정적 가치관 형성, 투자재원, 전문인력, 협력정보 등 자원배분체계 보완, 제도 적 뒷받침 등이 중요함을 강조하고 있다.

한국법제연구원(2000)의 연구는 사무처리제도 개선방향에 초점을 두고 있는데, 지역발전모델의 대안으로서 지역간 협력․제휴의 개념, 범위, 성공조건의 모색 등을 제시하고 있다. 이 연구에서는 지자체 협력고권의 법이론적 고찰, 협력에 의 한 사무처리제도의 현황 분석, 독일법제상 지자체간 협력에 관한 제도 분석 및 시사점 도출, 지자체간 협력제도의 문제점과 제선방향 제시 등을 다루고 있다.

최용환(2003)의 연구에서는 정부간 협력의 법적 근거로서 지방자치법과 도시 계획법, 지역균형개발법, 지방공기업법, 국토기본법, 국가균형발전특별법 등을 들고 있다. 또한 지방정부간 협력사업의 대상 분야로서 방재사업, 생태계보전 및 환경관리, 농업 및 역사문화사업, 보건․의료․복지사업, 관광자원 개발, 광역도 시계획을 들고 있다. 또한 충청권 행정협의회를 통한 광역지자체간 협력실태와 문제점을 충청권 행정협의회와 중부내륙권 3도협력회를 대상으로 분석하고 있 다.

최병학(1999)의 연구는 지방발전 촉진을 위한 법제 및 정책체계 정비를 중부권 발전을 위한 협력체제 구축의 관점에서 접근하고 있다. 이를 위해 기존의 광역행 정협의회에 중부권 지역의 정책협의 기능을 강화하여 정책협의체로 운영방식을 전환할 것과 중부권 경제공동체 구축방안을 제시하고 있다. 여기에 덧붙여 산업

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기반시설, 교통 및 생활기반시설 등 광역시설의 공동개발 및 활용방안을 제시하 고 있다.

경기개발연구원(2001)의 연구는 기존 연구로서는 드물게 거시적 공간정책 관 점에서 수도권과 비수도권의 공동발전 전략을 다루고 있다. 이 연구에서는 수도 권과 비수도권의 공동발전을 위한 정책과제 도출, 국가공공기관의 입지개편 대 안, 수도권과 비수도권의 지식기반산업 공생전략, 수도권과 비수도권의 공동발전 을 위한 국토축별 개발전략을 제시한 다음 제도적 개선과제를 제시하고 있다.

2) 선행연구의 한계와 본 연구의 차별성

본 연구와 비교하여 선행연구의 특징과 문제를 세 가지 측면에서 지적할 수 있다. 첫째, 거시적 국토정책의 관점보다는 지방행정 시각에서 접근하고 있는 경 우가 대부분이다. 그러므로 지역간 협력을 통한 공동발전을 거시적인 국토정책 프로그램의 관점이 아닌 행정제도의 운용 및 문제분석 시각에서 접근하여 연구 의 시야가 좁은 경향이 있다. 또한 지방자치단체간 협력의 실태분석은 대부분 지 방자치법의 규정에 의한 행정협의회, 사무위탁 등 제도별 추진현황 및 문제점 제 시에 중점을 두고 있어 지역개발 제도에 대한 분석은 극히 제한적이다. 이에 따 라 연구의 내용 및 대안제시가 종합적인 지역간 협력프로그램을 다루는 것이 아 니라 기존제도의 운용실태 분석 및 수정을 논의하는 수준에 그치고 있다.

둘째, 기존 연구는 이론적 토대 및 국내외 사례 분석의 부족한 점이 있다. 지방 자치단체간 협력의 이론은 정부간 관계이론이 대부분으로 지역간 협력사업을 경 영학적 관점에서 접근하는 등 기존의 지역개발 관행과 차별화되는 새로운 정책패 러다임으로 인식하지 못하고 있다. 사례분석의 경우 국내사례에 비해 특히 외국 의 지역간 협력 관련 제도 및 정책사례에 관한 깊이 있고 체계적인 분석이 양적, 질적으로 부족한 실정이다.

셋째, 지역간 공동발전을 위한 실천력있는 대안제시가 미흡하다. 이는 기존 연 구의 범위가 국지적인 현상파악 및 대응방향 제시에 머물러 있어 지역간 상생발

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