국토연자 20024
각 국의 도시 및 농촌공간 관리체제 비교연구
Urban and Rural Spatial Management System in the World
• 최병선
연 구 진 경원대학교 최병선 교수
국토연자 2002-4 ․ 각 국의 도시 및 농촌공간 관리체제 비교연구
글쓴이․최병선 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2002년 12월 28일 / 발행․2002월 12월 31일
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Ⓒ 2002, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
서 문
우리나라의 도시화는 1960년대부터의 급속한 산업화 진행으로 가속화되어 왔 다. 농촌의 많은 사람들이 취업이나 보다 나은 생활을 위해 도시로 몰려들고, 대 도시를 중심으로 주택지개발과 학교‧도로‧상하수도 등의 도시기반시설 확충이 시급한 과제로 되어 왔다. 이에 필요한 도시용지는 도시주변에 위치한 농지 및 산지를 개발‧공급함으로써 개발지향적 도시계획이 지난 시대를 풍미해 왔다. 20 세기에 만들어진 일련의 도시계획 및 도시개발제도들이 이를 뒷받침하여 왔다.
한편, 개발압력이 몰려있는 도시지역은 도시계획 및 도시개발제도로 관리되지 만, 나머지 대부분의 국토는 산지‧농지관련의 개별법이나 국토이용관리법으로 관리되어 왔다. 국토전역을 도시지역과 비도시지역으로 구분하여 도시지역은 개 발위주로, 비도시지역은 보전위주로 하는 국토이용관리체제를 취하여 왔다. 그 러나, 1990년대 중반 자동차보급의 확대와 도로망 확충으로 도시생활권이 농촌 지역에 까지 널리 확대되는 등 도시광역화가 활발히 진행되면서 도시주변의 농 지 및 구릉지가 난개발로 무절제하게 훼손되어 사회문제로 대두되었다. 그 원인 중 하나가 비도시지역에서의 무계획적 개발행위 허용이라고 할 수 있다. 이런 의 미에서 2002년 제정되어 2003년부터 실시되는 국토의계획및이용에관한법률은 도시지역과 비도시지역을 구분 관리해 온 지금까지의 공간관리체제를 하나로 아 우르는 제도로서 그 의미가 크다. 아울러 앞으로 농촌이 WTO 체제하에서 살아 남아 경쟁력을 재정비하기 위해서도 도시와 농촌의 상생적 발전을 뒷받침할 수
있는 계획체제가 요망된다 하겠다.
그러나, 도시와 농촌을 통합하여 하나의 공간계획체제와 토지이용관리체제를 운용하는 일은 우리로서는 새로운 경험이 될 수 밖에 없다. 이러한 관점에서 이 미 도시‧농촌의 통합적 계획체제를 갖추고 있는 외국의 제도를 살펴보는 일은 큰 의미를 갖는다고 할 수 있다. 지금까지도 유사한 연구가 없었던 것은 아니나 대상국가가 한정되어 있거나 그 내용이 단편적이어서 활용하는데 제약이 많았 다. 유용한 외국사례가 되기 위해서는 사회‧경제적 배경이 다른 국가들의 다양한 경험을 비교‧분석함으로써 우리에게 가장 적합한 참고사례를 찾아 낼 수 있어야 한다. 이 분야에 대한 충분한 식견과 통찰력을 갖춘 연구자들의 적극적 참여가 기대되는 바이다.
본 조사연구는 대한국토‧도시계획학회 회장의 임기를 마치고 캐나다 토론토 대학에서 안식년을 보내고 있는 경원대학교 최병선 교수에 의하여 수행되었다.
당초에는 박재길 연구위원과 이동우 연구위원이 금년도 기본과제로 수행한
“도․농통합형 정주기반 구축과 농촌의 계획적 정비”연구의 일환으로 추진되었 으나, 자료적 가치가 탁월하여 별도의 자료집으로 간행하게 되었다.
다시 한번 본 연구수행에 애써주신 경원대학교 최병선 교수께 감사를 드리며 본 연구자료가 앞으로 이 분야의 연구발전에 유용한 자료로 활용될 수 있기를 바라는 마음 간절하다.
2002년 12월 원장 이 규 방
차 례
서 문 ··· ⅰ
제 1 장 서론
제 2 장 각 국의 도시 및 농촌공간 관리체제
1. 영국 ··· 5
1) 공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경 ··· 5
2) 공간계획 및 관리체계 ··· 10
3) 개발계획 수립절차 및 시민참여 ··· 16
4) 계획집행 및 개발통제 수단 ··· 18
5) 농촌지역공간의 계획적 관리 ··· 22
2. 독일 ··· 24
1) 공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경 ··· 24
2) 공간계획 및 정책체계 ··· 27
3) 건설지침계획의 수립절차 및 시민참여 ··· 33
4) 계획집행 및 개발통제 수단 ··· 35
5) 농촌지역공간의 계획적 관리 ··· 40
3. 미국 ··· 42
1) 계획체제의 발전과정과 사회적 배경 ··· 42
2) 공간계획 및 정책체계 ··· 46
3) 도시계획 수립절차 및 시민참여 ··· 52
4) 계획집행 및 개발통제 수단 ··· 55
5) 농촌지역공간의 계획적 관리 ··· 60
4. 캐나다 ··· 62
1) 공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경 ··· 62
2) 공간계획 및 관리체계 ··· 66
3) 도시계획 수립절차 및 시민참여 ··· 72
4) 계획집행 및 개발통제 수단 ··· 74
5) 농촌지역공간의 계획적 관리 ··· 79
제 3 장 종합분석 및 정책적 시사점 1. 각 국의 공간관리체계 비교 ··· 81
1) 사회적 배경과 공간관리체제 ··· 81
2) 공간관리의 기본 골격 ··· 83
3) 상위공간정책유형 ··· 85
4) 도시 및 농촌계획의 운용 ··· 86
5) 계획집행 및 개발통제 ··· 89
6) 농촌공간관리 ··· 90
2. 정책적 시사점 ··· 93
1) 공간관리체제의 기본 골격 ··· 93
2) 공간계획 및 정책 체계 ··· 94
3) 계획수립절차와 시민참여 ··· 95
4) 계획집행 및 개발통제 수단 ··· 97
5) 농촌공간의 계획적 관리 ··· 98
표 차례
<표 2-1> 영국의 공간계획과 정책체계 ··· 13
<표 2-2> 개발계획수립 및 확정절차 ··· 18
<표 2-3> 독일의 공간계획 및 정책체계 ··· 31
<표 2-4> 건설지침계획 수립 및 확정절차 ··· 34
<표 2-5> 미국의 공간계획 및 정책체계 ··· 50
<표 2-6> 용도지역 조례 확정 절차(뉴욕시의 예) ··· 54
<표 2-7> 캐나다의 공간계획 및 정책체계 ··· 70
<표 2-8> 캐나다의 도시계획 수립 및 확정절차 ··· 73
<표 2-9> 각 국의 공간관리체제 ··· 91
1
C H A P T E R
서론
우리나라는 지난 1960년대 이래로 급속한 산업화과정을 거치면서 도시의 외연 적 확대를 거듭했다. 이에 따라 도시주변의 농촌이 대대적으로 도시적 용도로 개 발되면서 환경파괴, 난개발 등의 문제가 발생하였다. 특히, 1990년대에는 부족한 도시적 토지공급을 늘려 토지가격을 안정시킨다는 명분아래 도시주변농촌의 거 의 무제한적 개발을 허용함으로써 농촌 난개발의 문제가 심각한 양상으로 전개 되기에 이르렀다. 이에 전 국민적 질타가 잇따랐다. 정부도 문제의 심각성을 인 식하여 2000년 5월에 난개발 종합대책을 발표했다. 이어서 2001년 말에는 종래의 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 국토이용 및 계획에 관한 법률을 제정 하였다. 새 법은 “계획 없는 개발 없다”, “참여 없는 개발 없다”는 명제아래 난개 발 방지를 위한 다양한 제도를 새로이 선보였다. 이를테면, 도시와 농촌지역에 대해 따로 적용되던 용도지역 구분방식을 통합하고, 제2종 지구단위계획, 기반시 설연동제, 개발허가제, 환경성 평가제도 등을 도입하였다. 그러나, 농촌지역에 대
한 철저한 공간관리의 경험이 없는 우리나라로서는 새로이 도입된 제도가 우리 의 현실에서 제대로 작동할 수 있는지, 그리고 이것으로 농촌지역의 지속가능한 개발이 보장될 수 있는지 현재로서는 확신할 수 없는 상황이다.
이에 본 연구는 우리보다 앞서 국토 난개발의 문제를 경험하고, 장기간에 걸쳐 이에 대처하는 체제를 구축하여 온 선진제국의 도시 및 농촌계획 체제를 비교 검토함으로써 우리에게 유용한 시사점을 얻는데 연구 목적이 있다.
본 연구는 비교분석을 위한 대상국가로서 영국, 독일, 미국, 캐나다를 선정하 였다. 영국과 독일은 좁은 국토에 많은 인구가 거주하는 반면에 미국과 캐나다 는 넓은 국토에 적은 인구가 산다. 영국과 독일은 공공정책을 운용하는데 있어서 공공의 이익을 강조하는 반면 미국은 전적으로 시장경제를 중시한다. 즉 이들 양 자는 각기 복지지향체제와 시장경제체제를 대변한다. 캐나다는 양자간의 중간에 위치한다. 영국은 모든 정책결정에 있어서 중앙정부가 강력한 권한을 행사하는 데 비해, 독일, 미국, 캐나다는 국방, 외교 등을 제외한 거의 대부분의 정책결정을 주정부가 주관한다. 독일은 대륙법체계를 대변하는 국가인데 반해 영국, 미국은 영미법체계를 구축하고 있다. 단지 몇 가지 사항에 불과하지만, 이와 같은 비교 대상 국가의 특징으로 볼 때 불란서, 일본 등 주요국가가 연구대상에서 빠져있음 에도 불구하고, 위 4개국의 비교만으로도 국제적인 공간관리체제의 동향을 파악 하는데 무리가 없을 것으로 보인다.
도시 및 농촌계획체제의 비교요소로서는 첫째, 현재의 공간관리체제가 만들어 지게 된 시대적ㆍ사회적 배경, 둘째, 공간계획 및 정책체계의 큰 골격과 그 속에 서 도시 및 농촌계획의 역할, 셋째, 도시 및 농촌계획의 수립주체와 수립절차 및 시민 등의 참여방식, 넷째, 계획집행 및 개발행위 통제수단의 유형과 특징, 다섯 째, 농촌지역의 공간관리 방법을 중점적으로 검토할 것이다. 공간관리체제는 그 시대와 사회의 산물이란 점에서, 특히, 도시 및 농촌계획은 자유민주주의 사회에 있어서 국민의 가장 큰 기본권에 속하는 재산권과 직결되어 있는 사안이라는 점 에서 시대적ㆍ사회적 배경을 검토하는 것은 생략될 수 없는 비교요소이다. 또한,
도시 및 농촌계획은 전체 공간계획과 정책의 틀 속에서 그 역할과 위상이 정해진 다는 점에서 공간계획체계의 전모를 검토하는 것 역시 중요한 비교 요소라고 할 수 있다. 결국, 이 연구는 그 사회의 전반적인 사회적 여건 및 공간관리체제 속에 서 누가 어떤 절차를 거쳐 어떤 종류의 도시 및 농촌계획을 수립하며, 이를 집행 하기 위해 어떤 수단들이 운용되고 있는지를 밝히는 것으로 주된 연구내용을 구 성하고 있다. 농촌지역에 대한 공간관리 방법을 특별히 비교요소로서 추가한 이 유는 연구의 배경설명에서 이미 시사된 바 있다.
도시계획체제의 국가 간 비교연구가 과거에도 없었던 것이 아니다. 그러나 비 교대상국가 또는 비교요소가 한정되었거나 내용이 구체적이지 못하고, 더구나 이차적인 자료 또는 낡은 자료에 의존하는 경우가 많았다. 이 연구는 새 법률이 제정되어 효과적인 시행방안 강구가 시급한 시점에서 과거 연구의 부족했던 점 을 최신의 원전을 바탕으로 하여 보완한다는데 특별한 의의가 있다고 하겠다.
2
C H A P T E R
각 국의 도시 및 농촌공간 관리체제
1. 영국
1) 공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경
(1) 19세기
영국은 산업혁명을 가장 먼저 시작하고 장기간 주도해 온 국가이다. 때문에 19 세기 초반에는 이미 급속한 산업화와 이에 따른 사상 초유의 전례 없는 도시화현 상을 맞이하였다. 기록에 의하면 1801년에 17%였던 영국의 도시화율은 50년 후 인 1851년에는 두 배를 넘는 35%로, 그리고 다시 50년이 지난 1901년에는 77%
까지 치솟았다. 그 후 한 세기가 지난 현재의 도시화율이 약 90%인 점을 감안하 면 영국의 도시화 과정은 19세기에 이미 거의 완료되었다고 해도 과언이 아니다.
당시의 도시화로 인한 도시성장을 가장 잘 보여주는 사례로 런던의 도시성장추 이가 흔히 인용된다. 런던은 1801년에 이미 인구 85만 명의 대도시였는데 1851년 에 200만 명, 1881년에 400만 명, 1939년에는 850만 명으로 증가하여 최고 규모를 기록한 후 현재는 약 700만 명에 머무르고 있다.
한편, 19세기의 영국을 비롯한 유럽의 사회는 불란서혁명(1789)의 영향으로 개 인의 권리가 현저하게 신장되어 있었다. 여기에 아담 스미스의 국부론(1776)에 따 라 “보이지 않는 손의 작용”을 표방한 자유방임주의가 사회적 가치체제를 형성하 고 있었다. 이 두 가지 패러다임이 결합하여 사유재산권의 신성 불가침한 것으로 간주되었고 이를 토대로 한 건축자유의 원칙에 따라 도시개발이 진행되었다.
결국, 급속한 산업화ㆍ도시화와 개인의 자유로운 도시개발이 상승작용을 하면 서 19세기 영국의 도시, 특히, 산업의 중심도시는 도시환경의 급격한 악화를 경 험하게 되었다. 예컨대 1841년에 수행된 한 통계조사에 의하면 당시 영국인의 평 균수명은 41세였는데 선진 공업도시였던 리버풀은 26세, 맨체스터는 24세에 불 과했다. 도시환경 중에서도 노동자구역의 주거환경은 극도로 열악했다. 이를테 면 노동자주택은 통풍, 일조, 위생설비가 지극히 열악하였을 뿐만 아니라, 과밀로 인해 최악의 위생상태를 연출하였다. 이는 결과적으로 맑스, 앵겔스로 대표되는 사회주의 운동이 태동되는 사회적 환경을 제공하기도 했다.
이와 같은 상황에 접하여 이미 19세기 초부터 사회개혁을 추구하는 진보적 인 사와 가부장적 기업인을 중심으로 하여 간헐적으로나마 유토피아적 이상이 추구 되고 실천에 옮겨졌다. 또한, 극도로 열악한 도시환경과 이로 인한 사회적 혼란에 대처하지 않을 수 없었던 정부는 19세기 중반에 이르러 비로소 공중위생적(보건), 건축경찰적(안전) 차원의 개발행위규제 장치를 마련하기 시작하였다. 당시에 제 정된 주요 법률 중에는 공중보건법(Public Health Act, 1848), 공해제거법(Nuisance Removal Act, 1855), 위생법(Sanitary Act, 1866), 농민 및 근로자 주택법(Artizan's and Labourer's Dwelling Act,1868) 등이 있다. 이 중에서 특히, 1875년에 개정된 공 중보건법은 지방정부가 조례에 의해 신규 건축물에 대한 행위규제를 시행할 수 있도록 하였다. 그리고 1894년의 런던건축법은 시로 하여금 도로신설 및 확장, 건 축선, 공지, 건축물의 높이 등에 관련된 건축제한 등이 가능하도록 하였다.
그러나 당시만 해도 토지소유권의 절대성에 바탕을 둔 자유방임주의가 팽배하 던 시기였던 관계로 위의 여러 법에 의한 개발행위의 제한과 이를 통한 도시환경 의 개선은 매우 제한적일 수밖에 없었다.
(2) 20세기 초반
이와 같이 한 세기 이상에 걸친 도시환경의 악화 상황에 직면하여 20세기를 전 후한 시기부터 피폐해진 도시공간을 개혁하기 위한 노력이 폭넓은 사회적 지지를 얻으며 전개되기 시작하였다. 당시의 개혁적 흐름을 대변하는 대표적인 인물중의 하나가 하워드(E. Howard)였다. 하워드는 도시와 농촌의 장점을 동시에 갖는 전원 도시(Garden City)건설을 통해 당시의 누적된 도시문제를 해결할 수 있다고 생각 하였다. 그는 이러한 생각 아래 인구규모를 3만 명으로 한정하고, 토지는 공유하 며, 도시주변은 영구녹지대로 보전하고, 경제를 자족한다는 내용의 전원도시이론 (1898)을 주창하였다. 그리고 이를 실현하기 위해 Letchworth(1903), Welwyn(1919) 전원도시 건설을 실제로 추진하였다. 뿐만 아니라 전원도시협회를 창설하여 뜻을 같이하는 인사를 규합하고 전원도시 이념의 확산에 매진하였다. 하워드의 이와 같은 노력은 폭넓은 사회적 호응을 얻으며 영국 내는 물론 전 세계적으로 확산되 면서 현대적 도시계획의 학문적 발전과 제도확립에 크게 기여하였다.
도시개혁을 요구하는 시대적 상황에 부응하여 영국 정부도 과거의 미온적 대 응에서 벗어나 오늘날 공간관리제도의 원형이라고 할 수 있는 일련의 도시계획 법을 제정 및 개정하였다. 이렇게 해서 탄생한 최초의 계획법은 1909년에 제정된 주택ㆍ도시계획법(Housing, Town Planning, etc. Act)이다. 이 법은 주택지의 난개 발을 통제하는 장치로서 지방정부에게 도시계획(Scheme)을 수립할 수 있는 권한 을 부여하였다. 이어서 10년 후에 개정된 법(Housing and Town Planning Act)은 지방정부의 도시계획수립을 의무화하였고, 다시 13년이 흐른 1932년의 개정에서 는 도시계획수립 대상구역을 도시전역으로 확대하는 한편, 도시계획에 법적 구 속력을 부여하였다. 또한, 1935년에 제정된 접도개발억제법(Ristrict of Ribbon Development Act)은 간선도로에 따른 도시개발의 외연적 확산을 억제하였다. 그 러나 당시까지만 해도 자유방임사상이 위세를 떨치고 있었던 까닭에 도시계획에 의한 사유재산권의 제한은 보상을 전제로 가능한 것이었다. 더욱이, 도시계획을
확정하려면 국회의 승인을 얻어야 하는 등 계획수립절차상의 어려움도 있었다.
결과적으로 재정력, 정치력 등에서 열세에 있던 지방정부는 사실상 현실추인적 인 소극적 도시계획수립에 만족할 수밖에 없었다.
(3) 20세기 중반
이와 같이 지지부진하던 공간관리체제에 일대 혁신을 몰고 온 것은 제2차 세계대전이었다. 전쟁을 승리로 이끈 영국에서는 전후 재건과정에서 과거에 누 적된 모든 도시문제를 일거에 해결하자는 사회적 분위기가 무르익었다. 이에 정 부는 막강해진 국가권력과 풍만한 자신감을 바탕으로 다양한 전문적 위원회를 설치하여 계획체제의 근본적인 개혁에 착수하였다. 당시의 대표적 위원회는 바 로우 왕실위원회(Royal Commission on the Geographical Distribution of the Industrial Population, 1938)와 우스워스 위원회(Expert Committee on Compensation and Betterment, 1941)였다. 바로우 위원회는 방대한 보고서를 통해 인구 및 산업 의 대도시집중을 방지하고 지역간 격차를 해소하기 위해서는 전원도시건설, 산 업의 분산 등이 필요하며, 이를 추진할 중앙정부의 기구가 설치되어야 함을 건의 하였다. 한편, 우스워스 위원회는 종래의 사유재산권 제도를 그대로 두고서는 개 발이익과 손실의 적정한 처리가 사실상 불가능하다고 판정했다. 그래서 토지재 산권을 개발권과 이용권으로 분리한 후, 모든 토지문제의 핵심고리인 개발권을 국유화하여 이 문제를 근본적으로 해결 할 것을 건의하였다. 이들 두 위원회외에 도 라이스 위원회(Committee on New Town, 1945), 스코트 위원회(Committee on Land Utilization in Rural Area, 1941), 비버리지 위원회(Committee on Social Insurance and Allied Services, 1942) 등이 설치ㆍ운영되었다.
이들 위원회의 활약에 힘입어 1940년대 중반부터 10여 년 간 영국에서는 공간 관리에 관련된 수많은 법령과 정책이 수립되었다. 공간관리를 관장하는 중앙정 부의 부서로서 도시 및 농촌 계획부(Ministry of Town and Country Planning, 1943)
가 창설되기도 했다. 당시에 제정된 법률중 중요한 것만 추려보면 다음과 같다.
ㆍ 공업배치법(Distribution of Industry Act, 1944) ㆍ 신도시법(New Town Act, 1946)
ㆍ 도시 및 농촌계획법(Town and Country Planning Act, 1947)
ㆍ 국립공원 및 전원접근법(National Parks and Access to the Countryside Act, 1949)
ㆍ 도시개발법(Town Development Act, 1952) ㆍ 그린벨트 회람(Circular on Green Belt, 1955)
위의 법령 및 정책은 현재까지도 영국 국토공간관리의 골간을 이루고 있다. 특 히, 도시 및 농촌계획법은 여러 가지 측면에서 종래와는 현저하게 구분되는 개혁 적인 제도로서 영국이 오늘날의 국토모습을 갖는데 지대한 공헌을 했다. 주요 내 용을 보면 첫째, 전국의 지방정부에 대해 관할구역 전역을 대상으로 하는 개발계 획수립 의무화, 둘째, 토지재산권을 이용권과 개발권으로 분리한 후 개발권 국유 화, 셋째, 모든 개발행위는 개발계획에 대한 사전허가를 받아 시행토록 강제(개 발허가제), 넷째, 개발계획허가로 인한 개발이익은 전액환수(개발부담금 징수) 등이다.
(4) 최근의 동향
가히 혁명적이었던 도시 및 농촌계획법은 지주들의 저항에도 불구하고 본질의 변화 없이 오늘날까지 그 골격을 유지하고 있다. 다만, 개발부담금 제도는 노동 당과 보수당이 정권교체 때마다 형태를 달리하며 폐지와 부활을 거듭하다가 보 수당의 대처정권이 들어선 1979년 이후 완전히 폐지되었다. 또한, 개발계획 (Development Plan)은 1968년의 도시 및 농촌계획법 개정 이후 구조계획(Structure Plan)과 지방계획(Local Plan)으로 이원화하여 운영하고 있다.
한편, 보수당의 대처정권 수립이후 개방화, 세계화의 흐름과 함께 규제완화,
정부구조 조정, 민간활력증진 등이 추진되고 있고 , 이에 따라 공간관리체제도 다소간의 변화를 보이고 있다. 이를테면 간이계획지구(Simplified Zone), 기업육성 특구(Enterprize Zone) 제도 등을 도입하여 침체된 도시경제에 활력을 불어넣고자 하고 있다. 1985년에는 지방정부법을 개정하여 대도시권 광역정부를 해체하면서 이들 대도시권의 자치구에 대해서는 구조계획과 지방계획을 통합한 개념의 개발 계획(Unitary Development Plan)을 수립토록 하고 있다. 그리고 규제완화의 일환 으로 중앙정부 주무장관의 개발계획 승인절차를 생략하였고 도시 및 농촌계획의 수립과정에 주민참여를 강화하였다.
이 밖에도 환경의 중요성에 대한 사회적 인식이 고조되면서 환경보전과 국토 의 계획적 개발이 최근 공간정책의 최대 목표가 되고 있다. 이와 같은 맥락에서 개발행위 허가과정에서 도시 및 농촌계획과의 정합성을 허가심사의 핵심적인 고 려요소로 삼고 있다. 아울러 중앙정부의 각종 정책지침 및 회람 등에서 환경보전 을 도시 및 농촌계획의 주요 목표로 삼도록 하는 한편 이에 대한 정부의 개입도 강화하고 있다.
EU에 가입한 후로는 EU의 공간정책에서 유리한 고지를 점하기 위해 EU 정책 형성과정에의 참여를 강화하고 있다. 역으로 EU의 공간정책방향을 국내의 공간 정책에 수렴코자하는 노력을 적극 수행하고 있다.
2) 공간계획 및 관리체계
(1) 기본골격
영국은 전통적으로 중앙집권적 색채가 강한 국가이지만 국토 전역을 계획대상 으로 하는 중앙정부의 공간계획은 없다. 물적 계획으로서의 공간계획은 대도시 지역 등 일부 특정한 지역에 대한 계획(Regional Plan) 또는 지방정부의 관할 행정 구역에 대한 계획(Development Plan)만이 수립ㆍ운용되고 있다.
중앙정부는 국토계획이 없는 대신 관련 법령 및 규칙을 제정하고, 최상위의 공 간정책으로서 각종 정부지침(Guidance) 또는 회람(Circular) 등을 적극적으로 작성 ㆍ배포하여 지방정부의 공간계획에 지대한 영향력을 행사하고 있다. 최근에는 EU가입을 계기로 하여 EU의 공간정책이 중앙 및 지방정부의 공간정책 수립에 적지 않은 영향을 미치고 있다.
공간계획 중에서 도시 및 농촌계획법에 의해 계획수립이 의무화되어 있는 계 획은 지방정부의 개발계획(Development Plan)이 유일하다. 그리고 이 계획은 다시 그 역할과 성격에 따라 구조계획(Structure Plan), 지방계획(Local Plan), 통합개발 계획(Unitary Development Plan)으로 세분된다.
상ㆍ하위 정책 및 계획간에 법으로 규정된 정합성의 의무는 없다. 그러나 지방 정부의 계획수립ㆍ집행과정에 중앙정부가 다양한 경로로 간섭함으로서 관련 계 획 및 정책간에 긴밀한 연계관계를 유지시키고 있다.
(2) 상위 공간정책
□ EU의 공간정책
EU의 공간정책은 회원국이 반드시 지켜야 할 법적 구속력이 없는 권고사항에 불과하다. 그러나 EU의 자체예산에 의한 회원국 보조금 지급 등에 영향을 미치 는 까닭에 실질적인 의미는 적지 않다.
EU의 공간정책이 다루는 분야는 아직까지는 환경부문에 집중되어 있다. 때문 에 현재로서는 지방정부의 물리적 공간계획에 직접적이고 광범위한 영향을 미치 지는 않고 있다. 그러나 EU의 정치적 위상이 안정되고 강화되면서 EU 공간정책 의 관심영역이 환경부문으로부터 물적 공간계획부문으로 점차 확대되고 있다.
현재 통용되는 EU의 공간정책은 1994년에 작성된 정책보고서(Europe 2000+ : Cooperation for European Territorial Development)로서 이 보고서는 다소 추상적이 긴 하지만 공간관리의 기본 원칙을 몇 가지로 제시하고 있다. 이를테면 미래의
바람직한 개발패턴으로 도시성장억제, 중소도시육성, 환경보호, 균형발전, 문화 유산 보전을 꼽았다. 그리고 범 유럽 네트워크 구성(Trans-European Network), 공 간정책과 교통정책의 연계강화 등을 우선적 정책목표로 삼았다.
□ 중앙정부의 공간정책
국토계획이 없는 영국은 전통적으로 법령과 규칙의 제정, 회람배포, 개발계획 의 승인절차 등을 활용하여 중앙의 정책방향을 지방의 개발계획에 반영하여 왔 다. 그러다가 최근 환경문제 등 국토공간을 체계적으로 관리해야 할 필요성이 증 대됨에 따라, 구체적인 공간관리 정책을 작성하여 지방정부 공간계획의 상위 정 책지침으로 적극 활용하고 있다. 이들 정책지침에는 국가계획정책지침(National Planning Policy Guidance Notes)과 지역계획지침(Regional Planning Guidance)의 두 가지 종류가 있다.
국가계획정책지침은 원래 스코트랜드지역에서는 1970년대 중반부터 활발히 이용되어오던 것인데, 그 장점이 인정되어 잉글랜드와 웨일즈 지역에서도 1988 년부터 공식화했다. 이들 정책지침은 지방정부가 계획수립 시에 반드시 준수해 야 할 법적 구속력이 있는 것은 아니다. 그러나 준수치 않을 경우에는 합당한 이 유를 대야 하는 등의 번거로움 때문에 실제로는 지방정부의 계획수립 및 개발행 위 허가과정에서 대단히 중요한 고려요소로서 작용한다. 정책지침의 활용에 따 라 종래의 정책지침 역할을 담당하던 회람(Circular)은 정책의 내용보다는 관련 절차를 상세히 설명하는 용도로 그 기능을 전환하였다. 정책지침이 다루고 있는 분야는 그린벨트, 주택문제로부터 산업진흥, 지역계획, 환경문제에 이르기까지 매우 다양하다. 정책지침의 내용은 이들 이슈별 문제를 지방정부의 공간계획에 서 어떻게 다루어야 할 지에 대한 원칙적 내용들을 주로 기술하고 있다. 2001년 현재 24개의 이슈별 정책지침이 시달되어 있다. 이렇게 많은 지침이 작성되다 보 니 정책간에 일관성이 결여되는 등의 부작용도 있다.
<표 2-1> 영국의 공간계획과 정책체계
주체 정책 및 계획 특기사항
EU 공간정책 ․유럽 2000+ 보고서(1994) 영국의회 법령제정 ․도시 및 농촌계획법(1990)
․등록건물 및 보전지역 계획법(1990)등
환경부 장관
규칙제정 국가계획정책지침 지역계획지침 회람
․개발절차규칙(1995)
․용도구분규칙(1987) 등
․2000년 현재 24개 지침시달
․2000년 현재 13개 지침시달
․행정절차에 대한 상세지침
카운티 협의체 지역계획 ․자생적 계획
․지역계획 지침으로 대체 중에 있음 카운티 의회 구조계획 ․행정구역 전역을 대상
․의무적 수립
․장기적, 종합적, 골격제시적 개발계획
자치구 의회
지방계획 ․행정구역내 해당지구대상
․의무적 수립
․개발행위의 지침이 되는 상세한 계획으로서 종 합계획, 사업지구계획, 주제계획으로 세분 런던 및 지방
대도시권 자치구 통합개발계획 ․구조계획과 지방계획의 통합형태 주 : England, Wales를 중심으로 기술
구조계획과 지방계획을 합쳐서 개발계획이라고 함
국가계획정책지침이 이슈별 지침인데 비해, 지역계획지침은 광역적 지역단위 로 개별적으로 작성되는 중앙정부의 정책지침이다. 처음에는 국가계획정책지침 의 일환으로 취급하다가 1989년부터 별도의 정책 시리즈로 독립하여 운용하고 있다. 이들 지침은 관련된 지방정부들이 상호 협의 하에 공동으로 정책초안을 작 성하여 중앙정부의 주무장관에게 제출하면 장관이 이를 검토하여 확정하는 절차 로 운용된다. 지방정부간 협의의 어려움 때문에 실질적으로는 관련된 국가계획 정책지침을 구체적으로 상술하면서 기존 지방정부의 계획을 여과 없이 수용하는 방식이 일반적으로 채택되고 있다. 현재 전국 13개 지역에 대해 지역계획지침이 수립되어 있다.
□ 지역계획
영국에서 지역계획은 1910년에 게데스(P. Geddes)가 그 필요성을 역설한 이래 로 중앙정부 또는 지방정부의 주도 하에 간헐적으로 계획이 수립된 바 있다. 그 러나 여러 가지 이유로 해서 공간계획의 주류로서 정착하지는 못하였다. 다만, 스코틀랜드 지방은 1980년대에 이르기까지 지역계획을 수립하여 지방정부 개발 계획의 상위 계획으로 활용한 바 있고, 북 아일랜드 지방에서도 1960년대 이래로 많은 지역계획을 수립하여 광역적 개발전략으로 사용했다.
잉글랜드 지방에서는 일부 지역의 지방정부가 자체의 필요에 따라 자생적인 지역협의체를 구성하여 광역적 정책계획으로서의 지역계획을 수립한 바 있다.
그러나1980년대 말부터 지역계획지침이 활성화되면서 이들 지역계획이 중앙정 부의 지역계획지침으로 대체되는 중에 있다. 잉글랜드 지방의 주요 지역협의체 로는 East Anglia, West Midland, London and South East Regional Planning Conference (SERPLAN) 등이 있다. 이중에서 특히, SERPLAN은 1962년 이래로 런 던지역계획수립을 위한 상설 지역협의체로서의 역할을 계속 수행하여 왔다.
(3) 개발계획의 유형과 특징
□ 구조계획(Structure Plan)
일종의 광역자치단체인 카운티(County)에서 수립하는 계획으로서 카운티 전역 에 대한 개발의 골격과 방향을 제시하는, 이를테면, 개발계획(Development Plan) 의 전략부분에 해당하는 계획이다. 이 계획은 전체 공간관리체제 속에서 상위정 책인 국토계획정책지침 및 지역계획지침을 수용ㆍ발전시키고 하위계획인 지방 계획에 지침을 제시하며, 아울러, 개발허가(Planning Permission)의 주요 고려요소 (Material Considerations)로서 작용하는 계획이다.
전국의 카운티는 이 계획을 의무적으로 작성해야 한다. 종전에는 중앙정부 주 무장관의 승인을 얻어야 계획을 확정할 수 있었으나, 1992년부터는 정부 규제완
화 정책의 일환으로 승인절차가 폐지되었다.
계획내용에는 토지이용정책, 물적 환경개선조치, 교통관리정책을 포함한다.
계획서는 설명서와 지형표기가 없는 기본 모형도(Key Diagram)로 구성함으로써 장소적 구체성보다는 정책방향을 제시하는데 중점을 둔다. 계획기간은 일반적으 로 15년 이상으로 한다.
□ 지방계획(Local Plan)
지방계획은 기초자치단체(District Council)가 관할구역 내에서 계획적 관리가 필요한 지구만을 대상으로 하여 수립한다. 이 계획은 구체적이고 상세한 토지이 용지침을 제시하는 계획으로서 개발허가(Planning Permission) 과정에서 핵심적 고려요소로 작용한다. 구조계획의 지침을 수용하여 계획을 수립하며, 계획을 확 정하는데 주무장관의 허가를 얻을 필요가 없다.
이 계획은 그 목적 및 내용에 따라 종합계획(General Plan), 사업지구계획 (Action Area Plan), 주제계획(Subject Plan)의 세 가지 종류로 세분된다. 종합계획 은 과거에는 지구계획이란 명칭으로 불리던 계획으로 구조계획을 구체화한 지방 계획이다. 사업지구계획은 단기간에 종합적인 신개발 또는 재개발사업을 시행할 필요가 있는 지구에 대한 지방계획이다. 그리고 주제계획은 특별한 공간관리가 필요한 이슈를 중심으로 수립하는 지방계획으로서, 예컨대, 그린벨트, 캐러번 캠 핑(Caravan Camping) 등 무수한 주제로 계획수립이 가능하다.
계획서는 보고서와 상세한 지도상의 도면 및 기타 부속자료로 구성되며, 계획 기간은 대개 10개년으로 한다.
□ 통합개발계획(Unitary Development Plan)
구조계획과 지방계획을 합친 개념의 계획으로서, 대 런던 및 지방 대도시권의 자 치구(London Boroughs, Metropolitan District Councils)에 국한해서 수립하는 개발계획 이다. 중앙정부 주무장관의 승인을 얻을 필요 없이 자치구에서 수립ㆍ확정한다.
계획의 내용은 크게 두 부분으로 나뉘어 지는데 전반부는 다른 지역의 구조계 획과, 그리고 후반부는 지방계획과 유사한 형태를 취한다. 계획기간은 지방계획 과 같이 10개년으로 한다.
통합개발계획이 수립되는 지역은 과거에는 광역정부가 있어서 광역권 전체에 대한 계획을 수립했었다. 그러나 정부기구의 구조조정에 따라 광역정부가 폐쇄 되면서 대도시권 전체를 대상으로 하는 계획이 사라지고, 개별 자치구 단위의 통 합개발계획만이 남게 되었다. 때문에 시가지가 연속된 인접 자치구의 통합개발 계획 사이에 마찰과 불일치가 불가피하게 되었다. 이에 따라 대 런던에서는 인접 자치구가 합동계획위원회(Joint Planning Committee)를 구성하여 함께 통합개발계 획을 수립한다. 지방 대도시권 자치구의 경우에는 중앙정부의 주무장관이 해당 도시권 전체에 대한 광역적인 개발의 골격과 정책방향(Strategic Guidance)을 작성 ㆍ시달하여 자치구의 혼선을 예방코자 하고 있다.
3) 개발계획 수립절차 및 시민참여
(1) 계획수립주체와 참여기구
개발계획을 수립하는 주체는 지방의회이다. 지방의회는 계획을 수립할 것을 발의할 뿐만 아니라 모든 절차를 거쳐 확정된 계획안을 최종 결정하는 역할을 담당한다. 그러나 계획안을 직접 작성하는 실무, 예컨대, 현황조사, 분석, 계획안 작성 등은 관련 지방정부의 계획담당 부서(Local Planning Authority)에서 맡는다.
과거에는 계획안의 최종결정 전에 중앙정부 주무장관의 승인을 얻어야 했으나 1985년부터 승인절차가 폐지되었다. 그 이래로 중앙정부는 지방정부가 개발계획 을 수립할 때 상위정책과의 정합성을 검토하고 의견을 제시하는 정도로 계획수 립에 관여한다.
다만, 중앙정부 주무부처(Department of Environment)의 산하 집행기구인 계획
심사청(Planning Inspectorate)이 지방정부의 개발계획안에 대한 현지 청문회를 주 관하며, 이에 대한 자체적인 검토의견을 제시하여 계획안 수립에 영향력을 행사 한다. 계획심사청의 주요 업무는 지방계획에 대한 청문회 주관 외에도 개발계획 의 수립 및 집행과 관련된 민원인의 이의제기 등에 대한 준 사법적 판결 등이 있다. 이 기구는 브리스톨(Bristol)에 본부를 두고 약 350명의 직원에 연 예산규모 는 2600만 파운드에 달한다.
이들 기구 외에도 개발계획 수립과정에서 반드시 의견을 청취해야 할 수많은 정 부 및 민간 공익단체의 종류가 관련 법령이나 국가계획정책지침에 규정되어있다.
(2) 계획수립절차와 시민참여
개발계획의 수립절차는 계획의 유형에 관계없이 대동소이하다. 다만, 시민의 견의 수렴과정에서 구조계획은 세미나형식의 공청회를, 지방계획은 청문회를 갖 는다는 차이가 있다.
계획수립절차는 크게 봐서 계획안의 작성-공개적 의견수렴-계획안의 확정단계 를 거치는데 각 단계마다 전문가, 이해당사자 및 시민의 참여가 법적 또는 실무 적 차원에서 다양한 형태로 마련되어 있다. 특히, 계획이 확정된 후에도 개발계 획의 내용에 대해 이의가 있는 이해당사자 등에게는 제한적이나마 법원 등에 제 소하여 의견을 관철할 수 있는 기회가 주어진다. 이처럼 시민 및 이해관계자의 참여가 활성화되면서 계획의 착수에서 확정에 이르기까지 소요되는 기간(현재 평균 5.5년)이 점차 늘어나는 경향이 있다.
한편, 지방정부가 개발계획을 수립할 때에는 상ㆍ하위계획 및 정책을 비롯한 인 근 지방정부의 계획과의 정합성 유지를 위해 관계기관과의 혐의를 반드시 거 치도록 법으로 규정하고 있다. 또한, 계획수립의 공정성 유지를 담보하기 위해 청문회와 공청회는 지방정부가 직접 시행하지 않고 환경부 산하의 계획심사청, 민간전문가 등이 주도하여 시행한다.
<표 2-2> 개발계획수립 및 확정절차
주 체 과 정 특기 사항
지방정부 의회 조사․분석 ․매 5년마다 시행
․실무업무는 계획담당 부서에서 담당 계획담당 부서
기초자문 ․법정절차는 아니지만 통상적 절차임
․요약보고서(지방계획), 이슈보고서 (구조계획)를 자문에 사용
계획담당 부서 사전공개자문 ․자문 받아야 할 기관의 명칭이 법과 국가계획정책 지침에 명시
지방정부 의회
정합성 판정 ․의회에서 4주간 검토 후 판정 : 부적합 판정은 부결 을 의미함
․이 기간 중 환경부 장관은 국가 정책과의 정합성 조 사․검토
계획담당 부서 공람 ․지역신문에 공고 후 6주간 공람
․반대의견은 서면제출 계획심사청
(환경부 산하기구)
청문회(지방계획) ․심사관 입회 하에 대립되는 의견 청문
․심사보고서 작성 : 계획수정 권고사항 포함 계획담당 부서 공청회(구조계획) ․민간위원장에 의한 분야별 토론회 개최
․토론회 결과보고서 작성 : 계획수정 권고사항 포함 계획담당 부서
결정 및 이유진술 ․청문회, 공청회 후에 제시된 권고사항에 대한 계획 담당 부서의 의견진술
․권고사항 거부의 경우는 이유 첨부 계획담당 부서 계획채택의향 고지 ․현 상태에서 계획확정 할 것임을 고지 계획담당 부서
공람 ․심사 또는 토론 보고서와 계획담당 부서의 진술서 및 관련자료
․6주간 공람 계획심사청,
계획담당 부서
제2차 청문회 또는
공청회 ․반대의견이 있는 경우 계획담당 부서 계획결정진술 ․반대의견이 있는 경우 지방정부 의회 계획확정 ․지방신문에 공고
이해당사자 법정소송 ․법 위반사항에 대해서만 소송가능
4) 계획집행 및 개발통제 수단
(1) 개발허가제(Planning Permission)
개발허가제는 1947년의 도시 및 농촌계획법에 의해 확립된 제도이다. 개발권 국유화와 공무원에 대한 신뢰를 바탕으로 하여 성립된 영국의 가장 직접적이고
도 결정적인 계획집행 및 개발통제 수단이다. 개발권이 국가에 귀속되어 있는 까 닭에 모든 개발행위는 국가의 허가를 받아야만 시행할 수 있다. 뿐만 아니라 불 허하더라도 국가에게 보상의 의무가 없다.
개발허가제는 허가 심사과정에서 담당 공무원의 재량이 폭넓게 인정되는 제도 이다. 다른 나라와 달리 영국에서는 공적 개발계획 등 각급 공간계획 및 정책은 공간관리의 방향과 지침을 제시할 뿐이지 개인의 개별적인 개발행위에 대한 법 적 구속력은 없다. 즉, 공적 계획이나 정책과 불합치되는 사업계획이라 할지라도 담당 공무원이 필요하다고 인정할 때에는 개발허가가 이루어 질 수 있다.
개발허가를 받아야 하는 개발행위는 도시 및 농촌계획법에 따라 “건축ㆍ기계 설비ㆍ광업행위를 지상ㆍ지하ㆍ공중에서 수행하거나, 토지 또는 건물의 주요 용 도를 변경하거나 철거하는 모든 행위”를 의미한다. 예외적으로 허가를 얻지 않고 할 수 있는 개발행위에 대해서는 환경부장관령(General Permitted Development Order, Use Classes Order)이 따로 규정하고 있다.
개발허가의 심사기준을 주요 고려사항(Material Considerations)이라고 하는데 법에서 구체적으로 그 내용을 규정한 것은 없다. 다만, 법원 판례에서 토지이용 및 개발에 관련된 모든 사항을 주요 고려사항에 포함할 수 있다고 대단히 포괄적 으로 판시하고 있다. 바로 이러한 점에서 사안에 따라 담당 공무원의 재량이 크 게 작용할 가능성이 있다.
심사의 결과는 허가, 조건부 허가, 불 허가의 세 가지 형태로 통보되는데, 불허 가 결정 시에는 명백한 이유가 있어야 한다. 또한, 조건부 허가, 불 허가의 경우, 신청인이 이에 불복할 때에는 환경부 장관에게, 이어서 법원에 호소할 수 있다.
이 경우 법원소송은 담당 공무원이 법을 위반했을 경우로 한정된다.
개발허가 절차는 개발신청내용 공시, 관련기관의 의견조회 및 자문, 이해당사 자의 의견수렴 등의 과정으로 이루어진다. 개발행위를 하고자 하는 자는 통상적 으로는 개발허가신청 이전에 담당공무원과 사전협의를 거친다. 허가된 계획은 5 년 이내에 착수해야 한다.
(2) 개발허가제의 보조적 장치
□ 통보(Notice)
사업시행자가 개발허가를 받지 않고 개발행위를 하거나, 허가된 내용과 다르 게 개발행위를 할 경우에 지방정부는 이를 제재하는 장치로서 통보를 발령할 수 있다. 통보의 종류에는 허가절차이행통보(Enforcement Notice), 계획위반통보 (Planning Contravention Notice), 허가조건위반통보(Breach of Condition Notice), 개 발중지통보(Stop Notice)가 있다. 특히, 시급한 상황이 발생했을 때에는 중지통보 가 발령되는데 이를 무시하고 개발행위를 계속하면 법률위반으로 벌금 등을 부 과할 수 있다.
□ 명령(Order)
개발허가를 이미 받은 사업계획이라 할지라도 여건변화 등으로 인해 개발허가 를 변경하거나 취소할 필요가 있을 때, 지방정부는 사업시행자에게 명령을 발령 할 수 있다. 명령의 종류에는 개발행위가 아직 시작되지 않은 사업에 대해 발령 하는 허가취소명령(Revocation Order) 및 계획수정명령(Modification Order)과, 이 미 시행중인 사업에 대해 발령하는 사업중지명령(Discontinuance Order)이 있다.
사업중지명령을 내릴 경우에는 이미 시행된 부분에 대한 손실을 보상한다.
□ 권리구제
개발계획이나 개발허가제의 결과로 인해 현재의 재산가치에 현저한 손해를 보 게된 경우에 당사자는 지방정부에게 권리구제를 요청할 수 있다. 이 경우에 개발 계획으로 인한 손실에 대해서는 열악화통보(Blight Notice)를, 개발허가제로 인한 손실은 매수통보(Purchase Notice)를 하여 지방정부에게 당해 토지 또는 건물 등 에 대한 매수를 청구할 수 있다.
□ 공공의 개발행위 통제
중앙정부 또는 공사가 행하는 대부분의 개발사업은 환경부장관령에 따라 개발 허가를 받지 않고 행할 수 있는 사업에 해당된다. 그러나 사업의 원활한 시행을 위해 실무적 차원에서 해당 지방정부 계획담당 부서의 자문을 받아 사업을 추진 한다. 그리고 공사가 추진하는 개발사업은 중앙정부가 정하는 소정의 심사절차 를 거쳐 별도의 개발허가를 받은 후 사업을 시행한다.
지방정부의 개발사업은 과거에는 중앙정부의 통제만 받았으나 1992년부터 민 간개발사업과 동일한 절차를 밟아 사업을 시행토록 함으로써 관에 의한 개발횡 포를 방지하고 있다.
(3) 개발행위의 촉진 및 유도
□ 기업육성특구(Enterprize Zone)
대처정권이 들어선 후 침체된 지방경제를 활성화시키기 위한 수단의 하나로 1980년에 지방정부ㆍ계획 및 토지법(Local Government, Planning and Land Act)을 제정하면서 도입한 제도이다.
이 제도는 중앙정부 주도 하에 경제활성화가 시급한 지방정부의 일정지구를 기업육성특구로 지정하고, 이곳에 입주하는 업체에게 여러 가지 혜택을 제공함 으로써, 기업을 유치하는데 목적이 있는 제도이다.
입주업체에게 주어지는 혜택 중에는 재산세와 자본지출에 대한 세금감면, 정 보공개ㆍ제공의무완화, 계획 및 허가과정의 단순화 등이 있다.
1996년 현재 영국전역에 32개의 특구가 지정되어 있고, 이들 지구에 대해서는 10년 간 전술했던 혜택이 부여된다. 이 제도의 성과에 대해서는 찬반 양론이 있다.
□ 간이계획지구(Simplified Planning Zone)
기업육특구의 경험을 바탕으로 1980년대 말엽부터 복잡한 개발계획의 수립절 차와 까다로운 개발허가절차 등이 기업에게 주는 부담을 완화할 목적으로 간이
계획지구 제도를 도입하였다.
간이계획지구는 지방정부가 필요에 따라 지정한 후, 일종의 용도지역제처럼 운용하는데, 운용방식에 따라 두 가지 유형이 있다. 그 하나는 특별계획지구 (Specified Scheme)로서 이것은 지구 내에서 허용되는 용도를 규정하는 지구이 다. 다른 하나는 일반계획지구(General Scheme)로서 이것은 지구 내에서 불허되 는 용도를 적시하는 지구이다.
1996년 현재 영국 전역에서 13개 지구가 간이계획지구로 지정되어 있는데, 대 부분은 오래된 공업지역, 항만지역 등의 재정비를 목적으로 하고 있다. 제도 도 입목적과는 달리 절차의 간소화가 크게 이루어지지 못하고 있어서 대체로 실패 했다는 평가를 받고 있다.
5) 농촌지역공간의 계획적 관리
영국의 농촌지역은 전통적으로 농림업 생산증대와 농촌환경보전을 두 갈래의 기본 축으로 하여 관리되어 왔다. 가령, 1947년의 농업법(Agriculture Act)은 농업 을 안정적이고 효율적인 산업으로 육성한다는 목표아래, 농가에 대하여 보조금 지급, 세금감면, 개발허가면제 등 각종혜택 부여한 바 있다. 또한, 1949년에 제정 된 국립공원 및 전원접근법(National Parks and Access to the Countryside Act)은 국립공원 및 특이경관 보호지구의 지정과 이를 관리할 기구로서 국립공원위원회 의 설치를 규정했다.
그러나 정부의 지속적 지원과 기술진보 등에 힘입어 식량생산은 일찍이 과잉상 태로 돌아섰다. 한편, 국민소득 및 여가시간의 증대, 교통수단의 발전 등에 힘입어 국민여가장소로서 농촌공간의 수요와 역할은 계속 증대되어 갔다. 이에 따라 1970년대부터는 도시민을 위한 여가공간조성이 농촌공간관리의 주요 목표로 추 가되었다. 이를테면, 1968년의 전원법(Countryside Act)은 농촌의 여가기능을 강조 하여, 환경파괴를 유발하지 않는 범위 내에서 농촌에 여가활동을 위한 시설을 설
치할 것을 적극적으로 권장하였다. 그리고 1986년의 농업법은 농촌지역에서 농업 진흥, 환경보전, 여가공간조성이 균형 있게 이루어져야 한다고 규정하였다.
농지의 도시적 용도로의 전용은 1930년대를 정점으로 하여 지속적인 감소추세 에 있다. 현재의 연평균 농경지 잠식은 약 5000ha 정도로서 농경지 전용은 철저 한 관리 아래 계획적 개발을 유도하고 있다. 환경부는(DoE) 이미 1976년에 시달 한 회람(Circular)에서 우량농경지는 가급적 개발대상에서 제외해야 하며, 불가피 한 경우에 한해서 최소한으로 한정해야 한다고 강조하고 있다.
한편, 농촌지역은 도시지역과 함께 구조계획(Structure Plan)에 의해 개발방향이 정해지며, 도시적 용도로 농지, 임야 등을 전용하는 행위는 모두 개발허가제의 적 용대상이 되어 철저하게 관리된다. 농촌지역 중에서도 국립공원 및 특이경관 보 호지구, 해안선, 수로, 그린벨트 등 보호해야 할 공간자원은 개별 법, 정부지침 또 는 지방정부의 계획에 의해 관리한다. 국립공원 등의 지정에 따른 개발규제로 발 생하는 토지소유자의 손실에 대해서는 특별한 경우가 아닌 한 보상하지 않는다.
2. 독일
1) 공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경
(1) 19세기
독일은 전통적으로 수많은 봉건영주들에 의해 분할통치 되던 나라여서 집중된 힘을 필요로 하는 산업혁명이 일어나는데 있어서 서구의 다른 나라보다 불리한 여건에 있었다. 따라서 베를린 등 일부도시를 제외하고는 산업화ㆍ도시화과정이 영국에 비해 50년 이상 늦은 19세기 중반부터 시작하였다. 다만, 독일 봉건주의 의 특성상 산업화 이전에도 전국에서 차지하는 도시인구의 비중은 딴 나라에 비 해 상당히 높은 수준을 보이고 있었다. 기록에 의하면 도시화과정이 시작되던 당 시인 1840년의 독일의 도시화율은 이미 30%를 기록하고 있었다. 그것이 1900년 에는 두 배인 60% 그리고 현재는 대략 85%를 보이고 있다.
도시화과정의 출발시점이 늦은 대신 전술한 것처럼 진행속도는 상대적으로 빨 랐다. 이에 따라 19세기 후반에는 도시환경의 악화, 토지투기의 만연 등의 사회 문제가 심각하게 발생하였다. 독일 중에서도 가장 산업화가 일찍 시작된 베를린 의 경우 인구증가와 더불어 불량ㆍ고밀 임대주택이 성행하면서 주택 당 거주자 수가 1815년의 30명에서 계속 늘어나 1895년에는 72명을 기록하기까지 했다. 현 재는 2명이다. 또한, 베를린 샤로텐부르크의 지가상승추이를 보면 1860년의 ㎡당 5마르크에서 1870년에 20마르크, 1890년에 60마르크, 1900년에는 85마르크로 증 가하였다.
도시화의 초기에는 당시 서구의 지배적 사회풍조였던 자유방임적 건축자유가 허용되었다. 그러나 오래지 않아 독일의 전통적인 토지관을 계승하여 오늘날 토 지관리의 근간을 구성하고 있는 주요 골격의 제도화가 이루어졌다. 19세기 후반 에 개인의 토지 등 재산권을 제한하기 위해 제정한 주요 법령에는 토지수용법 (Enteignungsgesetz, Preussen, 1874), 건축선법(Fluchtliniengesetz, Preussen, 1875) 등 이 있다. 토지수용법은 공공의 목적에 필요한 때에는 정부가 개인의 토지나 건축
물을 수용할 수 있도록 하였고, 도로개설 등으로 인한 토지가격의 상승 분은 보 상가산정 시에 제외토록 규정하였다. 건축선법은 개별 필지의 건축선을 지정하 여 불규칙하고 불합리한 건축행위를 규제하는 한편, 도로 등 공공시설의 용지확 보를 용이하게 하였다. 이들 법령 이전에 이미 프로이센 헌법(Preussen Verfassung, 1850)은 사적 토지재산권은 원칙적으로 보장하되, 공공복리를 위해서 는 법이 정하는 보상을 전제로 하여 그 권리를 제한 할 수 있도록 한 바 있다.
(2) 20세기 초반
독일은 앞서 본 바와 같이 19세기 후반에 이미 공익을 위한 사유재산의 제한에 있어서 상당한 진척을 이룩하였다. 그러나 여기서 한 걸음 나아가 1900년을 전후 한 시기에는 현대적 공간관리제도의 토대가 되는 결정적인 제도를 도입하게 된 다. 용도지역 제도(Zonenbauordnung, Frankfurt, 1891)와 토지구획정리 제도(Lex Adickes, betreffend die Umlegung von Grundstueken in Frankfurt a. M., 1902)가 그것 이다. 용도지역제는 모든 도시토지를 몇 개의 용도로 분류한 후, 각 용도의 토지 에 대해서 허용되는 개발행위의 종류, 규모, 높이, 인동간격 등을 규정하는 제도 이다. 토지구획정리 제도는 당시 도시주변지역에서 농토를 주택지로 바꾸기 위 해서 자행되던 토지의 무분별한 분할을 막고 합리적인 시가지를 형성하기 위해 서 도입한 사회정책적 제도였다. 이 두 제도는 푸랑크푸르트에서 처음 도입한 후, 독일의 모든 도시를 거쳐 전 세계로 확산됨으로써 오늘날 대부분의 국가에서 중추적인 공간관리제도로 활용하고 있다.
국토가 비교적 좁고 자원산지가 일정지역에 집중되어 있던 독일에서는 개별 도시지역에 대한 공간관리 외에도 광역적 차원의 문제에 대한 계획적 관리의 필 요성이 20세기 초반부터 광범위하게 제기되었다. 이에 따라 1911년에는 베를린 광역지역을 위한 목적조합이, 1920년에는 루르 탄광지역을 중심으로 주거조합이 결성되어 관련 자치단체가 합동으로 지역계획을 수립하여 광역적 공간관리의 수 단으로 삼았다. 이러한 방식으로 1932년까지 전 국토의 29%, 인구의 58%를 점하 는 지역에 목적조합이 결성된 바 있다. 광역적 공간관리에서 성과를 본 독일은
1933년에는 전 국토를 대상으로 한 국토계획의 수립을 위해 중앙정부 내에 전담 기구를 설치하기까지 했다.
(3) 20세기 중반
이미 20세기 초반에 공간관리의 기본골격을 확립한 독일은 세계 제 2차대전 후 토지의 공공성을 더욱 부각시키면서 과거의 체제에서 한 단계 도약한 새로운 공간관리체계를 구축하였다. 새로운 공간관리체제의 요체는 공적계획을 통한 사 적개발행위의 철저한 통제로서 1960년대의 초반에 제정된 두 법률이 기초가 되 었다. 1962년에 제정된 연방건설법(Bundesbaugesetz)과 1965년의 국토계획법 (Raumordnungsgesetz)이 그것이다.
특히, 패전 후 전재복구기간을 거치고 10여 년의 준비 끝에 제정된 연방건설법 은 모든 개발행위를 직접적으로 통제하는 독일 공간관리의 핵심을 이루는 법이 다. 이 법은 전국의 토지를 기존시가지구역, 지구상세계획구역, 외부구역의 세가 지 유형으로 분류하고 각각에 대해 별도의 개발행위통제 수단을 마련하였다. 이 를테면, 기존시가지구역에서는 주변과 조화를 이루는 개발행위만이 허용된다. 지 구상세계획구역에서는 이미 수립되어 있는 대단히 정밀한 계획에 꼭 들어맞아야 만 개발행위가 가능하다. 그리고 외부구역에서는 농림수산업용 건축물 등 특별히 규정된 것이 아니고는 개발행위가 허용되지 않는다. 이 제도가 오늘날까지 그대 로 유지되면서 독일은 전국이 마치 그린벨트처럼 관리되고 있다고 할 수 있다.
연방건설법이 지방정부의 공간관리방식에 대해 규정하고 있다면 국토계획법 은 광역적 공간관리 방법을 규정하고 있다. 즉, 이 법은 연방정부, 주정부 등이 주체가 되어 수립ㆍ시행하는 국토계획, 주발전계획, 지역계획에 대해 규정함으 로써 광역적 공간정책의 법적 틀을 제공하고 있다. 토지수용등에 따르는 보상가 는 현재 이용가를 원칙으로 하고 있다.
이 밖에도 공공시설 설치비용의 90%까지를 수혜자가 부담토록 하거나, 계획 으로 인한 손실 등의 보상 시에는 기대가치를 뺀 현재이용가를 기준으로 하도록 하는 등 다양한 제도적 장치가 개발되어 개발이익의 사유화를 억제하고 있다.
(4) 최근의 동향
도시화가 완료되고 성장의 한계와 환경문제가 인식되기 시작한 1970년대부터 독일의 국토관리는 인본적, 환경보전적 방향을 지향하고 있다. 이와 같은 방향에 서 모든 공간계획과 정책은 환경을 중심 주제로 하여 수립ㆍ시행하고 있다. 같은 맥락에서 기존 시가지의 재개발은 철거나 수복보다는 보전형 재개발을 권장하고 있다. 과거에 콘크리트 등으로 개수되었었던 하천, 생태적으로 민감한 지역의 불 필요한 아스팔트 도로포장 등은 원상복구를 추진하고 있다. 또한, 1970년대까지 유행했던 중ㆍ고층 아파트단지의 건설 등은 반환경적이고 비인본적이란 측면에 서 1980년대 이후 자취를 감추었다.
그러나 세계화 조류에 따른 경쟁력 확보를 목적으로 법령 통폐합, 행정절차 간 소화 등이 동시에 추진되고 있다. 연방건설법도 이러한 시대적 요구에 따라 1985 년에 도시개발촉진법과 통합하여 건설법전 (Baugesetzbuch)으로 다시 태어났다.
특히, 동ㆍ서독이 통일 된 이후에는 낙후된 구동독 지역의 개발을 촉진시키기 위 한 조치가 다각도로 마련되고 있다. 공간관리와 관련해서 가장 대표적인 조치는 과거에는 불가능했던 민간주도의 대규모 개발사업 시행으로, 사업시행자가 몇 가지 조건을 만족시킬 경우에는 기존의 지구상세계획이 없는 상태에서도 개발사 업을 허용할 수 있도록 하였다.
2) 공간계획 및 정책체계
(1) 기본골격
독일은 연방국가로서 지방분권이 철저하게 시행되고 있는 국가이다. 그럼에도 불구하고, 국토공간의 관리에 있어서 만은 대규모 국토개발사업에서 개별 건축 행위에 이르기까지 계획을 통한 강력한 개발행위통제 체제를 구축하여 체계적인 공간관리를 도모하고 있다.
연방정부는 국토개발 및 보전에 관련된 기본 법령을 제정하는 한편, 국토계획 (Raumordnungsprogram)을 수립하여 공간관리의 최상위 지침으로 제시하고 있다.
이에 비해 주정부는 연방정부의 법령 및 계획을 준수하여 자체적인 법령과 주발 전계획(Landesentwicklungsplan)을 만들며 지방정부와 협조 하에 그 하위계획으로 서의 지역계획(Regionalplan)수립을 주도한다.
공간계획의 최종단계인 건설지침계획(Bauleitplan)은 기초자치단체에서 관장한 다. 이 계획은 국토계획, 주발전계획, 지역계획 등 상위 정부의 계획을 수용하여 수립하며, 개별적인 개발행위에 지침을 제공하는 역할을 수행한다. 이 계획은 그 역할과 성격에 따라 다시 상위의 토지이용계획(Flaechennutzungsplan)과 하위의 지구상세계획(Bebauungsplan)으로 구분된다. 자치단체에 따라서는 건설지침계획 의 상위계획으로 도시발전계획을 수립ㆍ운용하기도 한다.
모든 하위계획은 상위계획을 준수해야만 하는 법적 의무가 있으며, 반대로 모 든 상위계획은 하위계획을 존중해야 한다. 공간계획의 종류가 많은 독일에서는 이와 같은 상ㆍ하위계획간의 상호교차원칙(Gegenstromprinzip)에 따라 각급 계획 간의 일관성을 유지한다.
(2) 상위 공간정책
□ EU의 공간정책
독일은 EU결성에 주도적인 역할을 맡아온 국가인 만큼 EU의 공간정책 수립은 물론 정책의 실현에 대해서도 각별한 관심을 갖고 있다. 이러한 관점에서 독일은 EU의 공간정책을 국토정책의 주요 고려요소로서 자발적으로 받아들이고 있다.
현재로서는 1994년에 작성된 보고서(Europe 2000+)가 EU의 공식적인 공간정책으 로서 인정되고 있다.
□ 연방정부의 공간정책
연방정부는 공간관리에 관련된 기본법적 성격의 각종 법령을 제정하고, 국토계 획을 수립함으로써 전체 국토를 대상으로 하는 공간정책의 큰 골격을 제시한다.
연방정부가 제정하는 공간계획 관련 주요 법령에는 국토계획법, 건설법전, 건 축용도령, 계획표기령 등이 있다. 이 중에서 국토계획법은 국토계획을 비롯해 주 계획 및 광역적 지역계획 수립에 관한 사항을 규정하고 있다. 그리고 건설법전은 지방정부에서 수립하는 건설지침계획에 대한 사항과 각종 개발행위에 한 통제수 단을 내용으로 담고 있다. 건축용도령, 계획표기령 등은 건설법전의 보완적 성격 을 갖는 법령으로서 건축용도령은 용도지역구분에 대해, 그리고 계획표기령은 도면작성방법에 대해 규정하고 있다.
국토계획은 연방정부가 주관하는 계획이지만 주정부와 합의 하에 작성되며 최 상위 공간정책으로서의 위상을 갖는다. 이 계획은 원칙적으로 20년을 계획기간 으로 하고 5년마다 재검토과정을 거친다. 그러나 합의과정의 어려움 등으로 인해 1966년에 최초의 계획이 수립된 적이 있고, 통독 후 두 번째의 계획이 수립된 것 이 그동안 실적의 전부다.
□ 주정부의 공간정책
주정부도 연방정부와 마찬가지로 각종 법령제정과 계획수립을 통해 관할구역 내의 공간정책을 주도한다. 주정부가 제정하는 주요 공간계획 관련 법령에는 주 계획법(Landesplanungsgesetz)과 주건설령(Landesbauordnung)이 있다. 주계획법은 국토계획법에서 개략적으로 규정하고 있는 주발전계획(Landesentwicklungsplan) 과 지역계획(Regionalplan)을 실제로 수립하는데 필요한 구체적인 사항을 담고 있 다. 주건설령은 건축물의 구조, 설비, 인허가 등에 관련된 구체적인 내용을 규정 하는 법이다.
한편, 주발전계획은 국토계획의 지침을 수렴ㆍ발전시켜서 작성하는 주(Land) 의 최상위 공간계획이다. 주의 장기적인 발전방향과 아울러 각종 하위계획에 대 한 지침을 제시하며, 대개는 10개년 계획으로 수립된다.
주계획을 보다 구체화한 계획으로 지역계획이 있다. 이 계획은 주정부와 해당
지역내의 관련 중간자치단체(Kreis, Kreisfreie Stadt)가 협의 하에 수립한다. 이것 은 최하위의 공간계획인 기초자치단체의 건설지침계획 및 도시발전계획에 지침 을 제시하는 역할을 수행한다.
(3) 도시계획의 유형과 특징
□ 건설지침계획(Bauleitplan)
독일은 기본법(Grundgesetz)에서 기초자치단체(Gemeinde)는 건설지침계획을 의무적으로 수립해야 하며, 이것은 동시에 기초자치단체의 고유권한인 계획고권 (Planungshoheit)임을 명시하고 있다. 기본법의 정신에 따라 건설법전도 제1조에 서 게마인데는 도시적 개발과 관리가 필요할 때에는 즉각 건설지침계획을 수립 해야 한다고 규정하고 있다.
이들 법에 따라서 게마인데는 건설지침계획의 수립을 통해 공익을 수호해야 할 절대적인 권한과 의무를 갖고 있다. 그리고 이는 기업이나 토지소유자는 자신 들의 이익창출을 위해 건설지침계획을 수립할 수 없을뿐더러, 게마인데에 계획 수립을 요청할 수도 없음을 의미한다.
이와 같은 기조에 따라 건설지침계획의 수립은 게마인데가 자체의 힘으로 수 행하는 것이 원칙이다. 그러나 내부에 필요 인력을 갖출 수 없는 소규모의 게마 인데에서는 외부용역에 의해 계획을 수립할 수도 있다.
건설지침계획은 게마인데 발전의 골격을 제시하는 토지이용계획 (Flaechennutzungsplan)과 개발행위의 통제를 목적으로 수립되는 지구상세계획 (Bebauungsplan)으로 구분된다.
□ 토지이용계획(Flaechennutzungsplan)
토지이용계획은 예비적 건설지침계획(Vorbereitender Bauleitplan)이라고 불린 다. 이 계획은 게마인데 관할구역 전역을 대상으로 하고, 상위계획인 국토계획, 주발전계획, 지역계획 등을 수용하여 수립한다. 예비적 건설지침계획이라는 명 칭답게 이 계획은 게마인데 발전의 골격을 제시하면서 하위계획인 지구상세계획
