2) 공간계획 및 관리체계
(1) 기본골격
영국은 전통적으로 중앙집권적 색채가 강한 국가이지만 국토 전역을 계획대상 으로 하는 중앙정부의 공간계획은 없다. 물적 계획으로서의 공간계획은 대도시 지역 등 일부 특정한 지역에 대한 계획(Regional Plan) 또는 지방정부의 관할 행정 구역에 대한 계획(Development Plan)만이 수립ㆍ운용되고 있다.
중앙정부는 국토계획이 없는 대신 관련 법령 및 규칙을 제정하고, 최상위의 공 간정책으로서 각종 정부지침(Guidance) 또는 회람(Circular) 등을 적극적으로 작성 ㆍ배포하여 지방정부의 공간계획에 지대한 영향력을 행사하고 있다. 최근에는 EU가입을 계기로 하여 EU의 공간정책이 중앙 및 지방정부의 공간정책 수립에 적지 않은 영향을 미치고 있다.
공간계획 중에서 도시 및 농촌계획법에 의해 계획수립이 의무화되어 있는 계 획은 지방정부의 개발계획(Development Plan)이 유일하다. 그리고 이 계획은 다시 그 역할과 성격에 따라 구조계획(Structure Plan), 지방계획(Local Plan), 통합개발 계획(Unitary Development Plan)으로 세분된다.
상ㆍ하위 정책 및 계획간에 법으로 규정된 정합성의 의무는 없다. 그러나 지방 정부의 계획수립ㆍ집행과정에 중앙정부가 다양한 경로로 간섭함으로서 관련 계 획 및 정책간에 긴밀한 연계관계를 유지시키고 있다.
(2) 상위 공간정책
□ EU의 공간정책
EU의 공간정책은 회원국이 반드시 지켜야 할 법적 구속력이 없는 권고사항에 불과하다. 그러나 EU의 자체예산에 의한 회원국 보조금 지급 등에 영향을 미치 는 까닭에 실질적인 의미는 적지 않다.
EU의 공간정책이 다루는 분야는 아직까지는 환경부문에 집중되어 있다. 때문 에 현재로서는 지방정부의 물리적 공간계획에 직접적이고 광범위한 영향을 미치 지는 않고 있다. 그러나 EU의 정치적 위상이 안정되고 강화되면서 EU 공간정책 의 관심영역이 환경부문으로부터 물적 공간계획부문으로 점차 확대되고 있다.
현재 통용되는 EU의 공간정책은 1994년에 작성된 정책보고서(Europe 2000+ : Cooperation for European Territorial Development)로서 이 보고서는 다소 추상적이 긴 하지만 공간관리의 기본 원칙을 몇 가지로 제시하고 있다. 이를테면 미래의
바람직한 개발패턴으로 도시성장억제, 중소도시육성, 환경보호, 균형발전, 문화 유산 보전을 꼽았다. 그리고 범 유럽 네트워크 구성(Trans-European Network), 공 간정책과 교통정책의 연계강화 등을 우선적 정책목표로 삼았다.
□ 중앙정부의 공간정책
국토계획이 없는 영국은 전통적으로 법령과 규칙의 제정, 회람배포, 개발계획 의 승인절차 등을 활용하여 중앙의 정책방향을 지방의 개발계획에 반영하여 왔 다. 그러다가 최근 환경문제 등 국토공간을 체계적으로 관리해야 할 필요성이 증 대됨에 따라, 구체적인 공간관리 정책을 작성하여 지방정부 공간계획의 상위 정 책지침으로 적극 활용하고 있다. 이들 정책지침에는 국가계획정책지침(National Planning Policy Guidance Notes)과 지역계획지침(Regional Planning Guidance)의 두 가지 종류가 있다.
국가계획정책지침은 원래 스코트랜드지역에서는 1970년대 중반부터 활발히 이용되어오던 것인데, 그 장점이 인정되어 잉글랜드와 웨일즈 지역에서도 1988 년부터 공식화했다. 이들 정책지침은 지방정부가 계획수립 시에 반드시 준수해 야 할 법적 구속력이 있는 것은 아니다. 그러나 준수치 않을 경우에는 합당한 이 유를 대야 하는 등의 번거로움 때문에 실제로는 지방정부의 계획수립 및 개발행 위 허가과정에서 대단히 중요한 고려요소로서 작용한다. 정책지침의 활용에 따 라 종래의 정책지침 역할을 담당하던 회람(Circular)은 정책의 내용보다는 관련 절차를 상세히 설명하는 용도로 그 기능을 전환하였다. 정책지침이 다루고 있는 분야는 그린벨트, 주택문제로부터 산업진흥, 지역계획, 환경문제에 이르기까지 매우 다양하다. 정책지침의 내용은 이들 이슈별 문제를 지방정부의 공간계획에 서 어떻게 다루어야 할 지에 대한 원칙적 내용들을 주로 기술하고 있다. 2001년 현재 24개의 이슈별 정책지침이 시달되어 있다. 이렇게 많은 지침이 작성되다 보 니 정책간에 일관성이 결여되는 등의 부작용도 있다.
<표 2-1> 영국의 공간계획과 정책체계
□ 지역계획
영국에서 지역계획은 1910년에 게데스(P. Geddes)가 그 필요성을 역설한 이래 로 중앙정부 또는 지방정부의 주도 하에 간헐적으로 계획이 수립된 바 있다. 그 러나 여러 가지 이유로 해서 공간계획의 주류로서 정착하지는 못하였다. 다만, 스코틀랜드 지방은 1980년대에 이르기까지 지역계획을 수립하여 지방정부 개발 계획의 상위 계획으로 활용한 바 있고, 북 아일랜드 지방에서도 1960년대 이래로 많은 지역계획을 수립하여 광역적 개발전략으로 사용했다.
잉글랜드 지방에서는 일부 지역의 지방정부가 자체의 필요에 따라 자생적인 지역협의체를 구성하여 광역적 정책계획으로서의 지역계획을 수립한 바 있다.
그러나1980년대 말부터 지역계획지침이 활성화되면서 이들 지역계획이 중앙정 부의 지역계획지침으로 대체되는 중에 있다. 잉글랜드 지방의 주요 지역협의체 로는 East Anglia, West Midland, London and South East Regional Planning Conference (SERPLAN) 등이 있다. 이중에서 특히, SERPLAN은 1962년 이래로 런 던지역계획수립을 위한 상설 지역협의체로서의 역할을 계속 수행하여 왔다.
(3) 개발계획의 유형과 특징
□ 구조계획(Structure Plan)
일종의 광역자치단체인 카운티(County)에서 수립하는 계획으로서 카운티 전역 에 대한 개발의 골격과 방향을 제시하는, 이를테면, 개발계획(Development Plan) 의 전략부분에 해당하는 계획이다. 이 계획은 전체 공간관리체제 속에서 상위정 책인 국토계획정책지침 및 지역계획지침을 수용ㆍ발전시키고 하위계획인 지방 계획에 지침을 제시하며, 아울러, 개발허가(Planning Permission)의 주요 고려요소 (Material Considerations)로서 작용하는 계획이다.
전국의 카운티는 이 계획을 의무적으로 작성해야 한다. 종전에는 중앙정부 주 무장관의 승인을 얻어야 계획을 확정할 수 있었으나, 1992년부터는 정부 규제완
화 정책의 일환으로 승인절차가 폐지되었다.
계획내용에는 토지이용정책, 물적 환경개선조치, 교통관리정책을 포함한다.
계획서는 설명서와 지형표기가 없는 기본 모형도(Key Diagram)로 구성함으로써 장소적 구체성보다는 정책방향을 제시하는데 중점을 둔다. 계획기간은 일반적으 로 15년 이상으로 한다.
□ 지방계획(Local Plan)
지방계획은 기초자치단체(District Council)가 관할구역 내에서 계획적 관리가 필요한 지구만을 대상으로 하여 수립한다. 이 계획은 구체적이고 상세한 토지이 용지침을 제시하는 계획으로서 개발허가(Planning Permission) 과정에서 핵심적 고려요소로 작용한다. 구조계획의 지침을 수용하여 계획을 수립하며, 계획을 확 정하는데 주무장관의 허가를 얻을 필요가 없다.
이 계획은 그 목적 및 내용에 따라 종합계획(General Plan), 사업지구계획 (Action Area Plan), 주제계획(Subject Plan)의 세 가지 종류로 세분된다. 종합계획 은 과거에는 지구계획이란 명칭으로 불리던 계획으로 구조계획을 구체화한 지방 계획이다. 사업지구계획은 단기간에 종합적인 신개발 또는 재개발사업을 시행할 필요가 있는 지구에 대한 지방계획이다. 그리고 주제계획은 특별한 공간관리가 필요한 이슈를 중심으로 수립하는 지방계획으로서, 예컨대, 그린벨트, 캐러번 캠 핑(Caravan Camping) 등 무수한 주제로 계획수립이 가능하다.
계획서는 보고서와 상세한 지도상의 도면 및 기타 부속자료로 구성되며, 계획 기간은 대개 10개년으로 한다.
□ 통합개발계획(Unitary Development Plan)
구조계획과 지방계획을 합친 개념의 계획으로서, 대 런던 및 지방 대도시권의 자 치구(London Boroughs, Metropolitan District Councils)에 국한해서 수립하는 개발계획 이다. 중앙정부 주무장관의 승인을 얻을 필요 없이 자치구에서 수립ㆍ확정한다.
계획의 내용은 크게 두 부분으로 나뉘어 지는데 전반부는 다른 지역의 구조계 획과, 그리고 후반부는 지방계획과 유사한 형태를 취한다. 계획기간은 지방계획 과 같이 10개년으로 한다.
통합개발계획이 수립되는 지역은 과거에는 광역정부가 있어서 광역권 전체에 대한 계획을 수립했었다. 그러나 정부기구의 구조조정에 따라 광역정부가 폐쇄 되면서 대도시권 전체를 대상으로 하는 계획이 사라지고, 개별 자치구 단위의 통 합개발계획만이 남게 되었다. 때문에 시가지가 연속된 인접 자치구의 통합개발 계획 사이에 마찰과 불일치가 불가피하게 되었다. 이에 따라 대 런던에서는 인접 자치구가 합동계획위원회(Joint Planning Committee)를 구성하여 함께 통합개발계 획을 수립한다. 지방 대도시권 자치구의 경우에는 중앙정부의 주무장관이 해당 도시권 전체에 대한 광역적인 개발의 골격과 정책방향(Strategic Guidance)을 작성 ㆍ시달하여 자치구의 혼선을 예방코자 하고 있다.