1) 공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경
(1) 19세기
독일은 전통적으로 수많은 봉건영주들에 의해 분할통치 되던 나라여서 집중된 힘을 필요로 하는 산업혁명이 일어나는데 있어서 서구의 다른 나라보다 불리한 여건에 있었다. 따라서 베를린 등 일부도시를 제외하고는 산업화ㆍ도시화과정이 영국에 비해 50년 이상 늦은 19세기 중반부터 시작하였다. 다만, 독일 봉건주의 의 특성상 산업화 이전에도 전국에서 차지하는 도시인구의 비중은 딴 나라에 비 해 상당히 높은 수준을 보이고 있었다. 기록에 의하면 도시화과정이 시작되던 당 시인 1840년의 독일의 도시화율은 이미 30%를 기록하고 있었다. 그것이 1900년 에는 두 배인 60% 그리고 현재는 대략 85%를 보이고 있다.
도시화과정의 출발시점이 늦은 대신 전술한 것처럼 진행속도는 상대적으로 빨 랐다. 이에 따라 19세기 후반에는 도시환경의 악화, 토지투기의 만연 등의 사회 문제가 심각하게 발생하였다. 독일 중에서도 가장 산업화가 일찍 시작된 베를린 의 경우 인구증가와 더불어 불량ㆍ고밀 임대주택이 성행하면서 주택 당 거주자 수가 1815년의 30명에서 계속 늘어나 1895년에는 72명을 기록하기까지 했다. 현 재는 2명이다. 또한, 베를린 샤로텐부르크의 지가상승추이를 보면 1860년의 ㎡당 5마르크에서 1870년에 20마르크, 1890년에 60마르크, 1900년에는 85마르크로 증 가하였다.
도시화의 초기에는 당시 서구의 지배적 사회풍조였던 자유방임적 건축자유가 허용되었다. 그러나 오래지 않아 독일의 전통적인 토지관을 계승하여 오늘날 토 지관리의 근간을 구성하고 있는 주요 골격의 제도화가 이루어졌다. 19세기 후반 에 개인의 토지 등 재산권을 제한하기 위해 제정한 주요 법령에는 토지수용법 (Enteignungsgesetz, Preussen, 1874), 건축선법(Fluchtliniengesetz, Preussen, 1875) 등 이 있다. 토지수용법은 공공의 목적에 필요한 때에는 정부가 개인의 토지나 건축
물을 수용할 수 있도록 하였고, 도로개설 등으로 인한 토지가격의 상승 분은 보 상가산정 시에 제외토록 규정하였다. 건축선법은 개별 필지의 건축선을 지정하 여 불규칙하고 불합리한 건축행위를 규제하는 한편, 도로 등 공공시설의 용지확 보를 용이하게 하였다. 이들 법령 이전에 이미 프로이센 헌법(Preussen Verfassung, 1850)은 사적 토지재산권은 원칙적으로 보장하되, 공공복리를 위해서 는 법이 정하는 보상을 전제로 하여 그 권리를 제한 할 수 있도록 한 바 있다.
(2) 20세기 초반
독일은 앞서 본 바와 같이 19세기 후반에 이미 공익을 위한 사유재산의 제한에 있어서 상당한 진척을 이룩하였다. 그러나 여기서 한 걸음 나아가 1900년을 전후 한 시기에는 현대적 공간관리제도의 토대가 되는 결정적인 제도를 도입하게 된 다. 용도지역 제도(Zonenbauordnung, Frankfurt, 1891)와 토지구획정리 제도(Lex Adickes, betreffend die Umlegung von Grundstueken in Frankfurt a. M., 1902)가 그것 이다. 용도지역제는 모든 도시토지를 몇 개의 용도로 분류한 후, 각 용도의 토지 에 대해서 허용되는 개발행위의 종류, 규모, 높이, 인동간격 등을 규정하는 제도 이다. 토지구획정리 제도는 당시 도시주변지역에서 농토를 주택지로 바꾸기 위 해서 자행되던 토지의 무분별한 분할을 막고 합리적인 시가지를 형성하기 위해 서 도입한 사회정책적 제도였다. 이 두 제도는 푸랑크푸르트에서 처음 도입한 후, 독일의 모든 도시를 거쳐 전 세계로 확산됨으로써 오늘날 대부분의 국가에서 중추적인 공간관리제도로 활용하고 있다.
국토가 비교적 좁고 자원산지가 일정지역에 집중되어 있던 독일에서는 개별 도시지역에 대한 공간관리 외에도 광역적 차원의 문제에 대한 계획적 관리의 필 요성이 20세기 초반부터 광범위하게 제기되었다. 이에 따라 1911년에는 베를린 광역지역을 위한 목적조합이, 1920년에는 루르 탄광지역을 중심으로 주거조합이 결성되어 관련 자치단체가 합동으로 지역계획을 수립하여 광역적 공간관리의 수 단으로 삼았다. 이러한 방식으로 1932년까지 전 국토의 29%, 인구의 58%를 점하 는 지역에 목적조합이 결성된 바 있다. 광역적 공간관리에서 성과를 본 독일은
1933년에는 전 국토를 대상으로 한 국토계획의 수립을 위해 중앙정부 내에 전담 기구를 설치하기까지 했다.
(3) 20세기 중반
이미 20세기 초반에 공간관리의 기본골격을 확립한 독일은 세계 제 2차대전 후 토지의 공공성을 더욱 부각시키면서 과거의 체제에서 한 단계 도약한 새로운 공간관리체계를 구축하였다. 새로운 공간관리체제의 요체는 공적계획을 통한 사 적개발행위의 철저한 통제로서 1960년대의 초반에 제정된 두 법률이 기초가 되 었다. 1962년에 제정된 연방건설법(Bundesbaugesetz)과 1965년의 국토계획법 (Raumordnungsgesetz)이 그것이다.
특히, 패전 후 전재복구기간을 거치고 10여 년의 준비 끝에 제정된 연방건설법 은 모든 개발행위를 직접적으로 통제하는 독일 공간관리의 핵심을 이루는 법이 다. 이 법은 전국의 토지를 기존시가지구역, 지구상세계획구역, 외부구역의 세가 지 유형으로 분류하고 각각에 대해 별도의 개발행위통제 수단을 마련하였다. 이 를테면, 기존시가지구역에서는 주변과 조화를 이루는 개발행위만이 허용된다. 지 구상세계획구역에서는 이미 수립되어 있는 대단히 정밀한 계획에 꼭 들어맞아야 만 개발행위가 가능하다. 그리고 외부구역에서는 농림수산업용 건축물 등 특별히 규정된 것이 아니고는 개발행위가 허용되지 않는다. 이 제도가 오늘날까지 그대 로 유지되면서 독일은 전국이 마치 그린벨트처럼 관리되고 있다고 할 수 있다.
연방건설법이 지방정부의 공간관리방식에 대해 규정하고 있다면 국토계획법 은 광역적 공간관리 방법을 규정하고 있다. 즉, 이 법은 연방정부, 주정부 등이 주체가 되어 수립ㆍ시행하는 국토계획, 주발전계획, 지역계획에 대해 규정함으 로써 광역적 공간정책의 법적 틀을 제공하고 있다. 토지수용등에 따르는 보상가 는 현재 이용가를 원칙으로 하고 있다.
이 밖에도 공공시설 설치비용의 90%까지를 수혜자가 부담토록 하거나, 계획 으로 인한 손실 등의 보상 시에는 기대가치를 뺀 현재이용가를 기준으로 하도록 하는 등 다양한 제도적 장치가 개발되어 개발이익의 사유화를 억제하고 있다.
(4) 최근의 동향
도시화가 완료되고 성장의 한계와 환경문제가 인식되기 시작한 1970년대부터 독일의 국토관리는 인본적, 환경보전적 방향을 지향하고 있다. 이와 같은 방향에 서 모든 공간계획과 정책은 환경을 중심 주제로 하여 수립ㆍ시행하고 있다. 같은 맥락에서 기존 시가지의 재개발은 철거나 수복보다는 보전형 재개발을 권장하고 있다. 과거에 콘크리트 등으로 개수되었었던 하천, 생태적으로 민감한 지역의 불 필요한 아스팔트 도로포장 등은 원상복구를 추진하고 있다. 또한, 1970년대까지 유행했던 중ㆍ고층 아파트단지의 건설 등은 반환경적이고 비인본적이란 측면에 서 1980년대 이후 자취를 감추었다.
그러나 세계화 조류에 따른 경쟁력 확보를 목적으로 법령 통폐합, 행정절차 간 소화 등이 동시에 추진되고 있다. 연방건설법도 이러한 시대적 요구에 따라 1985 년에 도시개발촉진법과 통합하여 건설법전 (Baugesetzbuch)으로 다시 태어났다.
특히, 동ㆍ서독이 통일 된 이후에는 낙후된 구동독 지역의 개발을 촉진시키기 위 한 조치가 다각도로 마련되고 있다. 공간관리와 관련해서 가장 대표적인 조치는 과거에는 불가능했던 민간주도의 대규모 개발사업 시행으로, 사업시행자가 몇 가지 조건을 만족시킬 경우에는 기존의 지구상세계획이 없는 상태에서도 개발사 업을 허용할 수 있도록 하였다.