도시계획 수립절차 및 시민참여

용도지역제와 마찬가지로 토지분할통제도 대개는 지방정부의 조례로서 결정 된다. 용도지역제가 주로 기존 시가지 지역에서 공간관리의 역할을 수행하고 있 는데 반해 토지분할통제는 도시 변두리 지역의 미개발지를 도시적 토지로 변경 하는 경우에 사용된다.

토지분할통제의 대상이 되는 토지분할계획(Subdivision Proposal : Plat)은 개발 을 원하는 토지소유자 또는 개발업자가 주도하여 수립한다. 지방정부의 담당 부 서는 민간부문의 토지분할계획을 접수하여 일련의 검토절차를 거친 후, 최종 결 정된 계획을 조례 등의 법적 문서로 확정한다.

미개발지를 새로이 개발하는 계획이고, 구체적인 사업을 전제로 하는 계획이 기 때문에 개별 필지를 기본단위로 하여 대단히 상세하게 수립된다. 계획확정을 위해서는 디자인적 요소와 함께 기반시설의 합리적이고 충분한 확보가 주요 관 건이 된다. 해당지구나 주변지역의 기반시설 확보를 위해 기부체납(Dedication), 부담금징수(Exaction) 등의 제도가 운용되고 있다.

3) 도시계획 수립절차 및 시민참여

(1) 계획수립주체와 참여기구

미국은 권력분립의 원칙에 따라 전통적으로 계획수립 및 집행에 참여하는 기 구간의 역할분담이 확연하게 이루어져 있다. 기본적으로 4가지의 기구와 기능으 로 구분되는데, 그 첫째는 정책결정의 기능을 갖는 지방의회이다. 지방의회는 의 결기능을 통해 도시계획 또는 용도지역 조례 등을 최종 확정하는 역할을 담당한 다. 둘째는 계획의 실질적인 수립업무를 관장하는 도시계획위원회(Planning Commission)이다. 이 위원회는 의회나 행정부와는 분리되어 설치되는 독립된 기 구로서, 정치나 행정권력으로부터 초연한 중립적 계획수립을 표방한다. 계획위

원회의 위원은 대개는 지역사회의 명망가로서 자원(Voluntary)에 의해 선출하며, 총 인원은 대개 5명-9명(홀수)으로 구성된다. 이들은 일반적으로 계획전문가가 아니기 때문에, 이들의 업무지원을 위해 전문가로 실무계획단(Steering Committee 나 Task Force)을 구성하는 경우가 많다. 셋째는 계획집행을 담당하는 행정부서 (Planning Department)이다. 도시계획위원회와 협조하여 계획집행업무 외에도 계 획수립에 관한 실무업무를 보조한다. 넷째는 사법적 기능을 담당하는 이의신청 처리기구(Zoning Board of Adjustment)이다. 국민의 토지 등에 대한 재산권을 헌법 으로 보장하고 있는 미국으로서는 이 사법적 기구가 계획 등으로 인한 시민의 재산권침해를 방지하고 시민의 계획수립과정에서 시민의 참여를 실질적으로 뒷 받침하는 장치라는 점에서 의미가 대단히 크다.

이 밖에도 도시계획에 의해 영향을 받는 지역의 커뮤니티 평의회, 구청장은 각 기 공청회를 주도하고, 계획안을 심사하는 공식절차를 통해 계획수립과정에 참 여한다. 한편, 미국의 도시계획수립과정에 매우 특기할 만한 것은 민간부문의 계 획입안이 일상화되어 있다는 점이다. 즉, 민간부문의 요구에 따라 계획수립절차 가 시작되는 경우가 매우 흔하게 발생한다. 이 때의 계획안은 계획수립 또는 변 경을 요구한 민간부문에서 작성하고, 도시계획위원회, 행정청, 의회는 이를 심사 하여 확정하는 절차를 거친다. 시장경제를 신봉하는 미국의 계획수립절차가 갖 는 최대의 특징이다.

(2) 계획수립절차 및 시민참여

미국은 도시계획수립에 관해 대부분의 권한을 지방정부에 일임하고 있어 지방 정부마다 독자적인 계획수립절차를 갖고 있다. 따라서 세밀한 부분에 있어서는 차이가 있지만, 커다란 골격은 연방정부나 주정부의 표준법안에 따라 유사한 형 태를 갖추고 있다. 여기서는 뉴욕 시를 사례로 하여 용도지역 등의 조례확정절차 를 검토해 보고자 한다. 용도지역조례나 토지분할통제, 도시계획수립 등에 있어 서의 절차상의 차이는 크지 않다.

앞서 언급한 것처럼 절차의 출발은 용도지역변경 등을 요구하는 민원인에 의

위의 과정에서 시민 참여는 커뮤니티 평의회와 도시계획위원회의 공청회절차 를 통해 두 차례 이루어진다. 공청회에서 의견을 제시했으나 무시된 경우에는 계 획이 조례로 확정된 이후라도 소청기구를 통해 의견을 관철 할 수 있는 기회가 부여된다. 미국에서는 도시계획과 관련된 공청회나 사법적 절차가 대단히 집약 적으로 운영되고 있어서, 시민의 집단적 또는 합리적 의견을 무시한 계획수립은 사실상 불가능하다. 이런 의미에서 미국은 법이나 정책보다는 일반시민 및 이해 당사자의 상호견제에 의해 공간관리를 해나가는 나라라고 할 수 있다.

4) 계획집행 및 개발통제 수단

(1) 용도지역조례(Zoning Ordinance)

미국은 용도지역제에 공간관리를 거의 의존해 왔다고 할 수 있을 정도로 용도 지역조례가 도시계획의 집행에서 차지하는 역할이 지대하다. 미국에서의 용도지 역제는 기존 주택지의 주거환경 보호를 위해 기득권 유지적, 배타적 차원에서 신 규 건물의 입지를 억제하는 수단으로 출발했다.

용도지역제를 통해 통제되는 사항은 건물 및 토지의 용도, 이용강도(필지규모, 층수, 용적율, 주택밀도 등) 및 높이와 체적 등이다. 토지 등의 기본적인 용도는 농업, 주거, 상업ㆍ업무, 공업으로 구분되고, 이 기본용도는 다시 세분된다. 도시 마다 약간씩 다르긴 하지만 인구 10만 명을 기준으로 할 때 15-20개 유형(공업 : 2-3, 상업ㆍ업무 : 6-7, 주거 : 8-10, 농업 : 1)으로 세분된다. 세분의 정도는 인구 규모가 커질수록 많아진다. 이용강도와 관련해서 주거지는 에이커 당 주택 수 또 는 주택지의 최소 필지 규모로, 상업과 공업지역은 용적율로 통제되며, 때때로 건축물의 층수규제가 이루어지기도 한다.

용도지역제는 미국의 핵심적인 공간관리 수단인 관계로 이 제도의 결점을 보 완하는 다양한 제도가 그 동안 개발ㆍ운용되어 왔다. 중요한 것만 추려 보면 다 음과 같다.

ㆍ예외조항(Variances) : 용도지역조례에서 개별 필지 단위의 예외적인 개발 행위를 허용할 수 있도록 한 것으로서 선심성으로 많이 활용된다. 관련 업 무는 계획위원회나 행정부서가 아닌 사법기구에서 주로 담당한다.

ㆍ용도지역변경(Rezoning) : 토지소유자 또는 개발업자의 신청에 따라 용도지 역을 변경할 수 있으며, 이 때에는 정식 계획수립ㆍ확정 절차를 모두 거친다.

ㆍ단일 필지 용도지역제(Spot Zoning) : 단일 필지 단위로 용도지역을 지정하 는 방식으로서, 특혜나 위헌의 소지가 있어 별로 사용되지 않고 있다.

ㆍ계획단위개발(PUD) 및 클러스터 죠닝(Cluster Zoning) : 1970년대 이후에 확산되기 시작한 수법으로서 특정 토지에 대해 일반적인 용도지역제와 다 른 조례를 적용함으로써 공원확보, 경관증진 등의 목적을 달성코자 할 때 사용한다.

ㆍ개발권이양(TDR) : 도시계획적 목적을 위해 특정 토지 또는 건물에 속해 있는 개발권을 떼어내서 거래할 수 있게 만든 장치이다. 대도시의 역사적 건물을 보전하고자 할 때 많이 활용한다.

ㆍ조건부용도(Conditional Uses) : 수원지, 채석장, 변전소 등 개발 시에 특별 한 고려가 필요한 시설에 대해 조건부허가를 낼 수 있도록 용도지역을 지 정하는 방식이다. 다양한 용어(Special Exceptions, Uses by Review, Special Uses)로 불린다.

ㆍ인센티브 용도지역제(Incentive Zoning) : 1960년대에 미국 뉴욕을 필두로 하여 한때 번성했던 수법이다. 그러나, 인센티브를 통해 얻는 공익보다 보 너스로 인한 폐해가 심각해지면서 1980년대 이후는 거의 사라졌다. 당시 인센티브의 대상이던 것들이 이제는 의무사항으로 거의 바뀌었다.

(2) 토지분할통제(Subdivision Control)

토지분할 통제는 용도지역제와 거의 같은 시기인 1920-30년대에 마구잡이 식

의 교외지역 개발에 제동을 걸기 위해 도입된 제도이다. 초기에는 지방정부 담당 부서의 행정통제방식으로 운용되었으나, 지금은 용도지역제와 마찬가지로 조례 (Ordinance or Law)로서 통제된다. 일반적으로 도시계획위원회(Planning Commission)가 이 업무를 관장한다.

토지분할통제를 통해 규제하는 내용은 크게 세 가지로서 도로 등 하부구조시 설과 가구 및 필지 구획에 대한 계획ㆍ설계내용, 주변 지역의 하부구조시설과의 연결관계, 구역 내 기반시설의 집행관련 사항이 그것이다. 토지분할계획(Plat)에 대한 검토는 두 단계로 진행되는데, 첫 단계에서는 계획 및 설계에 관한 일반적 인 사항이 검토되고(Preliminary or Tentative Review), 두 번째 단계에서는 기술적 인 문제에 대한 검토(Final Review)가 각각의 관장 부서에 의해 이루어진다.

검토결과에 따라 도시계획위원회는 허가ㆍ불허가ㆍ조건부허가 판정을 내리게 된다. 불허가의 경우 사업신청자는 소청기구에 이의를 제기할 수 있다. 허가된 토지분할 계획은 다시 담당 부서의 기술검토를 거치면서 기반시설의 기부체납 (Dedication) 등이 제대로 되어 있는지를 확인한다. 그리고 기반시설 등이 계획대 로 이행되지 않는 경우에 대비하여 예치금(Bond or Letter of Credit)을 징수하기도 한다. 아울러 구역 외의 기반시설(학교, 공원, 접근도로 등)개선을 위해 부담금 (Exactions)을 징수하는 경우도 있다.

(3) 개발부담금(Development Charge)

개발부담금은 원래는 토지분할통제의 일부분으로 개발되었다. 즉, 처음에는 토 지분할사업 대상지구내의 교통시설, 상하수도, 가로조명 등을 개발업자에게 부담 시켰었다. 그런데 시간이 흐르면서 부담시설의 종류가 늘어나고 부담의 공간적

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