캐나다 - 서 문

1) 공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경

(1) 19세기

캐나다에 영국, 불란서의 식민지가 개척된 것은 1600년대 초의 일이지만 19세 기초반(1815)까지만 해도 인구 규모는 50만 명에 불과했다. 그러던 것이 영국을 비롯한 유럽의 급속한 산업화와 더불어 캐나다가 이들의 원료산지로 부각되면 서, 유럽이민자의 수가 급증하게 되어 1865년에는 이미 350만 명을 돌파하였다.

초기 유럽의 이민자는 주로 농촌지역으로 분산되었으나, 19세기 말엽 캐나다 자 체의 산업화가 급진전하면서 도시지역의 인구가 급성장하기 시작하였다. 이와 더불어 캐나다의 도시는 유럽의 공업도시가 이미 경험했던 각종 문제, 이를테면 전염병으로 인한 대량사망, 대형화재 등이 빈발하여 도시관리의 필요성이 부각 되기에 이르렀다.

19세기의 캐나다는 비록 자치가 인정되었다고는 해도 영국 식민지 통치의 영 향아래에 있었던 관계로 토지소유권에 대한 통제는 영국의 관습법(Common Law)적 전통을 이어받았다. 즉, 토지재산권은 지역사회의 공익을 위해서 통제 할 수 있으며, 주변에 악영향을 주어서는 안 되는 제한적 권리로 받아들여졌다. 바 로 이러한 점에서 거의 무제한의 권리를 인정했던 미국과 대비된다. 물론, 당시 서구사회의 지배적 가치체제가 자유방임이었던 관계로 토지소유권에 제한이 가 해졌다고는 해도 그것이 급성장을 거듭하는 도시의 환경악화를 막을 만한 정도 는 아니었다.

(2) 20세기 초반

20세기에 접어들어 전차, 기차 등 교통수단이 도입되면서 도시팽창은 가속화

되었고, 이에 따라 도시문제 또한 격화일로를 걸었다. 기록에 따르면 공중보건, 자원보전, 노동자 주거, 공공의 무능력 등이 당시 캐나다 사회의 핵심 이슈였다.

이에 대한 대처는 민간부문에서 먼저 주도되었다. 가령 1900-1910년 사이에 캐 나다의 많은 도시에는 다양한 명칭의 민간주도 도시개량협회(Civic Improvement Association)가 창설되어 자발적으로 도시계획을 수립하거나, 혹은 지방정부에 계 획수립을 촉구하기도 했다. 이들이 이렇게 계획수립에 적극적일 수 있었던 이유 는 이를 통해 자신들의 재산가치를 보호하고 개발기회를 증대할 수 있다고 보았 기 때문이었다. 이렇게 해서 수립된 계획들은 대개는 기존의 도시규모를 10-20배 키우는 계획이었다(오타와-헐 : 12.3만→160만, 캘거리 : 5만→77만, 에드먼턴 : 4 만→50만 등).

각급 정부의 제도적 대응은 대체로 1910년대부터 시작되었다. 캐나다는 영국 북미법에 의해 세금, 국방 등을 제외한 모든 업무가 주정부의 관할 하에 있었다.

때문에 공간관리제도 역시 주정부의 주도 하에 이루어졌고, 지방정부는 주정부 의 위임에 따라 권한과 책임을 부여받았다. 이런 체제 하에서 1912년 뉴 브런스 윅(New Brunswick) 주에서 최초의 계획수권법(Planning Enabling Act)이 제정되었 고, 이어서 1920년까지 모든 주에서 같은 목적의 법령이 제정되었다. 당시의 계 획수권법은 영국의 도시 및 농촌계획법(1909)을 모방한 것으로서 첫째, 계획이 신개발지에 한정되어 있었고, 둘째, 계획으로 인한 손실에 대해 보상이 따르며, 셋째, 계획수립이 주정부의 엄격한 통제 하에 있다는 한계를 갖고 있었다.

이와 같은 제도적 결함으로 인해 당시 캐나다의 지방정부는 도시계획 수립을 기피하였다. 결국, 1920년대에 미국식의 용도지역제와 토지분할통제가 도입되면 서 캐나다 공간관리체제의 기본 골격이 확립되었다. 원시적인 형태의 용도지역 제는 1900년대 초부터 일부 도시에 이미 도입되어 있었으나, 종합적인 용도지역 제는 온타리오주의 키치너(Kitchner, 1924)에서 최초로 적용하였다.

한편, 20세기 초반만 해도 캐나다에는 도시계획 전문가가 매우 희소했다. 때문 에 영국에서 교육받은 계획가가 캐나다의 공간관리정책 수립에 큰 역할을 담당

했다. 그 대표적인 인물중의 하나가 아담스(T. Adams)인데, 그는 영국에서 도시 계획학회 초대 회장을 마치고 캐나다로 이주하여 캐나다 도시계획학회 초대 회 장을 역임한 후, 미국으로 건너가 뉴욕주 지역계획단 단장을 맡은 바 있다. 그의 영향아래 캐나다의 공간계획은 당시 미국의 계획계를 풍미하던 도시미(City Beauty)보다는 영국식의 기능, 합리성, 사회복지를 강조하는 방향으로 정착되었 다. 이 전통은 오늘날까지도 미국과 캐나다의 공간계획의 사이를 가르는 중요한 차이점으로 남아있다.

(3) 20세기 중반

캐나다에서 1900년경을 전후하여 폭발했던 도시건설 붐은 1930년대에 전 세계 를 휩쓴 경제불황을 고비로 잦아들었다. 도시 공간관리의 필요성도 그와 함께 잊 혀졌다. 그러나 제2차 세계대전 이후 캐나다에는 과거의 적체물량까지를 겨냥한 건설 붐이 다시 세차게 불어 닥쳤다. 이에 따라 공간관리의 문제가 다시 사회의 주요 관심사로 등장하면서 각급 정부의 적극적인 대응이 이루어지기 시작했다.

특히, 연방정부가 구성한 전후 재건자문위원회(Advisory Committee on Reconstruction)는 주택 및 계획분야를 주요 과제로 다루었다. 이 위원회는 당시의 도시상태를 혼잡, 낙후, 오용, 오염 등으로 진단하고, 이를 극복하는 방안으로 주 택공급, 재개발, 도시종합계획 수립, 연방 도시국 설치, 대학의 전문과정 개설 등 을 제안하였다. 이 제안에 따라 캐나다 주택공사(Canada Morgage and Housing Corporation, 1945)가 창설되어 지금까지 연방정부 차원의 공간정책을 다루고 있 다. 연방정부에 앞서 공간관리의 책임을 맡고 있던 주정부도 공간계획체제의 대 대적인 정비에 나섰다. 당시 여러 주정부 중에서 가장 앞서 나갔던 주정부는 온 타리오주로서 1946년에 제정한 계획법은 다른 주정부의 모범이 되었다. 이 법은 지금까지도 당시 골격을 그대로 유지하고 있는 바, 그 주요내용을 요약하면 다음 과 같다.

ㆍ지방정부에 도시계획 담당부서 설치

ㆍ법정 도시계획의 수립,채택,승인에 관련된 사항 규정 ㆍ용도지역제 조례작성 권한을 지방정부에 위임

ㆍ도시계획에 대한 이해관계자의 준 사법적 이의신청 절차 규정 ㆍ계획수립주체와 수립과정에의 관련기관에 대한 사항 규정 ㆍ공청회 등을 비롯하여 공공교육 관련 사항 규정

이 밖에도 도시계획제도를 보완하는 다양한 제도가 연이어 개발되었는데, 이 를 테면 광역지역계획 제도, 개발통제(Development Control) 제도, 용도지역제의 보완장치 등이 그것이다. 광역계획 제도는 1943년의 토론토 광역계획을 필두로 하여 1950년대 초반에는 캐나다 전역의 대도시로 확산되었다. 개발통제 제도는 영국의 개발허가제를 모방한 것으로 용도지역에 적합한 사업이라 하더라도 개발 계획의 내용을 다시 구체적으로 검토하여 허가를 내주는 방식이다. 용도지역제, 토지분할통제의 보완장치는 미국에서 개발된 것을 취사선택하는 방식으로 도입 되었다.

(4) 20세기 후반

서구 여러 나라와 마찬가지로 캐나다도 1970년대 이래로 친 환경화, 세계화, 역도시화 등에 따른 공간관리 정책의 변화를 겪고 있다.

환경문제와 관련해서는 1970년대에는 환경영향평가의 제도화에 주력하였고 80년대 이후 환경문제 전반에 걸친 정책수립 및 입법을 추진하고 있다. 주요 정 책으로는 1984년부터 지방정부 주도로 시작한 건강도시운동(Health Cities Movement), 1990년에 연방정부가 작성한 녹색계획(Green Plan)이 있고, 최근에는 연방정부와 주정부에서 각각 운용하는 환경 및 경제회의(National Round Table in the Environment and Economy)가 있다. 이와 같은 시대적 흐름에 따라 각급 공간 계획도 환경문제를 주요 과제로 다루고 있다.

또한 세계화와 함께 불어닥친 신자유주의 물결에 따라 1980년대부터는 정부기 구 축소, 공공비용 삭감 등이 추진되고 있다. 이러한 분위기에 편승하여 계획규 제 완화, 계획관련예산 삭감, 계획 부서와 경제 부서의 통합 등이 일부 이루어지 고 있다. 미국만큼 심하지는 않지만 1990년대 이후 교외화가 대도시를 중심으로 심각하게 진행되고 있어 이에 대한 대책도 공간관리의 주요 과제로 부각되고 있 다. 이에 따라 미국의 경험을 살려 고밀도의 환경친화적 개발(Smart Growth)을 추 구하는 한편, 낙후된 기존시가지의 철도, 항만, 공장용지(Brown-land)에 대한 재 개발사업이 적극적으로 추진되고 있다. 이 과정에서 지속가능성의 원칙에 입각 한 공동사회 분위기 조성, 복합용도 개발, 보행환경 우선, 이용밀도 증대 등이 주 요 계획논리로 적용되고 있다.

시민참여의 문제는 1960년대 후반부터 시작해서 70년대 이후로는 계획실무에 광범위하게 적용되고 있다. 이 밖에도 도시개발에 제3섹타의 활용, 종합계획서 전략계획으로 공간계획의 성격전환 등이 진행되고 있다.

2) 공간계획 및 관리체계

(1) 기본골격

캐나다는 지리적으로는 미국의 영향을 강하게 받았으나, 정치적ㆍ역사적으로 는 20세기 중반에 이르기까지 영연방 국가로서 영국의 영향 하에 놓여 있었다.

때문에 캐나다는 미국과 영국의 체제를 절충한 특이한 형태의 공간관리체제를 형성하고 있다.

전체 국토가 여러 부분으로 분할관리 되던 식민지적 전통에 따라 공간관리 업 무는 전적으로 주정부에 일임되어 있다. 그리고 주정부의 위임에 의거하여 지방 정부가 각종 개발행위를 직접적으로 통제하는 역할을 담당하고 있다. 즉, 중앙정

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