(1) 19세기
미국은 19세기 초만 해도 산업화보다는 이민자들에 의한 국토개간이 국토개발 의 주류를 이루고 있었다. 국토의 대부분이 미 개척되어 있는 가운데 항구, 광산 등을 중심으로 소규모 도시가 산재해 있었고, 시가지는 식민지 도시건설의 전형 적 방법인 격자형으로 구성되었다.
그러나 지속된 이민과 산업화의 여파로 19세기 중반부터는 도시지역의 인구가 급격해 증가하기 시작하였다. 예컨대 1840년에 미국에서 인구 10만명이상의 도 시는 뉴욕, 필라델피아, 시카고의 세 군데에 불과했다. 이것이 10년 후인 1850년 에는 9개로 증가하였다. 특히, 이보다 30년 후인 1880년에는 뉴욕이, 1890년에는 시카고가 인구규모 100만 명을 돌파하였다.
한편, 유럽사회의 자유방임주의 선례에 따라 토지재산권의 절대성을 보장하였 고 개인의 개발행위에 대한 정부의 제한은 최소화하였다. 결과적으로 급속한 산 업화ㆍ도시화와 자유방임적 도시개발이 결합되면서 유럽의 도시들이 경험했던 것처럼 19세기 후반 미국의 도시도 심각한 환경악화의 길을 걸었다.
이러한 가운데 새로운 계기를 가져다 준 것이 시카고 박람회(World's Columbian Exposition)였다. 미국 정부는 1890년에 인구 백만 명을 돌파한 시카고 를 세계박람회 개최장소로 정하고 3년여에 걸친 준비작업 끝에 성공적으로 행사 를 마쳤다. 행사준비에서 가장 초점이 되었던 것은 행사장소를 아름답게 꾸미는 것이었고, 이를 위해 대규모의 계획적 도시개발사업이 추진되었다. 시카고 박람 회 이후 미국의 여러 도시가 이를 따랐으며 당시의 이 같은 현상을 일컬어 흔히 도시미운동(City Beautiful Movement)이라고 칭한다.
(2) 20세기 초반
19세기 말엽부터 전개되기 시작한 도시미운동은 20세기에 들어오면서 보다 본 격화되었다. 당시 도시미운동의 대표적 사례를 꼽아보자면 1903년의 클리블랜드 계획(Cleveland Group Plan), 1906년의 샌프란시스코 계획(San Francisco Plan) 등이 있다. 클리블랜드 계획은 당시 도심부 개발의 모범적 사례로 꼽히고 있고, 샌프 란시스코 계획은 도시전역을 대상으로 한 종합적 계획이었다는 점에서 미국초기 도시계획의 대표적 사례로 꼽힌다.
그러나 이와 같은 도시미운동에도 불구하고 자유방임주의를 신봉하던 당시의 사회적 통념으로 인해 사유지개발에 제한을 가한다는 것은 사실상 불가능한 일이 었다. 때문에 도시미운동에 기초한 도시개발계획은 주로 국ㆍ공유지를 대상으로 한 공공건물, 도로, 공원의 설치 등에 국한된 것이었다. 결국, 자유방임적 도시개 발로 인한 도시환경의 악화는 지속되었고 이에 대한 사회적 우려도 증폭되었다.
이와 같은 사회적 분위기를 바탕으로 몇몇 선구적 지방정부는 유럽에서 개발 된 새로운 공간관리제도를 도입하기 시작하였다. 또한, 선구적 지식인을 중심으 로 도시계획의 학문적 기초가 마련되기도 했다. 1910년대를 전후하여 숨가쁘게 진행되었던 미국 공간관리체제 정착과정의 주요 사건을 연도별로 요약해 보면 다음과 같다.
ㆍ1909 : 로스앤젤레스 시에서 미국 최초의 용도지역조례(Zoning Ordinance) 제정 위스콘신 주에서 미국 최초의 도시계획수권법(State Enabling Act) 제정 하버드대학에서 미국 최초로 도시계획과정 개설
ㆍ1913 : 전국 18개 도시에서 도시계획위원회 설치 ㆍ1916 : 뉴욕 시에서 종합적인 용도지역조례 제정 ㆍ1917 : 미국 도시계획학회 창설
ㆍ1924 : 연방 상무성에서 표준 용도지역조례 수권법안(Standard Zoning Enabling Act) 작성
ㆍ1925 : 신시내티 시에서 미국 최초의 도시기본계획 수립
ㆍ1926 : 연방 대법원에서 종합적 용도지역제의 합헌 판결(Euclid 법)
ㆍ1928 : 연방 상무성에서 표준 도시계획 수권법안(Standard Planning Enabling Act) 작성
한편, 1920년대부터는 공간관리의 문제를 도시영역을 넘어 지역적 차원에서 해결하고자 하는 노력이 일어나기 시작하였다. 그 최초의 결실은 1922년에 결성 된 로스앤젤레스 지역계획위원회(Los Angeles County and Regional Planning Commission)이고, 그 이듬해에는 시카고에 같은 성격의 계획위원회(Chicago Regional Planning Association)가 설립되었다. 뉴욕 주에서는 1926년에 미국 최초 의 주 계획 보고서가 작성되기도 했다. 주정부의 경계를 넘는 지역계획으로 연방 정부의 특별기구(Tennessee Valley Authority)가 주관했던 테네시유역 지역계획도 이 당시의 일이다.
(3) 20세기 중반
미국은 공간관리의 최종 책임이 지방정부에게 있다. 따라서 도시마다 독자적 인 공간관리체제 구축이 가능하다. 이러한 특성상 20세기 초반까지만 해도 공간 관리체제구축에 관련된 공방이 주마다 도시마다 어지럽게 전개되었었다. 그러나 이러한 상황은 연방 대법원의 용도지역제 합헌 판정과 더불어 가닥이 잡혔다. 연 방대법원의 판결은 결국은 도시계획 등을 통한 사유재산권의 제한에 법적 정당 성을 부여한 것이었다. 이에 따라 1930년대 이후 특히, 제2차 세계대전 이후 미국 의 대부분 도시는 도시계획(Comprehensive City Plan)과 더불어 용도지역제 (Zoning) 및 토지분할통제(Subdivision Control)를 공간관리의 핵심수단으로 채택 하였다. 그리고 이 체제는 오늘날까지 이어지고 있다.
다만, 1960년대에 접어들면서 개발행위의 직접적인 통제수단인 용도지역제의 경직성 등이 문제시되면서 다양한 보완수단이 개발되었다. 이를테면 1962년에
샌프란시스코 시에서 최초로 도입한 계획단위개발(Planned Unit Development), 같 은 해 뉴욕 시에서 도입한 인센티브죠닝(Incentive Zoning), 1968년에 역시 뉴욕 시에서 처음 시행한 개발권이양(Transfer of Development Right) 등 그 종류가 매 우 다양하다. 이밖에도 도시미운동의 전통을 이어받아 1960년대 이래로 도심지 경관개선의 주요 수단으로서 도시설계제도(Urban Design)가 개발되기도 했다. 이 들 제도는 최초 시행 후 많은 도시에서 이를 따름으로써 오늘날에는 거의 보편화 된 공간관리 수단으로 자리잡았다.
(4) 최근의 동향
미국에서는 1970년대 이후 도시화의 반전현상이 일어나면서 대도시 주변지역의 소도시 인구가 급증하는 현상을 보이기 시작했다. 이로 인해 이들 중소도시의 도시 환경과 삶의 질이 위협받는 상황에 이르자 이에 대응하여 성장억제정책을 채택하는 도시가 늘어나고 있다. 이러한 정책을 총칭해서 일반적으로 성장관리정책(Growth Management)이라고 한다. 성장관리방법에는 기존의 공간관리 수단인 용도지역제나 토지분할통제를 강화하는 방법, 성장률이나 개발물량의 한계를 정해서 직접적으로 통제하는 방법, 기반시설공급을 제한하는 방법 등 다양한 유형이 있다.
이들 도시와 반대로 적지 않은 도시는 인구나 기업이 바깥으로 유출하여 어려 움을 겪고 있다. 1970년대에는 이들 도시들에 대해 연방정부가 시범도시프로그 램(Model City Program) 등의 지원사업을 통해 도시활력의 회복을 도모했었다. 그 러나 1980년대에 들어와 경제체제의 신자유주의 물결과 함께 이들 지원사업이 모두 중단되었었다. 그러다가 극히 최근이라고 할 수 있는 1990년대에 와서 기업 육성특구(Empowerment Zone) 등의 지원제도를 다시 도입하고 있다.
한편, 환경문제가 세계적인 관심사로 등장하면서 환경, 생태계 보전에 관한 각 종 법령이 제정되고 있다. 이러한 사회적 여건변화에 따라 각급 공간계획과 정책 결정에서도 환경문제를 핵심적 고려사항으로 삼고 있다.
2) 공간계획 및 정책체계
(1) 기본골격
미국은 국토가 대단히 넓고 자유시장경제와 권력분립의 원칙을 철저하게 지키 는 연방제 국가이다. 공간관리 정책에서 연방정부는 간접적인 영향을 미칠 뿐이 며, 주정부가 주역을 담당하고 있다. 이를테면 공간관리에 관한 주요 법령은 주 정부에서 제정하며, 광역적 공간관리 정책 역시 주정부에서 관장하고 있다. 따라 서 주마다 공간관리의 방식이 상이하지만, 지방정부에 도시계획의 수립ㆍ집행 및 개발행위에 대한 통제권한을 일임하고 있다는 점은 모든 주에 동일하다. 지방 정부가 사용하는 개발행위 통제수단은 용도지역제와 토지분할통제가 주축을 이 루고 있고, 이를 보완하는 다양한 제도가 개발ㆍ운용되고 있다.
공간관리에 있어서 다른 나라와 다른 특이한 점은 철저한 권력분립의 원칙에 따라 의회, 행정부서, 계획기구, 사법기구가 역할을 확실하게 분담하면서 상호견 제하고 있다는 점이다.
국토가 넓고 시장경제를 신봉하는 관계로 공간계획으로서의 전국계획이나 주 계획은 없다. 다만, 광역적 지역계획만이 일부지역에서 수립ㆍ운용되고 있다. 그 나마 주정부가 이들 지역계획을 주도하기보다는 민간기구에서 자발적 활동으로 수행하는 경우가 많다. 때문에 공간계획간의 상ㆍ하위 관계는 지방정부의 계획 을 넘어서면 대단히 이완되어 있다. 결과적으로 연방정부 또는 주정부가 광역적 인 공간정책을 시행하고자 할 때에는 시장경제의 원리에 따라 각종 보조금 등을 유인책으로 쓰는 경우가 많다.
(2) 상위 공간정책
□ 연방정부의 공간정책
미국의 연방정부는 전술한 바대로 다양한 경로를 통해 공간관리 정책수립에
영향을 미치고 있다. 이와 관련하여 우리에게 가장 잘 알려져 있는 연방정부의 업적은 1920년대 중ㆍ후반에 연방정부 상무성의 주도 아래 작성된 표준용도지역 수권법안(Standard Zoning Enabling Act)과 표준계획수권법안(Standard Planning Enabling Act)이 있다. 이 법안들을 모델로 해서 1930년대에 모든 주정부가 주계
영향을 미치고 있다. 이와 관련하여 우리에게 가장 잘 알려져 있는 연방정부의 업적은 1920년대 중ㆍ후반에 연방정부 상무성의 주도 아래 작성된 표준용도지역 수권법안(Standard Zoning Enabling Act)과 표준계획수권법안(Standard Planning Enabling Act)이 있다. 이 법안들을 모델로 해서 1930년대에 모든 주정부가 주계