공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경

1) 공간관리체제의 발전과정과 사회적 배경

(1) 19세기

영국은 산업혁명을 가장 먼저 시작하고 장기간 주도해 온 국가이다. 때문에 19 세기 초반에는 이미 급속한 산업화와 이에 따른 사상 초유의 전례 없는 도시화현 상을 맞이하였다. 기록에 의하면 1801년에 17%였던 영국의 도시화율은 50년 후 인 1851년에는 두 배를 넘는 35%로, 그리고 다시 50년이 지난 1901년에는 77%

까지 치솟았다. 그 후 한 세기가 지난 현재의 도시화율이 약 90%인 점을 감안하 면 영국의 도시화 과정은 19세기에 이미 거의 완료되었다고 해도 과언이 아니다.

당시의 도시화로 인한 도시성장을 가장 잘 보여주는 사례로 런던의 도시성장추 이가 흔히 인용된다. 런던은 1801년에 이미 인구 85만 명의 대도시였는데 1851년 에 200만 명, 1881년에 400만 명, 1939년에는 850만 명으로 증가하여 최고 규모를 기록한 후 현재는 약 700만 명에 머무르고 있다.

한편, 19세기의 영국을 비롯한 유럽의 사회는 불란서혁명(1789)의 영향으로 개 인의 권리가 현저하게 신장되어 있었다. 여기에 아담 스미스의 국부론(1776)에 따 라 “보이지 않는 손의 작용”을 표방한 자유방임주의가 사회적 가치체제를 형성하 고 있었다. 이 두 가지 패러다임이 결합하여 사유재산권의 신성 불가침한 것으로 간주되었고 이를 토대로 한 건축자유의 원칙에 따라 도시개발이 진행되었다.

결국, 급속한 산업화ㆍ도시화와 개인의 자유로운 도시개발이 상승작용을 하면 서 19세기 영국의 도시, 특히, 산업의 중심도시는 도시환경의 급격한 악화를 경 험하게 되었다. 예컨대 1841년에 수행된 한 통계조사에 의하면 당시 영국인의 평 균수명은 41세였는데 선진 공업도시였던 리버풀은 26세, 맨체스터는 24세에 불 과했다. 도시환경 중에서도 노동자구역의 주거환경은 극도로 열악했다. 이를테 면 노동자주택은 통풍, 일조, 위생설비가 지극히 열악하였을 뿐만 아니라, 과밀로 인해 최악의 위생상태를 연출하였다. 이는 결과적으로 맑스, 앵겔스로 대표되는 사회주의 운동이 태동되는 사회적 환경을 제공하기도 했다.

이와 같은 상황에 접하여 이미 19세기 초부터 사회개혁을 추구하는 진보적 인 사와 가부장적 기업인을 중심으로 하여 간헐적으로나마 유토피아적 이상이 추구 되고 실천에 옮겨졌다. 또한, 극도로 열악한 도시환경과 이로 인한 사회적 혼란에 대처하지 않을 수 없었던 정부는 19세기 중반에 이르러 비로소 공중위생적(보건), 건축경찰적(안전) 차원의 개발행위규제 장치를 마련하기 시작하였다. 당시에 제 정된 주요 법률 중에는 공중보건법(Public Health Act, 1848), 공해제거법(Nuisance Removal Act, 1855), 위생법(Sanitary Act, 1866), 농민 및 근로자 주택법(Artizan's and Labourer's Dwelling Act,1868) 등이 있다. 이 중에서 특히, 1875년에 개정된 공 중보건법은 지방정부가 조례에 의해 신규 건축물에 대한 행위규제를 시행할 수 있도록 하였다. 그리고 1894년의 런던건축법은 시로 하여금 도로신설 및 확장, 건 축선, 공지, 건축물의 높이 등에 관련된 건축제한 등이 가능하도록 하였다.

그러나 당시만 해도 토지소유권의 절대성에 바탕을 둔 자유방임주의가 팽배하 던 시기였던 관계로 위의 여러 법에 의한 개발행위의 제한과 이를 통한 도시환경 의 개선은 매우 제한적일 수밖에 없었다.

(2) 20세기 초반

이와 같이 한 세기 이상에 걸친 도시환경의 악화 상황에 직면하여 20세기를 전 후한 시기부터 피폐해진 도시공간을 개혁하기 위한 노력이 폭넓은 사회적 지지를 얻으며 전개되기 시작하였다. 당시의 개혁적 흐름을 대변하는 대표적인 인물중의 하나가 하워드(E. Howard)였다. 하워드는 도시와 농촌의 장점을 동시에 갖는 전원 도시(Garden City)건설을 통해 당시의 누적된 도시문제를 해결할 수 있다고 생각 하였다. 그는 이러한 생각 아래 인구규모를 3만 명으로 한정하고, 토지는 공유하 며, 도시주변은 영구녹지대로 보전하고, 경제를 자족한다는 내용의 전원도시이론 (1898)을 주창하였다. 그리고 이를 실현하기 위해 Letchworth(1903), Welwyn(1919) 전원도시 건설을 실제로 추진하였다. 뿐만 아니라 전원도시협회를 창설하여 뜻을 같이하는 인사를 규합하고 전원도시 이념의 확산에 매진하였다. 하워드의 이와 같은 노력은 폭넓은 사회적 호응을 얻으며 영국 내는 물론 전 세계적으로 확산되 면서 현대적 도시계획의 학문적 발전과 제도확립에 크게 기여하였다.

도시개혁을 요구하는 시대적 상황에 부응하여 영국 정부도 과거의 미온적 대 응에서 벗어나 오늘날 공간관리제도의 원형이라고 할 수 있는 일련의 도시계획 법을 제정 및 개정하였다. 이렇게 해서 탄생한 최초의 계획법은 1909년에 제정된 주택ㆍ도시계획법(Housing, Town Planning, etc. Act)이다. 이 법은 주택지의 난개 발을 통제하는 장치로서 지방정부에게 도시계획(Scheme)을 수립할 수 있는 권한 을 부여하였다. 이어서 10년 후에 개정된 법(Housing and Town Planning Act)은 지방정부의 도시계획수립을 의무화하였고, 다시 13년이 흐른 1932년의 개정에서 는 도시계획수립 대상구역을 도시전역으로 확대하는 한편, 도시계획에 법적 구 속력을 부여하였다. 또한, 1935년에 제정된 접도개발억제법(Ristrict of Ribbon Development Act)은 간선도로에 따른 도시개발의 외연적 확산을 억제하였다. 그 러나 당시까지만 해도 자유방임사상이 위세를 떨치고 있었던 까닭에 도시계획에 의한 사유재산권의 제한은 보상을 전제로 가능한 것이었다. 더욱이, 도시계획을

확정하려면 국회의 승인을 얻어야 하는 등 계획수립절차상의 어려움도 있었다.

결과적으로 재정력, 정치력 등에서 열세에 있던 지방정부는 사실상 현실추인적 인 소극적 도시계획수립에 만족할 수밖에 없었다.

(3) 20세기 중반

이와 같이 지지부진하던 공간관리체제에 일대 혁신을 몰고 온 것은 제2차 세계대전이었다. 전쟁을 승리로 이끈 영국에서는 전후 재건과정에서 과거에 누 적된 모든 도시문제를 일거에 해결하자는 사회적 분위기가 무르익었다. 이에 정 부는 막강해진 국가권력과 풍만한 자신감을 바탕으로 다양한 전문적 위원회를 설치하여 계획체제의 근본적인 개혁에 착수하였다. 당시의 대표적 위원회는 바 로우 왕실위원회(Royal Commission on the Geographical Distribution of the Industrial Population, 1938)와 우스워스 위원회(Expert Committee on Compensation and Betterment, 1941)였다. 바로우 위원회는 방대한 보고서를 통해 인구 및 산업 의 대도시집중을 방지하고 지역간 격차를 해소하기 위해서는 전원도시건설, 산 업의 분산 등이 필요하며, 이를 추진할 중앙정부의 기구가 설치되어야 함을 건의 하였다. 한편, 우스워스 위원회는 종래의 사유재산권 제도를 그대로 두고서는 개 발이익과 손실의 적정한 처리가 사실상 불가능하다고 판정했다. 그래서 토지재 산권을 개발권과 이용권으로 분리한 후, 모든 토지문제의 핵심고리인 개발권을 국유화하여 이 문제를 근본적으로 해결 할 것을 건의하였다. 이들 두 위원회외에 도 라이스 위원회(Committee on New Town, 1945), 스코트 위원회(Committee on Land Utilization in Rural Area, 1941), 비버리지 위원회(Committee on Social Insurance and Allied Services, 1942) 등이 설치ㆍ운영되었다.

이들 위원회의 활약에 힘입어 1940년대 중반부터 10여 년 간 영국에서는 공간 관리에 관련된 수많은 법령과 정책이 수립되었다. 공간관리를 관장하는 중앙정 부의 부서로서 도시 및 농촌 계획부(Ministry of Town and Country Planning, 1943)

가 창설되기도 했다. 당시에 제정된 법률중 중요한 것만 추려보면 다음과 같다.

ㆍ 공업배치법(Distribution of Industry Act, 1944) ㆍ 신도시법(New Town Act, 1946)

ㆍ 도시 및 농촌계획법(Town and Country Planning Act, 1947)

ㆍ 국립공원 및 전원접근법(National Parks and Access to the Countryside Act, 1949)

ㆍ 도시개발법(Town Development Act, 1952) ㆍ 그린벨트 회람(Circular on Green Belt, 1955)

위의 법령 및 정책은 현재까지도 영국 국토공간관리의 골간을 이루고 있다. 특 히, 도시 및 농촌계획법은 여러 가지 측면에서 종래와는 현저하게 구분되는 개혁 적인 제도로서 영국이 오늘날의 국토모습을 갖는데 지대한 공헌을 했다. 주요 내 용을 보면 첫째, 전국의 지방정부에 대해 관할구역 전역을 대상으로 하는 개발계 획수립 의무화, 둘째, 토지재산권을 이용권과 개발권으로 분리한 후 개발권 국유 화, 셋째, 모든 개발행위는 개발계획에 대한 사전허가를 받아 시행토록 강제(개 발허가제), 넷째, 개발계획허가로 인한 개발이익은 전액환수(개발부담금 징수) 등이다.

(4) 최근의 동향

가히 혁명적이었던 도시 및 농촌계획법은 지주들의 저항에도 불구하고 본질의 변화 없이 오늘날까지 그 골격을 유지하고 있다. 다만, 개발부담금 제도는 노동 당과 보수당이 정권교체 때마다 형태를 달리하며 폐지와 부활을 거듭하다가 보 수당의 대처정권이 들어선 1979년 이후 완전히 폐지되었다. 또한, 개발계획 (Development Plan)은 1968년의 도시 및 농촌계획법 개정 이후 구조계획(Structure Plan)과 지방계획(Local Plan)으로 이원화하여 운영하고 있다.

한편, 보수당의 대처정권 수립이후 개방화, 세계화의 흐름과 함께 규제완화,

정부구조 조정, 민간활력증진 등이 추진되고 있고 , 이에 따라 공간관리체제도 다소간의 변화를 보이고 있다. 이를테면 간이계획지구(Simplified Zone), 기업육성 특구(Enterprize Zone) 제도 등을 도입하여 침체된 도시경제에 활력을 불어넣고자 하고 있다. 1985년에는 지방정부법을 개정하여 대도시권 광역정부를 해체하면서 이들 대도시권의 자치구에 대해서는 구조계획과 지방계획을 통합한 개념의 개발 계획(Unitary Development Plan)을 수립토록 하고 있다. 그리고 규제완화의 일환

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