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납세자보호관제도의 법제화 연구

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(1)

연구 06-11

납세자보호관제도의 법제화 연구

최명근

(2)

납세자보호관제도의 법제화 연구

1판1쇄 인쇄/ 2006년 12월 4일 1판1쇄 발행/ 2006년 12월 8일

발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 노성태 편집인/ 노성태 등록번호/ 제318-1982-000003호

(150-756) 서울특별시 영등포구 여의도동 28-1 전경련회관 전화 3771-0001(대표), 3771-0057(직통) / 팩스 785-0270∼1

http://www.keri.org

ⓒ 한국경제연구원, 2006

한국경제연구원에서 발간한 간행물은 전국 대형서점에서 구입하실 수 있습니다.

(구입문의) 3771-0057

ISBN 89-8031-411-6 6,000원

* 제작대행: (주)FK I 미디어

(3)

발간사 3

발 간 사

납세자보호관제도는 세무행정의 민주화, 봉사기능 제고를 위해 필요불가결한 제도이다. 납세자의 권익과 세무행정의 권력적 집 행의 상충으로 야기되는 납세자의 고충민원을 절차비용 없이 용 이하고 신속하게 처리하여 납세자 불만의 누적을 사전에 방지하 는 제도임과 동시에 세무행정상 과오가 발생하기 쉬운 절차적 흠 결을 보완・개선하는 기능을 가지고 있다. 특히 고충민원의 내용 과 그 처리결과의 공표는 세무행정에 대한 시민의 민주적 통제를 가능하게 한다.

복지국가・행정국가의 현대사회에서는 강력・방대한 관료조직의 발달로 정부조직이 비대화했고, 따라서 전통적인 행정불복이나 사 법절차만으로는 관료조직이 야기하는 고충민원을 해결하는 데 충 분하지 못하다. 특히 서민계층은 행정피해를 입은 경우에도 절차 적 비용부담 때문에 사법절차에 의해 구제받기 어렵다.

특히 세무행정은 납세자의 재산권에 대해 침해적 기능으로 수행 되기 때문에 고충민원이 많이 발생한다. 때문에 주요 선진국들은 특별형 옴부즈맨인 납세자보호관을 법률제도로 운영하고 있다. 세 무행정에 대한 옴부즈맨제도는 과세권의 남용에 의하여 침해를 받 기 쉬운 중소기업・영세사업자 등의 권익보호에 크게 기여하게 된 다. 우리도 국세청 훈령으로 운영하고 있는 납세자보호담당관제도 를 법제화하면서 내용을 확충하여야 할 것이다.

납세자보호관의 기능은 소방관(Fire Fighter)과 화재감시원(Fire W atcher)

(4)

4 납세 자보호 관제 도의 법제화 연구

에 비유되고 있다. 소방관처럼 행하는 기능은 개인의 세무 상의 고충민원을 구제한다. 화재감시원처럼 행하는 기능은 세무 상의 제도 내지 절차상 불합리한 문제점을 미리 조사・확인하여 개선책 을 강구하게 된다. 따라서 납세자보호관은 제기된 고충민원을 구 제할 뿐만 아니라, 법원이나 행정심판기구보다 더 적극적으로 세 무행정상의 불합리한 제도 내지 절차를 개선하는 노력을 할 수 있는 제도로 가꾸어 가야 하는 것이다.

옴부즈맨이나 납세자보호관제도는 현재의 행정이 민주적 기준 에 미치지 못하거나 지나친 자의성 때문에만 필요한 것이 아니다.

행정의 질이 아무리 높아도 현대국가의 Leviathan화된 관료조직 이 그 기능을 수행하는 모든 행정과정에서 과오・부정・지연・태만・

독선・부주의・자의성 등으로 국민의 고충을 수반하는 일은 세계 공통적 현상이다. 어느 나라를 막론하고 세무행정의 경우에는 더 욱 그렇다. 이러한 대부분의 고충민원에는 행정불복이나 사법절 차의 기능이 미치지 못하고 있다. 이를 보완하는 제도가 옴부즈 맨 내지 납세자보호관제도이라고 할 수 있는 것이다.

위와 같은 시각에서 본 연구원에서는 납세자보호관제도의 확충 방안을 강남대 최명근 석좌교수가 연구과제로 수행한 것이다. 그 러나 이 연구에 내용은 연구담당자의 개인적인 견해이며 본 연구 원이 제시하는 공적 의견이 아님을 밝힌다.

본 연구가 계속 수년간 민주적 발전을 지향하고 있는 우리 국 세행정의 개혁에 밑거름이 되기를 바란다.

2006년 12월 한국경제연구원 원장 노성태

(5)

목 차 5

목 차

요 약··· 9

제1장 서 언··· 11

Ⅰ. 연구의 필요성 ··· 13

Ⅱ. 연구방법과 선행연구 ··· 16

Ⅲ. 연구방법 ··· 17

제2장 옴부즈맨제도의 본질과 그 역할··· 19

Ⅰ. 옴부즈맨제도의 의의와 그 확산 ··· 21

1. 옴부즈맨의 개념정의 ··· 21

2. 옴부즈맨제도의 의의와 그 필요성 ··· 23

3. 옴부즈맨제도의 확산 ··· 26

Ⅱ. 법적 성격과 그 특성 ··· 28

1. 법적 성격 ··· 28

2. 옴부즈맨제도가 갖추어야 할 조건(기준) ··· 29

3. 옴부즈맨제도의 특징 ··· 32

Ⅲ. 옴부즈맨제도의 유형 ··· 34

1. 의회형과 행정부형 ··· 34

2. 의회임명형과 행정부임명형 ··· 35

(6)

6 납세 자보호 관제 도의 법제화 연구

3. 행정감찰형과 행정구제형 ··· 35

4. 중앙형과 지방형 ··· 37

5. 일반형과 특별형 ··· 37

6. 직접Access형과 간접Access형 ··· 38

Ⅳ. 옴부즈맨의 임무 ··· 39

1. 옴부즈맨의 두 가지 임무(Two Roles) ··· 39

2. 옴부즈맨의 직권조사 문제 ··· 40

Ⅴ. 옴부즈맨의 임무범위: 과오행정과 부당성 ··· 43

1. 과오행정이 야기한 고충민원의 범위 ··· 43

2. 부당성이 야기한 고충민원의 범위 ··· 45

3. 의견표명 내지 권고 및 공표 ··· 46

Ⅵ. 옴부즈맨제도의 긍정적 역할 ··· 48

1. 일반적 역할 ··· 48

2. 사법심의 단점을 보완하는 역할 ··· 50

제3장 우리나라의 국민고충처리와 납세자보호관··· 53

Ⅰ. 제도의 개관 ··· 55

1. 국민고충처리제도의 의의 및 연혁 ··· 55

2. 납세자보호담당관제도의 연혁 ··· 56

Ⅱ. 국민 또는 시민고충처리위원회 ··· 58

1. 국민고충처리위원회의 구성과 그 직무 ··· 58

2. 시민고충처리위원회의 구성과 그 직무 ··· 60

3. 고충민원의 신청과 그 조사 ··· 62

4. 고충민원의 조사결과 처리 ··· 67

5. 고충처리제도의 실효성 보장 ··· 69

(7)

목 차 7

Ⅲ. 국세행정의 납세자보호담당관 ··· 71

1. 설치근거 ··· 71

2. 납보관의 배치・임명 및 업무 ··· 72

3. 고충민원의 처리통칙 ··· 75

4. 세무서장의 고충민원 처리절차 ··· 80

5. 지방국세청장의 고충민원 처리절차 ··· 86

6. 국세청장의 고충민원 처리절차 ··· 88

제4장 주요국의 납세자보호관제도 ··· 91

Ⅰ. 미국의 Taxpayer Advocate ··· 93

1. 미국 옴부즈맨제도의 개요 ··· 93

2. 납세자보호관제도의 연혁 ··· 95

3. 현행 Taxpayer Advocate제도 ··· 101

4. TAS의 의회에 대한 연례보고 ··· 122

Ⅱ. 영국의 의회옴부즈맨과 납세자보호관 ··· 125

1. 영국 옴부즈맨제도의 개요 ··· 125

2. 의회옴부즈맨제도 ··· 126

3. 납세자옴부즈맨 ··· 143

4. 납세자옴부즈맨제도의 성과와 그 비판 ··· 155

Ⅲ. 일본의 납세자지원조정관 ··· 157

1. 종래의 실태 및 도입경위 ··· 157

2. 납세자지원조정관제도 ··· 157

3. 일본에서의 제도에 대한 평가 ··· 161

(8)

8 납세 자보호 관제 도의 법제화 연구

제5장 납세자보호관제도의 법제화 방안 ··· 163

Ⅰ. 납보관의 주요국간 비교와 시사점 ··· 165

1. 설치근거와 독자성의 문제 ··· 165

2. 적절한 업무관할권 범위 문제 ··· 171

3. 효과적인 고충민원의 구제문제 ··· 174

4. 접근의 용이성과 국민에 대한 홍보문제 ··· 176

Ⅱ. 구체적 입법화 방안 ··· 177

1. 기본시각 ··· 177

2. 납보관의 지위독자성 보장 ··· 179

3. 직무범위의 조정 ··· 185

4. 국민고충처리와의 관계 명확화 ··· 193

5. 연례보고와 공표제도의 도입 ··· 195

제6장 요약 및 결론 ··· 199

참고문헌··· 204

영문초록··· 206

(9)

요 약 9

요 약

납세자보호관제도는 세무행정의 민주화, 봉사기능 제고를 위해 필요불가결한 제도이다. 납세자의 권익과 세무행정의 권력적 집 행 작용이 접점(接點)지대에서 야기되는 납세자의 고충민원을 절 차적 비용 없이 쉽고 신속하게 처리함으로써 납세자의 불만누적 을 사전에 방지하기 때문이다. 따라서 납세자보호관제도는 활발 하고 충실하게 운영할 필요가 있다.

복지국가・행정국가의 현대사회에서는 강력하고 방대한 관료조 직의 발달로 정부조직이 비대화했고, 따라서 전통적인 행정불복 이나 사법제도만으로는 관료조직이 야기하는 고충민원을 해결하 는 데 충분하지 못하다. 특히 서민계층은 행정피해를 입은 경우 에도 절차적 비용부담을 크게 수반하는 사법제도로 구제받기 어 렵다.

특히 세무행정은 납세자의 재산권에 대해 권력적 침해적 기능 을 수행하기 때문에 고충민원이 많이 발생한다. 주요 선진국들은 특별형 옴부즈맨인 납세자보호관을 법률제도로 운영하고 있다.

우리도 국세청 훈령으로 운영하고 있는 납세자보호담당관제도를 법제화하면서 내용을 보다 확충하여야 할 것이다.

미국의 납세자보호관제도, 영국의 의회옴부즈맨과 세무옴부즈 맨제도 등을 개관한바, 가장 민주적・조직적이고 업무의 독자성이 보장된 제도는 미국의 것이라고 평가했다. 따라서 우리 제도의 법제화, 독자성 보장 및 내용의 확충에는 미국의 제도를 전범화

(10)

10 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구 (典範化)해야 할 것이다.

우리 제도의 법제화, 독자성 제고, 내용확충의 개선방안을 요약 하면 다음과 같다.

2000년에 국세청 훈령으로 설치되어 현재에 이르고 있는 우리의 납세자보호 관제도는 법률제도로 승격시켜야 한다.

납세자 보호업무를 총지휘하는 총괄납세자보호관을 두고, 이는 국세청장과 협의하여 재정경제부장관이 고위공무원(예컨대 국세청 차장)의 대우를 받는 직위로서 임명해야 마땅하다. 국세청의 하부기관에 대응배치하는 납세자보 호관은 모두 총괄납세자보호관이 국세청장과 협의하여 법정자격요건을 갖춘 자로 임명하도록 한다.

국세청 하부기관에 배속된 납세자보호관은 총괄납세자보호관의 업무지휘를 받도록 하여 업무수행의 독자성을 보장한다.

납세자보호관이 발하는 과세처분중지명령권 등에 대해서는 그 행사기준을 객 관화하여 명확히 규정해야 한다. 그 중지명령에 대한 집행부서의 재고요청 (再考要請)절차를 함께 마련해야 한다.

고충민원의 제기기간은 집행부서의 행위가 있은 것을 안 날로부터 1년, 해당 세목의 법정신고기한으로부터 5년으로 하는 것이 바람직하다. 이 두 가지 기 간이 모두 충족되는 경우에만 고충민원을 제기할 수 있도록 하는 것이다.

납세자보호관의 업무와 대통령 소속 국민고충처리위원회의 업무관계를 명확 히 해야 한다.

총괄납세자보호관은 그 자신의 판단에 따라 제시한 시정권고 등을 일반에게 공표할 수 있어야 한다. 특히 집행부서가 수용을 거부한 시정권고 등을 공표 하는 것은 시정권고의 실효성을 담보하는 수단이 된다. 고충사건의 발생동향, 조사한 결과, 권고 및 의견표명의 요지 등 활동상황 및 실적을 연차보고서의 형식으로 국회에 제출함과 동시에 일반에게 공표하도록 해야 한다.

(11)

제1장

서 언

(12)
(13)

1 장 서 언 13

Ⅰ . 연구의 필요성

세무행정에서 행정의 과오로 인하여 납세자가 권익을 침해받거 나 부당한 대우 등을 받아 고충이 발생한 경우 이를 구제하는 제 도로서는 세 가지를 들 수 있다.

① 과세기관의 처분 등이 있은 후 사후에 행정심판절차를 거쳐 서 행정쟁송을 제기하는 구제방법(사후구제제도) ② 과세기관의 세 무조사 등의 결과를 통지받고 부과처분을 하기 전에 과세기관에 의를 제기하여 소명함으로써 사전에 권익침해를 미리 막는 과세 전적부심사절차에 의해 권익의 침해를 예방하는 방법(사전청문제 ) 그리고 ③ 과세기관의 자의성, 적대감정이나 편의(偏倚), 차별 이 내포된 부당한 처사(태만, 정당한 이유 없는 업무처리 지연, 관련 규 정이나 절차의 무시 등)로 납세자가 고충을 받는 경우 이에 대해 독 자적 지위를 보장받은 기관에 의해 고충민원을 해소하는 방법( 세자옴부즈맨 또는 납세자보호관제도)이 그것이다.

앞의 두 가지 제도는 이미 법제화되어 실시 중이고, 뒤의 한 가 지 제도(납세자보호관제도)는 이를 법령이 아닌 국세청장의 훈령(訓 令)에 의해 설정・운영하고 있는바, 이는 제도의 형식적인 문양(紋 樣)만 도입하고 그 실질적 운영내용은 알차지 못함을 보여 준다.

현행 납세자보호관제도는 법률의 근거 없이 설치된 것으로서 보 호업무의 총괄은 국세청의 징세사무를 주된 업무로 담당하고 있 는 납세지원국장이 겸직하고 있고, 세무서 등 하위기관의 납세자 보호관은 세무공무원 중 6급(주사)으로 보직하며, 지방청에 두고 있는 납세자보호관은 지방청장의 지휘를 받고, 세무서에 두고 있 는 납세자보호관은 세무서장의 지휘를 받는 등 업무처리상의 독

(14)

14 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

자성이 결여되어 있기 때문이다. 그리고 국세청장은 고충의 발생 과 그 처리결과의 총괄적 현황마저 공포하지도 않고 있어서 세무 행정에 대한 시민의 민주적 통제도 불가능한 상태이다. 이는 세 세한 구체적인 세무행정의 과오를 개선하는 데 크게 도움을 주지 못하고 있다.

납세자보호관제도는 특히 미국의 경우 이를 법률의 근거하여 설 정・운영하고 있을 뿐만 아니라 내국세업무의 집행기관인 내국세입 청(IRS)으로부터 독립된 지위를 보장받고 있고, 전국납세자보호관 (the National Taxpayer Advocate; NTA)은 내국세입청장과 내국세입청감 독위원회(IRS Oversight Board)와 협의를 거쳐서 재무부장관이 임명하 고 있다. 그 직위는 내국세입청의 차장급이며, 전국납세자보호관은 임명시점을 기준으로 그 전 2년간 내국세입청의 간부 또는 공무원 이 아니었던 개인으로서 임무 종료 후 최소한 5년간 내국세입청에 고용되지 않겠다고 동의하는 사람으로 임명하고 있다.

전국납세자보호관은 업무처리계획과 그 처리실적 그리고 내국 세 행정상 개선해야 할 사항을 담아 연간 2회 의회에 보고할 뿐 만 아니라 이를 국민에게 공포하여 그 개선을 촉구하는 주역의 기능을 수행하고 있다.

영국은 세무문제를 포함해서 행정 전반에서 발생하는 국민의 고충민원을 다루는 의회옴부즈맨제도가 있음에도 불구하고 이에 더하여 납세자옴부즈맨인 Adjudicator제도를 두고 있는바 그의 임 무와 독립성 등은 미국의 제도와 유사하다.

특히 납세자보호관제도는 행정쟁송(사후구제절차)이나 과세전적 부심사(사전구제절차)로 다룰 수 없는 세무행정의 사각지대(死角地 帶)에서 발생하고 있는 납세자의 고충민원을 처리하도록 함으로써 납세자의 권익보장기능을 수행하는 제도장치이다. 특히 세무조사 를 받을 때 과세권력의 남용에 의하여 침해를 받기 쉬운 중소기

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1 장 서 언 15

업・영세사업자 등의 권익보호에 크게 기여하는 제도인 것이다. 납 세자보호관제도는 세무행정상 과오가 발생하기 쉬운 절차적 흠결 을 제도적으로 보완・개선하는 데 크게 기여하게 된다. 특히 고충 민원의 내용과 그 처리결과를 공표하도록 하는 것은 세무행정에 대한 시민의 민주적 통제를 가능하게 한다.

세무행정의 민주화를 지향하는 개선을 촉진하기 위해서는 우리 의 제도를 법제화하여 국세청장이 교체될 때마다 그 기능이 확대 또는 위축되는 폐단을 방지하고, 납세자 권익보호를 담당하는 총 괄책임자의 임명자격을 객관화하면서 임기제를 도입하고, 그에 소속되는 납세자보호관의 임명권을 총괄책임자에게 부여하여, 업 무집행의 독자성을 보장하는 등 그 확충방안을 강구할 필요가 있 다고 할 것이다.

(16)

16 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

Ⅱ . 연구방법과 선행연구

우리나라의 납세자보호관제도에 관한 연구로는 국민고충처리 위원회에 의해 옴부즈맨제도의 일반이론이나 다른 나라의 일반옴 부즈맨제도를 소개한 다음과 같은 일반자료집이 있을 뿐, 세무행 정에 대한 특수한 옴부즈맨제도인 납세자보호관제도에 관한 선행 연구는 없는 실정이다.

구민고충처리위원회, 󰡔옴부즈맨제도의 세계적 동향󰡕, 1994.

민원행정제도개선 실무연수단, 󰡔캐나다미국의 국민권리구제제도에 관한 연 구󰡕, 2000.

민원처리제도연구 실무연수단, 󰡔스웨덴영국의 민원처리제도에 관한 연구󰡕, 2003.

국민고충처리위원회, 󰡔특수옴부즈맨제도의 현상과 공향: 외국전문옴부즈맨 운영사례연구󰡕, 2004.

위의 내용에는 세무행정에 관한 옴부즈맨(납세자보호관제도)에 관 해서는 전혀 언급이 없다. 따라서 본 연구는 우리나라에서 최초 의 연구가 될 것이다.

(17)

1 장 서 언 17

Ⅲ . 연구방법

본 연구는 각종 문헌을 기초적 자료로 하여 현행제도의 미비점 을 찾아 그 개선방안을 구체적으로 접근하는 방법을 택하고자 한다. 연구의 서술체계는 다음과 같은 순서로 전개할 것이다.

제2장에서는 옴부즈맨제도의 본질 내지 법적 성격과 그 기능을 정리하고자 한다. 납세자보호관제도는 옴부즈맨제도를 모태로 한 특별형 옴부즈맨이기 때문이다.

제3장에서는 우리나라가 현재 실시하고 있는 일반형 옴부즈맨 제도인 국민고충처리위원회와 국세청 훈령에 의해 실시하고 있는 납세자보호담당관제도를 개략적으로 보고자 한다.

제4장에서는 미국의 납세자보호관제도, 영국의 의회옴부즈맨제 도와 납세자옴부즈맨제도 그리고 일본의 납세자지원관제도를 개 략적으로 소개하고자 한다. 이는 우리 제도의 확충을 위해 여러 가지 시사점을 모색하려고 하는 것이다.

제5장에서는 우리의 납세자보호담당관제도와 미국・영국・일본 의 제도를 구체적으로 비교하면서 개선책의 시사점을 얻고, 아울 러 우리 제도의 법제화 방안을 구체적으로 모색할 것이다.

(18)
(19)

제2장

옴부즈맨제도의 본질과 그 역할

(20)
(21)

2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 21

Ⅰ . 옴부즈맨제도의 의의와 그 확산

1. 옴부즈맨의 개념정의

‘Ombud’는 스웨덴어로 다른 사람의 대리인(代理人)이라는 뜻이 다. 따라서 Ombudsman1)은 “분쟁사건의 피해자를 대신하여 그의 권리 내지 이익을 보호하는 대리인” 또는 국민의 대표자 또는 대 리인(a Representative or Agent of the People)을 의미하게 된다.

각국에서는 이를 불평처리관(Grievance Man), 중재조정인(Mediator), 의회감독관(Parliamentary Commissioner), 국민상담관(Public Counsel), 법 의 수호자(Defender of Law), 시민보호관(Citizen’s Defender) 등으로 번역 하기도 하고,2) 특히 시민의 인권 보호를 강조하는 옴부즈맨제도에 서는 그 명칭을 인권의회커미셔너(the Parliament Commissioner for Human Rights) 또는 시민권보호커미셔너(the Commissioner for Civil Rights Protection)라고 하기도 한다.3)

그런데 국제법률가협회(International Bar Association)는 옴부즈맨의

1) Mary Seneviratne, Ombudsman: Public Services and Administrative Justice, Bu tter- worths, 2002, p .1 및 각주 1. 이하 “Seneviratne(2002)”으로 인용한다.

옴부즈맨은 스웨덴어로서 성(性) 중립적(G en der-N eu tral)인 명사이다. 영국에 서는 많은 여성들이 옴부즈맨의 지위에 취임했고, 현재도 업무를 수행하고 있 다. 그래서 여성들은 옴부즈맨이 아니라 Omb udswom an이라고 해야 옳다고 한다. 그러나 업무취임자(O ffice-H older)를 O mb uds pers on이라고 호칭하는 곳 은 거의 없다.

2) 󰡔선진 옴부즈만제도 연구자료집: 옴부즈만제도의 세계적 동향󰡕, 국민고충처 리위원회, 2003, pp .7-8.

이하 “국민고충처리위(2003)”로 인용한다.

3) Senev iratn e(2002), p .10.

(22)

22 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

개념을 다음과 같이 정의하고 있다.

첫째, 행정기관에 의한 시민의 권리침해를 구제하기 위해 설치 되어야 하고

둘째, 헌법 또는 법률에 설치근거가 있어야 하며

셋째, 행정기관으로부터 독립된 고위공무원을 기관의 장으로 임명하여 스스로의 발의(發議)에 의하거나 또는 시민으로 부터 제기된 고충민원을 접수하여 이를 조사・처리할 수 있는 권한이 있어야 하고

넷째, 과오행정(Maladministration)에 대해 시정조치를 권고하고 그 이행상황을 의회에 보고할 수 있어야 한다는 것이다.4)

옴부즈맨이란 “국민의 대리인으로서 행정이 야기한 국민의 고 충을 중립적인 입장에서 조사하여 시정조치를 권고함으로써 간편 하고도 신속하게 해결하는 공무원”이라고 정의할 수 있을 것이다.

4) 국민고충처리위(2003), p.8.

(23)

2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 23

2. 옴부즈맨제도의 의의와 그 필요성

(1) 의의

옴부즈맨제도는 위법 내지 부당한 행정활동(행정과오)에 대하여 국민의 고충민원을 받아, 행정심판이나 재판 등 정식의 구제절차 를 통하는 방법 외의 행정절차를 통해, 이를 구제하는 장치이며 고충처리를 주관하는 옴부즈맨은 중립적 입장에서 간편하고도 신 속하고 낮은 비용에 의하여 국민의 권리・이익을 보호하는 동시에 행정을 감시하고 행정개선을 제언하는 기구라고 정의하기도 한 다. 이 구제절차는 행정심판절자 및 사법심의 재판절차와 구별하 여 ‘행정고충처리절차’라고 호칭되어야 한다는 것이다.5)

국제변호사협회(The International Bar Association)는 옴부즈맨제도를 다음과 같이 정의한 바 있다.6)

「헌법, 의회의 입법, 또는 의회에 의해 설정된 기구로서 입법부에 대해 책임을 지는 독립된 고위직 공무원에 의해 주관되고, 정부의 기관, 직자, 또는 정부의 피용자에 의한 업무처리로 인하여 괴로움을 당하 는 사람들이 제기하는 고충민원을 수리, 또는 그들 자신의 재량권( 定權)에 의해 이를 조사하여 정부기관에 대해 적정한 조치를 권고하 는 권한을 가지며, 중요문제를 공표하는 기구이다.

어떻든 옴부즈맨제도의 모습은 나라마다 역사적 배경에 따라 다소 다를 수 있다. 영국의 경우 옴부즈맨제도는 과오행정 (Maladministration)에 초점이 맞추어져 있다. 그런데 어떤 나라에서 는 인권(Human Rights)을 강조하기도 하는 것이다. 인권에 초점을

5) 園部逸夫, 󰡔オンブズマン法󰡕, 增補版, 弘文堂, 1992 및 www.h -hasegawa.n et 참조.

6) Senev iratn e(2002), p .10.

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24 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

두는 제도는 신생민주국가에서 채택되는 경우가 있는바, 그 옴부즈 맨의 임무는 ‘바른 정부를 위한 기구(Instruments of Good Government)’,

‘인권보호자(Protectors of the Human Rights)’ 또는 전통적 경제의 풍 토병인 부패에 대한 투쟁의 지도자라고 여기게 된다.7)

(2) 필요성

옴부즈맨제도가 세계적 주목을 받고 그러한 제도가 필요하게 된 이유는 무엇인가?8)

첫째, 1929년의 세계공황 이후 나타난 큰 정부, 즉 복지국가・행 정국가의 현상을 들 수 있다. 이는 방대하고 강력한 관료조직 (Bureaucracy)의 발달을 수반했다. 시민은 의식하지도 못하는 가운 데 시민 앞에 거대한 조직이 나타나서 시민생활의 모든 분야에 영향을 미치게 되었다. 이러한 정부조직의 비대화는 세계 공통의 현상이다. 이러한 복지국가시대에는 전통적인 통제장치(행정불복제 도 및 사법제도)로서는 관료조직에 의해 야기되는 시민의 각종 고 충을 해결하는 데 충분하지 못하게 된 것이다. 노르웨이가 옴부 즈맨을 도입할 때 제시한 이유는 다음과 같다. 즉 옴부즈맨제도 의 도입을 제안하는 것은 노르웨이의 행정제도가 잘못되었고, 공 무원이 무능력하다는 가정이나 주장에 따른 것이 아니다. 노르웨 이의 행정은 다른 어떤 행정제도에도 필적할 만한 수준이다. 행 정통제의 강화를 제안하는 배경에는 현대 복지국가의 특징적인 진전(進展)에 그 연원이 있다고 했다.

그리고 영국의 Whyatt보고서(Sir John Whyatt(Director of

7) Senev iratn e(2002), p .8.

8) 宇都宮 深志, 󰡔公正と公開の行政學: オンブズマン制度と情報公開の新たな 展開󰡕, 東京: 三嶺書房, 2001, pp .7-9.

(25)

2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 25

Research), Justice, The Citizen and the Administration: The Grievances - A Report, London: Stevens, 1961) 서문에서는 “영국 행정의 일반적 수 준은 높다. 그러나 강대한 관료조직(Bureaucracy)의 존재에 의해 잘 못된 업무처리로 부당성이 발생하거나 발생할 우려가 불가피하게 나타나는바, 그 건수는 무시할 수 없다”고 지적했다. 더 나아가 동 보고서는 재산이 많은 사람은 행정에 의해 피해를 입은 경우에 구 제를 받는 것이 가능하지만, 재산을 거의 가지고 있지 못한 사람은 행정에 의해 피해를 입은 경우에도 자기주장을 하기 어렵다고 강 조했다.

이는 행정의 질이 아무리 높아도 거대한 관료조직이 그 기능을 수행하는 과정에서는 과오・부정・지연 등이 발생하여 시민에게 피 해를 입히는 것은 불가피함을 의미하는 것이다.

둘째, 19세기형의 정치제도에 있어서 행정에 대한 전통적인 통 제장치를 가지고는 복지국가시대의 대규모 행정조직을 통제하는 데 한계가 있다. 전통적인 행정통제장치란 집행부가 입법부의 의 도를 그대로 실시하고, 입법부는 집행부가 입법이 의도한 바를 그 대로 실시하고 있는지 여부를 감시하며, 사법부가 실시한 결과에 대해 사법심사를 하는 구조를 말한다. 그런데 복지국가시대에는 이러한 전통적 통제장치만으로는 부족해졌기 때문에 이를 메우는 장치로서 옴부즈맨제도가 필요하다.

셋째, 복지국가시대에 있어서는 전통적인 시민의 고충을 해결 하는 제도가 제대로 기능하지 못하게 되었다. 과거의 법원은 시 민의 권리를 수호하는 보루였으나 탄력성을 상실하여 현대행정의 부정을 구제하는 효과적인 수단이 되지 못한다. 재판에는 너무 비용이 많이 들고, 절차는 번잡하며, 지체되는 결함을 내포하고 있다. 그리하여 힘없는 보통의 시민은 행정의 잘못으로 입은 고 충이나 불만에 대해 체념하고 만다. 이는 행정에 대한 불만을 축

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26 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

적시키는 것이다.

또한 일반적으로 시민들은 행정의 잘못으로 입은 고충이나 불 만이 있으면 의회에 청원하는 권리가 있지만 이는 유효하게 기능 하고 있지 못하다. 그리고 의회 의원이 선거민의 고충을 처리하 는 역할을 하고 있지만 의원들은 그러한 고충조사를 중립적 입장 에서 할 것이라고 기대하기 어렵고 정당이나 정치적 영향에 의해 공평한 조사를 할 수 없게 될 가능성도 배제할 수 없다. 뿐만 아 니라 고충조사에는 많은 노력과 시간이 필요하기 때문에 의원들 의 본래 임무인 입법활동에 필요한 시간을 빼앗게 된다. 그리하 여 각국은 옴부즈맨제도의 도입에 관심을 기울이고 있는 것이다.

옴부즈맨제도는 시민들이 이용하기 쉽고, 신속하게 고충민원을 처리하며, 무료인 것이 특징이다. 이러한 특징이 재판제도가 갖고 있는 결함을 보충하게 되는 것이다.

3. 옴부즈맨제도의 확산

옴부즈맨은 19세기 초에 스웨덴에서 처음으로 도입했다. 20세 기 중반까지도 다른 나라들은 옴부즈맨제도를 도입하지 아니했 다. 1962년에 보통법(Common Law) 국가인 뉴질랜드가 옴부즈맨제 도를 도입했는데, 이는 옴부즈맨제도에 대한 많은 관심을 촉발시 켰다. 그 이유는 옴부즈맨제도의 유용성에 있었다고 할 수 있다.9)

9) 長谷川 博, 「オンブズマン制度について」(www.h-hasegawa.net), 1996. 8 참조.

옴부즈맨제도의 유용성은 다음과 같이 요약할 수 있다.

국민의 권리구제에 있어서 각종 제도의 한계를 보면 국회에 제출하는 청원은 그 처리결과가 행정을 구속하지 못한다. 행정에 의한 구제는 행정절차법의 적 용을 받지 아니하고, 행정심판은 그 불복대상이 청구이익에 국한될 뿐만 아니 라 그 독립성이 미약하다. 법원에 의한 재판에는 소(訴)의 이익 등 사법심의

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2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 27

1970년대에는 세계 여러 나라에서 옴부즈맨제도를 채택하는 추 세가 나타났고, 1980년대에는 서유럽의 거의 모든 국가가 옴부즈 맨제도를 받아들였다. 지난 30년간은 전 세계에 걸쳐 이 제도가 확산되어 1990년대 말에는 옴부즈맨제도를 채택한 나라가 약 90 여 개국에 이르게 되었다.10)

유럽연합(EU)도 1955년부터 EU옴부즈맨제도를 도입하여 시행 하고 있다.11)

우리나라는 행정규제및민원사무기본법의 제정에 의해 1994년 4월에 국무총리 소속으로 국민고충처리위원회가 설치되었는바, 이는 우리나라가 처음으로 법률상의 옴부즈맨제도를 도입한 것 이다.

한계가 있을 뿐만 아니라 그 구제에는 긴 시간이 소요되고, 비용이 많이 든다.

① 옴부즈맨제도는 위와 같은 국민의 권리구제상의 한계에 대해 적응할 수 있다.

② 행정의 복잡성, 기술성, 전문성 및 국제성에 대응할 수 있다.

③ 행정의 서비스 결여, 공정성・투명성의 결여, 인간성의 결여 등에 대응할 수 있다.

④ 적합성을 잃은 제도, 법령의 불비 등으로 인한 권리침해의 구제와 그 개선 에 대응할 수 있다.

⑤ 정보화 사회에 있어서의 알권리의 보장, 사생활권의 보장에 대응할 수 있다.

⑥ 소송만연의 폐해에 적응할 수 있다.

⑦ 매스컴의 비판과 그 폐해에 대응할 수 있다.

⑧ Om bu dsm an 의 人選과 의식이 그 유용성 여부를 좌우한다.

10) Seneviratn e(2002), p.1.

11) 宇都宮 深志, 󰡔公正と公開の行政學: オンブズマン制度と情報公開の新たな 展開󰡕, 東京: 三嶺書房, 2001, p.5 이하에서 “宇都宮(2001)”이라고 인용한다.

EU는 마스트리히트조약(th e T reaty on Euro pean Union : Maastricht, 1992) 제 138e조는 유럽연합의회가 옴부즈맨 1인을 선정해야 한다고 규정하고 있는 바, 이에 따라 1993년에 이를 임명하여 업무를 개시했다. 유럽연합옴부즈맨 은 EU가맹국의 시민 및 동 가맹국에 거주하는 시민 또는 동 가맹국 내에 사무소를 설치하고 있는 사업자 또는 단체 등이 EU에 소속된 기관들의 과 오행정으로 인하여 받고 있는 고충의 해결업무를 수행하고 있다.

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28 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

Ⅱ . 법적 성격과 그 특성

1. 법적 성격

옴부즈맨제도의 법적 성격은 일반적으로 헌법의 기본원리인 3 권분립의 시각에서 다음과 같이 정의할 수 있다.12)

① 옴부즈맨은 행정기관의 처분에 대해 취소권을 가지지 아니 한다. 이는 행정심판기구나 또는 법원의 권한을 침해해서는 아니 되기 때문이다.

② 옴부즈맨의 권한은 국민의 고충민원에 대한 조사와 그러한 사실을 확인하고, 행정기관에 대해 그 시정을 권고할 뿐이다.

③ 옴부즈맨은 행정부 및 사법부에 대한 직접적인 통제권을 가 지지 아니한다.

④ 연차보고서를 의회에 제출함으로써 입법부의 국정조사에 대 해 보완기능을 수행한다.

다만, 옴부즈맨제도는 행정으로부터 일정한 범위의 독자성을 가짐으로써 높은 권위를 갖고, 간편하고도 신속한 절차에 의해 국민의 권리・이익을 보호 내지 구제함과 동시에, 행정에 대해 개 선을 요구하고 제언하는 기능을 수행하는 데 그 특색이 있다. 특 히 옴부즈맨제도는 행정불복청구의 대상(법률상의 분쟁문제)이 되지 아니하는 행정절차상 국민의 고충을 시정・구제하는 제도로서의

12) 長谷川 博, 「オンブズマン制度について」(www.h -h asegawa.n et) 참조.

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2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 29

그 중요성이 있는 것이다.

2. 옴부즈맨제도가 갖추어야 할 조건(기준)

옴부즈맨제도가 그의 법적 성격에 맞는 기능을 수행하기 위해서 는 다음과 같은 조건을 구비해야 한다는 것이다. 이는 특별형 옴부 즈맨제도인 납세자보호관제도 역시 갖추어야 할 기준이다.

옴부즈맨제도가 갖추어야 할 조건으로서 영국 및 아일랜드 옴 부즈맨연합회(BIOA; The British and Irish Ombudsman Association)가 2000년 5월에 ‘규범과 기준(Rule and Criteria)’으로 제시한 내용은 다 음과 같다.13)

(1) 임명과 독립성

옴부즈맨제도의 가장 중요한 것은 독립성14)이다. 즉 옴부즈맨 은 과오행정에 대해 국민이 제기한 고충민원에 대해 불편부당하 게 조사할 수 있는 권한이 보장되어 있어야 한다. 그러므로 옴부 즈맨은 집행부서로부터 그리고 정파적(政派的) 영향으로부터 독립 적이지 않으면 아니 된다. 이러한 독립성은 여러 가지 방법에 의 해 보장될 수 있다. 예를 들면, 옴부즈맨업무의 관할・권한・임명방 법을 공공에게 공표하는 방법이다. 옴부즈맨에 임명된 사람은 고 충민원에 대해 조사를 받아야 할 사람들로부터 독립되어야 하고,

13) 宇都宮(2001), p .92; Sen eviratn e(2002), p p.27-28 참조.

14) 여기에서 말하는 독립성이란 사법부의 독립성과 같은 의미의 독립은 아니고, 다만 국민의 권리보호업무를 수행함에 있어서 정파적 영향과 행정집행부의 예속과 간섭으로부터 자유롭다는 의미로 보아야 할 것이다. 독자성 정도의 의미이다.

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30 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

또한 무능력・비행 또는 기타 정당한 이유가 없는 한 임기만료 전 에 해임되어서는 아니 되는 신분상의 독립이 있어야 한다.

옴부즈맨은 직무수행상 적정한 보조를 받기 위해 직원을 거느리 도록 해야 하고, 재정이 지원되어야 한다. 국민으로부터 옴부즈맨 의 독립성이 신뢰를 받으려면 먼저 공공행정이 옴부즈맨에 대해 신뢰하여야 하고, 공직자의 과오가 발견된 때에는 옴부즈맨에 의 해 반드시 시정된다고 하는 공공의 확신이 있어야 한다.

(2) 적절한 조사권

옴부즈맨제도의 실효성을 보장하기 위해서는 옴부즈맨에게 적 절한 조사권과 가능한 한 넓은 업무관할범위를 부여해야 한다. 이 상적으로 말한다면 옴부즈맨은 모든 유형의 행정기관과 모든 계층 의 정부기관에 걸쳐서 관할권을 가져야 할 것이다. 그리고 사건을 충분히 조사할 수 있도록 보장하기 위해서는 관련된 모든 정보와 문서를 요구할 수 있는 법적 권한이 있어야 한다.

(3) 효과적인 구제

옴부즈맨은 행정상 발생한 국민의 고충민원에 대해 효과적으로 구제할 수 있어야 한다. 영국의 공공부문 옴부즈맨은 정부기관에 대해 법적 구속력이 있는 결정을 내릴 수는 없고, 권고만을 할 수 있다(집행기관의 처분을 취소할 권한은 없다). 그와 같이 옴부즈맨의 권고에는 법적 구속력이 없지만 최소한 정부기관은 그러한 권고 에 순응하리라는 합리적 기대가 있지 않으면 아니 된다. 정부기 관이 그 권고에 순응하지 아니한 사안에 대해서는 옴부즈맨이 그 내용을 공공에게 공표될 수 있어야 한다. 즉 해당 정부기관이 권 고에 대해 순응하지 아니하는 경우, 옴부즈맨은 당해 정부기관의

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2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 31

부담에 의해 그 사안을 공표할 수 있는 권한을 가지고 있어야 한 다는 것이다.15) 그래야만 국민통제가 가능해진다.

(4) 접근의 용이성=무료

옴부즈맨제도의 실효성 확보를 위한 또 한 가지의 요건은 고충 의 제기자가 옴부즈맨에게 쉽게 접근할 수 있어야 한다. 나라마 다 각각 옴부즈맨을 다르게 활용하고 있지만, 모든 나라의 옴부즈 맨제도가 공통적으로 고충민원의 제기자에게 비용을 부담시키지 아니하고 무료(無料)로 그 서비스를 제공하는 것은 이 때문이다.

과오행정에서 발생하는 시민들의 고충민원을 처리하는 여러 가 지 방법 중 옴부즈맨제도가 가지고 있는 가장 큰 장점은 접근의 용이성(容易性)과 무료의 서비스 제공이라고 할 수 있다. 따라서 고충민원의 제기자가 편한 마음으로 이를 활용할 수 있어야 한다.

예를 들면 고충민원의 제기를 문서에 의하도록 하는 것과 같이 특별한 요건을 부여할 때에도 불합리하고 복잡한 절차를 요구함 으로써 고충 제기자에게 어려움을 주지 않도록 배려해야 한다.

(5) 국민에 대한 홍보

접근의 용이성뿐만 아니라 제도의 실효성을 높이기 위해서 옴 부즈맨은 국민에게 제도를 널리 알려야 하고, 옴부즈맨은 그들의 봉사적 구제임무를 국민들이 알 수 있도록 하기 위해 노력을 기 울여야 한다. 세계적으로 옴부즈맨제도는 국민들의 관심 결핍으 로 인해 고민하고 있다. 그리고 옴부즈맨은 그들이 수행하고자 하는 프로그램만큼 능동적으로 활동하지 못하다고 하는 비판이

15) 宇都宮(2001), p .92 참조.

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32 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

나오게 된다. 그리고 옴부즈맨은 고충민원이 너무 쇄도함으로써 업무가 과중해질 것을 우려해 그들의 봉사적 업무의 홍보를 주저 하는 경향이 있다.

3. 옴부즈맨제도의 특징

옴부즈맨제도의 고충해결절차를 사법심의 재판제도와 비교하 면 다음과 같은 특징을 들 수 있다.16)

(1) 이용자 친화적인 약식절차

옴부즈맨은 물론 공정하게 업무를 처리해야 한다. 그러나 증거 법칙(證據法則)에 구속되지 아니하는 특징, 즉 약식적(略式的)인 절차 를 채택하고 있다. 옴부즈맨의 고충민원 조사절차는 정부기관과의 관계에서 적대적(敵對的)이기보다는 심문적(尋問的)이다. 법원의 재 판절차의 시각에서 보면, 불비한 이러한 약식절차에 의하여 옴부 즈맨은 관련증거를 얻게 된다. 옴부즈맨은 절충적 해결을 시도할 수 있고, 조정(화해)기법을 활용할 수도 있다. 이러한 절차를 법원 의 그것과 비교하면, 법원의 절차가 대결적(對決的)이고 적대적(敵對 的)이며, 그 종국적 목표는 당사자 중 어느 한쪽이 승자 아니면 패 자가 되게 하는 데 있다고 할 수 있다. 그러나 옴부즈맨이 취하는 절차에서는 정부기관과 고충민원의 제기자, 즉 양 당사자가 모두 받아들일 수 있는 승자도 패자도 없는 결과를 얻는 데 그 목표를 두게 된다. 즉 접근이 용이할 뿐만 아니라, 아울러 이용자 친화적 (親和的)인 절차를 채택하고 있는 것이 그 특징이라고 할 수 있다.

16) Seneviratn e(2002), p.12.

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(2) 구제방법의 융통성

옴부즈맨제도는 과오행정으로 인하여 고충을 겪고 있는 자에 대한 구제방법이 법원의 그것보다 융통성(Flexibility)이 있다. 옴부 즈맨은 때로는 적정한 구제조치로서 사과를 권고할 수도 있고, 때로는 금전적 보상을 권고할 수도 있다. 이러한 구제방법은 법 원에 의한 승자와 패자를 가르는 구제방법보다 우수하다. 그리고 옴부즈맨은 장차 같은 문제점의 반복적 발생을 예방하기 위해 행 정제도에 대한 개선방안을 권고할 수 있다.

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Ⅲ . 옴부즈맨제도의 유형

옴부즈맨제도는 여러 가지 기준에 따라 그 유형을 다음과 같이 분류하는 것이 일반적이다.17) 그러나 어떤 나라의 옴부즈맨제도를 어떤 유형 한 가지에 속한다고 단정하기는 어려울 것이다.

1. 의회형과 행정부형

이러한 유형의 구분은 옴부즈맨을 의회에 소속시키고 있는가 아니면 행정부에 소속시키고 있는가에 따른 분류이다.

의회형의 예로서는 스웨덴의 의회옴부즈맨, 덴마크의 옴부즈맨, 영국의 의회커미슌너(Commissioner: 이하 옴부즈맨으로 번역한다) 등 을 들 수 있다. 의회형은 의회에 의한 행정통제의 연장선상에서 발전한 제도라고 할 수 있다.

행정부형의 예로서는 프랑스의 메디아토르(Mediateur: 조정관), 미 국의 주(State) 내지 지방자치단체의 옴부즈맨을 들 수 있다. 행정 부형은 행정상 발생하는 고충민원을 행정부 스스로 해결하는 데 중점을 두고 있는 제도라고 할 수 있다.

17) 行政管理廳 行政監視局 監修, 󰡔オンブスマン: 國民の行政監視の試み󰡕, 東 : 第一法規出版, 1981, pp .11-13.

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2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 35

2. 의회임명형과 행정부임명형

이 유형의 구분은 옴부즈맨의 임명권한이 의회에 있는가 아니 면 행정부에 있는가에 의한 분류이다.

의회임명형의 예로서는 의회형에 속하는 스웨덴의 의회옴부즈 맨, 덴마크의 옴부즈맨을 들 수 있고, 행정부임명형의 예로서는 영국의 의회옴부즈맨(의회옴부즈맨은 독립된 지위를 갖는 의회의 공무 원이지만, 여왕이 수상과 논의하여 임명한다. 그 해임에는 양원의 요청을 필 요로 함), 프랑스의 메디아토르, 미국의 주(State) 내지 지방자치단체 의 옴부즈맨 등을 들 수 있다.

그런데 옴부즈맨이 의회형인가 행정부형인가 그리고 의회임명 형인가 행정부임명형인가 하는 분류는 옴부즈맨제도의 우열(優劣) 을 판단하는 기준은 아니다. 그 우열은 “옴부즈맨의 독립성과 권 한이 법령에 그 근거를 두고 있는가?”, “국민이 이용하기 편하고 절차가 간편・신속하며 공정하게 직무를 수행하는가?” 등의 여부 에 의해 판정된다. 예를 들면 영국의 의회옴부즈맨은 의회형・행 정부임명형이고, 프랑스의 메디아토르(Mediateur)는 행정부형・행정 부임명형인바, 그 운용효과에 있어서는 오히려 후자가 더 우수하 다는 평가를 받고 있는 것과 같다.

3. 행정감찰형과 행정구제형

이 유형의 구분은 명확한 객관적인 분류기준을 제시하기 어렵다.

따라서 양자의 기능을 겸하고 있는 경우가 많기 때문이다.

행정감찰형은 행정부 소속 공무원의 의사결정이나 처분의 위법 또는 부당 여부를 의회를 대신해서 옴부즈맨이 감시하는 유형이

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다. 초기 스웨덴에서 의회가 행정을 통제하는 제도로 확립되었다.

그 통제의 구체적 내용은 개개의 행정관의 의사결정이나 처분이 법령에 맞는가의 여부를 의회를 대신해서 감시하는 것이었다. 그 러한 기능의 전제로서 행정관 등이 위법하게 직무를 집행하는 경 우 옴부즈맨에게 소추권(訴追權)이 인정되었다. 그러나 현대에는 이러한 스웨덴 특유의 고전적(古典的)인 옴부즈맨제도는 주류를 이루고 있지 못하다. 즉 오늘날의 옴부즈맨제도는 행정감시의 기 능으로부터, 국민이 제기한 또는 직권에 의해, 국민이 겪고 있는 고충을 해결 내지 구제하는 방향으로 옮겨가고 있다. 미국의 주 (州) 내지 지방자치단체의 옴부즈맨은 행정의 통합조정 또는 제도 운영 및 그 개선방향을 모색하는 기능을 수행하기도 한다.

행정구제형은 행정부 소속 공무원의 위법・부당한 직무수행으로 인하여 발생한 국민의 고충민원을 해결 내지 구제하는 것을 주된 임무로 하는 유형이다.

행정구제에 관해서는 위법성에 대한 법원의 재판, 위법성과 부 당성에 대한 행정심판 등 이미 여러 가지 제도가 있음에도 불구 하고 옴부즈맨제도를 도입하고 있다. 그 도입이유는 이러한 제도 만으로 국민의 권익을 간편하고 신속하며 국민에게 경제적 부담 을 지우지 않고 충분하게 보장하기 어려운 공백지대(空白地帶)가 발생하기 때문인바, 이를 메우는 제도가 옴부즈맨제도이다. 그리 고 근래에는 분야별 행정기관 내부에 국민이 제기한 고충민원을 간편하고도 신속하게 처리하는 부서(민원처리부서)를 두는 사례가 많지만, 독립성과 그 권위에 있어서 옴부즈맨제도의 그것에 미치 지 못하고 있다.

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4. 중앙형과 지방형

이 유형의 구분은 중앙정부가 설치한 옴부즈맨인가 또는 지방 정부가 설치한 옴부즈맨인가에 따른 분류이다.

중앙형 옴부즈맨이 지방자치단체까지 관할하는 예로서는 스웨 덴, 덴마크, 프랑스를 들 수 있고, 미국과 캐나다 등은 지방옴부즈 맨제도를 두고 있다. 영국에서는 특별옴부즈맨으로서 지방옴부즈 맨을 두고 있다. 우리나라의 국민고충처리위원회의설치및운영에 관한법률에 의해 중앙정부의 행정에서 발생하는 고충민원을 다루 는 국민고충처리위원회(중앙형) 외에 따로 설치되어 있는 시민고 충처리위원회는 지방형 옴부즈맨에 속한다고 할 수 있다.

5. 일반형과 특별형

이 유형의 구분은 옴부즈맨의 업무관할에 기준을 둔 분류이다.

일반형 옴부즈맨과 특별형 옴부즈맨을 모두 설치하고 있는 나 라로서는 스웨덴과 영국을 들 수 있다. 특별형 옴부즈맨을 두는 이유는, 영국의 경우처럼, 의회옴부즈맨의 관할에서 제외되는 사 항을 두어 그 관할범위를 좁게 하면서 그 제외된 사항에 관해 특 별옴부즈맨을 두는 경우가 있다. 그 예로는 영국이 일반형인 의 회옴부즈맨 외에 특별형인 세무옴부즈맨(Adjudicator)을 별도로 두 고 있는 것을 들 수 있다.

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38 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

6. 직접Access형과 간접Access형

이 유형의 구분은 국민이 고충을 제기할 때 옴부즈맨에게 직접 제기할 수 있는가 아니면 의회의 의원을 거쳐서 제기해야 하는가 에 따른 분류이다.

대다수의 나라들이 직접Access형을 채택하고 있다. 간접Access 형(Filter)은 고충민원이 너무 많이 제기될 것을 우려해 이에 대비 하는 제도이다. 이의 전형적인 예는 영국의 의회옴부즈맨제도이 다. 국민이 의회옴부즈맨에게 고충을 제기하려면 먼저 하원의원

(下院議員)을 경유하면서 그에게 고충제기를 위탁해야 하고, 지방옴

부즈맨에게 고충을 제기하려면 먼저 지방의회 의원을 경유하면서 그에게 고충제기를 위탁해야 한다. 특히 지방옴부즈맨에 고충을 제기하는 경우에는 2인의 지방의원이 이를 거절하면 직접 지방옴 부즈맨에게 고충을 제기할 수 있다.

그러나 이러한 간접Access형(Filter)은 접근의 용이성 측면에서 많은 비판을 받고 있다.

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2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 39

Ⅳ . 옴부즈맨의 임무

1. 옴부즈맨의 두 가지 임무(Two Roles)

옴부즈맨이 수행하는 임무는 크게 두 가지로 볼 수 있다.18) 즉 과오행정으로 인한 국민의 고충민원을 구제하는 임무와 행정기관 의 집행기준 및 절차의 개선에 이바지하는 임무가 그것이다. 그 러므로 옴부즈맨은 단순한 구제기구가 아니고, 행정의 질을 통제 하는 기능을 함께 수행하게 된다. 국민이 제기한 고충민원에 대 한 조사과정에서 옴부즈맨은 일반화된 행정관행, 규칙 그리고 집 행태도 등에서 여러 가지 결함을 발견하게 된다. 이러한 결함을 적발하여 개선하면 이는 고충을 제기하지 아니한 사람들에게도 유익하다. 제도개선의 결과는 일반시민들이 함께 누리는 편익(便 益)이 되기 때문이다.

이 두 가지 기능은 서로 상충적일 필요가 없다. 사실 옴부즈맨 이 조사한 고충민원사건의 구체적 내용을 다시 관련 해당 기관에 피드백(Feedback)하여 개선자료로 활용하지 않는다면, 그것은 책무 의 50%만을 수행하는 것과 같다. 그 피드백에 의해 관련 해당 기 관으로 하여금 내부적으로 그 고충민원을 야기케 한 원인을 제거 하면, 결과적으로는 고충민원이 감소하게 된다. 그리고 고충민원 을 야기한 다른 절차의 결함을 개선하는 데도 도움을 주게 된다.

옴부즈맨의 업무범주는 과오행정의 방지이므로, 그들이 축적한 고충민원결정사례는 행정관행을 적절하게 개선하는 데 도움을 주

18) Seneviratn e(2002), pp.17-18.

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40 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

어야 한다. 이러한 관점에서 보면 옴부즈맨은 행정에서 발생하는 고충민원의 제도적 원인을 찾는 것이 주된 과제라고 할 것이며, 이는 법원이나 행정심판기관이 갖추지 못한 기능을 보완하는 방 법이다. 이와 같이 행정의 업무처리 기준을 향상시키는 일은 바 로 공공서비스의 소비자인 국민의 지위를 향상시키는 일이며, 옴 부즈맨제도는 이를 위해 가장 적절한 방법이라고 할 수 있다.

영국의 의회옴부즈맨은 그의 주된 임무가 고충민원에 대한 해 결기능이다. 예를 들면 현행 의회옴부즈맨은 그의 주된 목적이 부당한 공무처리로 인하여 고통을 받고 있는 국민을 구제하는 것 으로 되어 있다. 옴부즈맨은 형식에 얽매이지 아니하는 절차에 의해 국민의 고충민원을 해결하는 것이 중요하다고 강조한다. 따 라서 국민의 고충민원이 적절하게 해결되면 옴부즈맨은 사건의 원인이 된 제도적 흠결에 대해서는 더 이상 관여할 필요가 없다 고 생각하는 경향이 있다. 그러면 국민의 불평 내지 고충민원은 비록 만족스럽게 해결되지만 관련 공공기관의 절차상 흠결에 대 한 조사는 불충분할 수밖에 없으며, 따라서 제도적 결함은 발견 하지 못하게 될 것이다.

2. 옴부즈맨의 직권조사 문제

옴부즈맨은 국민이 제기한 고충민원의 해결기능뿐만 아니라 제 도상의 흠결에 대해 그 자신의 직권으로 조사하여 이를 개선하는 기능도 수행해야 한다.19)

영국은 공공부문 옴부즈맨에 대해 고충민원에 대한 조사 외로 바람직하지 못한 행정의 결함개선 기능을 제한하고 있다. 이는

19) Seneviratn e(2002), p.26.

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2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 41

바람직하지 못한 행정을 두루 조사할 수 있는 임무가 없기 때문 이다. 오로지 특정한 개인이 고충민원을 제기한 경우에만 행동할 수 있을 뿐이다. 만약에 옴부즈맨의 주된 기능이 행정개선에 있 다면, 국민의 고충민원이 없이도 옴부즈맨은 그들 스스로의 판단 에 의해 제도상의 흠결을 조사하는 권한이 부여되어 있어야 한다.

그렇게 할 경우에만 옴부즈맨제도를 통한 행정개선을 효과적으로 성취할 수 있다.

그러나 옴부즈맨에 대해 행정개선 기능을 부여하지 않으면 공공 기관은 개인의 고충민원 해결에 원만히 협력을 할 것인데, 만약 옴 부즈맨에게 행정결함까지 조사할 수 있도록 하면 공공기관은 개인 의 고충민원해결에 협력하려고 하지 않을 수도 있을 것이다.

Harlow와 Rawlings는 그의 저서(C Harlow and Rawlings, Law and Administration, 2nd ed., Butterworths, 1977)에서 옴부즈맨의 두 가지 상이한 기능을 소방관(Fire Fighter)와 화재감시원(Fire Watcher) 에 비유하고 있다. 소방관처럼 수행하는 기능은 법원의 임무와 유사하다. 법원처럼 기능하는 옴부즈맨은 개인의 고충민원에 대 해 그 구제조치를 강구할 수 있어야 한다. 화재감시원처럼 수행 하는 기능은 조사와 감사이다. 따라서 옴부즈맨은 제도적 문제점 에 대해 광범위한 조사를 할 수 있어야 한다.

따라서 옴부즈맨은 이 두 가지 기능을 모두 수행한다. 옴부즈 맨은 제기된 고충민원을 해결(Fire Fighting의 임무)할 뿐만 아니라, 법원이나 행정심판기구보다 더 적극적으로 행정개선을 북돋는 데 직접적인 관심을 갖고 있어야 한다(Fire Watcher의 임무)는 것이다.

영국은 1961년에 나온 보고서(Justice, The Citizen and the Administration: the Redress and grievances, Stevens, 1961)의 제안을 기초 로 하여 의회옴부즈맨을 설치했다. 이 보고서는 불편부당한 공직 자가 과오행정에 대해 국민이 제기한 고충민원을 조사해서 의회

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42 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

에 보고하도록 권고했다. 그런데 이를 좁게 받아들여서 옴부즈맨 의 기능을 고충민원의 시정으로 이해하고, 행정적 비효율을 조사 하여 근절시키는 목적은 고려하지 아니한 것이다. 의회옴부즈맨 은 보다 정예화된 그리고 전략적인 임무를 가져야 한다고 Harlow 는 주장했다. 만약 옴부즈맨이 단순하게 법원과 유사하게 기능한 다면 제기된 고충민원에 대해 수행되는 조사는 소모적・낭비적이 라는 것에 관심을 가졌던 것이다.

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2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 43

Ⅴ . 옴부즈맨의 임무범위: 과오행정과 부당성

1. 과오행정이 야기한 고충민원의 범위

공공부문 옴부즈맨의 주된 임무는 과오행정(Maladministration)에 의한 국민의 고충제기사건을 조사하는 것이다.20) 따라서 과오행 정은 공공부분 옴부즈맨제도의 핵심개념으로서 그 의미는 매우 중요하다. Justice의 보고서(Justice, The Citizen and the Administration:

the Redress and Grievances, Stevens, 1961)는 행정기관이 행정업무처 리에서 준수해야 할 적정한 기준에 따라 그들의 임무를 수행하지 아니하는 경우가 모두 과오행정에 내포된다고 했다.

따라서 영국의 의회옴부즈맨에 관한 법률을 입법할 당시의 담당 장관이었던 Richard Crossman이 제시한 과오행정의 목록(Crossman Catalogue)에서는 편의(偏倚; Bias), 태만(Neglect), 부주의(Inattention), 지 연(Delay), 부적당(Incompetence), 부조리(Ineptitude), 편견(Perversity), 은 밀행위(Turpitude), 자의성(Arbitrariness) 등이 있는 업무처리가 과오행 정에 해당한다고 했다.

북아일랜드의 초대 옴부즈맨이었던 William Reid경은 그의 첫 번째 연례보고서에서 과오행정의 의미를 다음과 같이 요약한 바 있다. 즉 과오행정은 다음과 같은 부당한 고려(Improper Conside- ration) 또는 부당한 행동(Improper Conduct)에 기초를 두었거나 영향 을 받은 행정업무의 처리이다. 예를 들면 자의성, 적대감정이나 편견, 차별이 내포된 것들이 부당한 고려이다. 태만, 정당한 이유

20) Seneviratn e(2002), pp.40-43 참조.

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44 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구

가 없는 지연, 관련 규정이나 절차의 부준수(不遵守), 근거를 적절 하게 고려하지 못한 처리, 행정관서의 임무 내지 책임으로 되어 있는 절차의 설정 내지 평가 태만 등이 내포된 것들이 부당한 행 동의 예라고 했다.

실제로 예를 들면 서류나 서간문을 잃어버리는 것, 계산을 착 오로 잘못하는 것, 또는 인간적인 실수 등 아주 사소한 사항들도 과오행정에 포함된다.

과오행정에 대한 예를 다음과 같이 들 수 있다.

과오행정의 문언적(文言的) 의미가 정밀하지 못하기 때문에 어 떤 행위 또는 부작위가 과오행정을 구성하는지를 결정함에 있어 서 옴부즈맨은 약간의 융통성을 가지고 있다. 그런데 과오행정은 자원의 부족 등에 의해 영향을 받을 수 있다. 옴부즈맨이 정당한 이유 없는 지연이라고 결정하는 그 자체만으로는 과오행정에 해 당한다고 하기에 불충분하다. 그러한 지연(遲延)이 신규모집의 어 려움, 재정부족, 또는 자원문제 등의 사유가 그 원인이 아닌 경 우에만 과오행정에 해당되는 것이다. 그러나 법에 명백하게 반하 는 업무처리는 자원의 부족에 기인했더라도 과오행정에 해당하 게 된다.

1989년부터 1997년까지 의회옴부즈맨을 지낸 William Reid는 1993년의 의회에 제출하는 연례보고서에서 다음과 같은 사유로 인한 것을 과오행정의 유형으로 제시했다. 즉

무례(無禮), 고충민원의 제기자를 마지못해 하는 행위로 대우하 는 것, 정당한 질문에 대해 대답을 거절하는 것, 권리 또는 자격 을 가진 고충의 제기자가 요구하는 정보제공을 해태(懈怠)하는 것, 알면서 잘못된 또는 부적절한 조언을 고충민원의 제기자에게 제 공하는 것, 유효한 조언을 게을리 하는 것, 잘못에 대해 시정을 하지 아니하는 것이나 그 시정에 차별을 두는 것, 유색 또는 성

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2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 45 (性) 또는 기타의 근거를 둔 차별을 보이는 것, 불복청구권의 고지 (告知)를 생략하는 것, 불복청구권의 적정한 정보제공을 거부하는 것, 절차를 준수하지 않는 것, 공공서비스의 소비자를 평등하게 다루도록 한 지침을 교만하게 무시하는 것, 편파성 등의 사유가 내재하는 업무처리 등을 과오행정의 유형으로 보았다.

2. 부당성이 야기한 고충민원의 범위

과오행정이 발생한 것을 발견한 것만으로 국민의 고충민원이 구제되는 것은 아니다. 고충민원의 제기자가 과오행정의 부당성 (Injustice)이 계속되고 있고, 과오행정의 결과인 부당성으로 인하여 고통을 받고 있음을 주장해야 한다.21) 그런데 영국 등의 경우를 보면 공공부문 옴부즈맨이 구제해야 할 부당성에 대하여 법으로 정의하고 있지 않다. 의회옴부즈맨을 설치하는 법안이 의회를 통 과하는 과정에서도 부당성에 관해서는 거의 논의되지 아니했다.

부당성은 손실 또는 손해(Loss or Damage)보다는 그 범위가 넓고, 그리고 손해 또는 손실이라는 용어는 법적 개념을 암시하기 때문 에 이러한 용어의 사용을 피했다는 것이다. 그 이유는, 재무적 손 실로 고통을 받는 것은 아니지만, 예를 들면 공정하지 못하거나 무능한 행정이 야기한 분노 또는 모욕과 같은 감정적 고통을 받는 경우까지를 충분하게 망라하려고 했다는 것이다. 실제 관행에 있 어서 옴부즈맨은 넓은 해석을 해 오고 있다. 재무적 손실이나 기 회의 상실 같은 직접적인 경우뿐만 아니라 결과가 곤혹스러운 경 우에도 부당성이 인정되어 왔다.

21) Seneviratn e(2002), pp.50-51.

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예를 들면 행정기관의 결정에 절차적 흠결이 있었으나 이러한 절차적 흠결이 없었다고 하더라도 결과가 동일할 것은 과오행정 에는 해당하지만 부당성은 없는 것이다. 또한 과오행정의 잘못 때문에 국민이 오히려 이익을 받는 경우도 부당성을 인정하지 아 니한다. 그러나 개인이 과오행정으로 인해 제3자의 개발을 반대 할 수 있는 기회를 거부당하는 것은 부당성에 해당된다. 이는 권 리의 상실에 해당하기 때문에 부당성이 인정된다.

3. 의견표명 내지 권고 및 공표22 )

(1) 의견표명 내지 권고

옴부즈맨은 조사한 결과, 과오행정 또는 부당행정에 해당하여 당해 기관의 행위를 취소・변경하거나 새로운 결정이 필요하다고 판단하는 경우 또는 법령을 개정할 필요가 있다고 판단하는 경우 에는 당해 행정기관에 대하여 그러한 취지를 권고하거나 의견을 표명할 수 있어야 한다. 이러한 권고 또는 의견표명 등의 효과를 담보하기 위해서는 당해 행정기관이 필요한 조치를 취하고 그 결 과를 보고하도록 해야 한다. 그리고 옴부즈맨은 행정개혁, 기강확 립 등의 문제에 대해서도 제언할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

(2) 권고 등 내용의 공표

옴부즈맨은 수시로 그 자신의 판단에 따라 제시한 권고 또는 의견을 일반에게 공표하도록 해야 한다. 옴부즈맨의 이러한 공표

22) 行政管理廳(1981), pp.32-33 참조.

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