옴부즈맨제도는 과오행정 등으로 야기된 국민의 고충민원을 해 결함에 있어서 시간적 지연 내지 과다한 비용 등 사법심에 내재 하는 단점을 보완하기 위해 설정한 기구이다.24)
물론 국민의 불만이나 고충민원을 해결하는 근본적인 제도는 사법(司法)제도이고, 사법제도는 전통적으로 국민의 권리수호자이 다. 국가에 대한 개인의 불만이나 고충민원뿐만 아니라 개인 상 호간에서 발생하는 불만이나 분쟁은 사법제도에 의해 해결된다.
국가와의 계약에서 발생하는 분쟁은 물론 국가의 불법행위에 대 한 구제도 사법제도를 통해 이루어지고 있다. 첨언하면 행정기관 의 처분들은 모두 사법적 심사를 받는 대상인 것이다.
그런데 행정에 대한 불평이나 고충민원을 해결하는 사법적 심 사방법에는 문제가 있다. 그것은 현실적이든 또는 잠재적이든간 에 절차상 그리고 자문상의 비용 문제이다. 시간적 지체성･복잡 한 절차적 형식･비용부담의 과중성은 사법적 심사방법에 내재하 는 단점이다. 이러한 단점을 극복하기 위해 고충민원을 다루는 보완장치를 새로 모색하는 일은 놀라운 것이 아니다. 다만, 옴부 즈맨의 사물관할권과 법원의 사물관할권간에 중첩되는 것이 문제 일 뿐이다. 그러므로 법원의 분쟁해결방법을 옴부즈맨제도로서 대체하려고 하는 것은 아니고 어디까지나 사법심제도에 대해 보 완적 기능을 수행하는 기구일 뿐이다. 영국의 경우 의회옴부즈맨 은 당초부터 의회의 부속기관으로서 정치적인 그리고 행정적인 기구로 설정되었다. 즉 의회 의원의 국민 고충민원(불만) 조사를 보충하는 것으로 되어 있었다.
24) Seneviratn e(2002), pp.55-64 요약 서술.
제2장 옴부 즈맨제 도의 본질과 그 역할 51
사법적 심사에서는 과오행정의 증거로서 위법성, 비합리성, 그 리고 처분의 절차적 부적합성을 그 대상으로 한다. 행정기관의 처분이 위법한 경우 그 효력이 없음을 선언하여 이를 취소한다.
만약에 공공기관이 공공의무를 이행하지 아니한 사건의 경우 법 원은 공공기관에 대해 그 의무를 이행하라는 명령을 한다. 그러 나 법원은 절차의 경직성 때문에 옴부즈맨처럼 과오행정에 대해 탄력적 효과적으로 대처하지 못한다. 더구나 부담비용이 많이 들 고 해결이 신속하지 못하며, 법원은 위법사항만을 재검토하는 제 한 때문에 주로 행정처분의 위법성에 대해서만 관심을 집중하게 된다. 그리고 사소한 사건에 대한 사법적 심사는 그 절차가 지나 치게 번거롭고 고충민원의 제기자는 많은 비용을 부담해야 한다.
그러나 사법적 재검토는 유용한 국민의 권익을 구제하는 기본적 장치이다. 따라서 옴부즈맨제도와 사법제도는 상호보완적이라고 할 수 있다.
그런데 옴부즈맨의 기능은 과오행정이 야기한 고충민원을 구제 하는 것을 본질로 하는 것이고, 행정심판 또는 사법제도처럼 행정 기관의 재량결정과 관련된 시비(the Merits of Discretionary Decisions)에 대하여 법적 구속력이 있는 재정(裁定) 또는 판결을 하는 것은 아니 다. 그러므로 옴부즈맨제도는 법적 권리침해를 구제하기 위한 사 법심 등에 대한 대체적(代替的)인 제도라기보다는 추가적으로 구제 를 제공하여 상호보완 하고자 하는 제도인 것이다.
이러한 이유로 영국의 경우 의회옴부즈맨은 사법심사의 대상이 되는 사건은 다루지 아니한다. 즉 공공부문의 옴부즈맨은 사법적 구제를 받을 수 있는 고충민원을 조사범위에서 배제하고 있다.
적절한 행정심판이나 법원의 재판절차를 거친 고충사건인 경우 옴부즈맨은 통상적으로 그 조사를 거절해야 한다. 즉 행정심판이 나 법원의 재판절차 등 법적 구제조치를 이미 거쳤으면 옴부즈맨
52 납 세자 보호관 제도의 법제 화 연 구
은 그러한 고충민원은 조사하지 아니한다. 보건업무와 지방자치 정부의 의회옴부즈맨을 설치한 법률은 법적 쟁송절차인 행정심판 이나 법원에 제소할 수 있는 고충민원에 대해서는 명문으로 옴부 즈맨의 조사를 금지시키고 있다. 이들 법률은 법원이나 행정심판 기구에 의해 효과적으로 구제받을 수 없는 행정상의 고충민원을 구제하는 것이 옴부즈맨의 임무임을 강조하고 있는 것이다.
옴부즈맨제도는 사법심제도를 능가하는 여러 가지 장점이 있 다. 사법심은 고충민원을 구제함에 있어서 고충민원의 제기자와 정부기관이 서로 대결적 내지 적대적(敵對的)인 절차를 취하게 되 는바, 이러한 방법은 행정상의 과오를 바로잡는 데 한계가 있게 된다. 그런데 옴부즈맨제도에서는 심문(尋問)방법을 사용하고, 때 로는 비공식적인 절차에 의하여 사건의 진실을 확인하며, 조사절 차는 정부기관의 정상적인 업무의 집행과정을 방해하지 아니한 다. 따라서 옴부즈맨이 행사하는 조사권은 통상 관심을 끌지 못 하고 지나쳐 버리기 쉬운 관료적(官僚的) 행태의 과오까지 햇빛을 볼 수 있게 한다.
옴부즈맨은 불편부당한 중립성을 고수해야 하지만, 그러나 사 건의 처리에 있어서 때로는 타협적인 방법을 활용한다. 조사의 목적은 공무원을 적대시하는 데 있는 것이 아니고, 공무원으로 하여금 공평과 정의의 가치를 내부화함으로써 관료조직의 정당성 을 제고하는 데 있다고 할 것이다.
제3장
우리나라의 국민고충처리와
납세자보호관
제3 장 우 리나라 의 국 민고충 처리 와 납 세자보 호관 55