미국의 납세자보호관(Taxpayer Advocate)제도는 내국세입청(IRS;
Internal Revenue Service)에 설치된 행정부형･특별형 옴부즈맨제도 (IRS의 업무와 관련된 고충민원만을 다룬다)이다. 이는 다음과 같은 경 로를 거쳐서 현재와 같은 선진적인 제도로 발전해 왔다.27) 따라 서 현재 가장 선진화된 납세자보호관제도를 운영하고 있는 나라 는 미국이다. 그와 같은 선진화된 납보관제도가 세무행정에 정착 하기 시작한 것은 1998년부터이다. 그 발전연혁을 개관하면 다음 과 같다.28)
27) 미국 납세자보호관제도의 발전･연혁에 대하여는 Internal Reven ue Manual (IRM) 13.1.1.1(Legis lativ e H isto ry)과 The National Taxpayer Advocate’s Fiscal Year 2006 Objectives Report to Congress(June 30, 2005) (이하 ‘2006 Ob jectives R ep ort’로 약칭한다) App en dix Ⅰ(Evo lutio n O ffice of th e T axp ayer Advo cate)을 참조.
28) 宇都宮(2001), p p.186-187.
미국의 경우 연방 수준에서는 1967년 이후 여러 차례 옴부즈맨제도를 도입 하려고 하는 법안이 제출된 바 있지만 현재까지 연방옴부즈맨제도는 미실현 상태에 있다.
연방 수준의 옴부즈맨제도 도입이 어려운 요인으로는, 연방의회의 의원들이 자신들이 현재 처리하고 있는 국민의 고충민원처리기능을 옴부즈맨에게 빼 앗기는 것이 아닌가 하는 의구심을 갖고 있는 점과, 또한 연방행정기관이 그 내부에 가지고 있는 고충처리제도만으로도 충분하다고 하는 점에 있다는 것
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① IRS는 자발적으로 1977년부터 ｢고충처리프로그램(PRP; Problem Resolution Program)｣을 실시했다. 이 프로그램하에서 각지의 세 무서, 서비스센터 등에는 고충처리관(PRO=Problem Resolution Officer)을 배치해 왔다. 그러나 그 PRO가 가지는 권한이 불충분 하여 효과적인 납세자의 권리구제가 이루어지지 못했다.
② IRS는 1979년에도 자발적으로 PRP제도를 발전시켜 납세자 옴부즈맨(the Taxpayer Ombudsman)제도로 전환시켰다.
1988년에 이 제도는 the Technical and Miscellaneous Reve- nue Act of 1988에 포함되어 있는 납세자권리보장법Ⅰ(TBOR
Ⅰ; the Taxpayer Bill of Rights ActⅠ)에 의하여 법률상의 제도로 서 그 지위를 부여받기에 이르렀다. 납세자옴부즈맨의 지위 에 대하여 독립성을 제고함으로써 납세자의 고충민원 처리 업무를 강화하려고 한 것이다. 그러나 IRS와의 관계에서 납 세자옴부즈맨의 독립적 지위는 매우 부족한 상황이었던 것 이다.
납세자옴부즈맨에게는 이 법에 의하여 처음으로 납세자구조 명령(TAO; Taxpayer Assistance Orders)을 발할 수 있는 권리가 부여되었다. 그 구조대상은 납세의무자가 내국세법의 집행 상의 과오행정으로 야기되는 납세자의 고충민원과 앞으로 야기될 그러한 우려의 예방이었다. 그런데 내국세입청장은 납세자에 대해 IRS 직원이 신사적이지 못한 행동을 했다든
이다. 그런데 일방으로는 일반 대중과 직접적으로 관계하고 있는 연방행정기 관, 예를 들면 환경보호청, 관세청, 연방식품･약품국, 내국세입청 등이 각각 그 기관내부에 옴부즈맨제도를 두고 있다.
내국세입청 내부에 도입한 옴부즈맨이 이 글에서 보는 납세자보호관(Taxp ayer Advo cate)이다. 따라서 Taxpayer Advo cate제도는 의회형이 아니라 행정형의 특별형 옴부즈맨제도인 것이다.
제4장 주요국 의 납 세자 보호관 제도 97
가, 납세자의 특별히 어려운 사정을 고려하지 아니하고 재량 권 남용(裁量權 濫用)에 가까운 과세처분을 했다든가, 동일한 조건에 있는 다른 납세자보다 과세 등에서 차별취급을 했다 든가 하는 등 소위 납세자에게 괴로움(Harassment)을 주는 것 에까지 그 구조대상을 확대했다.
그러나 이러한 제도로서는 납세자옴부즈맨의 지위상 독립 성 부족 때문에 납세자의 권익을 보장하는 데 매우 불충분 했던 것이다.29)
29) 石村耕治, 先進諸國の納稅者權利憲章: わが國稅務行政手續の課題, 東京:
中央經濟社, 1993, p p.74-76.
납세자옴부즈맨의 지위상 독립성이 불충분했다는 것은 의회 청문회에서 주 고받은 다음과 같은 문답에서 여실하게 나타나 있었던 것이다.
납세자옴부즈맨제도의 독립성에 대해 1 991년 7월 연방하원의 세입세출감시 소위원회(H ou se W ays an d Means Su bcom mittee o n O versight)가 이를 재검토 했던 것이다. 이때 세입세출감시소위원회의 위원장(Pickle)의 질문에 대해 IR S 의 수석 납세자옴부즈맨(Hom es)이 한 답변내용을 요약하면 다음과 같다. 즉 이 당시의 제도가 거의 독립성이 없다는 것을 알기에 충분하다.
∙위원장: Ho mes 씨에게 묻고자 합니다. 납세자옴부즈맨과 내국세입청과는 어떤 관계에 있어야 한다고 생각하십니까?
∙Ho mes: 납세자옴부즈맨은 IRS 로부터 독립된 조직이어야 하는 것은 아니 라고 생각합니다.
∙위원장: 조세를 부과･징수하는 기관과 동일한 조직 안에 있다고 하더라도 납세자의 권리보호자로서의 역할을 다할 수 있다는 말입니까?
∙Ho mes: IRS의 간부는 최근 납세자의 권리를 둘러싼 여러 가지 문제에 대 하여 잘 이해하고 있습니다.
∙위원장: 의회에서는 납세자옴부즈맨인 귀하는 납세자의 이익에 관심은 표 명하면서도, IRS 가 하라는 대로 하고 있다는 소리가 높은데……
∙Ho mes: 납세자옴부즈맨은 내국세입청의 참모(Staff)로서 현재로서는 IR S 내부에서 직무를 수행하는 편이 좋다고 생각합니다. 그래야 보다 효과적 인 납세자의 권리보호자로서 활동할 수 있다고 생각합니다.
∙쌘드가이스트 위원(테네시주 선출, 공화당 소속): 납세자옴부즈맨인 귀하 는 마치 IR S와 연인 같은 사이의 말씀을 하고 있다고 생각이 드는군요.
Ho mes 씨 유감입니다만, 귀하로부터는 아직까지 IRS를 비판하는 것과 같
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③ 1996년 7월 납세자권리보장법 Ⅱ(TBOR Ⅱ; Taxpayer Bill of Rights Ⅱ) 제101조 (a)항의 규정에 의해 납세자옴부즈맨제도 를 납세자보호관(Taxpayer Advocate)제도로 명칭을 바꾸면서 납세자 보호업무를 강화하기 위해 그 지위의 독립성을 제 고하는 조치를 강구하였다.
조세합동위원회(JCT; Joint Committee on Taxation)30)는 이와 같이 바꾸게 된 이유를 다음과 같이 기술하고 있다.31)
이제까지 납세자옴부즈맨은 나국세입청장에 의해 현직 IRS 직원으로 임명되어 왔다. 그래서 많은 사람들은 납세자옴부 즈맨은 납세자의 권익보호 직무수행에 독립적이지 못하다고 생각한다. 납세자들의 권익을 완전하게 대표할 수 있도록 IRS 내부에서의 납세자옴부즈맨의 지위를 보장하기 위해서 는 의회가 수석법무관(the Chief Counsel)32)의 지위에 비견할 수 있는 직위로 상승시킬 필요가 있다고 믿는다. (생략) 그리고 납세자옴부즈맨에게는 독립적으로 의회에 보고서를 제출할 수 있는 권한과 책임을 부여해야 할 것이다.
은 말을 듣지 못했습니다. IRS의 누가 귀하의 권고에 귀를 기울이려고 하 겠습니까?
30) JCT의 설치와 그 기능에 관해서는 th e In ternal R evenu e Co de of 1986.
s ectio ns. 8001～8005와 “H istory and Ro le of the Joint C om m ittee in the Legislative Pro cess”(www.hou se.gov/ jct)를 참조.
31) 2 006 Objectives R ep ort. P.1-1 및 Joint C om m ittee o n Taxatio n, G eneral Exp la- n ation of Tax Legislatio n in 104th C ongress, Decem ber 18, 1996(이하 “JCT G eneral Exp lanatio n”으로 인용한다). p.20 참조.
32) IR S의 수석법무관은 IRS의 내국세입청장과 그 예하 직원에 대한 법률자문관 (Legal Adviso r)으로서 상원의 동의를 얻어 대통령이 임명한다(IRC. 7803 (b)(1)).
제4장 주요국 의 납 세자 보호관 제도 99
즉 그 당시의 납세자옴부즈맨은 내국세입청장에 의해 임명하도 록 했고, 업무수행도 내국세입청장의 지휘를 받으며, 업무처리결 과도 내국세입청장에게 보고하도록 되어 있었다. 그러나 새로이 법적 지위를 부여받은 납세자옴부즈맨은 종래의 고충처리관보다 높은 보수를 받도록 했으며, 납세자옴부즈맨은 IRS 차장(Assistant Commissioner)과 공동으로 납세자고충처리에 관한 활동상황을 의회 에 보고하도록 했기 때문에 IRS과 납세자간에 발생하는 고충민원 해결에 있어서 독립된 지위에서 납세자의 권익을 보호할 수 있으 리라고 기대했던 것이다. 그러나 납세자옴부즈맨의 역할은 의회의 기대에 미치지 못했다.
1996년 의회가 제정한 납세자권리보장법 Ⅱ는 납세자옴부즈맨을 납세자보호관으로 개칭하면서 납세자 보호업무를 수행하는 기구의 독립성을 제고하기 위해 납세자보호관실(the Office of the T axpayer Advocate)을 설치하도록 했다. 그런데 이 법률도 역시 납세자보호관 을 IRS에 소속된 직업적인 직위(Career Position)로 규정했던 것이다.
내국세입청과의 관계에서 개칭된 납세자보호관실의 당시 임무 는 다음과 같았다.
① IRS와의 관계에서 납세자에게 발생한 고충의 해결을 돕는 일
② IRS와의 관계에서 납세자에게 고충문제를 발생시키는 영역 을 확인하는 일
③ 가능한 한 납세자의 고충 발생을 완화하기 위한 행정실무의 개선을 제안하는 일
④ 문제점들을 적정하게 감소시킬 수 있는 필요한 법개정을 확 인하는 일
그리고 IRS의 차장과 공동으로 의회에 제출하는 종래의 보고제 도를 연간 2회 납세자보호관이 독립적 지위에서 단독으로 직접 의회에 보고하도록 개정했다. 첫 번째의 보고서에는 다음 재정연
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도에 납세자보호관이 수행할 목표를 담도록 하고, 두 번째의 보 고서에는 지난 재정연도에 납세자보호관이 수행한 활동실적을 담 도록 한 것이다. 따라서 이 보고서에서는 IRS와의 관계에서 납세 자가 봉착하게 되는 중요한 고충문제(최소한 20가지)의 요약을 담 고 그러한 문제들을 해결하기 위해 필요한 행정적 또는 입법적 개선책을 제안하도록 한 것이다.
또한 납세자구조명령(TAO)에는 그 조치기간을 정할 수 있고, IRS는 TAO에 따라야 한다는 규정이 납세자권리보장법 Ⅱ에 의 해 처음으로 규정되기에 이르렀다. 그리고 TAO는 납세자보호관, 내국세입청장 또는 내국세입청 차장만이 이를 수정하거나 취소 (Rescind)할 수 있도록 했고, TAO를 수정하거나 취소한 내국세입 청장 또는 내국세입청 차장은 그렇게 한 이유를 납세자보호관에 게 통지하여야 하도록 했다. 그리고 납세자보호기구의 조직도 정 비했는바, 1998년의 개혁 직전 당시 납세자보호관제도의 전국적 조직규모는 다음과 같았다. 납세자보호관은 IRS의 본청, 지방청, 그리고 서비스센터에 두고 있었다.33)
∙본부(National Office) 27
∙북동부지역(Northeast Region) 74
∙남동부지역(Southeast Region) 85
∙중부지역(Midstates Region) 69
∙서부지역(Western Region) 77
∙서비스센터(Service Center Operation) 107
∙국제조세(International Operation) 3
계 442
그런데 의회가 IRS의 구조조정을 하기 위해 내국세입청의 실태 를 조사하는 과정에서 납세자보호관의 지위상 독립성에 문제가
33) FY 1987 Taxpayer Advocate’s Annual Report to Congress에 의함.
제4 장 주 요국의 납세 자보호 관제 도 1 01
있음이 확인되었다. 내국세입청 내에 사무실을 두고 업무를 수행 하고 내국세입청장에 의해 IRS 직원 중에서 선발하여 임명되는 납세자보호관은 그의 임기만료 후에 내국세입청에 계속 근무할 수 있는 이해관계 때문에 이러한 유혹에 빠져 직무수행상의 독립 성이 저해되기 쉬웠다. 그리고 지방납세자보호관은 그의 업무수 행에 대해 세무서장 또는 서비스센터의 장에 의해 평가받도록 되 어 했던바 이는 납세자보호관의 독립성을 손상시키는 것이라고 보았던 것이다.