국 토 연 구 원

2009. 2. 25

국 토 연 구 원

일시 _ 2009. 2. 25(수) 10：00 ~ 18：00

장소 _ 국토연구원 강당

국토연구원은 고객지향의 창조적 연구상품을 개발하기 위하여 전 파트너들은 최선의 노력을 다하고 있습니다.

초우량 국책연구기관으로서 국토 ․ 지역 ․ 도시분야, 국토문화 ․ 환 경분야, 토지 ․ 주택 ․ SOC ․ GIS분야 등 국토정책개발을 선도하는 정책연구를 수행하고 있습니다.

이러한 노력의 일환으로 2008년도 국토연구원에서 수행한 과제의 연구성과를 널리 알리기 위해 관련 분야 전문가, 정책 담당자, 그리 고 언론인 등을 모시고 「 국토연구원 2008년도 연구성과 발표회 」 를 개최하고자 합니다.

이번 발표회에 부디 참석하시어 고견을 주시면 감사하겠습니다.

2009년 2월

국토연구원장 박 양 호

▣ 개 회 식

∙ 개회사 : 박양호 원장 (국토연구원)

▣ Session Ⅰ

∙ 사회자 / 김창석 교수(서울시립대학교)

❚ 주제 및 발표자 ❚

- 주 제 1 : 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안(Ⅰ) 발표자 : 차미숙 (국토연구원 연구위원)

- 주 제 2 : 미래 국토균형발전을 위한 다핵도시체계 확립과 육성방안 발표자 : 권영섭 (국토연구원 연구위원)

- 주 제 3 : 비상재해에 대응하는 도로망 연계성 제고방안 발표자 : 조남건 (국토연구원 연구위원)

∙ 토론자 / 박선호 국장 (국가균형발전위원회) 고영선 박사 (KDI)

김일평 과장 (국토해양부 도로정책과) 김상민 차장 (매일경제신문사)

▣ 오 찬

▣ Session Ⅱ

∙ 사회자 : 안동만 교수 (서울대학교)

❚ 주제 및 발표자 ❚

- 주 제 1 : 기후변화에 대응한 지속가능한 국토관리전략(Ⅰ) 발표자 : 최영국 (국토연구원 선임연구위원)

- 주 제 2 : 대중교통중심형 도시공간구조 구축을 위한 도시계획과 교통계획의 연계방안 연구

발표자 : 박세훈 (국토연구원 책임연구원)

∙ 토론자 / 윤성원 과장 (국토해양부 국토정책과) 송형근 과장 (환경부 국토환경보전과) 이상문 교수 (협성대학교)

강갑수 차장 (세계일보)

▣ 휴 식

▣ Session Ⅲ

∙ 사회자 / 박헌주 교수 (KAIST)

❚ 주제 및 발표자 ❚

- 주 제 1 : 서민 주거복지 확대정책의 평가와 향후 정책방향 발표자 : 배순석 (국토연구원 선임연구위원) - 주 제 2 : 부동산시장 선진화를 위한 리츠제도 활성화 방안

발표자 : 정희남 (국토연구원 연구위원) - 주 제 3 : 부동산시장 선진화 시스템 구축(Ⅰ)

발표자 : 이수욱 (국토연구원 연구위원)

∙ 토론자 / 김이탁 과장 (국토해양부 주택시장제도과) 김동수 과장 (국토해양부 부동산산업과) 박재룡 박사 (삼성경제연구소)

허종식 부장 (한겨례신문)

▣ 폐 회

󰁲 Session Ⅰ 󰁲

주제 1 : 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안(Ⅰ)

1. 연구 개요 ··· 1

2. 지역개발사업의 추진체계 특성과 문제점 ··· 3

3. 지역개발사업 유형별 추진실태와 집행과정 분석 ··· 5

4. 해외의 지역개발사업 추진동향과 통합적 운영 시사점 ··· 9

5. 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축방향과 정책과제 ··· 12

주제 2 : 미래 국토균형발전을 위한 다핵도시체계 확립과 육성방안 1. 연구의 배경 및 목적 ··· 19

2. 미래 국토균형발전정책의 추진방향과 연구의 틀 ··· 20

3. 다핵도시지역의 필요조건과 외국 사례 검토 ··· 23

4. 권역별 다핵도시지역 수준 비교분석 ··· 26

5. 동남권의 다핵도시체계 잠재력 분석 ··· 28

6. 미래 국토균형발전을 위한 다핵도시체계 확립과 육성 방안 ··· 32

7. 결론 및 기대효과 ··· 35

주제 3 : 비상재해에 대응하는 도로망 연계성 제고방안 1. 서론 ··· 39

2. 비상재해의 실태 ··· 39

3. 비상재해시 도로망 연계성의 효과 ··· 40

4. 해외사례 ··· 4.

5. 비상재해시 도로망 연계성의 효과 ··· 45

6. 결론 ··· 48

주제 1 : 기후변화에 대응한 지속가능한 국토관리전략(Ⅰ)

1. 지역별 온실가스 인벤토리 구축이 왜 필요한가? ··· 55

2. 지역별 온실가스 배출량 현황 및 특성 ··· 56

3. 지속가능한 국토관리를 위한 온실가스 인벤토리 결과 활용 ··· 59

4. 4대 정책적 기대효과 ··· 63

주제 2 : 건강‧문화‧생태회랑의 구축 전략 연구 1. 건강‧문화‧생태회랑은 왜 필요한가? ··· 69

2. 건강‧문화‧생태회랑은 어떤 유형과 기능이 있는가? ··· 73

3. 건강‧문화‧생태회랑 3대 구축전략 ··· 76

4. 앞으로의 정책방향 ··· 80

주제 3 : 대중교통중심형 도시공간구조 구축을 위한 도시계획과 교통계획의 연계방안 연구 1. 대중교통중심형 도시공간구조란 무엇인가? ··· 87

2. 대중교통중심형 도시공간구조 실태분석 ··· 89

3. 대중교통중심형 도시공간구조 관련 국내외 정책 ··· 94

4. 도시계획과 교통계획의 통합적 운영방안 ··· 97

주제 1 : 서민 주거복지 확대정책의 평가와 향후 정책방향

1. 연구의 개요 ··· 105

2. 주거복지정책의 기조와 주요 프로그램의 내용 ··· 106

3. 주요 정책프로그램의 평가와 문제점 ··· 109

4. 정책 추진방향과 주요 프로그램의 개선방안 ··· 113

5. 정책적 기대효과 ··· 116

주제 2 : 부동산시장 선진화를 위한 리츠제도 활성화 방안 1. 서론 : 부동산간접투자기구와 리츠 ··· 119

2. 우리 리츠시장의 동향과 평가 ··· 121

3. 해외 리츠시장의 동향과 정책적 시사점 ··· 127

4. 리츠제도의 활성화 방안 ··· 130

5. 결론 : 향후 과제 ··· 133

주제 3 : 부동산시장 선진화 시스템 구축(Ⅰ) 1. 서론 : 왜 REMAP을 개발해야 하는가? ··· 137

2. 부동산시장과 정보생성 현황 ··· 139

3. K-REMAP 분석모형과 정보시스템 개발 ··· 141

4. 부동산시장 기상도(氣象圖)와 상황판(狀況板) ··· 146

5. 결론 : 기대효과와 향후 보완방안 ··· 148

▣ 사회자 / 김창석 교수 (서울시립대학교)

❚ 주제 및 발표자 ❚

∙ 주제 1 : 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안(Ⅰ) - 발표자 : 차미숙 (국토연구원 연구위원)

∙ 주제 2 : 미래 국토균형발전을 위한 다핵도시체계 확립과 육성방안 - 발표자 : 권영섭 (국토연구원 연구위원)

∙ 주제 3 : 비상재해에 대응하는 도로망 연계성 제고방안 - 발표자 : 조남건 (국토연구원 연구위원)

▣ 토론자 / 박선호 국장 (국가균형발전위원회) 고영선 박사 (KDI)

김일평 과장 (국토해양부 도로정책과) 김상민 차장 (매일경제신문사)

1

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 (Ⅰ)

차미숙 국토연구원 연구위원

1. 연구 개요 ··· 1

2. 지역개발사업의 추진체계 특성과 문제점 ··· 3

3. 지역개발사업 유형별 추진실태와 집행과정 분석 · 5

4. 해외의 지역개발사업 추진동향과 통합적 운영 시사점 · 9

5. 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축방향과 정책과제···· 12

1. 연구 개요

■ 연구의 배경과 목적

본 연구는 현행 지역개발사업의 추진체계가 분절화와 다기화 등에 의해 비효율성을 초래하 고 있다는 비판과 문제 인식에서 출발하였다. 이에 지역개발사업의 추진체계와 사업유형별 집 행과정에 대한 분석을 토대로 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 제안을 통해 지역발전의 효과성과 효율성을 제고시킴을 목적으로 한다.

[ 그림 1-1-1 ] 1․2차년도 연구주제와 주요 분석내용

「지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안」연구는 2008～2009년의 2개년도에 걸쳐 수행 중이며, 본 연구는 1차년도 연구로서 현행 지역개발사업의 추진체계와 집행과정을 분석하여 비효율성을 초래하는 원인과 실태를 규명코자 하였다.

■ 연구의 범위와 방법

지역개발사업을 “지역개발 관련법률 등에 의해 중앙 및 지자체 등 공공부문의 지원대상이 되는 협의의 지역개발사업”으로 규정하고, 지역개발사업의 다양성을 감안하여 농촌 및 낙후 지역개발사업, 지역혁신사업, 중소기업 지원사업, 지역SOC사업으로 구분하여 분석하였다. 사 업 유형별로 농촌경제연구원, 과학기술정책연구원, 충남발전연구원 등 3개 전문연구기관과 협

[그림 1-1-2 ] 분석대상 사업과 연구 범위 동연구 방식으로 수행하였다. 특히 지

역개발사업의 추진실태와 집행과정 분석 의 현장성을 강화하기 위해 찾아가는 현장 포럼인「지역정책포럼」을 9차례에 걸쳐 운영하였다. 그리고 최종수요자 및 실 무자대상의 설문조사와 현지사례조사, 심층면담조사 등을 활용하였다. 해외사례 조사도 문헌조사 이외에 현지출장, 공동 연구진에 의한 실무자 면담조사 등을 통해 현장성을 강화하였다.

■ 연구의 분석틀 설정

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위해 관련이론 및 국내외 선행연구에 대한 종합 검토와 본 연구의 목적, 방법 등을 고려하여 분석틀을 설정하였다. 한편, 본 연구는 지역개발 사업의 중복성 및 비효율성 해소에 대해 부분적․단편적인 접근 보다는 본질적인 원인 규명과 실효성있는 정책방안 마련을 위해 지역개발사업 추진의 구조적․제도적․행태적 측면에 대한 종합적 분석을 하였다.

[ 그림 1-1-3 ] 연구의 분석틀

2. 지역개발사업의 추진체계 특성과 문제점

지역개발사업의 추진체계 특성과 문제점 도출을 위해 지역개발사업 추진조직과 업무분장, 투자재원 및 예산집행구조, 관련 법령을 분석하였다. 아울러 지역개발사업의 추진실태에 대한 체감도 파악을 위해 충남도 등의 조사자료와 광역 및 기초지자체 공무원과 실무자를 대상으로 한 설문조사 결과를 분석하였다.

■ 중앙정부 지역개발사업 추진조직의 다기화와 조정 미흡

지역개발사업은 중앙정부 소관부처간 뿐만아니라 동일부처내 실․과에서 추진하는 사업의 조정 및 연계시스템 조차 제대로 작동하지 않아 유사․중복사업이 발생하고 있다. 농산어촌 및 낙후지역 개발사업은 10개의 중앙정부 부처에 의해, 지역혁신사업은 9개의 중앙정부 부처 에 의해, 그리고 중소기업 지원사업은 12개 부처에 의해 추진되고 있다. 이러한 양상은 부처간 업무협의 등의 조정제도 운영에도 불구하고, 중앙정부 부처간 및 부처내 실․과간의 사업영역 확대를 위해 경쟁적으로 사업을 발굴하는 관행에서 비롯된다.

[ 그림 1-1-4 ] 지역개발사업 추진조직의 다기화와 하향적, 중층적 추진구조 개념도

■ 중앙정부 주도의 하향식․중층적 사업추진 구조와 지역내 연계 부재

현행 지역개발사업의 추진방식은 중앙정부 주도의 하향식․중층적인 구조를 취하고 있다.

농산어촌 및 낙후지역 개발사업의 85.3%가 중앙정부 先대상지 선정방식에 의하고, 지역혁신 사업도 중앙정부가 산하기관이나 유관기관을 통해 직접 지원하는 방식의 비중이 높은 편이다.

( 단 위 : 명(%))

지역SOC사업은 중앙정부 부처별 주관사업을 직접 혹은 위탁하여 수행하는 수직적인 구조를 보유할 뿐만 아니라, 일반회계와 특별회계에 따라 추진방식 및 추진체계가 독립적으로 운영되 는 구조이다. 특히 지역혁신사업은 지자체가 참여하는 대부분의 사업도 매칭펀드만 제공하는 역할에 불과하여 지역의 특성을 살린 사업 기획․추진에 제약이 있다. 중앙정부 주도의 하향 식․중층적인 구조로는 지역 단위에서 통합성을 도모하는데 한계가 있다.¹⁾

[그림 1-1-5 ] 유사․중복성과 연계성 미흡으로 비효율성이 심각한 분야(설문조사 결과)

<유사․중복성이 높은 분야> <지역내 조정․연계 미흡시 사업처리 방식>

■ 지역개발사업 예산운영의 자율성과 포괄적 예산제도 작동여건 미비

현행 예산운영시스템은 사업별 예산방식을 취함에 따라 부처의 영역 확대를 위해 사업을 경쟁적으로 발굴하는 양상을 초래하고 있다. 동일 사업에 대해서 중앙정부의 일반, 특별회계 지원 및 광역자치단체 지원 등 다양한 예산조달에 의해 지원받고 있으며, 상이한 예산운영방 식으로 사업운영의 사각지대 발생 및 연계 미흡을 초래하고 있다. 지역포괄예산의 일환으로 2004년에 도입된 국가균형발전특별회계의 경우, 실제 운영에 있어서 지역단위의 포괄성이 결 여된 채 운영됨에 따라 개선의 필요성이 지적되고 있다(국회예산정책처, 2007).

한편, 지역개발사업 실무자 대상의 설문조사에서도 지자체 차원에서 현행 지역개발사업 추진 체계의 문제점으로 “예산배분 및 집행시점간 불일치로 인한 사업연계 미흡(23.8%)”과 “중앙 정부와의 협의․조정시스템 미확보(23.4%)”가 높게 지적되었다.

1) 충남도는 도 산하의 실․국․원에서 2008년 추진예정인 기존 및 신규사업 152개를 검토한 결과, 연계.통합 하여 추진하면 예산절감과 시너지효과가 제고될 것으로 예상되는 사업을 37개 선정했다. 37개 사업중 약 89%인 33개 사업이 본 연구의 분석대상 지역개발사업에 해당한다.

[그림 1-1-6 ] 중앙정부 지원사업의 재정흐름도(○○○군 사업 예시)

<국비지원사업> <균특회계 지원사업>

■ 복잡한 지역개발사업 추진관련 법령체계와 통합법령의 작동 한계

지역개발사업 추진관련 법령체계가 복잡하고 중첩적으로 운영되어 실효성있는 작동이 미흡 한 실정이다. 지역혁신사업은 16개 개별 법률에 의해, 중소기업지원사업은 13개 개별 법률에 의해 근거를 두고 추진하며, 농촌 및 낙후지역 개발사업은「농림어업인의삶의질향상및지역개 발에관한특별법」을 제정하여 여타 법령에서 규정한 지원내용을 포괄한 바 있다. 이와같은 통 합법령 제정에도 불구하고 실제 작동에 있어서는 실효를 거두지 못하고 있는 실정이다.

3. 지역개발사업 유형별 추진실태와 집행과정 분석

1) 지역개발사업 유형별 추진실태 특성과 문제점

지역개발사업은 사업내용, 소관부처, 추진주체, 지원대상 등에 따라 다양하며 포괄적인 속 성을 지닌다. 여기서는 농촌 및 낙후지역개발사업, 지역혁신사업, 중소기업지원사업, 지역SOC 사업 유형별로 추진실태와 현장적용 내지 집행과정에서 나타나는 문제점과 애로사항을 분석 하였다.²⁾ <표 3-1>은 사업유형별 분석결과 요약이다.

2) 지역개발사업 유형별로 분석대상 사업인벤토리를 구축하였다. 그리고 지역개발사업 추진과 관련해 야기되는 문제제 기(Resecrch Question)의 현장검증과 실제 추진과정에 대한 심층적인 분석을 하였다. 지역개발사업 유형별 특성을 감안하여 농촌 및 낙후지역 개발사업은 현지사례조사(진안군, 서천군, 제주도 3개 지역대상)와 FGI를, 지역혁신사업은 혁신관련 지원기관 대상의 설문조사를, 그리고 중소기업 지원사업은 기업체 대상의 설문조사와 지원기관 면담조사를 실시하였다.

[표 1-1-1 ] 지역개발사업 유형별 추진실태와 집행과정 분석절차 지역개발사업 유형별 추진 특성

농촌․

낙후지역 개발사업

▶ 중앙정부 주도적인 사업추진

- 대부분 중앙정부 선대상지 선정방식(75.5%) 보유

- 중앙정부 지침에 따른 획일적 사업추진 및 지역특성 발휘 곤란

▶ 추진조직의 복잡다기성과 지역통합적 접근 미흡

- 10개의 중앙행정기관에 의해 추진되며, 하향적․수직적 추진구조로 지자체 단위에 서 분산 추진 확대

▶ 일부 사업간 유사중복성 발생 및 지역내 ‘전략적 중복’전략 운영

- 일부 사업의 내용 및 목적에서 유사․중복성이 발생하며, 일부 지역에 과다 투자되 는 사례가 발생

- 지역내 성공모델 창출을 위해 ‘전략적 중복’전략 운영사례 발견

▶ 지역개발사업 추진과정에 대한 모니터링과 평가체계 미흡 - 지역개발사업의 성과 및 효과에 대한 인식 미흡

지역혁신사업

▶ 지역내 사업 선정, 관리과정에서 지자체의 참여 제약 - 9개의 중앙행정기관에 의해 추진되며 균특회계로 운영

- 중앙정부 주도의 공모사업 방식이며, 지자체는 매칭펀드만 제공 역할 - 지자체가 지역혁신사업의 추진 및 관리하는데 참여 제약

▶ 중앙정부 부처간 및 동일 부처내 유사사업 경쟁적 추진

- 중앙정부 부처간 경쟁적인 사업예산 수주로 인해 유사․중복 불가피

▶ 사업 관리주체별 개별적, 중복적인 사업평가 운영 - 단위사업 위주의 평가체계 중복적 운영

- 사업 평가시 지역내 파급효과나 성과 평가 미흡(공간적 관점 결여)

중소기업 지원사업

▶ 중소기업지원시책의 복잡․다기성과 중복적 지원

- 중소기업지원시책의 다양성(1361건)과 지원주체간 업무분담 불명확

▶ 중앙정부 지역실행기관의 기능별 설치와 지역내 협력체계 미흡 - 지역내 지원기관간 협력체계 부재와 지역효과 인식 미흡

▶ 다수 정보지원시스템의 개별 운영과 정책수요자 혼란 유발

- 통합적 안내와 검색 곤란 등 수요자 중심의 단일 정보창구 부재

지역SOC사업

▶ 사업추진과정의 사각지대 발생 및 중앙-지방간 조정, 협의 미흡

- 사업추진시 중앙-지방간 예산배분 및 집행시점 차이에 따른 연계 미흡, 사각지대 발생

▶ 공급자 위주로 중복투자 및 과소, 과다개발과 관리체계 미흡

- 지역수요 반영미흡 및 공급자 위주 개발로 중복투자, 과소 및 과다 개발 사례 발생 - 시설 및 건설 위주이며, 사업의 관리․운영에 대한 고려 미흡

2) 지역개발사업 유형별 공통적․차별적 특성과 요인

■ 지역개발사업 유형별로 분절적 추진 양상 상이

지역개발사업의 유형에 상관없이 중앙정부 부처 간 다기화와 연계․조정체계 부재 현상은 공통적인 현상이다. 그러나 지역 단위의 집행 양상은 다소 상이하다.

농촌․낙후지역 개발사업은 다수 중앙정부 소관부처 사업이 단일 지자체로 수렴되며, 비록 사업내용에 있어서 중복되는 부분이 발견되더라도 지자체내 전담TF 구성 등 조직체계 정비 를 통해 중앙정부 차원의 분산적․분절적 추진에 따른 문제를 해소하는 사례가 발견되고 있 다. 반면, 지역혁신사업이나 중소기업 지원사업은 별도의 중앙정부 지역실행조직이나 독립적 관리기구를 통해 사업이 추진됨에 따라 지역내 집행체계가 매우 분산적이고 독립적으로 운 영되고 있다. 지역SOC사업은 양 사업 유형의 혼합적 형태의 집행체계를 보유하고 있다. 이는 지역개발사업 유형별로 지역단위의 통합적 추진을 위해 중앙정부 및 지역실행조직 등 조직 체계 정비가 시급함을 시사한다.

[그림 1-1-7 ] 지역개발 시설의 공간적 집적화 추진사례: 금산군 다락원 운영

○ 금산 다락원은 연령적으로 노인에서 청소년, 분야별로 장애인, 농업인, 여성, 체육인 등 을 두로 어우르는 보건․복지․문화․체육․환경복합시설로 평생학습을 지원하는 복합 다기능 문화공간

- 총사업비: 310억원(사업기간: 2000～2006년, 사업비 확보기간: 1998～2005년)

○ 사업의 통합적 추진에 따른 효과

- 7개 중앙기관의 13개 보조금 지원사업인 문화․체육․복지시설을 통합하여 집적화 하고 랜드마크화하여 실용성과 행․재정적 운영비 절감 효과

․시설 집적화로 운영, 관리비 절감효과: 연간 461백만원

(인건비 390백만원, 전기료 21백만원, 유류대 등 50백만원 절감)

․수요자 중심의 문화, 건강, 체육, 체험시설 등 집중화로 이용편리 도모효과 : 2006년 이용자 89,307명에서, 2007년 이용자 135,154명으로 증대

■ 지역개발사업의 유사․중복 현상과 인식 차이 존재

지역개발사업의 유사․중복에 대하여 현상과 인식의 차이가 존재한다. 농촌․낙후지역 개 발사업은 동일 공간내 중복투자 현상이 주로 지적되어 왔으며, 실제로 동일 공간내 중복투자 현상이 발견되었다. 그러나 진안군, 제주도 등 일부 지역에서는 ‘전략적 중복’전략 등 성공모 델 창출을 위해 의도적으로 활용하는 사례가 발견되고 있다<그림 3-1>. 사업의 유사․중복성 을 단순히 비효율성 차원에서만 보는게 아니라, 지역발전 성공모델 창출을 위한 전략적 방안 의 일환으로 활용하고 있었다.

반면, 지역혁신사업은 대부분 패키지형(package) 사업으로 사업수가 많아질수록 유사․중 복의 문제는 불가피한 것으로 나타났으며, 중소기업 지원사업은 지원시책의 다양성과 복잡성 으로 인해 중복지원 등의 문제가 발생하였다. 지역SOC사업은 중앙정부의 공급자 지향적 추진 방식에 따른 중복투자가 발생하며, 중앙-지자체간 협력체계 미비에 따른 사업간 연계성 부재 와 사각지대 발생에 따른 문제가 오히려 심각한 것으로 지적되었다.

따라서 지역개발사업의 유사․중복 현상이 일률적으로 비효율성을 초래한다는 기존의 일반화 된 접근에서 벗어날 필요가 있으며, 이는 지역개발사업 추진에 있어서 지역 단위의 전략적인 접근의 중요성을 시사한다.

[그림 1-1-8 ] 진안군 마을단위 개발사업의 단계별 성공모델 창출 및 확산 사례

4. 해외의 지역개발사업 추진동향과 통합적 운영 시사점

1) 사례 분석의 틀

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 방향과 정책과제 도출에 있어 준거를 삼기위해 국가 별 정치행정체제와 분권화 수준을 고려하여 분석대상 사례국가를 일본, 영국, 미국으로 선정 하였다. 그리고 해외사례의 주요 분석내용으로는 지역개발정책 추진동향과 통합적 추진시책 운영사례를 살펴보았다.

[그림 1-1-9 ] 사례국가 선정을 위한 검토: 국가별 분권화 수준과 유형

유형

중앙집권 지방분권화 Classic

unitary states

Unitary states devolving power

to local authorities

Unitary states devolving power

to the regions

Regionalized unitary

states

Federal States

국가

룩셈부르크 그리스 아일랜드

덴마크 노르웨이

스웨덴

영국 핀란드 프랑스 네덜란드 포르투갈

이탈리아 스페인

독일 스위스 오스트리아

벨기에

- - 일본 - 미국

2) 해외 사례의 특성과 정책적 시사점

■ 지역개발사업의 중복성 및 비효율성 인식 공유

일본, 영국, 미국 등 사례국가들은 정치․행정체제와는 상관없이 지역개발사업의 중복성 문 제와 이에 따른 비효율성 해소를 현안과제로 공히 인식하는 것으로 나타났다. OECD국가들이 분절화된 사회기능과 복잡한 사회․경제문제를 해결하기 위한 통합기제를 ‘지역’으로 보고, 기존의 부문별 접근방식(sectoral approach)에서 벗어나 지역통합적 접근방식(place-based integrated approach)으로 전환하고 있는 것도 유사한 문제 의식에서 비롯된 것으로 판단된다.

특히 연방주의 국가인 미국의 경우에도 중앙정부가 수행하는 지역개발 프로그램의 중복적 지원과 비효율성 문제가 지속적으로 지적되어 왔다(GAO, 2000).

■ 중앙정부 기능의 지역화와 지방분권화 시책 추진 확대

사례 국가들은 공통적으로 중앙정부 기능의 지역화(regionalization)와 지방분권화 (decentralization) 시책을 통해 지역개발사업의 비효율성 해소와 지역단위 통합성 효과를 극 대화하고자 하고 있다.

중앙집권체제 국가인 일본은 2000년대 들어서면서 중앙정부 차원의 추진체계 통합․정비 로 지역화와 지방분권화를 촉진하는데 중점을 두고 있다. 내각부 산하의 지역활성화통합본부 및 통합사무국을 설치하여 지역재생계획 관련 중앙부처간 협의 및 조정업무를 담당토록 하였 다. 그리고 재정분권 개혁, 구조개혁 등으로 지방분권화와 자율성 확대를 위한 전면적인 전환 을 추진하고 있다.

영국은 협력적인 사회적 전통을 토대로 중앙부처 부처간 연계․조정, 중앙-지역간 협력적 거버넌스체계 구축을 주요 정책방향으로 설정하고 있다. 1990년대 중반이후 중앙정부 서비스 의 지역전달체계를 효율화하기 위해 다양한 조치들을 취하는 동시에 중앙-지역-지방 단위의 거버넌스체계 강화를 위한 추진체계를 정비하였다. 그리고 일본의 경우도 중앙정부 부처간 시 책연휴 및 연계․조정을 강화하고 있다.

분권화 전통이 강한 연방주의 국가인 미국은 중앙정부 차원의 프로그램 통합이나 정비 노력 보다는 예산운영의 포괄주의 확대, 성과평가 연계 및 정보시스템 활용을 통해 비효율성을 극 복하고자 노력하고 있다. 2005년과 2006년 부시정부는 중앙정부 지역개발프로그램의 통합을 시도한 적이 있었으나 의회 등의 반대로 실패하였다.

■ 지역 단위의 통합성 증진을 위한 파트너십과 거버넌스체계 강화

지역개발사업의 효과성을 높이기 위해 지역 단위에서 중앙정부 지원사업 및 지역자체사업 과의 연계성을 높이고자 거버넌스체계 구축 및 추진방식을 활용하고 있다.

영국은 중앙정부 지역사무소(GOR), 지역발전기구(RDA), 그리고 지역협의체(RA) 등 지역 단위의 거버넌스체계(regional governance system)를 구축하기 위해 추진주체들 간의 거버넌스 체계를 갖추고 있다. 지방 단위에서도 다양한 지역개발시책의 통합적 추진효과를 도모하기 위해 지방내 추진주체들 간의 파트너십 체제(LSP: local strategic partnership)를 구축하고 있다.

한편, 일본은 지역단위의 통합적 시책 추진을 위해 지역재생계획을 수립하며, 이를 통해 지 역재생강화기반 교부금을 확보하고자 노력하고 있다. 이 교부금은 지역내 예산운용에 있어서 시설간 또는 연차별 전용이 자유롭다.

■ 정치․행정체제에 따라 다양한 지역정책 통합화 시책과 제도 운용

사례국가들은 지역개발사업의 비효율적인 추진에 대한 공통된 문제 인식을 토대로 지역개 발사업의 추진체계를 효율화하기 위해 다양한 시책과 제도를 도입하여 운영하고 있다. 그러 나 사례국가가 중앙집권체제국가나 연방주의체제 국가 등 정치․행정체제와 관련하여 중점적 으로 활용하는 정책수단이나 제도는 <표 5-1>과 같다.

일본은 중앙집권적 전통이 강하며 주로 중앙정부 수준의 예산, 조직, 제도를 활용하고 있는데 비해, 영국은 중앙-지역-지방 전 행정계층에서 조직, 예산, 평가시책 등을 종합적으로 운용하고 있는 것으로 나타났다. 이에 비해 미국은 분권화 전통이 강한 국가로서 중앙정부 수준의 노력 보다는 예산 및 평가, 정보공유를 주요 정책수단으로 활용하여 정책통합 효과를 도모하고 있다.

[표 1-1-2] 해외의 지역개발사업 통합적 추진시책과 주요 정책수단

구 분 일본 영국 미국

정치․행정체제

중앙집권체제 (지방분권화 조치

추진중)

중앙집권체제

(지방분권화 추진중) 연방주의체제

주요 수단

주요 추진체계 (조직)

중앙정부 조직 정비 중앙-지역-지방 조직정비

중앙정부 통합조직 시도․실패 (2005년, 2006년) 내각부내

지역활성화통합본부 및 통합사무국 운영 지방지분국 설치.운영

중앙(RCU), 지역(GOR, RDA),

지방(LSP)

-

예산운용시스템 (예산의 포괄주의)

2002년 재정개혁 추진 (국고보조금, 교부금,

세원이양)

중앙부처 예산의 포괄주의 확대 운용

중앙부처 지역개발프로그램 예산의 포괄주의화 지역재생강화기반 교부금,

통합 보조금 등

SFF(single pot) 운영,

ABG, LAA grant CDBG 등 계획-예산-성과

연계 운용시스템

지역재생계획 수립시 지역재생강화기반교부금 지원(예산-계획 일부연계)

지역경제전략(RES) 수립 및 IPA(업무평가) (계획-예산-평가 연계)

CDBG 신청시 Conplan(통합적 지역개발계획) 수립,

성과평가 연계 기타 제도

지역재생제도 정책군 제도 시책제휴방식

도주제 특구

LAA(local area agreement) SLMCs(single local management centres)

IDIS(integrated dispurse information

system)

5. 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축방향과 과제

1) 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축방향

본 연구에서는 지역개발사업의 통합적 추진모형을 “다양한 지역개발사업을 같은 방향으로 재배열하거나 지역발전 목표에 부합되도록 추동해나가는 일련의 제도적 노력이나 시스템”으 로 조작적 정의를 하였다.

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축의 기본방향으로 ① 지역단위 통합화 및 역량기반 강 화 ② 지역개발사업 유형별 특성화 및 맞춤형 통합추진체계 구축 ③ 중앙정부 부처간, 중앙-지 방간 정책조정 및 예산운용시스템의 통합 ④ 통합적 추진 성공모델의 창출과 단계적 확산 등 을 제시하였다. 그리고 지역개발사업의 통합적 추진모형은 행정계층(공간적 측면), 분권화 수 준(시간적 측면), 사업 유형 등 세가지 측면간 조합(combination)을 통해 다양한 지역개발사업 의 통합적 추진모형 구축이 가능하며, 이들 가운데 현실적 적용가능성을 고려한 모형과 이상 적 모형을 설정하고, 모형별로 정책과제 및 제도개선방안을 구체적으로 검토할 계획이다.

2) 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위한 정책과제

■ 중앙정부 부처간, 중앙-지방간 조직 및 체계 정비

지역개발사업은 중앙정부 부처간, 광역 및 기초자치단체에 걸쳐 광범위하게 추진되고 있을 뿐만 아니라 지역실행조직, 관리기구, 유관기관 등 다양하다. 따라서 추진조직 및 체계의 업무 분담과 기능․책임 명확화, 그리고 협력적 추진이 실행될수 있는 정비방안을 모색해야 한다.

일본의 내각부내 지역활성화통합본부 설치와 부처간 조정, 영국의 지역정책조정국 및 중앙정 부 지역사무소(GOR) 운영 등은 이의 일환이다.

■ 지역개발사업의 근거법령 정비 및 계획체계 개편

지역개발사업의 추진과 관련한 근거법령 체계의 단순화와 연계화 작업을 통해 지원방식 정 비가 이루어져야 한다. 또한 지역단위의 통합적 계획제도와 포괄적 예산시스템을 연계시킴으 로써 계획에 의한 사업추진이 이루어지도록 제도개선 방안의 검토가 요구된다. 일본의 지역재 생계획과 지역재생강화기반교부금 지원, 영국의 지역경제전략 수립과 업무평가 연계, 미국의 CDBG 신청시 통합적 지역개발계획 수립 사례 등은 고려할만하다.

■ 지역개발사업의 추진절차 및 추진방식 개선

지역개발사업의 통합적이고 효과적 추진을 위해서는 현행 추진절차와 방식에 대한 전면적 인 재검토와 개선이 요구된다. 현행 공모방식 등은 바람직한 정책 목적에도 불구하고 중앙정 부 사업의 경쟁적인 선정 및 지역발전 목표와의 사전 조율 미흡 현상을 초래하여, 전체적인 지역발전 비전이나 목표를 소홀히하는 결과를 불가피하게 초래했다. 특히 지역개발사업의 효 율성을 도모하기 위해서는 추진절차 개선과 함께 업무수행 행태 개선방안도 동시에 검토되어 야 한다.

■ 지역개발사업의 예산배분 및 포괄적 예산운용시스템 정비

지역개발사업의 통합성과 효과성을 높이기 위해서는 예산배분 및 운용방식의 개선이 매우 중요하다. 일본이나 영국을 비롯한 선진국들도 포괄적 예산제도를 도입하거나 확대 운영하고 있다. 일본의 지방분권화와 3위일체 재정개혁 및 포괄교부금 운영이나, 영국의 포괄주의 예산 제도(SFF:single financial framework)는 검토할 만하다. 우리나라도 포괄적 예산제도의 일환 으로 2004년 국가균형발전특별회계를 도입․운영하고 있으나, 실제 집행과정에서는 기존의 보조금 운영방식 등과 별반 차이가 없다는 지적이 있다. 실질적인 포괄적 예산시스템 도입 확 대를 위해서는 예산-계획-평가 연계 등에 의해 포괄적 예산시스템 목적을 달성할수 있도록 정 비해야 한다.

■ 지역개발사업의 평가체계 구축 및 정비

지역개발사업 예산운용의 포괄주의화는 지방의 자율성을 확대하므로, 동시에 성과 평가 및 효과에 대한 모니터링체계 구축이 전제되어야 한다. 영국은 지역경제전략(RES)과 지역발전기 구(RDA)에 대한 업무평가(IPA: Independent Performance Assessment)를 연계하며, 미국도 CDBG 신청시 통합적 지역개발계획(Consolidated Plan) 수립 및 성과평가 간의 연계방안에 대해 관심이 높다.

■ 지역개발사업의 정보공유 및 지원시스템 구축

지역개발사업은 광범위한 지역과 다양한 추진조직이 관련되어 있어 사업추진 정보공유나 호환이 쉽지않은 실정이다. 지역개발사업을 담당하는 지자체 실무자나 사업을 선정하는 중앙 부처 정책실무자들에게 지역단위 기존 사업에 대한 세부 정보를 지원해줌으로써 사전에 유 사․중복사업을 걸러내거나 사업간 연계를 모색하도록 지역개발사업 정보지원시스템 구축과

활용방안 모색이 요구된다. KOPSS(KOrea Planning Support System: 국토공간계획지원시스 템) 등 지리정보시스템(GIS)을 활용한 실시간 공간분석시스템을 구축․활용한다면 그동안 지 역개발사업의 선정 및 추진과정에서 겪는 정보 부재나 연계 문제는 상당부분 해소될수 있을 것으로 기대된다.

■ 지역단위의 협력적 거버넌스체계 구축

지역개발사업을 지역단위에서 통합적으로 추진하여 소기의 효과를 거두기 위해서 영국 등 은 협정(agreement)방식을 포괄적 예산시스템과 함께 운영하고 있다. 이밖에 지역단위의 협력 을 촉진시키기 위해 다양한 인센티브 제도가 활용되고 있다.

[그림 1-1-10] 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 정책과제 연계

이상에서 살펴본 지역개발사업의 추진실태와 집행과정 분석, 그리고 정책과제에 대해서, 2 차년도 연구(2009년)에서는 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축과 효과, 그리고 통합적 추 진모형의 실효성있는 적용을 위해 구조적․제도적․행태적 측면을 종합적으로 고려하는 제도 개선 방안을 검토할 예정이다.

■ 참고문헌

감사원. 2007. 지역개발사업 추진실태 감사결과보고서.

국가균형발전위원회. 2005. 낙후지역 개발사업의 통합에 관한 기초연구.

국회예산정책처. 2007. 국가균형발전특별회계의 개선과제.

육동일. 2008. “한국과 외국의 지방분권 추진정책 비교연구” 현대사회와 행정, 한국국정관리 학회 제18권 제1호.

차미숙외. 2008. “지역개발사업의 추진실태와 개선과제”. 월간 국토 8월호. 국토연구원.

차미숙외. 2008.「지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안(Ⅰ)」국토연구원.

地域活性化統合本部會合. 2008. 地域再生戰略.

北海道. 2007. 地域主權型 社會の モデル 構想 2007.

DCLG(Department for Communities and Local Government). 2007. Developing the future arrangements for Local Area Agreements.

DETR(Department of the Environment, Transport, and the Regions). 2001. Local Strategic Partnerships: government guidance.

Drabenstott, Mark. 2006. Rethinking Federal Policy for Regional Economic Development, Economic Review.

GAO(General Accounting Office). 2000. Economic Development: Multiple Federal Programs Fund Similar Economic Development Activities. Report to Congressional Committees.

OECD. 2006. The New Rural Paradigm: policies and governance.

OECD. 2007. Linking Regions and Central Governments: contracts for regional development.

Office of Management and Budget. 2005. President Bush Proposes Strengthening America's Communities Initiative.

2

미래 국토균형발전을 위한 다핵도시체계 확립과 육성 방안

권영섭 국토연구원 연구위원

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 19

2. 미래 국토균형발전정책의 추진방향과 연구의 틀 ·· 20

3. 다핵도시지역의 필요조건과 외국 사례 검토 ···· 23

4. 권역별 다핵도시지역 수준 비교분석 ··· 26

5. 동남권의 다핵도시체계 잠재력 분석 ··· 28

6. 미래 국토균형발전을 위한 다핵도시체계 확립과 육성 방안32

7. 결론 및 기대효과 ··· 35

1. 연구의 배경 및 목적

정부는 1960년대부터 국토공간의 양극화 현상을 해소하고 국토균형발전을 꾀하기 위해 지 속적으로 노력해 왔다. 예컨대, 1964년 대도시 인구집중방지책을 시작으로 70년대, 80년대, 90 년대에 걸쳐 수도권 집중억제 및 지방육성정책, 2000년대 행정중심복합도시건설 등 분산과 지 방의 경쟁력강화정책을 추진해왔다.

그러나 혁신도시, 행정중심복합도시 및 기업도시 등 신도시 개발유형의 정책은 정책효과를 나타내는데 오랜 기간이 필요하다. 건설, 이주, 정착 그리고 성공적 효과를 나타내는 데에는 10년～30년이 필요하다. 최근 경제상황을 고려할 때 장기적인 효과를 나타내는 정책 외에도 단기적으로 지방 도시들의 경쟁력을 강화할 수 있는 전략이 필요하다. 즉, 국토정책에서 국가 는 장기적인 정책과 단기적인 정책 등 이중전략을 추진할 필요가 있다.

단기적인 정책으로 추진할 수 있는 것이 다핵도시지역체계 확립과 육성이다. 즉, 미래 국토 균형발전을 위해서는 지방의 근접한 대․중․소도시들이 물리적․사회적․경제적으로 연계 하여 역량에 맞는 역할을 분담하며, 도시간 협력함으로써 경쟁력을 갖는 다핵도시(지역)체계 를 확립할 필요가 있다.

다핵도시체계 확립과 육성은 브라운 필드 전략으로써 그린필드(신도시조성) 전략 보다 비교 적 단 기간내 지방 대․중․소도시들이 한 단계 업그레이드될 수 있는 계기이자 정부에게는 수도권과 더불어 상생하는 새로운 모델을 확립할 수단이 될 수 있다.

이 연구의 목적은 미래 국토균형발전을 위해서 다수의 근접한 다양한 특징적인 도시들이 도시간 네트워크를 통해 경쟁력 있는 시스템(다핵도시체계)을 구축하고 이를 육성하기 위한 방안을 도출하는 것이다.

이를 위하여 비수도권 지역이 어느 정도 다핵도시지역 조건을 갖추었는지 분석하고, 비수도 권에서 가장 다핵도시지역 잠재력이 높은 권역의 다핵도시(지역)체계 모형을 도출 하였다. 그 리고 권역내 도시들이 정체성을 가지고, 기능적으로 전문화하며, 도시간에는 상호작용을 확대 하여 경쟁력 있는 도시시스템을 구축하고 이를 육성하기 위한 방안 제시하였다.

2. 미래 국토균형발전정책의 추진방향과 연구의 틀

1) 미래 국토균형발전정책의 추진방향

국토균형발전은 각 지역이 고유한 역량과 자원을 최대한 활용하여 발전을 추구하고 지역간 에는 견제와 균형의 원리가 작동하며, 국토 전체적으로는 안정과 조화를 추구하는 것이다. 국 토균형발전의 근거는 헌법에 보장된 평등권리 추구, 리스크 분산과 위기관리(자연재해 증가, 국민 생명과 재산보호 등), 토지효율성 제고 그리고 소득 2만 5천불이상의 선진국은 국토를 다극구조로 개발하는 정책을 펴고 있는 점 등이다. 그동안 국토균형발전정책은 꾸준히 추진되 어 왔음에도 불구하고 균형의 대상, 초점, 수준 그리고 균형의 목표 등을 제시하지 못하여 각 주체마다 균형을 자의적으로 해석함으로써 분배식의 정책이 추진되어 왔다.

구분 정의 또는 근거

정의

균형 ․조화와 역학적 안정, 이를 위해 권한과 자원의 배분을 포함

국토균형 ․국토균형은 공간상의 조화와 역학적 안정을 위해 권한과 자원의 배분 을 포함

국토균형발전

․각 지역은 고유한 역량과 자원을 최대한 활용하여 발전을 추구하고 지역간에는 견제와 균형의 원리가 작동하며, 국토 전체적으로는 안정 과 조화를 추구하는 것

근거 및 평가

균형발전의 근거

․헌법에 보장된 평등권리 추구,

․리스크 분산과 위기관리(자연재해 증가, 국민 생명과 재산보호),

․토지효율성 제고

․2만 5천불이상의 선진국 국토를 다극구조로 개발 등 국토균형발전

정책평가

․균형의 대상, 초점, 수준, 균형의 목표를 제시하지 못하여 각 주체마 다 균형을 자의적으로 해석하여 분배식의 정책 추진

[ 표 1-2-1] 국토균형발전의 정의 및 정책 평가

미래 국토균형발전정책의 목표는 국가경쟁력 강화와 국민 삶의 질 향상으로 설정하고, 수도 권과 비수도권간의 불균형을 해소하기 위해서는 수도권과 비수도권간 불균형해소→권역간 불 균형 해소 등 단계적으로 접근할 필요가 있다. 접근방법으로서는 유럽의 사례에서 보듯이 불

균형한 국토구조를 극복할 수단으로 다핵도시체계와 도시 네트워크를 활용할 필요가 있다(단 일핵보다 다핵이 국토균형발전에 유용한 모델).

국토균형발전정책의 향후 과제로서 국가차원에서는 수도권과 비수도권간의 균형발전에 초 점을 두고 정책의 우선순위를 조정하며, 비수도권에서는 경쟁력, 선택과 집중 개념으로 접근 할 필요가 있다. 도시규모별로 다양한 사업을 발굴․지원하며, 광역경제권간 차별화하고 협력 할 필요가 있다. 도시 및 지역차원에서는 근접한 도시들 간 대도시 효과를 창출할 수 있도록 다핵도시체계를 확립하고, 인근 도시들간 기능적 시너지를 위해서는 하드․소프트 인프라를 확보할 필요가 있다.

구분 정의 또는 근거

미래 추진 방향

향후 목표 ․국가경쟁력 강화와 국민 삶의 질 향상

방향 ․수도권과 비수도권간 불균형해소→권역간 불균형 해소 등 단계적 접근

접근방법 ․불균형한 국토구조를 극복할 수단으로 다핵도시체계와 도시 네트워크 활용 (단일핵보다 다핵이 국토균형발전에 유용한 모델)

사례

유럽 ESPON

Project

․다핵도시체계가 지역격차 해소, 유럽은 경쟁력강화와 균형발전을 위해 다핵 정책을 활용

국토균형발전 정책의 과제

․수도권과 비수도권간의 균형발전에 초점을 두고 정책의 우선순위를 조정

․비수도권에서는 경쟁력, 선택과 집중 개념으로 접근

․도시규모별 다양한 사업 발굴․지원 추진

※광역경제권 사업, 시도사업, 기초지자체 사업 등 지역여건에 맞는 지역규모별 특화된 사업을 발굴․지원 추진

․ 5+2 광역경제권의 차별화로 각 경제권간 협력 촉진

※산업특화와 기능전문화를 고려하여 경제권간 차별화, 협력 촉진 ※도시와 지역이 한 단계 상향 성장할 수 있도록 역량에 맞는 사업 발굴 추진

※근접도시간 상호 중복 기능을 확보하여 경쟁하지 않도록 조직화 도시 및 지역의

과제

․ 근접한 도시들 간 대도시 효과를 창출할 수 있도록 다핵도시체계 확립

․ 인근 도시들간 기능적 시너지 위해서는 하드․소프트 인프라 확보 [ 표 1-2-2] 미래 국토균형발전정책의 추진방향 및 과제

2) 연구의 틀

이 연구는 다수의 도시지역 즉 권역을 대상으로 하며, 다핵도시지역체계의 개념, 필요조건 및 유형화 차원에서 이론을 검토하고 개념과 이론을 충분히 설명할 만한 해외사례를 조사 분 석하였다. 통계조사분석에서는 문헌조사 분석결과 다핵도시지역체계를 설명할 수 있는 물리 적 형태, 기능적 단일지역, 상호작용 측면의 통계를 수집하여 다수 도시집적의 양적 특성을 분석하였다. 그리고 다핵 잠재력이 높은 권역을 대상으로 도시간 연계성, 도시정체성, 기능전 문화, 역할분담과 협력 등에 대해 설문조사하여 다핵도시(지역)체계 모형을 분석하고 다핵도 시지역체계 확립과 육성방안을 도출하였다.

[ 그림 1 -2-1] 연구의 틀

3. 다핵도시지역 필요조건과 외국 사례 검토

1) 다핵도시지역의 정의 및 필요조건

다핵도시에서 “다핵”의 공간범위는 중시(meso; 도시내)수준, 거시(macro; 도시간)수준, 거대 (mega; 국가간)수준으로 구분되는데, 본 연구에서는 거시수준, 도시간 관계 즉 지역내 도시분 포 구조차원으로 범위를 정의하였다. 즉, 다핵도시지역은 역사적․공간적으로 구분된 많은 도 시들이 한 도시에 의하여 지배되지 않고 규모나 전체적․경제적 중요성에서 특별히 차별성이 없으며, 어느 정도 인접한 위치에 다양한 도시들이 분포한 지역이라고 정의하였다.

그리고 다핵도시(지역)체계는 지역내 다수의 도시들간 긴밀한 상호작용이 있고 공통의 정체 성과 문화, 거버넌스가 전체 시스템을 지배하는 상태이다. 이 개념을 좀 더 명확히 하기 위하 여 개념을 다음 그림과 같이 제시하였다.

[ 그림 1-2-2] 다핵도시와 다핵도시(지역)체계 개념 구분

그리고 다핵도시(지역)체계와 관련된 이론인 세계도시론, 네트워크 경제론, 네트워크 도시 론, 지역국가론, 세계도시지역론 등을 살펴보았다. 다핵도시(지역)체계이론은 세계도시 같은 주요 중심지가 없는 북서부 유럽에서 글로벌 경쟁력, 균형발전 그리고 환경적 목적을 달성하 기 위하여 대두되었다. 이러한 다핵도시(지역)체계의 이점은 첫째, 도시간 상호 긴밀히 연결되 어 있으면 변화, 새로운 아이디어, 혁신 등이 한 도시에서 다른 도시로 보다 쉽게 전해질 수 있다는 점이다. 둘째, 임계규모 달성이 용이하여 일극도시지역이 주도하는 세계도시, 글로벌 경제 및 지역간 경쟁에 대응 가능하다.

셋째, 비공식적, 거버넌스 체제로 세계화에 대한 유연한 대응이 가능하다. 넷째, 다수 도시들 이 인접한 지역에서 개별도시가 가지고 있는 자원과 인근 도시가 보유한 자원을 연계․활용하 면 규모가 커지고 네트워크 경제가 나타나 시너지 효과가 발생한다. 다섯째, 작은 규모의 도시 라도 양질의 지식경제 인프라를 갖추고 기능을 전문화하며 근접한 도시들이 규모를 빌려주는 등 상호 협력과 연계를 강화한다면 삶의 질이 높은 우수한 도시로 발전 가능하다.

다핵도시지역의 조건은 다핵적인 물리적 형태(다수의 도시, 높은 인구밀도, 근접성 등), 경 제적 측면에서 단일기능지역(노동시장), 인근 지역들간 연계 증가(인구이동증가, 통근통학증 가, 산업연계 증가 등), 기능 전문화, 지역 정체성과 문화, 협력, 연계 등 지역 거버넌스의 작동 (조직, 주체, 협력 등) 등을 들 수 있다.

그리고 이런 조건을 가지고 각 지역들이 단핵도시지역인지, 다핵도시지역인지, 단핵에서 다 핵으로 가는 어떤 과정에 있는지를 판단할 구조 모형을 분석하였다.

[ 그림 1-2-3] 다핵도시지역체계 구조 모형

2) 외국 사례 검토

다핵도시지역의 대표적인 사례로서는 란스타드, 라인루르, 플레밍 다이아몬드, 스코틀랜드 중부지역이 있다. 란스타드지역은 다수의 도시, 인구밀도, 근접성, 기능적 관계, 거버넌스와 계 획 측면에서 다핵도시지역 조건을 충족하고 있다. 루르 지역과 브뤼셀-플랑드르 지역은 거버 넌스와 계획 차원을 제외하고는 대체로 다핵도시지역 조건을 충족하고 있다. 그러나 스코틀랜 드 지역은 근접성을 제외한 대부분의 지표가 다핵도시지역으로 보기 어렵다.

외국사례를 통해서 네가지 시사점을 도출하였다. 첫째, 중소도시도 인근도시와의 협력을 통 하여 세계적인 경쟁력을 가진 지역으로 발전이 가능하다. 둘째, 지역특성에 맞는 유형을 정립 하고 브랜드화 하는 것이 중요하다. 셋째, 인구 저성장시대임에도 불구하고 규모가 중요하기 때문에 협력과 네트워크를 통해 규모를 확대할 필요성이 있다. 넷째, 고령화, 기술발전, 산업구 조 변화 등이 진행되는 추세이므로 물리적․정치적인 통합보다는 도시간 연대를 통해 규모를 확보하고 공동의 공간계획을 수립하는 등 거버넌스 차원의 문제해결적 접근이 중요하다.

란스타드 라인루르 플레밍 다이아몬드

[ 그림 1-2-4] 다핵도시지역의 지리적 위치 및 통근패턴 비교

구분

물리적 형태

지역정체성 과 문화

기능적 관계

거버넌스와 계획

다핵도시 지역수준 다수의 종합

도시

인구

밀도 근접성

란스타드 지역 ● ● ● - ● ● ●

루르지역 ● ● ● ● ● × ●

브뤼셀-

플랑드르 지역 ● ● ● ● ● × ●

스코틀랜드

중부지역 ○ - ● × ○ × ○

[ 표 1-2- 3 ] 외국의 다핵도시지역 사례 종합

주: ●: 충족 ○: 일부 충족 ×: 미흡

4. 권역별 다핵도시지역 수준 비교분석

7대 광역경제권중 주로 5개 광역경제권을 대상으로 다핵도시지역 수준을 물리적 형태, 기능 전문화 및 상호작용 등의 측면에서 검토하였다. 그 결과 지방에서는 수도권을 제외한 동남권 이 주요 4대 도시 상호작용 구조, 다핵화 진전도, 도시간 지리적 근접성, 인구밀도, 노동시장통 합정도, 도시간 기능전문화 정도, 인구이동과 통근통학 측면에서 잠재력이 높게 나타났다.

[ 그림 1-2-5] 통근․통학자수로 본 권역별 주요 4대 도시 상호작용 구조

노동시장 형성은 영국의 사례와 같이 내부 통근율이 80% 이상일 경우 독립노동시장을 형성 하고 있다고 판단하였다. 기능전문화는 절대규모, 상대규모, 전문화, 지배력을 갖춘 경쟁력 있 는 산업으로서 각 도시의 대표적 산업이 도시간 차별화되는지 여부로 측정하였다. 상호작용은 통근통학과 인구이동으로 측정하였다. 통행패턴은 통행분포의 균형성을 나타내는 엔트로피지 수를 산출하여 판단하였다.

구분 수도권 동남권 대경권 충청권 호남권

물리적 형태․

공간적 집중

1992-2007

다핵화 진전도 + + 0 - -

지리적 근접성 (인구 10만

이상도시)

55㎞/53분 81㎞/80분 94㎞/87분 104㎞/107분 118㎞/112분 인구밀도 2040명/㎢ 639명/㎢ 260명/㎢ 300명/㎢ 252명/㎢

기능 전문화

기능 전문화되고

산업 경쟁력을 확보한 도시

서울, 인천, 수원, 성남, 안양, 부천, 안산, 일산, 광명, 과천, 시흥, 용인, 평택, 광주, 양주, 화성, 김포, 포천, 이천, 여주 등

20개

부산, 울산, 창원, 마산, 김해, 양산, 진주, 거제, 통영, 사천, 진해 등 11개

대구, 포항, 구미, 경주, 경산, 군위 등 6개 도시

대전, 청주, 천안, 아산, 제천, 청원 등 6개 도시

광주, 광양, 목포, 여수, 영암, 곡성 등 6개 도시

노동 시장 형성

단일노동시장

형성정도 서울, 인천, 이천 부산, 울산, 진주, 거제

대구, 구미, 포항, 경주, 안동, 김천, 영천, 상주

대전, 청주, 천안, 아산, 충주, 서산, 당진, 논산,

공주

광주, 전주, 익산, 여수, 군산, 순천, 목포, 광양,

정읍

상호 작용

통근통학

(외부통근자율) 35.5% 12.0% 9.9% 12.7% 10.7%

인구이동 (5천명

이상) (인구집중지)

서울-고양외 57개 구간(서울, 인천, 수원, 성남, 안양,

의정부, 안산)

부산-김해외 12개 구간 (부산, 창원,

진주, 마산, 울산)

대구-경산외 15개 구간 (대구, 구미,

포항, 경주)

천안-아산외 9개 국간 (대전, 청주,

천안, 제천)

전주-완주외 11개 구간 (광주, 전주,

목포, 순천) 통행

패턴

엔트로피

지수 0.367 0.728 0.643 0.773 0.714 [ 표 1-2-4] 권역별 다핵도시(지역)수준 비교분석 종합

주: 다핵화 진전도 +: 다핵화 진전, -: 단핵화 진전, 0: 단핵화에서 다핵화로의 변환점

5. 동남권의 다핵도시체계 잠재력 분석

앞에서 선정된 동남권을 대상으로 대학생, 공무원 그리고 기업 설문조사 및 각종 구득 가능 한 통계자료를 활용하여 다핵도시(지역)체계 잠재력을 분석하였다. 주요 조사내용은 도시분포 및 시가화 지역변화, 도시간 지리적 근접성, 기능전문화, 정체성 및 거버넌스, 업무, 고객-공급 자, 수입-지출, 정보통신 연계, 그리고 다핵도시체계 인식 등이며, 각각의 내용에 대해 지표를 구성하여 조사한 뒤 다핵도시(지역)체계 잠재력을 분석하였다. 그리고 통행, 업무, 고객-공급 자, 수입-지출, 시외버스 그리고 정보통신 연계 등 상호작용지표를 종합하여 동남권 다핵도시 (지역)체계 모형을 도출하였다.

1) 물리적 형태 및 지리적 근접성

조건 지표 및 방법 동남권

분석결과 충족정도

다수의 도시 도시수 - 30만이상 도시수 6개

- 10만이상 도시수 12개 ● 높은

인구밀도 인구밀도 - 300명/㎢ 이상 도시수 10개 ● 시가화

지역

시가화 지역변화 (위성영상)

- 부산, 울산, 마창진 내부 시가지 확장과 교외지역으로 시가지 확산, 연담화, 광역 화가 나타남. 그린벨트나 농경지에 의해 뚜렷이 구분됨

●

물리적 시간․거리

각 도시 두 지점간 시간거리

- 동남권내 모든 도시간 평균 91분

- 1시간 충족 도시구간수 52개 ● 각 도시 두 지점간

물리적 거리

- 동남권내 모든 도시간 평균 93㎞

- 60㎞ 충족 도시구간수 63개 ●

인적행태

통근통학 시간 - 통근통학 평균 시간 27.9분 ● 거리 - 통근통학 평균 거리 13.5㎞ ● 1일

평균 이동

시간 - 1일 평균이동 시간 87분 ● 거리 - 1일 평균이동 거리 40㎞ ● 1일

최대 이동

시간 - 1일 최대이동 시간 120분 ● 거리 - 1일 최대이동 거리 49.2㎞ ● 기업 행태

(고객)

물리적 거리 - 중요 고객과의 평균거리 55.3㎞ ○ 시간적 거리 - 중요 고객과의 평균시간 72.1분 ○

만족도 - 시간․거리 만족도 4.2 ○

[ 표 1-2-5] 동남권의 다핵도시지역체계 잠재력: 물리적 형태 및 지리적 근접성

주: ●: 충족, ○: 일부충족, ×: 미흡

그 결과 동남권은 물리적으로 다핵도시지역 형태를 가지고 있다. 인구 30만 이상 6개 도시, 10만이상 12개 도시가 있고 높은 인구밀도(300명/㎢)를 가지고 있다. 위성영상으로 본 부산, 울산, 마창진은 내부 시가지가 확장되고 있고 교외지역으로 시가지가 확산되는 등 연담화, 광 역화가 나타나고 있으며, 각 도시들은 그린벨트나 농경지에 의해 뚜렷이 구분되어 있다.

동남권내 도시간 1시간내 구간은 52개, 60㎞ 충족 구간은 63개이다. 인적행태를 보면 동남권 주민들은 통근통학으로 평균시간 27.9분 약 30분을 소비하고 있으며, 평균 통근통학거리는 13.5㎞이다. 1일 평균 87분, 40㎞를 이동하며, 1일 최대 120분, 49.2㎞를 이동할 수 있다.

기업들은 주요 고객과의 거리가 55.3㎞라고 응답하여 1일 최대이동거리를 넘어서지만, 중요 고객과의 시간거리는 72.1분으로 설문조사 결과 나타난 1일 최대시간인 120분내에서 해결가 능하다. 그러나 기업들의 주요 고객과의 시간․거리 만족도는 7점 만점에 4.2점으로 보통수준 을 약간 상회하고 있다.

2) 정체성 및 거버넌스 측면

동남권은 기계금속산업에 전문화되어 있고, 이 산업내에서 도시들간 약간의 중첩을 이루면 서 특화되어 있다. 부산, 울산, 창원, 마산, 김해, 진주는 차별화된 업종을 보유하고 있으며, 이 업종들에서 경쟁력을 보유하고 있다. 동남권 기업들은 동남권내에서 75%가 수주․발주하고 있으며, 인력도 동남권내에서 80% 이상을 조달하고 있다. 창업의 경우도 대체로 부산 등 도시 에서 창업하여 성장한 뒤 주변도시나 군지역으로 이전하는 행태를 보이고 있다. 이런 기능전 문화 수준에 대한 인식은 평균을 약간 넘는 4.3점이다.

동남권 도시들은 도시간 차별화되어 있다고 인식하고 있지만 그 수준은 4.3점으로 나타났 다. 산업특화나 단일경제지역 등 대외적 정체성도 4.3점으로 나타났다. 동남권에 대표산업이 있다고 인식하고 있으나(4.4) 국제성은 부족하다고 지적하고 있다(3.9).

인접시군과 협력관계, 지자체의 정책역량 수준은 보통이상(4.2)이나 광역지역계획은 수립되어 있지 않아 공식적 거버넌스는 작동하고 있지 않다. 비공식적 거버넌스 체계로서 사업간 협력 (4.1) 및 기업지원조직(4.2)은 보통 이상으로 나타났다. 물리적․행태적 측면, 정체성과 거버넌스 측면의 지표로 판단해 볼 때 동남권은 대체로 다핵도시지역 잠재력이 높다고 판단할 수 있다.

조건 지표 및 방법 동남권

분석결과 충족정도

기능전문화

산업전문화(특화) - 기계금속산업중 약간의 중첩 ● 기능전문화

(경쟁력점수)

- 부산, 울산, 창원, 마산, 김해,

진주는 차별화 업종 보유 ● 수․발주 기능 - 75%가 동남권내 수주․발주 ● 인력수급 - 동남권내 80% 이상 조달 ● 창업후 이전 - 동남권 도시간 이동 90.6% ● 기능전문화 인식도 - 전문화수준 인식도 4.3 ○ 정체성

(상이한 역사적․

정치적 배경)

도시간 차별성 - 차별성 인식 4.3 ○ 국제성 - 국가적․국제적 시설 3.9 × 대표성 - 동남권 대표산업 4.4 ○ 대외적 정체성 - 단일경제지역 4.3, 산업특화 4.3 ○

거버넌스

공식적

지자체간 협력관계 - 인접시군과 협력 관계 수준 4.2 ○

광역지역계획 - 없음 ×

정책역량 - 정책역량 수준 4.2 ○

비공식적 사업간 협력 - 협력 성공사업 4.1 ○

기업지원조직 - 기업지원조직 4.2 ○

[ 표 1-2-6] 동남권 다핵도시지역체계 잠재력: 정체성과 거버넌스 측면

주: ●: 충족, ○: 일부충족, ×: 미흡

다핵도시지역 관련지표를 통하여 동남권의 다핵도시지역 수준(잠재력)을 파악하였으므로 동남권의 다핵도시체계는 현재 어떤 유형인지 분석해 볼 필요가 있다. 따라서 통근을 포함한 총 통행, 재화, 정보통신, 근무지이동, 고객-공급자, 시외버스 등 다양한 교류 지표를 활용하여 상호작용을 측정하고 다핵도시체계 모형을 분석하였다.

그 결과 동남권은 도시간 상호의존형 유형으로 일부 구간이 취약한 다핵도시체계를 형성하 고 있다. 부산을 중심으로 김해, 양산, 울산이 활발하고, 창원-마산, 창원-김해간 활발하며, 기 타 울산-양산, 김해-양산, 울산-마산 등이 연계되어 펜타곤이 형성되어 있으나 일부 구간의 연 계망이 취약하다.

한편, 동남권 서부지역에는 소도시와 군지역들이 진주시를 중심으로 하나의 소권역을 형성 하고 있는데, 중심도시와의 연결만이 강한 거의 완전 단핵형 형상을 나타내고 있다. 일부 군지 역들의 경우는 상호작용이 미미하여 연계망에서 누락된 것으로 나타났다.

구분 분석결과

엔트로피지수 지배성지수가 1이상인 도시 유형 1 목적별

통행

- 0.71

(비위계적) - 부산, 창원, 마산, 김해, 양산 일부구간 연계는 취약한 상호의존 유형 2 고객-

공급자

- 0.33

(위계적) - 부산, 김해, 창원 일부구간을 제외한 전체적인 연계가 취약

3 업무연계

- 0.62(기업인, 공 무원) / 0.54(대 학생)

- 부산, 울산, 창원, 김해, 마산, 양 산(기업인, 공무원)

- 부산, 김해, 진주, 창원, 마산(대 학생)

일부구간 연계는 취약한 상호의존 유형

4 수입-지출

연계 - 0.61 - 부산, 김해, 창원, 진주, 마산, 양 산, 울산

일부구간 연계는 취약한 상호의존 유형 5 시외버스

연계 - 0.56 - 마산, 진주, 사천, 창원, 고성, 김 해, 통영

일부구간 연계는 취약한 상호의존 유형

6 정보통신 연계

-0.63(거주지기준) / 0.61(근무지․

학교기준)

- 부산, 김해, 창원, 마산, 양산, 울 산, 진주(거주지 기준)

- 부산, 김해, 창원, 양산, 마산, 울 산 (근무지․학교기준)

일부구간 연계는 취약한 상호의존 유형

상호작용 종합 - - 부산, 김해, 창원, 마산, 진주

부산외 5개 도시가 연계 일부구간 연계는 취약한

상호 의존형 펜타곤 [ 표 1-2-7] 상호작용지표를 통해 본 다핵도시지역체계 특성

[ 그림1-2-6] 동남권 다핵도시지역체계 구조 모형