개발허가제의 도입에 관한 연구
Conceptual Analysis and Practical Implementation of
Development Permit System
Ⓒ 2001, 국토연구원
국토연 2001-28
개발허가제의 도입에 관한 연구
Conceptual Analysis and Practical Implementation of Development Permit System
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류 해 웅·정 우 형
연 구 진
연구책임·류해웅 선임연구위원 연 구 반·정우형 연구원
국토연 2001-28·개발허가제의 도입에 관한 연구
글쓴이·류해웅·정우형 / 발행자·이정식 / 발행처·국토연구원
출판등록·제2-22호 / 인쇄·2001년 12월 26일 / 발행·2001년 12월 31일 주소·경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화·031-380-0426(정보자료팀), 031-380-0114(대표) / 팩스·031-380-0474 값·7,000원/ISBN·89-8182-175-5-93300
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Ⓒ 2001, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
서 문
우리의 토지이용제도는 용도지역제를 근간으로 하고 이를 보완하기 위해 지구 단위계획제도가 도입되어 있다. 토지관리는 용도지역·지구·구역의 지정이나 지구단위계획에 의해 이루어지고 있으나, 토지개발을 위해 사업에 관한 제도를 두고 있다.
토지개발은 택지를 예로 할 때 그 전형적인 수단이 도시개발사업과 택지개발 예정지구의 지정에 의한 개발사업이다. 그러나 개발은 대규모개발사업에 의해서 만 이루어지는 것이 아니다. 개발사업이 시행되지 않은 지역이나 개발사업이 시 행된 지역에서도 자투리 토지에 대한 개발수법으로 토지형질변경사업이 시행되 어 왔다. 이 제도는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토석채취, 토지분할, 물건 의 적치행위와 함께 종래 도시계획구역에서 시장·군수의 허가를 받도록 하는 일반적인 행위제한으로 불리어 왔다.
그 동안 일반적인 행위제한은 그 운용에 있어서 상당히 부정적 이미지를 가지 고 있었다. 그래서 2000년 1월 28일 도시계획법의 전면개정을 통해 토지형질변경 등 행위허가제도를 긍적적이고 투명한 ‘개발행위허가제’로 개편하였다. 개발행위 허가제로의 개편은 종래 소극적인 형질변경허가에서 적극적인 개발행위허가로 발전을 보인 것이라 할 수 있으나, 그 실질에 있어서는 종래의 일반적인 행위제 한과 크게 다를 바 없다.
그러던 중 2000년 3월부터 준농림지역을 중심으로 난개발이 사회문제로 됨에
따라 정부는 그 해 5월 31일 「국토의 난개발방지 종합대책」을 발표하고, 이의 후속조치 일환으로 국토이용관리법과 도시계획법을 통합하는 「국토의계획및이 용에관한법률」을 제정하였다. 이 통합법은 도시계획구역만이 아니라 비도시지 역으로까지 확대 적용하는 개발행위허가제를 내용으로 하고 있다. 이 제도는 종 래와는 달리 허가권자가 개발계획 및 밀도의 적정성, 기반시설의 확보 등을 검토 한 후 허가여부를 결정하는 제도로 개선한 것이다.
우리의 개발행위허가제는 여러 차례 법개정을 거쳐 다듬어 왔으나, 이에 대한 법리나 제도적 검토과정을 거쳐 이루어진 것이 아니다. 그러한 나머지 개발행위 허가제는 법제도적으로 선진국가에 비해 뒤떨어질 뿐만 아니라 실제 운용에서도 그 기능이 적극적으로 발휘되지 못하고 있다. 따라서 개발행위허가제는 종래와 는 달리 토지이용제도의 틀 속에서 새로운 위상을 갖추고, 난개발과 환경파괴를 방지하는 제도로 기능할 수 있도록 발전시키는 것이 당면과제이다.
이러한 당면과제를 해결하기 위해 이 연구는 개발허가제의 도입을 위한 제도 연구에 주안점을 두고 있다. 개발허가제는 영국이나 일본과 같이 개념정의에서 비롯되어야 하고, 개발허가에 대한 법리적 고찰을 바탕으로 제도내용이 구성되 어야 한다. 따라서 이 연구에서는 먼저 개발행위의 개념설정과 법리적 고찰을 행 하고, 영국과 일본의 제도에 대한 비교와 시사점의 정리를 거쳐 개발허가제의 확 대도입 방안을 제시하고 있다.
이 연구는 개발허가제의 확대도입에 관한 기초연구로서 그 방향제시에 주안점 이 두어져 있다. 따라서 이 연구에서 제시하고 있는 방안은 아직 제도화의 수준 에는 이르지 못하고 있다. 이는 앞으로 후속연구를 통해 구체화가 기대된다. 그 러나 2003년부터 시행을 앞두고 있는 통합법의 개발행위허가제에 관한 시행령을 제정하는데 여러 가지 점에서 시사하는 바가 클 것으로 생각된다.
2001년 12월 원장 이 정 식
요 약
개발허가제는 난개발을 방지하고 계획적 개발을 도모할 수 있는 제도로 확대 도입되어야 한다. 국토이용관리법과 도시계획법을 통합하는 「국토의계획및이 용에관한법률」은 도시계획기법을 활용하여 ‘선계획-후개발의 원칙이 적용되도 록 하며, 이를 위해 종래와는 달리 도시지역과 비도시지역을 모두 대상으로 하는 개발행위허가제를 내용으로 하고 있다. 따라서 개발행위허가제는 종래와는 달리 토지이용제도의 틀 속에서 새롭게 위상을 정립하여야 하고, 난개발과 환경파괴 를 방지하는 계획적 개발을 도모할 수 있는 제도로 기능할 수 있도록 제도화하는 것이 당면과제이다. 이러한 과제를 해결하기 위해 이 연구는 선진국가의 법제연 구를 통해 얻은 시사점과 개발허가에 대한 법리와 제도적 검토를 바탕으로 제도 화 방안을 제시하는 것에 주안점을 두고 있다.
제1장 ‘서론’에서는 연구의 배경과 필요성, 연구의 목적, 연구의 범위와 연구방 법, 정책적 기대효과와 활용성을 내용으로 하고 있다. 이 연구는 토지의 난개발 을 방지하고 계획적 개발을 도모하기 위한 개발허가제의 확대도입방안에 관한 연구를 목적으로 한다. 이 연구는 그 수준을 높이기 위해 특히 외국제도에 대한 비교연구를 학연연구로 추진하고, 개발허가제의 확대도입에 쟁점이 되고 있는 법리의 검토를 위해 학회와 공동으로 학술대회를 개최하도록 한다. 이 연구는 개 발허가제의 개편을 위한 자료를 제공하고, 제도의 선진화에 이바지할 것으로 기 대된다.
제2장 ‘개발과 개발행위의 개념’에서는 영국의 도시농촌계획법상 개념과 일본
의 도시계획법상 개념규정에 대하여 살펴본 다음, 우리나라의 개발행위 등에 관 한 법제를 분석·정리하고, 개발허가제의 바탕이 되는 개발행위의 개념을 정립 하는 것을 내용으로 하고 있다. 영국과 일본은 개발 또는 개발행위에 대한 개념 을 직접 법률에 규정하고, 이를 바탕으로 토지이용제도로서 계획허가제와 개발 허가제를 제도화하고 있다. 그러나 우리의 토지이용과 개발에 관한 법령은 개발 행위와 관련하는 용어를 다양하게 사용하고 있으나, 개발행위에 대한 개념을 규 정하지 않고 있다. 단순히 개발행위라든가 형질변경 또는 토지형질변경이라는 용어를 사용하고 있을 따름이다. 따라서 이 연구에서는 개발행위의 개념을 설정 하기 위해 먼저 개념설정의 방향을 정하고, 개발행위를 “건축물의 건축 또는 공 작물의 설치 등을 위해 행하는 토지의 분할 또는 형질의 변경과 토지의 용도변 경”으로 정의하고 있다. 또한 개발행위의 개념을 명백히 하기 위해 건축물의 건 축과 공작물의 설치 등, 토지의 분할 또는 형질의 변경에 대하여 구체적인 해석 을 하고 있다.
제3장 ‘개발허가와 개발허가제의 구성법리’에서는 개발허가와 개발허가제의 의의 및 법리, 개발허가제와 다른 제도와의 관계를 내용으로 하고 있다. 개발허 가란 “법령에서 개발을 상대적으로 금지하고 있고, 일정한 요건을 갖추어 행위를 하고자 신청할 때 행정청이 개발금지를 해제하여 개발행위를 할 수 있도록 하는 행정행위”라고 정의할 수 있다. 한편 개발허가제는 “개발이 가능한 토지에서 일 정한 요건을 갖추어 개발행위를 하고자 신청하는 자에게 개발금지를 해제하여 개발행위를 허가하는 제도”라고 정의할 수 있다. 허가의 법적 성질은 기속행위와 재량행위로 나누어지고 있으나, 개발허가는 건축허가와는 달리 어느 정도 재량 의 여지를 가질 수밖에 없다. 따라서 개발허가는 이론적 검토와 판례분석을 통해 기속재량행위로 법제화가 가능한 것으로 판단된다. 그리고 개발허가의 처분에 대하여는 허가신청과 처분, 허가의 승계, 허가시 부관의 부과, 허가의 직권취소와 철회, 허가의 변경과 실효, 원상회복과 대집행, 관련 인·허가의 의제를 통한 절 차의 간소화, 위법성(하자)의 승계에 관하여 법리를 중심으로 검토하고 있으며,
이는 법제화 방안의 설정을 위한 기초연구로서의 기능을 갖는다. 그밖에 개발허 가제는 토지이용제도를 비롯하여 지구단위계획, 개발사업과 관련을 지니고 있으 므로, 이에 대한 검토를 행하여 개발허가제의 법제화 방안에 연계시키고 있다.
제4장 ‘토지개발 관련제도와 운용실태’에서는 토지개발 관련제도의 구성과 토 지개발 관련허가의 운용실태의 분석을 내용으로 하고 있다. 현행 토지개발 관련 제도는 택지, 공업용지, 관광용지, 복합용지, 도시개발사업 등에 의한 토지개발사 업과 토지이용제도에 의한 개발로 구성되어 있다. 토지이용제도에 의한 개발은 다시 지구단위계획에 의한 개발과 토지형질변경에 의한 개발, 농지전용 및 산림 형질변경허가에 의한 개발로 구분할 수 있다. 이러한 토지개발 관련제도는 개발 행위의 처분과 기준을 중심으로 비교하고, 사례분석은 개발행위허가제와 농지전 용허가 및 산림형질변경허가의 운용실태를 대상으로 하고 있다. 분석결과는 토 지개발 관련제도의 구성 및 체계상 문제점, 내용상 문제점 그리고 운용상 문제점 으로 구분하여 정리하고 있다.
제5장 ‘외국의 개발허가제도와 시사점’에서는 영국의 계획허가제와 일본의 개 발허가제에 관한 연구를 통해 시사점의 정리를 내용으로 하고 있다. 영국의 계획 허가제는 토지이용제도로서 구성되어 있으며, 개발하고자 할 때 지방정부로부터 허가를 받도록 하고 있다. 계획허가는 지방정부에게 허가재량을 부여하는 시스 템이나, 중앙정부가 계획정책지침을 통해 이를 통제하고 있다. 허가는 선거에 의 해 선출된 지방의원으로 구성된 계획위원회에서 결정하고, 사전신청문의제도를 두어 행정부담을 줄이고 효과적인 허가서비스를 제공하고 있다. 계획허가제는 아무리 사소한 개발행위라 하더라도 계획허가를 받도록 하고 있으나, 일반개발 명령과 용도분류령에서 계획허가를 받은 것으로 간주하는 제도를 둠으로써 허가 업무를 간소화하는 방법을 채용하고 있다. 그러나 토지나 건물의 중대한 용도변 경은 계획통제의 대상으로 하고 있다. 지방정부는 허가신청에 대하여 조건부 허 가와 불허가를 할 수 있고, 결정을 내림으로써 정치적 비난을 회피하기 위한 수 단으로 무결정을 할 수 있도록 하는 점이 독특하다.
한편 일본은 시가화구역과 시가화조정구역으로 구분하는 센비끼(線引き)를 담 보하기 위한 수단으로 개발허가제를 제도화하고 있으며, 이는 토지이용제도의 기본 틀을 이루고 있다. 개발허가사무는 자치사무로서 도도부현지사의 권한으로 하고 있으나, 예외적으로 인구 10만 이상의 시장에게 위임할 수 있도록 하고 있 다. 개발허가제는 본래 도시계획구역에서만 적용되는 제도로 구성하였으나, 최 근 법률개정을 통해 도시계획구역 밖에서 ‘준도시계획구역’을 지정하여 적용대 상지역을 확대한 바 있다. 준도시계획구역은 도시계획구역의 교외에서 나타나는 무질서한 개발을 억제하기 위해 도입되었으며, 주로 기존 집락주변이나 간선도 로변, 고속도로 인터체인지 주변 등이 상정되고 있다. 개발허가제는 허가대상과 면적규모를 정하고, 구체적인 허가기준을 입지기준과 기술기준으로 이원화하고 있다. 이들 기준은 개발허가의 여부를 판단하는 기준으로 운용하고 있으며, 지방 자치단체에서 구체적인 조례를 제정하도록 하고 있다. 조례는 기술적 기준의 완 화와 강화를 규정할 수 있다. 또한 개발허가제의 바람직한 운용을 위해 도시계획 위원회와는 달리 개발심사회를 두고 있다. 개발심사회는 개발허가의 사전심사와 개발허가에 관련되는 처분에 대하여 불복하는 경우 공정한 재결을 위해 두어져 있으며, 허가권자가 부의하는 것에 대하여 심의하여 허가여부에 대한 의견을 제 시하는 자문기관이다. 그밖에 개발허가는 농지전용 및 산림형질변경의 허가와 중복되나 허가를 각각 받도록 하되, 시가화구역에서는 개발허가를 받은 후 신고 로 농지전용과 산림형질변경을 할 수 있도록 하고 있다. 이러한 영국의 계획허가 제와 일본의 개발허가제는 우리가 확대도입하고자 하는 개발허가제의 법제화에 여러 가지 시사점을 던져주고 있다.
제6장 ‘개발허가제의 확대도입 방안’은 개발허가제의 확대도입을 위한 기본방 향, 개발허가의 대상과 기준, 개발허가의 절차와 처분을 내용으로 하고 있다. 개 발허가제는 개발권을 분리하여 도입하는 방안과 토지이용제도의 하나로서 도입 하는 방안이 있다. 개발권을 분리하여 개발허가제를 도입한다면 계획적 개발, 국 가계획에 의한 토지개발, 미개발토지의 관리 효율화, 개발이익의 사유화 제거 등
많은 장점을 갖는다. 그러나 소유권에서 개발권의 분리는 민사법리적 측면, 헌법 적 차원에서 보아 보상을 전제하지 않고서는 불가능하다. 따라서 개발허가제는 토지이용제도의 하나로서 위상을 갖도록 하는 방안을 고려할 수 있다. 이에는 두 가지 방법을 상정할 수 있다. 하나는 일본과 같이 토지이용제도의 기본 틀로서 개발허가제를 채용하는 방법이고, 다른 하나는 이미 지정되어 있는 용도지역의 토지이용규제를 보완하는 수단으로 채용하는 방법이다. 우리는 일본과 같이 센 비끼를 토지이용제도의 기본으로 하지 않고, 지역·지구·구역을 지정하는 토지 이용제도에 의거하고 있어, 토지이용제도의 체계자체를 전환하여 개발허가제를 도입하는 것은 기대하기 어렵다. 따라서 개발허가제의 확대도입을 위한 기본방 향은 첫째, 토지이용제도와 연계를 바탕으로 제도화 한다. 즉, 개발허가제는 용도 지역제를 보완하는 토지이용제도의 하나로서 구성하고, 도시지역만이 아니라 비 도시지역에도 적용하며, 비도시지역에서는 기본계획과 시행계획을 바탕으로 제 도가 운용될 수 있도록 하고, 농지전용 및 산림형질변경의 허가는 의제하도록 한 다. 둘째, 개발허가제는 지구단위계획이 수립된 지역에서 적용하지 않고, 대규모 개발사업이 시행되는 지역에서 실시계획의 승인 등 사업계획의 승인을 받았을 때 개발허가를 의제하도록 한다. 셋째, 허가기준으로서 입지기준과 환경기준의 판단은 기속재량행위로 하고 기술기준은 기속행위로 하며, 허가시 조건 등 부관 을 붙일 수 있도록 한다. 넷째, 개발허가는 자연환경과 생활환경을 바탕으로 하 고, 기반시설과 연계하여 운용하도록 한다. 다섯째, 개발허가는 건축허가와 연동 하여 운용할 수 있도록 하되, 이를 위해 예비허가제를 도입한다. 이와 같이 개발 허가제를 구성할 때 토지이용제도는 용도지역제가 독자적인 지위를 갖는 것이 아니라 용도지역제 + 개발허가제 + 지구단위계획이 체계를 이루고, 상호 보완적 으로 운용됨으로써 토지의 계획적 이용과 관리가 이루어질 수 있는 시스템으로 전환될 수 있다. 이러한 기본방향 아래 개발허가제가 확대도입된다면 토지소유 권의 변화를 가져오지 않고 제도화가 가능하고, 지구단위계획과 함께 용도지역 제의 한계를 보완해주며, 비도시지역의 토지관리가 도시계획기법에 의해 이루어
질 수 있고, 환경친화적 국토관리를 도모할 수 있으며, 기반시설이 갖추어진 개 발을 통해 도시문제를 최소화할 뿐만 아니라 주민불편요인을 제거할 수 있을 것 으로 기대된다.
개발허가의 대상은 일반적인 기준, 적용지역 범위, 면적규모로 나누어 제도화 하도록 한다. 개발허가를 받아야 하는 개발행위는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하므로, 이에 해당하지 아니하는 개발행위는 개발허가의 대상 이 아니며, 개별법률에 의한 인·허가의 대상이 될 따름이다. 따라서 개발허가의 대상은 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경, 토 지의 분할, 지목변경, 기타 농지나 산림이 아닌 토지에서 토석의 채취 등을 목적 으로 하는 토지의 형질변경이다. 그러나 응급조치나 경미한 행위에 대하여는 허 가를 받지 않고 개발행위를 하도록 하는 것이 민원인의 편의를 도모하고 행정부 담도 경감시킬 수 있다. 개발허가제가 도시지역만이 아니라 비도시지역으로까지 확대하여 도입한다고 할 때 적용지역은 난개발의 방지가 필요한 지역으로 한정 하는 것이 바람직하다. 예를 들어 현행 제도하에서는 준농림지역과 준도시지역,
「국토의계획및이용에관한법률」에 의하면 관리지역이 그 대상이 될 것이다. 그 러나 개발허가가 배제되는 지역이라 하더라도 국도나 간선도로 주변에 위치하면 서 연도를 따라 개발이 이루어지고 있거나 개발이 예상되는 지역은 허가대상으 로 한다. 또한 계획관리지역 이외의 지역에서 건축물의 건축이나 공작물의 설치 등을 목적으로 일정규모(예, 500㎡∼1,000㎡)의 범위 내에서 조례가 정하는 규모 이상의 농지를 전용하거나 산림을 형질변경하는 경우에도 개발허가를 받도록 한 다. 개발허가는 일정규모 이상만을 대상으로 하더라도 난개발 문제를 해소할 수 있다. 개발허가를 받아야 하는 기준면적은 대도시와 수도권, 중소도시, 비도시지 역으로 구분하여 정한다. 그러나 무질서한 토지개발을 방지할 필요가 있다고 인 정되는 경우나 특히 필요가 있다고 인정되는 경우에는 예외적으로 조례로 강화 할 수 있도록 한다.
개발허가제가 계획적 개발을 통해 난개발을 방지하고, 민원인의 불편을 최소
화하면서 제도의 투명성을 높이기 위해서는 개발허가의 기준을 체계적이고 구체 적으로 정할 필요가 있다. 개발허가의 기준은 입지기준, 환경기준, 기술기준으로 구분하여 정한다. 그러나 이들 기준에서 정하는 원칙을 위해 조치를 강구하였을 때는 허가할 수 있도록 한다.
개발허가제는 지역실정에 정통한 ‘시장·군수 또는 구청장’이 하가하도록 하 고, 허가신청자와 지역주민의 상반되는 입장차이를 조정하고 개발허가제의 투명 성을 높이기 위해 개발허가심의회를 둔다. 개발허가의 기준 가운데 입지기준과 환경기준은 기속재량행위에 의거하고, 기술기준은 기속행위에 의거하는 방식으 로 한다. 개발허가와 관련하는 부관은 반드시 법령에 조건 등이라 하여 부담·기 한 등의 부관을 붙일 수 있다는 근거규정을 둔다. 개발허가를 받고자 하는 자는 개발허가신청서를 시장·군수 또는 구청장에게 제출하도록 하고, 허가기준에 원 칙적으로 적합하지 아니하나 예외적으로 허용될 수 있는 경우에는 그에 관한 계 획서 등 예외를 인정할 수 있는 서류를 첨부하도록 한다. 개발허가의 신청을 받 은 행정청은 허가신청일로부터 일정기간이내에 허가 또는 불허가처분을 하여야 한다. 처분행정청이 개발허가를 할 때는 허가신청자에게 허가증을 교부하고, 불 허가처분을 할 때는 지체없이 그 사유를 신청인에게 통지하도록 한다. 개발허가 의 처분이 있으면 신청인은 그에 따라 개발행위를 하여야 하는 의무가 부과된다.
그러나 개발허가를 받고도 이행하지 아니하거나 개발허가의 기준이나 조건에 맞 게 개발사업을 이행하지 아니하는 경우를 대비하여 이행보증금을 예치하도록 한 다. 개발허가를 받은 자가 개발허가의 내용을 변경하고자 할 때 원칙적으로 다시 개발허가를 받아야 하나, 경미한 사항의 변경에 대하여는 신고로 허가에 갈음한 다. 개발허가는 개별법률에 의한 인·허가와 상호 의제될 수 있는 복합적인 방안 을 채택할 때 당해 사업의 원활을 기할 수 있고, 절차 간소화를 통해 인·허가를 신청하는 민원인의 불편을 줄일 수 있다.
개발허가를 받은 자가 당해 공사에 착수한 때는 바로 개발착공을 시장·군수 또는 구청장에게 신고하도록 한다. 개발허가를 받은 자가 개발행위를 완료한 때
에는 시장·군수 또는 구청장의 준공검사를 받아야 하고, 개발허가의 내용대로 사업을 완료하였을 때는 준공검사필증을 신청인에게 교부한다. 개발허가를 받은 자가 허가를 받은 후 일정기간 안에 공사에 착수하고, 공사완료예정기간 안에 공 사를 준공하여야 한다. 그러나 공사착공과 준공이 지연되는 사례를 방지하기 위 해 허가행정청이 허가할 때 취소할 수 있는 권한을 가진다거나 철회권을 유보할 수 있고, 개발허가를 실효시킬 수 있으며, 준공지연에 대하여는 과징금을 부과하 는 방안을 고려할 수 있다. 그밖에 개발허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 에 대하여는 행정벌에 의해 제재하고, 허가내용과 다르게 개발행위를 한 자에 대 하여는 이행보증금을 사용하여 대집행에 의하여 원상회복을 할 수 있도록 한다.
제7장 ‘결론 및 정책건의’에서는 본 연구의 결과를 정리하고, 정책건의를 하고 있다. 국토의 선계획-후개발을 위해 국토이용관리법과 도시계획법을 통합하는
「국토의계획및이용에관한법률」이 국회를 통과하여 2003년 1월 1일부터 시행 하도록 되어 있어 개발허가제의 개편은 당장 기대하기 어렵다. 오히려 지금으로 서는 이 법률의 시행령을 제정하는 것이 더 시급한 과제이다. 따라서 정부는 허 가의 대상과 예외, 허가의 구체적 기준, 허가의 절차와 방법 등을 어떻게 구성할 것인가에 관심을 집중시켜야 할 것이다. 이에 대하여는 본 연구에서 상당부분 대 안을 제시하고 있다. 그러나 이들 대안에 대하여는 좀 더 구체적인 검토와 검증 과정을 거쳐 시행령에 담도록 하여야 할 것이다.
개발허가제의 정비는 새로 제정된 법률이 시행된 이후로 미루어질 수밖에 없 다. 그러나 분명한 것은 개발허가제가 토지이용제도의 하나로 위상을 갖도록 하 고, 제도정비를 위해 먼저 개발행위의 개념을 설정하여야 할 것이다. 그리고 개 발허가의 투명성을 제고시키기 위해 허가기준을 세분하여 입지기준, 환경기준, 기술기준으로 구분하고, 개발허가를 기속재량행위로 법제화하는 것이 바람직하 다. 개발허가를 받아야 하는 지역은 난개발의 우려가 있는 지역과 일정규모 이상 을 대상으로 하고, 농지전용과 산림형질변경의 허가와는 중복을 피하기 위해 허 가를 의제하도록 하여야 할 것이다.
차 례
제1장 서 론
1. 연구의 배경과 필요성 ···1
2. 연구의 목적 ···3
3. 연구의 범위와 연구방법 ···3
1) 연구의 범위 ···3
2) 연구의 방법 ···4
4. 정책적 기대효과 및 활용성 ···9
1) 정책적 기대효과 ···9
2) 활용효과 ···9
제2장 개발과 개발행위의 개념 1. 영국과 일본의 개발행위 개념 ···11
1) 영국 도시농촌계획법상 개발의 개념 ···11
(1) 개발의 개념 ···12
(2) 개발의 범위 ···12
2) 일본 도시계획법상 개발행위의 개념 ···18
(1) 도시계획법상 개념규정 ···18
(2) 개념규정의 해석 ···20
3) 영국과 일본의 개발행위에 대한 개념의 비교 ···24
2. 우리나라 법제상 개발행위 등에 대한 분석 ···25
1) 개발행위 ···25
2) 형질변경 또는 토지형질변경 ···27
3) 개발허가 또는 개발행위허가 ···31
3. 개발행위의 개념설정 ···31
1) 개발행위의 개념설정 필요성 ···31
2) 개발행위의 개념설정의 방향 ···33
(1) 개념설정시 고려사항 ···33
(2) 개념설정의 기본방향 ···35
3) 개발행위의 개념설정과 구체화 방안 ···36
(1) 개발행위의 개념설정 ···36
(2) 개발행위에 대한 개념의 구체화 방안 ···37
제3장 개발허가와 개발허가제의 구성법리 1. 개발허가의 의의와 법적 성질 ···45
1) 개발허가의 의의 ···45
(1) 전통적 의미의 허가 ···45
(2) 개발허가의 의의 ···46
2) 개발허가의 법적 성질 ···47
(1) 허가의 법적 성질 ···47
(2) 개발허가의 일반적 성질 ···49
(3) 허가의 기속성과 재량성 ···50
(4) 개발허가와 건축허가와의 관계 ···54
(5) 개발허가에 대한 재량성 인정여부 ···56
2. 개발허가제의 의의와 구성법리 ···60
1) 개발허가제의 의의와 기능 ···60
(1) 개발허가제의 의의 ···60
(2) 개발허가제의 필요성 ···61
2) 개발허가의 방법과 절차 ···62
(1) 개발허가의 신청과 처분 ···63
(2) 허가의 승계 ···64
(3) 허가처분에 대한 부관 ···65
(4) 허가의 직권취소와 철회 ···66
(5) 허가의 변경 ···67
(6) 허가의 실효 ···67
(7) 원상회복과 대집행 ···68
(8) 관련 인·허가의 의제를 통한 절차의 간소화 ···68
(9) 위법성(하자)의 승계 ···69
3) 개발허가제와 다른 제도와의 관계 ···71
(1) 토지이용제도와의 관계 ···72
(2) 지구단위계획과의 관계 ···73
(3) 개발사업과의 관계 ···74
(4) 농지전용 및 산림형질변경과의 관계 ···75
제4장 토지개발 관련제도와 운용실태 1. 토지개발 관련제도의 구성 ···77
1) 토지개발 관련제도의 구성체계 ···77
(1) 개발사업에 의한 토지개발제도 ···79
(2) 토지이용제도에 의한 개발 ···79
2) 토지개발 관련제도의 비교 ···82
2. 토지개발 관련허가의 운용실태 ···85
1) 실태조사의 개요 ···85
2) 사례지역별 실태조사 ···85
(1) 화성시 ···85
(2) 광주시 ···94
(3) 안성시 ···100
(4) 남양주시 ···107
(5) 장성군 ···110
(6) 연기군 ···114
(7) 김해시 ···119
(8) 진천군 ···123
3. 토지개발 관련허가의 문제점 ···127
1) 제도의 구성 및 체계상 문제점 ···127
2) 제도의 내용상 문제점 ···127
(1) 개발사업과 개발행위허가제 ···127
(2) 농지 및 산림의 개발과 개발행위허가제 ···129
3) 제도의 운용상 문제점 ···131
(1) 개발관련허가의 일반적 문제점 ···131
(2) 개발관련허가의 개별적 문제점 ···132
제5장 외국의 개발허가제도와 시사점 1. 영국의 계획허가제 ···135
1) 계획허가제의 목적 ···135
2) 계획허가제의 범위 ···137
3) 계획허가제의 특징 ···138
4) 계획허가제 운용을 위한 행정체계 ···140
5) 계획의 역할 ···143
6) 계획허가 신청절차 ···144
7) 이의제기 ···151
8) 강제조치 ···153
9) 계획허가의 승인과 불허 ···156
(1) 중요한 고려사항 ···156
(2) 환경영향평가 ···160
(3) 조건부 계획허가 교부 ···161
(4) 계획허가이득, 계획의무 또는 계획합의 ···165
(5) 계획허가의 거절 ···167
(6) 실제에 있어서 유보사항 ···168
2. 일본의 계획허가제 ···169
1) 개발허가제의 목적 ···169
(1) 제도도입의 취지 ···169
(2) 제도의 목적 ···171
2) 개발허가권자 ···171
3) 개발허가의 대상 ···172
(1) 도시계획구역 및 준도시계획구역내에서의 개발행위 ···172
(2) 도시계획구역 및 준도시계획구역 밖의 구역 ···176
(3) 2이상의 구역에 걸치는 경우 ···176
4) 개발허가의 절차 ···177
(1) 개발허가신청서 등의 제출 ···177
(2) 개발허가와 다른 법령상의 허가(신청)등과의 관계 ···178
(3) 신청의 처리기간 ···178
(4) 시정촌을 경유하는 신청절차 ···179
(5) 신청의 철회 ···180
(6) 공공시설의 동의 등 ···180
5) 개발허가의 기준 ···182
(1) 기술기준 ···183
(2) 입지기준 ···192
(3) 개발허가기준에 관한 조례의 제정 ···194
6) 도시계획구역 밖에서 개발행위의 규제 ···194
(1) 준도시계획구역제도의 도입 ···194
(2) 준도시계획구역제도의 내용 ···197
3. 외국제도의 비교와 시사점 ···203
1) 우리제도와 외국제도의 비교 ···203
2) 영국 계획허가제의 시사점 ···206
(1) 기본전제 ···206
(2) 계획에 의한 지방정부의 재량을 제한 ···208
(3) 선출직 계획위원회의 허가결정 ···208
(4) 사전신청문의제도의 운영 ···209
(5) 개략적 계획신청의 채용 ···209
(6) 일반개발명령과 용도분류령의 기능 ···210
(7) 결정유보(무결정)의 기능 ···211
(8) 계획허가와 환경영향평가 ···211
(9) 조건부허가제도 ···212
3) 일본 개발허가제의 시사점 ···214
(1) 센비끼(線引き)제도와 이를 담보하기 위한 개발허가제 ···214
(2) 개발허가사무 ···216
(3) 개발허가의 대상 ···218
(4) 준도시계획구역제도 ···220
(5) 개발허가의 기준 ···224
(6) 개발심사회 ···227
(7) 개발허가와 다른 법령상 허가 등과의 관계 ···229
제6장 개발허가제의 확대도입 방안 1. 개발허가제의 확대도입을 위한 기본방향 ···231
1) 확대도입의 기본 틀 ···231
(1) 개발권 분리에 의한 개발허가제의 도입 ···232
(2) 토지이용제도로서 개발허가제의 도입 ···240
2) 확대도입의 기본방향 설정 ···244
(1) 확대도입을 위한 기본방향 ···244
(2) 확대도입에 따른 장단점 ···246
2. 개발허가의 대상 ···249
1) 개발행위의 허가대상 ···249
(1) 허가를 받아야 하는 개발행위 ···250
(2) 허가를 받지 않고 할 수 있는 개발행위 ···252
2) 적용지역의 범위 ···253
(1) 적용지역의 한정과 대안 ···254
(2) 지역적 범위의 한정방안 ···254
3) 개발허가의 면적규모 ···256
(1) 면적규모에 대한 대안의 검토 ···256
(2) 개발허가를 요하는 면적규모의 설정방안 ···257
3. 개발허가의 기준 ···258
1) 개발허가기준의 설정방법 ···258
(1) 우리나라의 개발행위허가기준 ···258
(2) 개발허가기준의 모델로서 일본의 기준 ···260
2) 개발허가기준의 설정방향 ···260
(1) 개발허가기준의 내용요소 ···261
(2) 개발허가기준의 원칙과 예외 ···262
3) 개발허가기준의 법제화 방향 ···264
4. 개발허가의 절차와 처분 ···265
1) 개발허가권자와 심의기구 ···265
(1) 개발허가권자 ···265
(2) 개발허가의 심의기구 ···266
2) 개발허가의 성격과 조건 ···268
(1) 개발허가의 법적 성격 ···268
(2) 개발허가의 조건 등 ···269
3) 개발허가의 신청과 처분 ···271
(1) 개발허가의 신청 ···271
(2) 개발허가의 처분 ···271
(3) 개발허가의 이행강제 ···272
(4) 개발허가의 변경 ···273
4) 개발허가의 의제 ···273
(1) 의제방법의 대안 ···273
(2) 의제방법의 설정 ···275
5) 공사의 착공과 준공 ···278
(1) 공사착공의 신고 ···278
(2) 공사준공의 검사 ···278
(3) 공사착공 및 준공의 지연에 대한 제재조치 ···279
6) 원상회복명령과 제재조치 ···280
제7장 결론 및 정책건의
1. 개발허가제 확대도입의 과제 ···281 2. 개발허가제에 관한 기초연구의 결과 ···282 3. 개발허가제의 확대도입을 위한 기본방향 ···286 1) 확대도입의 기본 틀 ···286 2) 확대도입의 기본방향 ···287 4. 개발허가제의 확대도입을 위한 제도화 방안 ···288 1) 개발허가의 대상 ···288 2) 개발허가의 기준 ···291 3) 개발허가의 절차와 처분 ···292 5. 개발허가제의 확대도입을 위한 정책건의 ···298
참고문헌 ···301
SUMMARY ···305
표 차례
<표 2-1> 일반개발명령 ···14
<표 2-2> 용도분류령 요약 및 개정내용 ···17
<표 2-3> 계획허가가 필요치 않은 UCO 등급사이의 용도변경 ···18
<표 2-3> 영국과 일본의 개발행위개념 비교 ···25
<표 2-4> 현행 법령상 사용되는 ‘개발행위’규정의 분석 ···26
<표 2-5> 형질변경 또는 토지형질변경이라는 용어를 사용하고 있는 법령 ····28
<표 3-1> 개발허가에 대한 판례의 경향 ···57
<표 4-1> 토지개발관련제도의 구성 ···78
<표 4-2> 토지개발 관련제도의 허가처분절차에 대한 비교 ···83
<표 4-3> 화성시 용도지역별 개발행위허가 현황 ···88
<표 4-4> 화성시 유형별 개발행위허가 현황 ···88
<표 4-5> 화성시 농지전용허가 현황 ···91
<표 4-6> 화성시 산림형질변경허가 현황 ···92
<표 4-7> 광주시 개발행위허가 현황 ···96
<표 4-8> 광주시 농지전용허가 현황 ···97
<표 4-9> 안성시 개발행위허가 현황 ···101
<표 4-10> 안성시 농지전용허가 현황 ···103
<표 4-11> 안성시 용도지역별 농지전용허가 현황 ···104
<표 4-12> 안성시 공장등록 현황 ···105
<표 4-13> 남양주시 농지전용허가 현황 ···109
<표 4-14> 남양주시 산지전용현황 ···110
<표 4-15> 장성군 농지전용허가 현황 ···113
<표 4-16> 장성군 타용도 산지전용현황 ···114
<표 4-17> 연기군 용도지역별 개발행위허가 현황 ···116
<표 4-18> 연기군 농지전용허가 현황 ···117
<표 4-19> 연기군 타용도 산지전용현황 ···118
<표 4-20> 김해시 농지전용허가 현황 ···121
<표 4-21> 김해시 타용도 산지전용 현황 ···122
<표 4-22> 진천군 농지전용허가 현황 ···125
<표 4-23> 진천군 타용도 산지전용현황 ···126
<표 5-1> 계획허가제의 특징 ···138
<표 5-2> 환경부장관의 계획책임 ···141
<표 5-3> 개략적인 계획허가 결정절차 ···148
<표 5-4> 주요 이의제기 수단에 대한 찬반논쟁 ···152
<표 5-5> 강제조치 수단 ···154
<표 5-6> 계획허가 교부시 부과된 조건 ···162
<표 5-7> 개발행위허가의 대상 ···174
<표 5-8> 개발허가의 표준처리기간(神奈川縣) ···179
<표 5-9> 협의를 요하는 자(神奈川縣) ···181
<표 5-10> 개발허가기준의 적용 ···182
<표 5-11> 개발행위허가의 기준 ···184
<표 5-12> 기술기준의 강화 및 완화 ···188
<표 5-13> 입지기준의 내용 ···192
<표 5-14> 위임조례제정의 의향 ···194
<표 5-15> 우리나라와 영국 및 일본제도와의 비교 ···205
<표 6-1> 허가대상의 비교 ···251
<표 6-2> 개발허가의 적용지역 비교 ···255
<표 6-3> 개발허가의 관련 인·허가 등의 의제 검토 ···277
<표 7-1> 현행 및 통합법 개발행위허가제와 개발허가제(안)의 비교 ···295
그림차례
<그림 4-1> 개발행위허가 절차 ···86
<그림 4-2> 농지전용허가 절차 ···90
<그림 4-3> 산림형질변경허가 절차 ···92
<그림 4-4> 공장설립승인 절차 ···94
<그림 5-1> 개발통제과정 ···145
<그림 5-2> 신청서 양식 ···146
1
C H A P T E R
서 론
1. 연구의 배경과 필요성
종래 도시계획구역이 지정되면 구역 안에서 일정한 행위에 대하여 제한이 가 해지고, 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수로부터 허가를 받아야만 하였다. 이 를 통상 ‘일반적인 행위제한’이라 불러왔으며, 토지형질변경의 허가가 중심을 이 루고 있었다.
그러나 이 제도는 어디까지나 도시계획구역 안에서 토지형질변경 등의 행위를 하고자 하는 자가 허가권한을 가진 행정청으로부터 인·허가를 받는 것에 불과 하고, 허가권자는 도시계획구역 안에서 금지하고 있는 행위를 해제하는 데 지나 지 않았다. 따라서 허가는 단순히 규제를 위한 행정청의 통제수법의 하나에 불과 하였다.
이와 같이 도시계획구역 안에서는 개발을 규제하기 위해 토지형질변경 등의 행위를 하고자 할 때 시장·군수의 허가를 받도록 하고 있었으나, 허가대상이 포 괄적이고 허가기준이 모호하며, 허가절차가 불투명하여 민원이 발생하고 있었다.
이러한 문제를 해소하기 위해 2000. 1. 28 도시계획법의 전면개정을 통해 단순히
인·허가에 불과하던 것을 개발행위허가제도로 전환하여 오늘에 이르고 있다.
개발행위허가제는 종래 부정적 이미지를 가지고 있던 토지형질변경 등 행위허 가제도를 긍정적이고 투명한 개발행위허가제도로 개편함으로써 도시계획구역의 무분별한 개발을 방지하고 계획적인 개발의 유도를 의도하였다. 이와 같이 개발 행위허가제로의 전환은 종래 소극적인 형질변경허가에서 적극적인 개발행위허 가로 발전을 보인 것이라 할 수 있으나, 그 실질에 있어서는 종래의 토지형질변 경의 허가와 크게 다를 바 없다.
그것은 개발행위허가제가 법적이나 제도적으로 구체적인 검토를 거쳐 법제화 된 것도 아니고, 단순히 종래의 토지형질변경의 허가에 관한 규정을 그대로 옮겨 놓았기 때문이다. 이 제도는 개발행위허가에 관한 개념의 설정도 없이, 그리고 용도지역제를 근간으로 하는 토지이용제도 하에서 제도의 위상이나 기능에 대한 법제적 검토도 없이 제도화하였다. 따라서 개발행위허가제는 그 목적을 달성하 기 위한 법제도로 구성되어 있다고 할 수 없다.
게다가 2000년 초부터 준농림지역의 난개발이 사회문제로 됨에 따라 정부는 2000. 5. 31 「국토의 난개발방지 종합대책」을 발표하였으며, 그 후속조치의 일 환으로 국토이용관리법과 도시계획법을 통합하는 「국토이용및도시계획에관한 법률」(안)을 2000. 10. 13 입법예고한 바 있다. 그 후 이 법안은 명칭을 변경하여 마침내 12월 「국토의계획및이용에관한법률」이라는 이름으로 국회를 통과하였 다. 이 통합법은 전국토에 도시계획기법을 적용하도록 함으로써 ‘선계획-후개발’
의 원칙을 채용하고, 비도시지역으로 까지 확대 적용되는 개발행위허가제로 개 편하였다. 그리고 이 제도는 허가권자가 개발계획 및 밀도의 적정성, 기반시설의 확보 등을 검토한 후 허가여부를 결정하도록 함으로써 종래보다 한층 발전된 제 도로 재구성하였다.
통합법에서 의도하고 있는 개발허가제는 종래와는 달리 도시지역과 비도시지 역을 모두 대상으로 하며, 기반시설과 연계시키고 있는 점에 특징이 있다. 그러 나 이러한 내용을 갖는 개발허가제는 비록 기반시설과 연계시키고 있으나, 종래
와 마찬가지로 단순히 금지행위를 해제하는 허가에 불과하고, 영국이나 일본과 같이 토지이용제도의 하나로 구성되어 있지 않다.
이러한 실정을 고려할 때 우리의 토지이용제도 틀 속에서 개발행위허가제가 개발허가제로 자리매김할 수 있는 법제에 관한 연구가 당면과제로 되고 있다. 이 는 국토이용관리법과 도시계획법을 통합하는 법률의 제정에서 예정하고 있는 개 발행위허가제의 법제화를 위해서도 불가결하다고 할 수 있다. 더욱이 개발행위 허가제가 비도시지역으로까지 확대도입됨에 따라 법제화방안에 대하여는 새로 운 시도가 요구되고 있다. 따라서 이 연구는 개발허가제가 한편으로는 토지이용 제도의 틀 속에서 어떠한 위상을 지녀야 하고, 다른 한편으로는 개발허가제의 확 대도입을 어떠한 방향으로 하여야 하는가를 중심으로 행하게 되었다.
2. 연구의 목적
본 연구는 토지의 난개발을 방지하고 계획적 개발을 도모하기 위한 개발허가 제의 도입방안에 관한 연구를 목적으로 하며, 구체적으로는 다음과 같은 목표의 달성에 주안점을 둔다.
(1) 개발허가제에 관한 법제적 기초연구를 통해 보다 토지를 계획적으로 개발 하고 이용할 수 있는 법제로의 정비방향을 제시한다.
(2) 개발허가제에 관한 비교연구를 통해 우리의 토지이용제도에 적합한 개발 허가제의 모형을 개발한다.
(3) 개발허가제가 도시지역만이 아니라 비도시지역에서도 ‘선계획-후개발’의 원칙을 실현할 수 있는 법제화의 구체적 방안을 제시한다.
3. 연구의 범위와 연구방법
1) 연구의 범위
본 연구는 개발허가제의 도입을 위한 기초연구에 주안점이 두어져 있다. 이를 위해 본 연구에서는 개발허가제의 법리적·제도적 고찰과 비교연구를 바탕으로 제도화의 방향과 법제의 구성을 연구범위로 한다. 개발허가제의 구체적 기준은 기술적인 사항이므로 본 연구의 범위로 하지 않는다.
따라서 본 연구는 구체적으로 다음의 범위를 설정하여 행한다.
① 토지이용계획, 개발행위와 개발사업은 현행법상 제도화되어 있는 것을 대 상으로 한다. 토지이용계획은 토지이용제도의 전형이라 할 수 있는 용도지역제 와 이를 보완하는 지구단위계획에 한정한다. 개발행위의 유형분류와 개발사업의 유형은 실정법상 법제를 대상으로 한다.
② 개발허가는 법리적 고찰과 제도적 고찰에 한정한다. 법리적 고찰은 개발허 가의 개념과 법적 성질, 기속성과 재량성, 처분을 대상으로 한다. 제도적 고찰은 실정법상 개발허가에 관한 법제구성, 제도운영의 실태와 문제점을 대상으로 한 다.
③ 개발허가제의 비교연구는 영국과 일본의 제도에 국한하며, 영국의 계획허 가제, 일본의 개발허가제를 대상으로 한다. 비교연구의 내용은 제도의 도입배경, 법제내용, 실제 운용사례를 중심으로 하고, 개발허가제의 모형정립을 위한 시사 점의 발견에 주안점을 두도록 한다.
④ 개발허가제의 모형정립과 법제화의 방안은 기본방향의 설정과 제도화의 기 본골격의 구성에 한정한다. 개발허가제의 모형은 토지이용제도와의 관계를 중심 으로 하고, 제도화는 법제의 구성에 대한 기본골격을 제시한다. 그러나 구체적인 허가기준은 본 연구범위에 포함하지 않으므로 이에 대하여는 방향제시에 한정한 다.
2) 연구의 방법
본 연구는 개발허가의 이론고찰을 위한 문헌연구, 현행제도에 관한 분석연구, 사례지역 조사연구의 방법에 의한다. 아울러 개발허가제에 관한 ‘비교연구’와 ‘학 연연구’를 통해 보다 발전적인 제도화의 기초연구가 이루어질 수 있도록 한다.
본 연구의 구체적 방법은 다음과 같이 설정하여 행하도록 하였다.
(1) 기초이론 및 법제에 관한 문헌연구
문헌연구는 본 연구를 수행하기 위한 기본적인 연구방법이다. 활용이 기대되 는 문헌자료로는 국내외 단행본·논문·관련 연구보고서를 들 수 있다. 본 연구 에서 문헌연구는 다음을 위해 주로 행한다.
① 개발과 개발행위에 관한 개념을 정리하고, 개발행위를 유형화한다.
② 용도지역제와 계획에 의한 토지이용제도를 비교한다.
③ 개발의 개념, 개발허가제의 필요성, 개발허가에 관한 법리적 고찰을 행한다.
④ 일본의 개발허가제와 영국의 계획허가제에 관한 법제를 정리하고, 우리 제 도와 비교한다.
(2) 개발관련 제도분석 및 운용실태의 조사
① 제도분석 및 정리 : 제도분석은 보다 발전적인 제도화를 위해 불가결하며, 이의 분석은 법률연혁집을 비롯하여 법령자료, 정책자료를 활용하여 실시한다.
제도분석은 개발허가제의 제도변천과 법제내용을 정리함과 아울러 제도적 문제 점 도출을 위해 행한다. 또한 이는 개발허가제와 토지이용제도, 개발허가제와 개 발제도의 상관관계를 파악하는데 이바지할 것이다.
② 사례지역의 조사 : 사례지역의 조사는 다음의 계획에 의거 실시하였다.
▪조사목적 : 사례지역의 조사는 도시와 비도시에서의 개발행위허가, 농지전 용, 산림형질변경 등의 운용실태의 조사·분석을 통해 개발허가제의 확대도 입 방안을 모색하는 것을 목적으로 한다.
▪조사지역의 선정 : 사례지역은 두 차례에 걸쳐 개발압력이 높은 수도권 주변
의 소규모 도시(광주시, 화성시, 안성시)와 시급 및 군급(김해시, 남양주시, 연기군, 진천군, 장성군)을 선정하여 실시하였다.
▪조사내용 : 조사는 행위허가의 운용실태(주거용, 공장, 기타 용도 등)를 내용 으로 한다. 운용실태의 조사는 개발행위허가제를 비롯하여 농지전용, 산림 형질변경 등과의 상호관계를 파악하고, 개발행위별 행위허가의 문제점을 파 악하는데 주안점을 두고 행한다.
▪조사방법 : 사례지역의 조사는 시·군의 담당자를 대상으로 면담방식에 의 거하며, 개발허가와 관련된 업무의 관장조직, 허가사무의 처리절차, 허가사 무간 연계관계를 파악하는 방법에 의거한다.
(3) 외국제도의 비교연구를 위한 학연연구의 실시
외국의 개발허가제와의 비교연구가 충실히 이루어질 수 있도록 하기 위해 대 학교수와 학연공동연구를 실시한다. 학연연구는 본 연구진의 능력으로 한계가 있는 영국의 계획허가제를 대상으로 한다. 이 연구에서는 제도의 도입배경, 제도 의 구성과 내용을 중심으로 하고, 가능한 범위에서 제도의 운용실태를 포함한다.
학연연구결과는 우리나라 제도와 비교하여 시사점을 파악하고, 이를 법제화 방 안의 설정을 위한 자료로 활용하는 것을 목적으로 한다.
학연연구는 용역계약을 체결하여 실시한다. 수탁자는 영국의 계획허가제와 그 운용실태를 파악하기 위하여 현지에 출장하여 자료를 수집하고, 담당공무원과 면담을 실시하도록 한다.
(4) 한국토지공법학회와의 법리에 관한 학술대회의 개최
학술대회는 개발허가제에 관한 연구의 기본이 될 수 있는 기초이론과 법제구 성을 주제로 하며, 개발허가제의 확대도입을 위한 자료로 활용하는 것을 목적으 로 실시한다. 학술대회는 일본의 학자를 초빙하여 국제학술대회로 개최하였으며, 토지공법을 연구하는 많은 학자와 실무자들이 참석하였다. 학술대회에서는 개발
허가제의 주요쟁점인 개발허가의 법리와 법제화에 관한 이론적 고찰에 주안점이 두어졌으며, 일본학자는 일본의 개발허가제에 관하여 발표하였다. 주제발표에 대하여는 많은 토론이 있었으며, 사안에 따라서는 견해가 갈리는 부분도 없지 않 았다. 주제발표와 토론내용은 본 연구에 반영하여 법제화 방안의 연구에 활용하 였다.
학술대회의 개최결과를 정리하면 다음과 같다.
① 주제 : 「개발허가제의 공법적 검토」
② 개최목적 : 개발허가제의 방향설정과 법제화 방안을 강구하기 위한 법리중 심의 학술대회개최
③ 주최 : 본원, 한국토지공법학회 공동주최
④ 일시 및 장소 : 2001년 9월 22일 13:30∼19:00 한양대학교 박물관 세미나실
⑤ 발표주제 및 토론
▪제1주제 : 개발허가의 법적 성질(김용섭 경희대 교수) 토론 : 김광수(명지대 교수)
▪제2주제 : 개발허가의 처분방법과 절차(김병기 아주대 교수) 토론 : 이계수 (울산대 교수)
▪3주제 : 도시계획과 지방분권(高木 光 日本 學習院大學 교수) 토론 : 박수헌 (강원대 교수)
▪종합토론 : 김영삼(인천대 교수), 김춘환(조선대 교수), 조홍석(경북대 교수), 김재호(충남대 교수)
※ 본연구는 위와 같은 연구범위와 방법에 의해 행하며, 이를 그림으로 나타내 면 <그림 1-1>과 같다.
<그림 1-1> 연구체계 및 흐름도
개발, 개발행위
￭영국과 일본의 개념
￭개발행위의 개념설정
￭개발행위등에 관한 법제분석
개발허가제의 구성과 체계
￭개발허가와 개발허가제도 -개발허가의 의의
-개발허가제도의 의의와 필요성
-개발허가의 재량성과 기속성 ￭ 개 발 허 가 의
법적 성격
￭ 개 발 허 가 의 처분
￭ 개 발 허 가 와 토지이용제도 와의 관계
￭개발허가신청에 대한 처분
-신청과 취하, 부관, 승계, 취소, 철회, 실효, 원상회복, 대집행, 위법성 승계
￭개발허가제도의 토지이용제도등과의 관계 -토지이용제도와의 관계
-개발사업과의 관계
-농지전용 및 산림형질변경과의 관계
토지개발관련 제도와 운용실태
￭토지개발관련제도의 구성 -구성체계, 제도비교
￭토지개발관련 허가의 문제 점 분석 -제도상 문제점 -운용상 문제점
￭토지개발관련허가의 운용실태 -사례지역 실태조사
외국의 개발허가제도
￭영국의 계획허가제
￭제도비교 및 시사점 도출
￭일본의 개발허가제
개발허가제의 법제화 방안
￭기본모형 : 기본방향 설정
￭개발허가제의 제도화 방안
￭정책건의
￭개발허가의 대상 : 개발행위, 지역, 면적
￭개발허가의 기준 : 설정방법과 방향
￭개발허가의 법제화 : 절차와 처분
4. 정책적 기대효과 및 활용성
1) 정책적 기대효과
본 연구의 성과는 토지정책적으로 다음과 같은 효과를 거둘 수 있을 것으로 기대된다.
① 단순한 규제적, 감독적 처분의 수준에 불과한 개발행위허가제를 전형적인 개발허가제도로 전환함으로써 토지이용정책의 보완에 이바지한다.
② 우리 실정에 적합한 개발허가제의 모형정립을 통해 제도발전을 도모하고, 난개발 방지와 계획적 개발에 이바지한다.
③ 토지이용제도와 연계할 수 있는 개발허가제를 통해 선진화된 토지관리제도 로의 발전에 이바지한다.
2) 활용효과
본 연구의 성과는 다음과 같은 자료로서 활용이 기대된다.
① 개발허가제에 관한 법제적 연구를 통해 종래 행위제한 수준에 머물고 있던 개발행위허가제를 토지의 계획적 개발을 위한 수법의 하나로 전환시키기 위한 기초자료서의 활용이 기대된다.
② 「국토의계획및이용에관한법률」에서 담고 있는 개발행위허가제의 정비·
개선과 개발허가기준 및 심의기준의 제정을 위한 기초자료로서 활용이 기 대된다.
③ 개발허가제에 관한 법리적, 제도적 연구를 통해 행정법 각론으로서 토지공 법의 학문적 발전에 이바지한다.
2
C H A P T E R
개발과 개발행위의 개념
1. 영국과 일본의 개발행위 개념
개발허가제란 일반적으로 개발행위를 제한하여 일정한 요건을 충족한 때에 그 제한을 해제하는 제도이다.1)개발행위는 허가를 수반하고, 그 개념에 따라 허가 대상이 결정되기 때문에 개발행위가 무엇을 의미하는가를 명백히 하지 않으면 안된다.
개발행위의 개념은 개발허가제를 채용하고 있는 영국과 일본의 관련법률에서 잘 정의하고 있다. 따라서 개발행위의 개념은 이들 나라의 개념에 대한 검토와 우리 실정법에서 규정하고 있는 개발행위 등에 관한 법제의 분석을 토대로 우리 실정에 적합한 개발행위의 개념을 정립하는 것이 바람직하다.
개발행위의 개념을 설정하기 위해 먼저 영국의 도시농촌계획법과 일본의 도 시계획법상 개발행위의 개념에 대하여 구체적으로 살펴보도록 한다.
1) 영국 도시농촌계획법상 개발의 개념
1) 荒秀. 1997. “開發許可の法と實務(1)” 「獨協法學」 제44호. 東京 : 獨協大學. p6.
(1) 도시농촌계획법상 개발의 개념
영국의 1971년 도시농촌계획법(Town and Country Planning Act)은 개발이란
“지표 혹은 지하에서의 건축공사·토목공사·채광행위 기타 공사의 실시 및 건 축물 기타 토지용도의 중대한 변경을 의미한다”(Development is the carrying out of building, engineering, mining or other operations in, on, or under land, or making of any material change in the use of any building or other land.)라고 규정하고 있었 다(동법 제22조제1항). 이 개념은 1990년 개정된 법에도 승계되어 오늘에 이르고 있다(동법 제55조제1항).2)
이와 같은 개념규정에서 개발허가를 얻어야 하는 개발은 ‘각종 공사와 중대한 용도변경 행위’를 포함한다. 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
① 각종 공사에는 건축(building)공사, 토목(engineering)공사, 채광(mining)공사, 기타공사가 포함된다. 여기에서 건축공사란 재건축과 구조변경 등을 포함하는 개념이다. 또한 기타공사란 지표, 지상, 공중, 지하에서 상업적으로 수행되는 공 사를 의미하는데, 건축물의 내부의 개보수 및 변경행위는 제외된다.
② 개발개념에는 물리적인 공사뿐만 아니라 토지 또는 건축물의 용도에 있어 서 변경도 포함된다. 이때 변경은 중요하고(material) 실질적(substantial)인 것이어 야 한다. 용도간의 변경은 중요하나, 변경의 정도는 그 변경이 실질적일 때만이 중요한 것이 된다. 이와 같이 ‘건축물 기타 토지용도의 중대한 변경’은 중요한 의 미를 가지며, 일반적으로 용도의 변경은 토지 또는 건축물의 성격을 전면적으로 바꾸게 되는 기준이 된다.
(2) 개발의 범위
2) 1947년에 제정된 도시농촌계획법(Town and Country Planning Act)은 1962년, 1971년, 1990년 3차례에 걸쳐 통합이 이루어졌다. 1990년의 통합은 한 개의 법률에 의한 것이 아니고, 4개의 법률에 의해 이루 어졌다. 1990년 법은 1947년과 1962년 법에 근거하고, 몇 개의 규정은 1971년 법의 규정을 유지하고 있으며, 개발의 개념도 승계하고 있다.
개발에 대한 적정한 개발통제가 이루어지도록 하기 위해서는 통제가 불필요한 개발에 대해서는 허가를 받지 않도록 하는 것이 정책적으로 필요하다. 이를 위해 영국에서는 건축물의 내부구조 변경, 고속도로 당국의 도로개선작업, 가스나 전 기서비스 보수, 주택의 부속토지에서의 건축이나 토지이용, 농업이나 수목재배 용도로의 사용 등은 개발의 개념에서 제외하고 있다.
또한 허가를 받아야 하는 개발에 해당하나 계획허가를 받을 필요가 없는 개발 행위를 법으로 정하고 있다. 일반개발명령(General Development Order)과 용도분 류령(Use Classes Order)이 그것이다.
① 일반개발명령 : 일반개발명령(General Permitted Development Order 1995)은 이미 허가를 받은 것으로 간주되는 개발행위(permitted development)에 대해 규정 하고 있다. 일반개발명령의 목적은 소규모의 개발들에 대해 계획허가를 면제해 주는데 있다. 이에는 ㉮ 중요도가 낮음(예, 집에 페인트 칠), ㉯ 장려의 필요성(예, 공장확장), ㉰ 관료주의적 부담완화(예, 주택확장), ㉱ 환경적 허용가능(예, 농업 이나 수목재배), ㉲ 공공기관(public body)이 수행하는 일(예, 도시가스, 전기, 수 도 등)로 분류되고 있다(GPDO <별표 2>). 이들은 허용된 개발권(permitted development right : PDR)으로 알려져 있다.
GPDO는 개발업자에게 허가받은 개발의 유형을 제시함으로써 개발업자에게 좀 더 많은 자유를 주고 있다. 만일 개발이 이 범주에 속할 경우, 계획허가 신청 이 불필요하게 된다. 이는 GPDO 자체가 허가를 구성하기 때문이다.
일반개발명령은 건축물의 확장 등과 같은 소규모 개발형태를 정의하고 있다.
이 명령은 중앙의회의 승인을 얻었기 때문에, 이 명령에서 정한 개발행위는 법적 으로 개발개념을 구성하고 있다. <표 2-1>은 이와 같은 허용된 개발의 목록을 보 여주고 있다.
<표 2-1> 일반개발명령(General Permitted Development Order : GPDO) (DoE 1995k 3항 별표 2)
◦ GPDO의 규정은 복잡하다. 하나의 원칙으로서, 아무리 개발이 사소하더라도 모든 개 발행위는 계획허가를 필요로 한다. 그러나 과도한 규제업무를 줄이기 위해서 GPDO 는 아래에 나열된 개발에 대해서는 허가를 내준 것으로 하고 있다. 그러나 이러한 허 가에는 예외·제한·조건이 있고, 이러한 예외·제한·조건은 계획허가제체계의 한 부분을 이루며, 발생할 소지가 있는 악영향을 완화시키는 역할을 한다. 보전지역과 같 은 민감한 지역에서 일반개발명령에 의한 허가는 GPDO의 4항에 따라 취소될 수 있 다. 허용된 개발권(Permitted development rights)도 계획허가에 첨부되는 조건 해 취소될 수 있다. 조건의 일부와 복잡성에 대해서는 본문에서 다루고 있다.
◦ 계획허가는 다음과 같은 사안에 대하여 필요치 않다.
Part 1 주택확장과 같은 개선이나 주택 내에 건설되는 수영장과 같은 주택부속토지의 개발. 그러나 주택의 확장은 인근 부동산에 악영향을 미치지 않게 하기 위해서, 테라 스하우스(terraced house)의 경우 용적의 10% 이내, 단독주택(detached house 우는 15% 이내로 제한하고, 총 한도는 115㎥ 이내로 제한한다.
Part 2 건물의 외관 페인트칠이나 지면에서 2m 이하의 벽과 울타리의 건립과 같은 소규 모 작업. 그렇지 않으면 시각적 위압감(overbearing)을 조장한다.
Part 3 용도변경. 이 규정은 용도분류령(<표 2-2> 참조)과 결부하여 이해해야 한다 GPDO는 뜨거운 음식을 파는 음식점을 일반 상점으로 용도 변경하는 경우와 같이 환 경적 피해가 적은 용도변경을 허가한다. 하지만 환경적 피해가 큰 경우에는 허가되지 않는다.
Part 4 계획허가가 부여된 개발의 건축과 관련되어 사용되는 임시가옥(hut)과 같은 일 적인 건축과 이용. 일단 개발이 완료되면 일시적인 이용과 건축을 깨끗하게 제거해야 한다. 다른 토지도 계획허가 없이 1년에 28일까지 임시로 사용할 수 있다. 임시건축은 임시 재료를 사용하여야 한다. 이는 원래의 장소에 임시 건축물을 내버려두는 것이 환경적으로 좋지 않기 때문이다.
Part 5 이동식 주거용 차량 부지(caravan site). 카라반을 위한 부지는 법률규정에 따 영구적인 것과 여행자용·집시용으로 분류된다. 그러나 계절별 농업관련작업을 위한 경우에 있어서 특정 이동식 주거용 차량은 허가 없이도 허용된다. 이러한 경우에는 시각적 침해와 기간시설의 초과부담이 주된 관심사가 된다.
Part 6 보유중인 토지(holding)에서의 채광과 같은 농업용 건축과 작업. 특정 건축은 가 없이 가능하나, 지방정부당국에 반드시 통보해야 한다. 이 때 이 작업이 시각적 침 해나 다른 환경문제를 야기하지 않는다는 점을 분명히 해야 한다.
Part 7 산림공사와 관련된 건축이나 통로와 같은 임업용 건축이나 작업. 농업의 경우와 같이 지방정부당국에게 알려야 하고 승인을 얻어야 한다.
Part 8 공장개발, 자재창고 특히 기계설비. 확장의 경우에는 실제 건물용적의 25% 이 확장 불가와 같은 조건이 첨부되어 허용된다.
Part 9 도로경계 내에서 개인적인 통로(private ways)의 보수.
Part 10 법적 도급업자나 지방정부당국과는 별개로 제공되는 서비스 개·보수.
Part 11 항구개선사업과 같이 지방법령 하에서 이루어지는 개발.
Part 12 도로 구조물 설치와 같이 지방정부가 수행하는 개발.
Part 13 도로개선과 유지작업과 같이 지방고속도로당국에 의해 수행되는 개발.
Part 14 수로유지와 관련되는 배수로 당국에 의한 개발.
Part 15 배수로 개선과 같이 강유역 관리당국(National River Authority)에서 행하 발. 그러나 강유역 관리당국은 1996년에 환경기구(Environment Agency)에 흡수 다.
Part 16 하수도 유지 및 설치 작업.
Part 17 우체국에서 실시하는 우체통 설치작업과 같이 법적 도급업자들이 수행하는 개 발. 그러나 개발이 중대한 경우, 개발업자는 지방정부당국에 알리고 자문을 받아야 한 다(Circular 15/92, Publicity for applications DoE 1992 참조).
Part 18 제한을 필요로 하는 항공장비 설치와 같은 항공개발.
Part 19 채광작업에서의 보조적 개발. 그러나 광물계획당국의 허가가 필요하다.
Part 20 탄광의 안전성 확보를 위한 개발과 같은 석탄채광개발. 광물계획당국의 허가가 필요하다.
Part 21 제한을 필요로 하는 탄광에서의 쓰레기 수거.
Part 22 28일 이내의 구멍 뚫기와 같은 광물탐사. 그러나 오일은 제외된다. 관련장비 수거해야 하며, 지면은 원상복귀 시켜야 한다.
Part 23 채광작업장의 재료(materials) 제거.
Part 24 원격통신 코드 시스템 사업에 의해 수행하는 개발. 설비는 지면에서 15m를 초 하지 않아야 하며, 설치자는 인가를 받아야 한다.
Part 25 극초단파(microwave)나 위성안테나 설치와 같은 원격통신개발.
Part 26 역사적 건축물과 잉글랜드기념비위원회(Monuments Commission for Eng 에서 시행하는 개발. 이 경우 복구는 가능하나 확장은 불가능하다.
Part 27 레크레이션 단체 구성원들의 토지이용. 그러나 건축은 제외되며 레크레이션 용 도로만 가능하다.
Part 28 노점의 설치와 같은 유원지(amusement park)에서의 개발.
Part 29 택시업계의 운전자정보시스템의 설치.
Part 30 통행료를 받는 박스(collection booths)와 같은 도로시설의 설치.
Part 31 도시및농촌계획방침(1995)에 기재되어 있는 건축물의 파괴(Circular 1 Planning controls over demolition DoE 1995e 참조).
Part 32 제한이 가해지고 있는 기존 부지에 있는 학교, 전문직업학교, 대학, 병원건물 예) 사용할 수 없는 경기장 반환
Part 33 보안목적에 따라 건물에 폐쇄회로 텔레비젼 카메라의 설치.
대부분은 일반개발명령의 일반적인 적용가능성을 제약하는 규정을 가지고 있 다. 용도분류령에서 정하고 있는 서로 다른 용도간에 변경행위는 계획허가를 필
요로 하지 않음을 일반개발명령은 분명히 하고 있다. 이것은 A용도와 B용도간의 변경에도 적용된다. 그렇다고 해서 일반개발명령이 모든 경우에 다 적용되는 것 은 아니다. 보전지역이나 환경평가가 요구되는 개발의 경우에는 이 명령의 적용 이 배제되도록 1995년 관련규정이 개정되었다.
소규모 개발이라 하더라도 보전지역이나 환경적으로 민감한 지역에서는 매우 중요한 사안이 될 수 있다. 따라서 허용된 개발권은 ㉮ 보전지역, 국립공원, 뛰어 난 자연경관지역(예, 지붕보수), ㉯ 계획허가에 부과된 조건(예, 오래된 축사를 주 택으로 소규모 증축하는 행위), ㉰ 개발이 간선도로나 지정도로에 대한 접근에 영향을 미치거나 위험을 초래하는 경우, ㉱ 개발이 4항에 분류된 경우에는 적용 되지 않는다.
② 용도분류령 : 용도분류령(Use Classes Order 1987)은 용도의 구분을 정하고 있고, 동일한 용도 내에서 변경행위는 개발개념에서 배제시켜 허가없이 가능하 도록 하고 있다. 따라서 이는 일반개발명령과 유사하게 계획허가 업무를 간소화 하는 역할을 수행한다. 용도분류령(UCO)은 새로운 신규개발보다는 토지와 건물 의 용도변경과 관련되어 있다. 토지나 건물의 중대한 용도변경이 계획통제의 대 상이 된다는 사실은 매우 중요하다.
용도분류령은 허가를 받아야 하는 개발에 포함되지 않는 용도변경을 구체적으 로 지정하고 있으므로 계획허가가 필요하지 않다. 분류된 용도 내에서의 소규모 용도변경은 계획허가를 받을 필요가 없으나, 용도간의 변경에는 계획허가가 필 요하다는 것이 용도분류령의 요체이다. 에를 들어 창고(Class B8)를 공장(Class B2)으로 변경하는 데는 계획허가가 필요하지만, 채소상점을 전기제품상점으로 변경하는 것은 두 용도가 모두 같은 등급인 A1 Class에 있기 때문에 허가를 받을 필요가 없다. 이와 같이 용도분류령은 하나의 등급에서 다른 등급으로 변경할 수 있는 자유를 주지 않으며, 어떤 변경이 개발을 구성하는지의 여부는 그 변경이 중요한(material) 것인가 여부에 달려있다.
