개발허가제는 토지이용제도를 비롯하여 지구단위계획, 개발사업, 농지 및 산
림형질변경의 허가와의 관계에 대하여 검토가 요구된다. 이하에서는 개발허가제 와 이들 제도간의 관계에 대하여 살펴보도록 한다.
(1) 토지이용제도와의 관계
토지이용에 대한 정부의 의도를 구현하는 방식에는 크게 용도규제(zoning)중심 과 계획(plan)중심으로 구분되고 있다. 즉, 토지이용제도는 용도지역제(예, 미 국·일본의 토지이용제도)와 계획에 의한 토지이용제도(예, 영국의 structure plan 과 local plan, 독일의 Bauleitplan)로 나뉘어 진다. 전자는 엄격한 의미에서 토지이 용계획제도라기 보다는 토지이용규제제도에 해당하며, 후자는 기본계획과 시행 계획의 연계로 이루어진다.32)
토지이용계획제도는 나라마다 제각기 다른 구성을 하고 있다. 우리나라와 일 본은 용도지역제를 기본적인 토지이용규제의 수단으로 하면서 지구상세계획제 도를 보완적으로 도입하고 있다. 이와는 달리 서구는 상세계획을 계획제도의 주 안점으로 하고 있다.
독일은 건설기본계획(Bauleitplan), 즉 준비적 계획으로서 토지이용계획과 구속 적 계획으로서 지구상세계획(Bebauungsplan)을 토지이용계획으로 하는 철저한 계획제도를 채택하고 있다. 또한 영국은 기본계획(structure plan)과 지방실시계획 (local plan)으로 구성되는 토지이용계획제도를 취함과 동시에 계획허가제 (planning permission)가 개발통제시스템으로 기능하도록 하고 있다. 그리고 프랑 스는 도시기본계획(SD)과 토지점용계획(POS)으로 구성되는 토지이용계획제도를 채용하고 있다.
이와 같이 토지이용제도는 용도지역제와 계획중심의 토지이용제도로 구분되 지만, 이들 제도는 개발허가제의 도입방법에서 차이가 있다. 용도지역제를 채용 하고 있는 나라는 용도지역·지구·구역의 지정을 통해 토지이용을 규제하고 있 으나, 용도지역제가 갖는 한계를 극복하기 위해 지구상세계획제도와 개발허가제
32) 두 제도의 비교에 대하여는 柳海雄. 2000. 「土地法制論」. 서울 : 부연사. pp131-132 참조.
를 보완수단으로 도입하고 있다(예, 일본의 개발허가제). 그러나 계획중심의 토 지이용제도를 채용하는 나라는 이와 다르다. 본래 계획중심의 토지이용제도 아 래서는 개발허가가 요구되지 않는다. 계획에서 구체적인 토지이용내용과 방법을 정하고 있기 때문에 계획에 적합하게 개발하여 이용하면 되기 때문이다. 그러나 영국은 원칙적으로 계획허가를 받지 않고서는 어떠한 개발행위도 할 수 없도록 하는 계획허가제를 개발통제시스템으로 기능하도록 하고 있다. 이는 비록 계획 중심의 토지이용제도를 채용하고 있다 하더라도 계획허가제를 토지이용제도의 바탕으로 하고 있기 때문이다.
이와 같이 개발허가제는 토지이용제도와의 관계에서 두 가지 유형으로 나누어 지고 있음을 알 수 있다. 하나는 개발허가제를 토지이용제도의 기본형태로 채용 하는 것이고, 다른 하나는 개발허가제를 용도지역제의 보완수단으로 채용하는 것이다.
이에 비추어 우리나라의 개발행위허가제는 규제의 허가에 불과하여 다른 나라 의 제도와는 상이한 특징을 보이고 있다. 따라서 개발허가제를 확대도입한다고 할 때 토지이용제도와의 관계를 어떻게 정립할 것인가가 과제이다. 종래와 같이 단순히 규제적 성격을 갖는 허가로 할 것인지, 아니면 토지이용제도의 하나로서 기능하는 제도로 할 것인지에 대하여 방향을 설정하여야 할 것이다. 개발허가제 가 갖는 정책적 효과를 갖도록 하기 위해서는 토지이용제도의 틀 속에서 제도화 되어야 하고, 용도지역제를 보완하는 기능에 중점이 두어져야 할 것이다.
(2) 지구단위계획과의 관계
지구단위계획은 토지이용을 합리화·구체화하고, 도시의 기능·미관을 증진 시키며, 양호한 환경을 확보하기 위하여 필요한 때에 지구단위계획구역의 지정 을 도시계획으로 결정한다. 지구단위계획은 도시계획절차에 따라 수립·결정되 며, 이 계획에서는 도시기반시설의 배치와 규모 등도 포함하고 있다. 따라서 지 구단위계획이 수립된 구역에서 개발행위가 이루어진다 하더라도 계획에 의거하
므로 개발허가를 받도록 할 필요는 없다.
이와 마찬가지로 비도시지역에서 예정하고 있는 제2종 지구단위계획이 제도 화된다면 이 구역에서도 개발허가를 받도록 할 필요는 없을 것이다. 제2종 지구 단위계획이 수립·결정될 때 이미 개발허가를 포함하도록 제도화할 수밖에 없기 때문이다.
토지이용제도가 현행체계를 유지한다는 전제 하에서 개발허가제의 확대도입 은 지구단위계획과 양립하는 체계로 구성하여야 할 것이다. 이 원칙에 따른다면 개발허가제는 지구단위계획구역 이외의 지역에서 이루어지는 개별적인 개발행 위를 대상으로 하도록 하여야 할 것이다. 따라서 개발허가제는 용도지역제의 체 제하에 지구단위계획과 함께 토지이용제도를 구성하도록 하는 방안을 강구하는 것이 바람직할 것이다.
(3) 개발사업과의 관계
우리나라는 토지이용제도와 개발사업을 분리하고, 용도지역의 지정을 바탕으 로 사업계획의 승인이나 개발허가를 받아 개발사업을 시행하는 체계로 되어 있 다. 용도지역제가 상세계획을 내용으로 하지 않기 때문에 토지이용제도와 개발 사업은 직접 연계되어 있지 않다. 따라서 토지이용규제는 당해 용도지역의 지정 목적에 위배되지 아니하는 이용목적의 개발만이 허용되므로, 개발사업이 시행되 는 지역에서는 용도지역의 변경을 수반하는 경우가 대부분이다(예, 도시계획구 역의 녹지지역이 주거지역으로 변경, 택지개발예정구역의 지정에 의한 개발사업 이 시행된 지역을 도시지역으로 전환간주 등).
토지의 용도에 따른 개발사업에는 도시개발사업, 택지개발예정지구개발사업, 개발행위허가제, 대지조성사업, 산업단지조성사업, 관광지 및 관광단지개발사업, 복합단지사업 등이 있으며, 이들 사업은 규모의 차이는 있어도 근본적으로 건축 이 가능한 토지로 지목을 변경하는 토지형질변경사업이다. 따라서 우리나라의 토지개발제도는 토지형질변경사업과 대규모의 개발사업으로 이원화 체계를 이
루고 있으며, 도시계획구역의 경우 대규모개발사업이 실시되지 않은 지역에서 토지형질변경사업이 시행되는 형태로 되어 있다.
우리의 제도는 다양한 개발수법을 제도화하고 있고, 이들 제도에 의해 행해지 는 개발사업은 토지형질변경을 내용으로 하며, 사업계획의 승인이나 인가절차에 의해 이루어지고 있다. 사업시행자가 개발사업의 계획에 대한 인·허가를 받았 을 때 개발허가를 받도록 하는 것은 허가의 중복으로 모순된다. 개발허가제 역시 개발의 한 수법에 불과하므로 개발허가의 대상에는 개발사업은 제외되는 것이 타당하다. 따라서 개발사업을 위한 실시계획의 승인 등을 받았을 때 개발허가가 의제되도록 법제화가 이루어져야 할 것이다.
(4) 농지전용 및 산림형질변경과의 관계
비도시지역의 농지는 전용허가에 의해, 산림은 토지형질변경의 허가에 의해 다른 용도로의 토지이용을 규제하고 있다. 따라서 농지와 산림은 다른 용도로 개 발하기 위해서는 토지형질변경사업에 의하든 대규모개발사업에 의하든 허가를 받아야 한다.
이와 관련하여 대법원은 택지개발예정지구 안에서 개발사업을 실시하기 위해 서는 농지전용허가와 택지개발촉진법에 의한 토지형질변경허가를 함께 받아야 한다는 입장을 취하고 있다.33)
농지전용 및 산림형질변경의 허가와 토지형질변경의 허가는 중복되므로 어느 하나의 허가제도로 통합하거나, 하나의 허가를 받았을 때 의제하는 방법을 강구 할 필요가 있다. 허가제도를 일원화하는 것은 절차의 중복문제를 해소할 수 있고
33) 대법원은 “택지개발촉진법 제6조제1항은 예정지구 안에서 토지형질의 변경등 행위를 하고자 하는 자는 관할 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으므로 택지개발예정지구 안에 있는 토지에 대해서는 농지전용의 허가를 받은 자라 하더라도 택지개발촉진법 제6조제1항에 의한 토지형 질의 변경허가를 받지 않고서는 그 전용목적사업을 실현할 수 없는 것이므로, 농지의 전용허가를 받으려는 토지에 대하여 택지개발촉진법 제6조제1항에 의한 토지형질의 변경허가를 받을 수 없다면 이는 구 농지법 시행령 제38조제1항 제2호 소정의 농지전용허가에 관한 심사기준에 저촉된다”(대법 2000. 11. 24 선고 2000두2341 판결)고 판시하고 있다.
절차의 간소화에 이바지할 수 있으나, 농지나 산림의 관장부처에서 반대가 예상 된다. 하나의 허가를 받았을 때 다른 허가를 의제하는 방안은 어느 허가를 기본 으로 할 것인가를 결정하기 어려운 점이 있다.
개발허가제를 비도시지역에도 적용한다고 할 때 농지전용과 산림형질변경을 포함하는 개발허가제로 구성하는 방안을 강구할 수 있다. 그러나 개발허가의 대
개발허가제를 비도시지역에도 적용한다고 할 때 농지전용과 산림형질변경을 포함하는 개발허가제로 구성하는 방안을 강구할 수 있다. 그러나 개발허가의 대