도시 및 농촌계획 시스템의 일반적인 작용에서 정책결정의 가장 중요한 요소 는 계획허가의 승인과 불허와 연관된다고 할 수 있다. 개발계획은 일반적으로 계 획허가제 메커니즘을 통해서 수행될 수 있다. 도심재개발과 같은 계획의 발안 또 한 동일한 메커니즘의 감독을 통해서 이루어진다. 물론 이러한 메커니즘에는 법 적 권한과 행정제도가 뒷받침된다. 계획신청의 허가와 불허와 관련된 결정포인 트는 문제의 핵심(the nub of the matter)이다.
계획허가를 결정함에 있어서는 ‘중요한 고려사항’(material considerations)과 환 경영향평가가 중요하다. 환경영향평가가 이용되는 경우는 매우 소수이지만 매우 중요한 문제이다. 대부분의 계획신청에서는 중요한 고려사항을 포함하는 조건을 전제로 한 허가의 승인이 이루어진다. 이 조건들은 환경의 보호와 개선의무를 부 과하며, 그 세부사항들을 자세히 제시하고 있다. 소수의 계획허가만이 이러한 내 용 이외의 합의에 따라 승인되는데, 이를 계획허가이득(planning gain)이라고 부 른다. 또한 소수의 계획신청은 불허된다.
(1) 중요한 고려사항(material considerations)
다음에 나오는 9개 그룹의 중요한 고려사항들은 허가결정에 무엇들이 포함되 어 있는 지 보여주는 좋은 지표가 될 것이다.12)
① Group 1 : 경제적·재정적 요인(economic and financial factors)
제안된 개발에서 비용에 관한 세부사항들은 계획신청 시에 제출하지 않지만, 경제적·재정적 고려사항들은 계획결정과 연관되어 있다. 경제성장, 일자리의 제공, 국제공항과 같은 중요시설의 보호, 수출촉진의 필요성 등과 같은 국가적 차원에서의 경제적 고려는 중요하다. 에너지보존과 지속가능한 개발은 매우 중
12) Thomas K. op. cit., p96.
요한 문제이다. 예를 들어 자동차수요와 자동차배출가스를 줄이기 위한 개발의 촉진이 여기에 해당된다.
② Group 2 : 사회적·문화적 요인(social and cultural factors)
정부지침은 LPA가 새로운 개발에서 특정유형의 혼합된 주택건설(housing mix) 을 하도록 하달한다. 다시 말해서 다양한 소득계층의 적절한 균형(adequate balance of families)을 이루도록 하는 것이다. 특히 대규모의 주택개발에서 정부는
‘서민용 주택건설’(affordable housing), 즉 저비용의 임대주택건설을 포함하는 합 리적인 혼합적(mix) 생산에 주의를 기울인다. 주택의 용도변경을 제지함으로써 주택자산(housing stock)을 유지하는 것은 매우 중요한 고려사항이다. 일반적으로 부동산의 소유자가 개인이나 공공기관인가 또는 부동산의 보유(tenure)인가 아니 면 임대냐 소유(owned)냐는 계획에서 문제가 되지 않으나, 저비용의 임대주택을 건설하고자 하는 지방에서는 문제가 될 수도 있다. 조그만 마을을 대규모로 확장 하고자 하는 계획은 기간시설에 대한 고려를 제쳐두고라도 기존의 공동체를 파 괴할 수 있기 때문이다.
③ Group 3 : 디자인·쾌적성 문제(design and amenity matters)
디자인은 모든 주요한 고려사항들 중에서 가장 논쟁의 여지가 있는 부분중 하 나이다. 1980년대에 중앙정부는 디자인에 대한 통제를 금지하고자 했다. 그러나 최근의 정부정책은 PPG1 부록(DoE 1992c)에서 찾아볼 수 있다. 고층의 디자인 및 건축자재(materials)는 중요한 고려사항들이다. 또한 건축물의 부피(massing)와 규모(scale)는 중요한 고려사항에 해당한다. 특히 제안된 새로운 건축물이 해당 지방에서 이질적이거나 침입적인 요소로 작용할 경우에는 더욱 그러하다. 그밖 에 배치·그늘·전망·일광·소음·악취 등도 중요한 고려사항에 해당한다.
④ Group 4 : 기존 부지의 용도 및 특징(existing site uses and features) 계획제안이 부적당한 요소들을 제거하는 경우, 계획차원에서 바람직한 요소들
을 제거하는 경우, 자원을 소멸시키는 경우 모두 중요한 고려사항들이다. 부적당 한 요소들의 예로는 유기된 건축물, 오염된 부지, 폐광, 방어시설(defense installation), 쓸모 없어진 부지들, 보존지방에서 이루어지는 보기 흉한 확장, 오래 된 광산에서의 채광작업, 위험한 접근, 인가 받지 않은 이용이 있다. 바람직한 이 용이지만 제안을 위해서 제거해야 하는 요소들의 예로는 나무·울타리·야생동 물의 보전지역으로 지정된 부지(예: SSSIs), 매력적인 건축물, 도시의 오픈스페이 스 등이다. 자원소멸의 예는 석탄층이나 매장물의 지나친 이용, 고고학적 유적의 지나친 이용 등이다.
⑤ Group 5 : 다른 기관 및 도급업자의 요건(requirements of other authorities and undertakers)
계획은 통제의 다른 영역을 침범하기도 하는데, 중요한 고려사항에 해당되는 기간시설과 관련된 영역이 여기에 해당된다. 수송(transport)은 4가지 주요한 토지 이용행위 중 하나이며, 계획에서 고려하는 사항으로써 도로·철도·공중·수로 등 모든 차원들이 계획허가제와 연관된다. 지방정부들은 그들의 관할구역에 해 당되는 모든 고속도로의 접근에 대하여 항상 협의를 한다. 교통부는 항상 간선도 로(trunk road)에 대한 새로운 접근, 증가하는 교통량 및 새로 계획되는 도로중앙 에서 67m 이내의 개발에 대하여 협의를 한다. 교통부는 계획불허에 영향을 미칠 수 있는 권한을 가진다. 다음은 중요한 고려사항들이다. 새로운 도로의 노선보호, 철도 및 도로확장, 새로 제안된 개발이 도로망에 미칠 수 있는 부담, 세부적인 고속도로 지침(예: 도로의 폭과 실행가능성)은 주로 고속도로당국의 편람에서 부 여된다.
⑥ Group 6 : 외부 환경적 요인(external environment factors)
계획신청부지의 외부에서 초래되는 요소들은 중요한 고려사항들이다. 외부의 영향이 너무 크다고 해서 제안의 불허결정이 내려지지도 않으며, 조건의 부과에 따라 외부의 영향이 완화되지는 않는다. 주요한 고려사항들은 소음(주로 도로·
철도·공중·공장에서 유발되는), 스모그, 먼지, 가스, 오염되고 불안정한 부지 들, 홍수가 나기 쉬운 부지, 물흐름 및 저장 방해, 공항과 유해한 부지 주변에 완 충지방의 존재, 수송관과 전력선의 근접 등이다. 문화재로 지정된 건축물, 고대박 물관, 또는 보존지방 내에서 제안이 이루어지는 경우에는 상당히 상이한 유형의 고려사항들이 다루어지게 된다.
⑦ Group 7 : 여론(Public opinion)
제안된 개발에 관해 시민들이 제시하는 주장을 ‘중요하게 여기는’ 것은 지방정 부(LPA)의 법적인 의무이다. 그러나 상당한 증거가 제시되지 않는 한 지방의 반 대가 불허결정의 근거가 되지 않는다. 시민의 여론이 드세지 않다고 하더라도, 개발에 대한 불안(fears)은 충분히 중요하게 고려할 만큼 실제적이다. 예를 들어 주거지 근처의 화약상점 또는 화약상점이나 장의사 등으로 인해서 정신적인 피 해를 입는다면 불안이 충분한 근거가 될 수 있다.
⑧ Group 8 : 전례(creation of precedent)
전례(precedent cases)는 종종 농촌지방에서 발생했다. 그러나 특정부지에 위치 한 단독주택이 적절할 것이라는 사실이 본래 좋은 주장은 아니다. 그러나 개발이 허가되면 다른 문제들이 발생하며 누적적인 효과는 상당히 크다. 실제로 지방정 부가 마을 외곽지방에 주택건설개발을 허가함으로써 전례를 만든다는 사실을 우 려했던 사례가 있었다. 이때 지방정부는 소유자들의 부지와 인접한 지방의 개발 을 막고, 전례가 만들어지지 않게 하기 위해서 그들과 합의하는 선에서 계획허가 를 승인하고자 했다. 개발업자는 합의에 동의하지 않았다. 전례는 불허의 근거로 써 받아들여지지 않는다.
⑨ Group 9 : 신청자의 개인적 상황(personal circumstances of the applicant) 계획허가는 일반적으로 토지에 효력을 지닌다. 신청자 개인의 문제들에는 주 로 많은 비중을 두지 않는데, 이 문제들은 일시적인 때가 많기 때문이다. 개인적
고난은 예외적인 환경에서 중요한 고려사항이 된다. 예컨대 농촌지방에서 주택 이 화재로 모두 소실되었는데 재건축의 권리가 없는 경우, 점유자의 고통은 계획 의 고려사항들에 우선할 것이다.
(2) 환경영향평가
모든 계획통제는 환경영향평가(EIA)와 관련된다. 소규모의 개발제안이라고 하 더라도 개발업자와 지방정부(LPA)는 이 개발이 악영향을 유발할 우려는 없는지, 또는 이 악영향을 극복할 수 있는지의 여부를 알아보기 위해서 평가과정을 거칠 필요가 있다. 그러나 환경영향평가는 정유, 공업용 부동산 특히 민감한 지방에서 의 개발 등 규모가 큰 프로젝트에 중점을 둔다. 환경영향평가(EIA)는 계획신청에 서 함께 이루어지는 환경진술(Environmental Statement : ES)의 한 부분이며, 절차 이다. 지방정부는 계획신청의 허가와 불허결정을 내릴 때 이 진술을 중요하게 고 려하게 된다. 주요한 중앙정부지침은 회람(Circular 15/88), 유렵연합지침(EU 85/337)의 결과로서 소개되었으며, 개정된 환경평가지침(DoE 1988b)에 포함되어 있다. 환경영향평가와 허가받지 않은 개발을 다루고 있는 중앙정부회람(Circular 13/95: DoE 1995h)과 허용된 개발권(PDRs)을 다루고 있는 중앙정부회람(Circular 3/95: DoE 1995c)은 어떻게 이러한 개발범주들이 환경영향평가의 범위에 포함되 며, 개발범주들이 환경에서 어떤 부분에 영향을 미치는지에 대해 설명하고 있다.
전문적인 지침은 PPG 13, 환경평가에 제시된다.
환경영향평가는 연간 처리되는 계획신청 중에서 소수의 신청에만 필요한 평가 이다. 영국에서 1990년대 초반 처리된 50만 건의 계획신청 중 약 300건의 신청에 환경영향평가가 필요하다고 추정하는 견해도 있다. 그러나 평가가 요구될 때 환 경영향평가는 매우 중요하다. 진술(ES)작성에 드는 비용은 전체 프로젝트 가치의 0.000025%∼5% 정도로 추정된다. 진술작성비용은 신청자부담이다. 계획신청 시 에 진술의 작성이 필요한지의 여부는 중앙정부회람(Circular 15/88: DoE 1988b)에
환경영향평가는 연간 처리되는 계획신청 중에서 소수의 신청에만 필요한 평가 이다. 영국에서 1990년대 초반 처리된 50만 건의 계획신청 중 약 300건의 신청에 환경영향평가가 필요하다고 추정하는 견해도 있다. 그러나 평가가 요구될 때 환 경영향평가는 매우 중요하다. 진술(ES)작성에 드는 비용은 전체 프로젝트 가치의 0.000025%∼5% 정도로 추정된다. 진술작성비용은 신청자부담이다. 계획신청 시 에 진술의 작성이 필요한지의 여부는 중앙정부회람(Circular 15/88: DoE 1988b)에