사회적 경제 조직에 의한 주택공급 방안 연구

A Study on Housing Supply by Social Economy Organizations

사회적 경제 조직에 의한 주택공급 방안 연구

2013-53

사회적 경제 조직에 의한 주택공급 방안 연구

A Study on Housing Supply by Social Economy Organizations

▪ 연구진

연구책임 김혜승 연구위원 박미선 책임연구원 천현숙 연구위원 진정수 선임연구위원

▪ 외부연구진 (국내사례)

김란수 하우징쿱 주택협동조합 연구소장 김수현 하우징쿱 주택협동조합 연구원 서종균 한국도시연구소 소장

이봉조 한구도시연구소 연구원

유승동 상명대학교 교수

전홍규 오사카시립대학 도시연구플라자 교수

최경호 네덜란드 델프트공과대학 OTB 인공환경연구소 박사과정 연구원

▪ 연구심의위원

배순석 국토연구원 선임연구위원 유재윤 국토연구원 선임연구위원 김근용 국토연구원 선임연구위원 강미나 국토연구원 연구위원

김효정 국토교통부 주거복지기획과장

남원석 경기개발연구원 연구위원

｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜

주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 사회적 경제 조직에 의한 주택공급은 첫째, 소규모 호수로 이루어지고 가구특성에 맞는 주택설계를 통하여 개개 수요자의 욕구를 충족시키며,

❷ 둘째, 입주자 혹은 거주민 상호간에 공유하는 공동의 목표를 지닌 공동체가 형성되어 있는 특성을 보임

❸ 셋째, 상대적으로 저렴한 주택구입 비용과 임대료 및 관리비로 주거의 안정성을 추구하고 있음

❹ 넷째, 지역사회를 해체하거나 황폐화시키지 않는 주거지재생사업을 성공적 으로 이끌수 있다는 가능성을 보여줌

❺ 다섯째, 주택의 건설과 유지관리 과정에서 새로운 일자리를 창출하고 있음

❻ 사회적 경제 조직의 주택공급 활동에서의 장애요인으로는 안정적인 재원확 보의 어려움, 사업주체의 역량 부족, 기타 제도적 장애요인을 들 수 있음 본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 주택의 건설 및 공급 과정에서 사회적 경제 조직이 필요한 자금을 원활하게 조달할 수 있는 기반 구축 필요

❷ 적정 입지에 적절한 가격의 토지의 원활한 제공 필요. 특히 저소득층 혹은 취약계층을 위한 사회주택을 사회적 경제 조직이 건설ㆍ공급할 경우에는 저렴한 토지 제공 필요

❸ 교육프로그램 개발, 중간조직 육성, 관리ㆍ감독 체계 구축 등을 통해 사회적 경제 조직의 착한 주택공급자로서의 역량 강화 필요

❹ 사회적 경제 조직들이 그들의 정체성을 유지하면서 주택공급 및 관리 주체로서 지속성을 지닐 수 있도록 정부의 정책적인 노력 강화 필요

❺ 다수의 다양한 사회적 경제 조직들의 활동을 수용하고 지원하는 사회ㆍ정치 ㆍ문화적 분위기 조성 필요

｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜

발간사

서구와 유사하게 최근 우리나라에서도 사회적 경제는 실업과 빈곤의 확대에 따른 사회경제적 위기극복에 대한 처방으로 등장해 지속적으로 성장하고 있다. 기존에도 협동조합, 각종 공제회, 무수한 시민사회 결사체, 재단이 존재했지만, 특히 1990년대 말 외환위기 이후 정부의 주도적인 정책 추진에 의해 사회적 경제는 새로 탄생되고 있다. 나아가 2007년 사회적기업육성법의 제정, 2011년도 말 협동조합기본법이 제정되어 사회적 경제를 육성하기 위한 제도적 기반도 어느 정도 갖추어 가고 있다.

주거부문에서의 사회적 경제의 도입과 관련해서는 최근 10년 사이에 주거분야의 비영리조직들의 활동범위가 넓어지고 다양해지고 있다. 주택개보수사업, 임시주거비 지원사업, 저소득층 밀집주거지역에서의 마을만들기, 매입임대사업 운영기관 활동, 주거복지센터 운영 등 주택을 직접 건설 혹은 매입하여 공급하지는 않더라도 주택개량 혹은 주거비를 지원하거나 주거관련 휴먼서비스를 제공하는 등 과거에 비해 다양한 방식과 내용으로 저소득층의 주거문제에 개입하고 있다. 그러나 현재 우리나라에서 사회적기업, 협동조합, 기타 비영리단체 등 사회적 경제 조직이 실제로 주택공급 활동을 하고 있거나 공급할 계획이 있는 사례는 아직까지는 손가락으로 꼽을 수 있는 수준이라고 할 수 있다.

이러한 사회적 경제 조직에 의한 주택공급은 우리나라의 기존 주택공급체계의 특징인 대량생산, 주로 아파트라는 단일한 유형의 공급, 대형업체에 대한 의존 등에 따른 한계 극복 및 다양한 주거수요에 대한 대응을 위해 필요하다. 즉, 사회적 경제 조직에 의한 주택공급은 소규모 공급에 의한 지역사회의 통합성 증대, 사회적 약자의 주거소요 충족, 다양한 주택공급, 주거지재생을 위한 유용한 방식 제공, 그리고 저렴한 주택공급 및 주택관리 비용 등의 효과를 기대할 수 있을 것이다.

이에 이 연구에서는 우선 최근 복지국가 실패, 시장실패에 대한 대안으로 주목을 받고 있는 사회적 경제의 출현 배경 및 특성, 그리고 우리나라의 사회적 경제 도입

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현황을 살펴보면서 사회적 경제 조직의 특성을 토대로 한 다양한 주택공급의 필요성을 제시하였다. 둘째로 외국의 ‘사회적 경제’ 조직의 주택공급 사례 및 제도를 검토하여 그 시사점을 정리하였다. 셋째로 아직은 매우 미흡하지만 우리나라에서 시도되고 있는 ‘사회적 경제’ 조직의 주택공급 사례를 심층적으로 분석함으로써 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 활동의 성과 및 장애요인을 도출하였다. 마지막으로 이러한 분석 결과를 토대로 사회적 경제 조직에 의한 주택공급을 활성화시킬 수 있는 다양한 정책방안을 제안하였다.

이러한 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 활성화 방안의 마련이 서민의 주거 및 생활 안정과 공동체 형성을 통한 지역사회통합, 사회서비스 확충, 취약계층의 경제활동 지원 및 재출발 지원 효과, 그리고 새로운 일자리 창출에 기여할 수 있기를 기대한다.

여러 가지 어려운 여건에도 불구하고 연구를 수행하는데 노력을 아끼지 않은 김혜승 연구위원, 박미선 책임연구원, 천현숙 연구위원, 진정수 선임연구위원, 제갈영 연구원의 노고에 심심한 감사의 말씀을 전한다. 그리고 외국사례를 집필해 주신 유승동 교수, 전홍규 교수, 그리고 최경호 연구원, 국내사례를 분석해 주신 서종균 소장, 김란수 소장, 이봉조 연구원, 김수현 연구원에게도 깊이 감사드린다.

2013년 12월 국토연구원장 김 경 환

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요약

본 연구의 내용을 각 장별로 요약하면 다음과 같다.

제1장 연구의 개요 및 목적

본 연구는 주거 및 생활 안정과 공동체 형성 등의 측면에서 긍정적인 효과를 나타내고 있는 사회적 경제 조직에 의한 주택공급을 활성화하는 방안을 마련하는데 그 목적이 있다.

이를 위해서 우선 최근 복지국가 실패, 시장실패에 대한 대안으로 주목을 받고 있는 사회적 경제의 출현 배경 및 특성, 그리고 우리나라의 사회적 경제 도입 현황을 살펴보면서 사회적 경제 조직의 특성을 토대로 한 다양한 주택공급의 필요성을 제시하였다. 둘째로 외국의 ‘사회적 경제’ 조직의 주택공급 사례 및 제도를 검토하여 그 시사점을 정리하였다. 셋째로 아직은 매우 미흡하지만 우리나라에서 시도되고 있는 ‘사회적 경제’ 조직의 주택공급 사례를 심층적으로 분석함으로써 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 활동의 성과 및 장애요인을 도출하였다. 마지막으로 이러한 분석 결과를 토대로 사회적 경제 조직에 의한 주택공급을 활성화시킬 수 있는 다양한 정책방안을 제안하였다.

본 연구에서는 사회적 경제를 ‘사회적 목적을 지니고 경제활동을 하는 조직 및 실천’으로 정의하였다. 여기에서 사회적 목적을 지닌 경제활동은 사회 전체에 이익이 되는 경제활동을 의미하며, 보다 구체적으로는 취약계층 및 불이익계층의 포용, 기회의 균등, 지역사회(공동체) 활성화, 지속가능한 발전 등을 위한 경제활동이라 할 수 있다. 또한 사회적 경제의 핵심적인 경제활동은 이러한 사회적 목적을 위해 국가와 시장에 의해 충족되지 않는 재화와 서비스를 제공하는 것이라 할 수 있다.

특히 사회적 경제 조직에 의한 국내 주택공급 사례분석의 경우에는 노숙인, 가정폭

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력 피해여성, 긴급보호가구 등 취약계층을 보호하기 위한 임시거처를 제공하거나 주거관련 휴먼서비스를 제공하는 사례보다는 일반주택(공공주택 포함)의 건설 및 공급ㆍ관리 사례 그리고 지역공동체 형성에 중점을 둔 주거지재생사업에 중점을 두어 15개 사례를 분석하였다. 우선 사회적 경제 조직을 사회적기업형, 협동조합형, 기타 비영리단체로 구분하여 14개 사례사업을 선정하여 분석하였고, 지원조직에 의한 사업도 1개 사례를 분석하였다. 사회적기업형의 경우에는 ㈜태평동락커뮤니티, 소행주, 카할리 농업법인, 프로젝트 옥, 두꺼비하우징, 나눔하우징, 동네목수 사례를, 협동조합형의 경우에는 대연 우암 주택협동조합, 하우징쿱 주택협동조합, 일오집, 가양동 및 만리동 협동조합형 공공임대주택 사례를, 그리고 기타 비영리단체의 경우에 는 한국 해비타트와 다솜복지재단 사례를 분석하였다. 한편 지원조직으로 한국사회투 자의 소셜하우징사업을 분석하였으며, 특히 이러한 국내의 개별사례 분석은 관련 전문가와 활동가로 구성된 연구기관과의 협동연구로 수행하였다.

제2장 사회적 경제 관련 이론적 배경 및 우리나라의 사회적 경제 도입 현황

여기에서는 사회적 경제의 출현 배경 및 특성을 살펴보면서 사회적 경제의 개념 및 특성, 사회적 경제 조직의 유형에 대한 이론적 논의를 점검하였다. 또한 우리나라의 사회적 경제 도입 현황 및 기존 주택공급체계의 특성을 살펴보면서 사회적 경제 조직을 활용한 다양한 주택공급의 필요성을 제시하였다.

사회적 경제는 복지국가 출현 이전부터 존재해온 오랜 역사를 갖고 있지만, 20세기 복지국가의 확대로 제도적으로 흡수되거나 심각하게 쇠퇴된 경험을 지닌다. 이런 쇠퇴의 시기는 복지국가가 번성하는 1970년대 말까지 지속되다가 그 이후 경제구조조 정, 대량실업, 빈곤확대 등으로 복지국가가 심각한 위기에 처하면서 다시 사회적 경제에 주목하는 새로운 변화를 맞이하였다. 즉 사회적 경제가 전혀 새로운 형태와 내용으로 등장한 게 아니라 국가와 시장에 의존해온 신자유주의 노선이 빚어낸 대량실업과 빈곤 등 사회적 배제의 확대를 처방하기 위한 전략적 대안으로 국가가 사회적 경제 접근법을 적극 활용하게 되었다고 할 수 있다(주성수, 2010: 17).

사회적 경제는 ‘사회적 목적을 지니고 경제활동을 하는 조직 및 실천’으로 정의할 수 있다. 사회적 목적을 지닌 경제활동이라함은 사회 전체에 이익이 되는 경제활동을 의미하며, 보다 구체적으로는 취약계층 및 불이익계층의 포용, 기회의 균등, 지역사회 (공동체) 활성화, 지속가능한 발전 등을 위한 경제활동이라 할 수 있다. 또한 사회적 경제의 핵심적인 경제활동은 이러한 사회적 목적을 위해 국가와 시장에 의해 충족되지 않는 재화와 서비스를 제공하는 것이라 할 수 있다.

이러한 사회적 경제의 특성은 ①회원이나 공동체에게 이윤보다는 서비스를 우선함,

②자율적인 운영, ③민주적 의사결정과정, ④수익의 배분에서 자본보다는 인간과 노동을 우선함에 있다(Defourny와 Develtere, 1999: 16).

사회적 경제 조직의 유형으로는 전통적으로 협동조합, 공제회, 결사체를 들고 있으며, 이 외에 재단을 포함하기도 한다. 또한 사회적 경제도 시대상황에 따라 새로운 사회적 목적과 새로운 기업가정신을 지속적으로 추구하여, ‘사회적기업’이라 는 새로운 조직이 대두되었다. 현재 사회적기업은 세계 어디서나 볼 수 있는 가장 일반적인 사회적 경제 유형을 대표한다.

이러한 사회적기업에 대한 합의된 정의는 아직 없으나 대체로 유럽연합의 EMES의 정의가 보편적으로 활용되고 있다고 할 수 있다. EMES는 사회적기업을 경제적ㆍ기업 적 차원과 사회적 차원 등 두 가지 차원에서 정의하고 있다. 경제적ㆍ기업적 차원으로 는 재화와 서비스를 생산하고 판매하는 지속적 활동, 높은 수준의 자율성, 상당한 정도의 경제적 위험도, 그리고 최소한의 급여 근로자를 들고 있고, 사회적 차원으로는 지역사회에 도움을 준다는 명확한 목적, 시민들의 주도, 자본소유에 근거하지 않는 의사결정방식, 참여적 운영, 이익배분의 제약 등의 특성을 지님을 언급하고 있다.

본 연구에서는 사회적 경제 조직을 ‘사회적 목적을 지니고 경제활동을 하는 조직’으 로 정의하면서, 그 유형을 사회적기업형, 협동조합형 및 기타 비영리단체로 구분하여 사례를 분석하였다. 이유는 최근 우리 정부는 사회적기업육성법(2007), 협동조합기본 법(2011)을 제정함으로써 사회적기업과 협동조합 형태를 근간으로 사회적 경제를 육성하고자 하고 있기 때문이다.

우리나라에서도 사회적 경제는 유럽의 사정과 유사하게 실업과 빈곤의 확대에

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따른 사회경제적 위기극복에 대한 처방으로 등장해 지속적으로 성장하고 있다. 기존에 도 협동조합, 각종 공제회, 무수한 시민사회 결사체, 재단이 존재했지만, 특히 1990년 대 말 외환위기 이후 정부의 주도적인 정책 추진에 의해 사회적 경제는 새로 탄생되고 있다고 할 수 있다. 1990년대 말 외환위기 직후의 공공근로사업과 2000년 국민기초생 활보장법 도입 이후의 자활사업과 사회적 일자리 사업, 그리고 최근에는 사회서비스 사업이 시행되고 있다(주성수, 2010: 41-42, 243).

나아가 2007년 사회적기업육성법의 제정, 2011년도 말 협동조합기본법이 제정되 어 사회적 경제를 육성하기 위한 제도적 기반도 어느 정도 갖추어 가고 있다. 2011년 현재 전국적으로 500개 이상의 사회적기업이 인증을 받았고 대기업들도 이러한 사회적기업에 참여를 시도하는 등(이주성ㆍ신승훈, 2011: 45) 양적으로 성장하고 있으나, 유럽 선진국에 비하면 시행초기에 불과하다고 할 수 있다.

또한 이러한 중앙정부 차원의 제도적 기반이 마련되었을 뿐 아니라 지방자치단체 차원에서도 관련 조례를 앞 다투어 제정하는 등 제도적 지원에 적극적으로 나서고 있다(김경희, 2013: 133).

우리나라 주거부문에서의 사회적 경제의 도입 정도에 대해 살펴보면, 최근 10년 사이에 주거분야의 비영리조직들의 활동범위가 넓어지고 다양해지고 있다. 주택개보 수사업, 임시주거비지원사업, 저소득층 밀집주거지역에서의 마을만들기, 매입임대사 업 운영기관 활동, 주거복지센터 운영 등 주택을 직접 건설 혹은 매입하여 공급하지는 않더라도 주택개량 혹은 주거비를 지원하거나 주거관련 휴먼서비스를 제공하는 등 과거에 비해 다양한 방식과 내용으로 저소득층의 주거문제에 개입하고 있다(남원 석, 2012: 64의 내용을 토대로 보완). 그러나 현재 우리나라에서 사회적기업, 협동조 합, 기타 비영리단체 등 사회적 경제 조직이 실제로 주택공급 활동을 하고 있거나 공급할 계획이 있는 사례는 아직까지는 손가락으로 꼽을 수 있는 수준이라고 할 수 있다.

이러한 사회적 경제 조직에 의한 주택공급은 우리나라의 기존 주택공급체계의 특징인 대량생산, 주로 아파트라는 단일한 유형의 공급, 대형업체에 대한 의존 등에 따른 한계 극복 및 다양한 주거수요에 대한 대응을 위해 필요하다. 특히 민간의

비영리 부문에 의한 주택공급은 다양한 필요를 가지고 있는 취약계층의 요구에 대응하는데 활용될 수 있을 것이다. 즉, 사회적 경제 조직에 의한 주택공급은 소규모 공급에 의한 지역사회의 통합성 증대, 사회적 약자의 주거소요 충족, 다양한 주택공급, 주거지재생을 위한 유용한 방식 제공, 그리고 저렴한 주택 공급 및 주택관리 비용 등의 효과를 기대할 수 있을 것이다.

제3장 외국의 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 현황 및 관련 제도

본 장에서는 캐나다의 주택협동조합, 일본의 경우에는 각종 협동조합 관련 단체 및 특정비영리활동법인, 그리고 네덜란드는 주택협회를 중심으로 이들에 의한 주택공 급이 이루어진 배경, 활동 현황, 관련 제도 및 주요 사례사업을 살펴보면서 정책적 시사점을 도출하였다.

캐나다의 경우 사회주택을 공급하는 주된 주체 중의 하나가 주택협동조합이다.

캐나다에서의 주택협동조합은 1960년대 범죄증가, 게토 발생 등 공공주택의 사회적 이슈 부각으로 활성화되기 시작하였으며, 1973년 국가주택법의 개정에 따른 연방정 부의 본격적인 지원으로 결정적인 발전계기를 마련하게 되었다. 그러나 1985년부터 연방정부를 대신하여 주 정부가 협동조합에 대한 지원을 강화하였고, 중앙정부 지원은 개발비용 대출에 대한 정부보증과 시장임대료보다 낮은 수준의 임대료가 되도록 지원하는데 한정되고 있으며, 협동조합의 일시적 자금경색을 완화하기 위한 일시 보조금 지원 및 저소득층 특히 사회지원 가구에 대한 지원에 자원을 집중하고 있다.

또한 1993년 중앙정부 재정지원이 중단된 이후 주정부에서도 역시 (제한적) 재정지원 을 하고 있고, (주 정부 보다는) 지역 주택시장에 대한 정보를 많이 보유하고 있는 주정부 이하 지방정부가 역할을 수행하여야 한다는 논리가 확대되고 있다.

캐나다의 협동조합은 약 2,200여개이며, 협동조합에 소속된 주택수는 약 91,900여 호로 나타난다(Gazzard, 2011). CMHC(2005)에 의하면 1999년 현재 주택협동조합 은 약 11만 명의 조합원을 보유하고 있으며 자산가치는 약 C$ 56억으로 추정된다.

2003년 CMHC의 조사에 근거하면 협동조합 구성원의 58%가 여성이며 여성 세대주

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혹은 여성편부모 가구가 협동조합의 절반 이상이고, 거주자의 11%가 소수민족, 20%가 이민자, 4%가 원주민 그리고 12%가 장애인이라고 한다(CHF Canada).

그러나 최근 캐나다에서 협동조합이 위기를 느끼고 있다는 인식이 강하며, 이러한 위기가 발생한 요인으로 ① 관리와 운영에 대한 적절한 지식과 능력을 보유하고 있는 관리자 집단이 없고, ②부족한 예산 그리고 절차/과정에 대한 전문지식에 근거하 지 않은 사업추진, ③다양한 조합원의 이해를 조화롭게 운영하는 기술과 이를 위한 교육과 의지의 부족을 지적하고 있다. Gazzard(2007)는 협동조합의 발전을 위해서는 다음과 같은 사항들을 고려해야 한다고 언급하고 있다. 우선 정부에 협동조합의 필요성에 대한 지속적 홍보가 필요하다. 이는 과거와 달리 정부의 직접지원이 줄어들 었으며, 기존대출을 재상환하는 경우에도 기존 조건보다 좋은 조건의 대출을 받기 어려워졌기 때문이다. 다음으로 협동조합은 조합원의 적극적 참여와 자발적 봉사활동 에 의하여 운영되어야 한다. 주거비용의 절감측면이란 경제적 성과보다는 주민의 자치와 참여라는 사회적, 문화적 성과에 초점을 맞추어야 하는 것이다. 그러나 주민참 여와 순수한 자발적 봉사에만 근거하는 경우 협동조합은 전문성이 악화되고 지배구조 의 투명성이 저하될 가능성이 높으므로, 조합운영에 전문화가 필요하며 지배구조의 강화와 협동조합 운영에 투명성을 강화를 위한 대책이 필요하다. 특히 부동산 관리, 재무관리, 유지보수 그리고 마케팅 등에 대한 조합원들의 전문성이 부족할 수 있어 이를 보완할 수 있는 방안 수립이 필요함을 강조하고 있다.

현재 일본 사회에서 이른바 사회적 경제부문의 대표격이라고 할 수 있는 것은 특정비영리활동법인인 NPO법인 그리고 각종 협동조합 관련 단체들을 들 수 있다.

일본은 주택 과부족의 시대에서 주택공기업을 통한 주택의 대량 신규 건설공급을 통해 1968년에 이미 주택보급률 100%를 달성하여 공급 초과의 시대(양에서 질의 시대로의 이행)에 들어선 지 40여년을 넘어서는 현실에서 인구학적인 측면에서는 저출산 고령사회가 한층 더 진전되어 가는 상황에 직면해 있다. 이러한 과정에서 신규 주택수요는 주택시장에서의 구매력 및 접근성의 차원에서 배제를 경험하기 쉬운 사회적 약자층에게 상대적으로 높게 나타나고 있다.

한편, 정부의 주택정책은 주택공기업과 관련한 대응에서도 확인할 수 있듯이 공공지 출의 삭감과 직접 공급으로부터의 철퇴, 그리고 시장에 일임하는 형태로 신자유주의적 인 정책 재편을 추진해 왔다.

한 때 공공부문과의 협력적인 형태로 노동자의 주거소요에 대한 대응을 위해 주택생 협 차원에서의 자주적인 노력을 포함한 공공 보완적인 주택공급의 적극적인 대응활동 이 전개되었다. 그러나 독자적인 사업에 비해 주택금융공고 등 공적 재원에 대한 의존도가 너무 커서, 거품 경제의 붕괴와 토지가격의 앙등 등 극적인 사회경제적인 변화 과정에서 생존 전략을 수정하여 사업 정리 혹은 극한적인 경우 도산 등의 사유로 활동을 정리한 경우가 많다. 그럼에도 여전히 주택생협이 공급하는 주택은 일반 시장소 비에 비해 안심하고 구매할 수 있다는 장점을 지니며, 주택생협이 이익을 목적으로 활동하기 보다는 조합원의 거주생활과 관련된 복리향상을 우선으로 활동하고 있다는 점에는 공감대가 형성되어 있다. 한편 주택의 안심, 안전 시공 이외에 입주 조합원의 커뮤니티 향상을 위한 주거생활의 지원 혹은 공동체 향상 측면에서 적극적인 활동을 전개하고 있지 못하다는 점은 생협 전문가도 지적하고 있는 사항이다.

이에 대해 최근 들어 주목받고 있는 민간 차원의 대응으로는 특정비영리활동법인이 기존의 고령자 대상의 개호사업 내지는 탈노숙 및 장애우 지원 등 사회취약계층 관련 지원사업 활동을 확대하여 새로운 주거소요에 대한 대응에 나선 경우가 대부분이 며, 이들의 특성은 다음과 같다.

첫째, 이들 조직은 기존의 주택공기업이나 주택생협 등과는 달리, 대체로 특정비영 리활동법 제정 이후 법인격을 취득하여 본격적인 활동을 전개해 온 단체들이 대부분이 었다. 그러나 주택사업과 관련해서는 방대한 초기 자금과 조직적인 경영 및 관리 능력이 필요한 관계로 이를 위한 지원제도 및 사회적 보조 장치 등이 정비되어 있지 않은 상황에서 이들이 실제로 주택을 신축하여 공급하는 것은 어려운 상황이었 다. 따라서 대부분의 단체들은 시장 접근이 어려운 주택소요에 대해 신규주택공급이 아닌 공가 등 기존 주택재고의 활용, 즉, 건물주 등으로부터 기존 건물을 임차하여 이를 수요자에게 임대(서브리스)하는 방식을 활용하여 경영 리스크의 회피와 이용자 의 부담 경감을 통한 저렴주거의 지원을 통해 수요에 부합해 왔다.

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둘째, 사업 운영을 위해 주로 활용해 온 제도로서는 고령자와 관련해서는 개호보험 및 연금, 장애우와 관련해서는 장애우자립지원법, 그리고 탈노숙형 단신고령자 등과 관련해서는 생활보호 등의 공적부조 및 사회보험 등 사회보장제도들이 유효하게 활용되어 이들 사업을 뒷받침해왔다.

셋째, 주택재고의 측면에서는 거품기에 대량으로 건설되었지만 그 후 사회경제적인 변화 속에서 미분양, 미이용 상태의 공가로 방치되어 오던 사택 및 각종 학원과 전문학교의 기숙사, 비즈니스 호텔 등이 이들 단체들의 활동을 위한 중요한 사회적 자원으로 활용되고 있다. 이들 재고는 단독주택 등과는 달리 집합적인 거주 공간으로 기능할 수 있다는 점에서 입주자의 주거 및 생활관리의 공동성 및 지원의 효율성 면에서도 효과적이었다.

넷째, 기존주택의 활용이라는 특징 외에도 대다수의 단체들이 주거지원 사업의 일환으로 각종 생활서비스 및 상담사업을 병행하고 있어 단순히 주택이라는 물리적인 차원의 지원에 국한되는 것이 아니라 입주자의 소요에 맞는 다양한 주거지원서비스를 통합하여 지원하는 복합적인 주거지원 사업을 전개하고 있다. 물론 이들이 가능할 수 있었던 것은 이미 언급한 사회보장제도들의 충실한 정비라는 조건이 충족되어 있었기 때문이다.

그러나 일본의 경우 아쉽게도 이들을 적극적으로 뒷받침하기 위한 제도적 장치가 미정비된 상태에서 각 단체들의 창의적인 대응과 선의의 이해자들에 의한 토지와 주택의 제공이라는 민간자원에 의지할 수밖에 없었던 현실에서 이러한 주택들이 전체 주택에 차지하는 비중은 미미한 실정이다.

반면, 전체 주택대비 공가율의 증가 및 신규 주택 소요계층으로서의 고령자 등 사회적 약자의 증가와 이와 관련한 신규 주택소요의 존재는 향후 민간비영리부문에 의한 주택시장의 확대 가능성을 부정할 수 없는 환경적인 여건일 것이다. 물론 이를 위해서는 민간주택 경영과 관련한 각종 제도적 장애 제거와 각 단체들의 활동에 대한 지원 수준의 확대가 필요할 것이다.

네덜란드의 경우 도시화가 활발했던 19세기 중후반부터 도시주택문제가 심각해지

자, 국가의 개입이전에 다양한 민간 주체들이 ‘기둥사회’의 전통에 따라 각자의 ‘기둥’

의 영역에서 직접 주택문제를 해결하러 나선 것이 주택협회(보닝코포라시 Woningcorporatie) 탄생의 사회경제적 배경이다. 이러한 ‘기둥사회’의 전통 그리고 각각의 기둥 혹은 부문 내부의 신뢰를 바탕으로 대표들이 모여 협상을 하고 구성원들은 그 결과를 수용하는 ‘합의주의’의 전통이라는 네덜란드 고유의 특징은 내각제라는 정체와 맞물려 주택협회의 위상을 더욱 견고하게 하였다. 즉 지방정부도 내각제로 운영되었기 때문에 다양한 규모의 주택협회가 직접 혹은 중간조직을 통해 지방정부와 협의를 하고, 이러한 협의들이 사안별로 심의되어 개별 사업계획의 운신의 폭이 넓었고 의사결정에 있어 시간적, 절차적, 정치적 여유가 있었다. 특히 19세기 후반 심화된 주택난에 대응하고자 건설자본이 따로 형성되기 전부터 제조업 자본가들이 박애주의적인 관점에서 주택문제의 해결에 나서는 한편, 중도좌파 역시 사회주의적 관점에서 자구책을 마련하고자 주택협회에 의한 건설에 나서게 된 점도 다수의 비영리조직을 통한 주택공급과 연관이 깊다고 할 수 있다.

또한 초기부터 극빈층이 아닌 도시 노동자계층 전반을 주요 수요자로 상정하여 어느 정도는 ‘보편적 복지’ 성격을 가지고 출발하였으며, 2차대전 이후 전후 복구시기 에는 정부의 지원에 힘입어 주택부문에서의 그 역할과 비중이 더욱 커졌다. 그러나 1990년대 이후 운영의 자율화 경향이 강해졌으며, 특히 유럽연합차원의 정책개입으 로 인하여 다시 일정 수입 이하의 ‘특정계층’을 사업 대상으로 삼아야 하는 등 조직과 사업의 성격이 조금씩 변화하고 있다.

그럼에도 현재 네덜란드는 사회임대주택이 전체 주택의 34%로 그 비중이 세계에서 가장 큰 나라이며, 이러한 사회주택은 모두 주택협회에 의해 공급, 운영, 관리되고 있다. 비록 최근 전국단위에서 대형 주택협회의 재정위기나 스캔들에 대한 비판이 대두되고는 있지만 현재에도 활발한 지역단위의 중소규모 주택협회의 활동과 100여 년이란 긴 기간 동안 주택협회의 활동이 ‘보편적 주거복지’에 기여한 성과에 대해서는 사회적 공감대가 여전히 존재한다.

다만 문제가 크게 불거진 최근의 주택협회의 경영상의 위기나 문제에 대해서 원인의 진단 및 대책마련은 현재진행형으로 추진되고 있으며, 중장기적으로는 유럽연

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합의 개입 등으로 시장원리에 따른 자유경쟁 촉진의 방향으로 정책이 추진될 것이고 이에 따라 주택협회의 위상과 역할이 축소될 것으로 전망되고 있다.

제4장 우리나라 사회적 경제 조직의 주택공급 사례분석

본 장에서는 현재까지 국내의 사회적 경제 조직에 의해 추진되었거나 추진(계획) 중인 14개 사업과 1개의 지원조직에 의한 사업에 대해 개별사례 분석 및 종합분석을 수행하였다. 우선 개별사업별로는 사업의 배경 및 목적, 사업주체의 성격, 사업내용, 자금조달방식 및 비용부담, 사업추진 단계별 특성 및 장애요인, 사업의 성과 및 한계에 대해 분석하였다. 다음으로 사례사업들의 종합분석은 입주자 특성, 주택 특성, 자금조달방식 및 비용부담, 공동체 활성화 및 일자리 창출 등의 5가지 측면에서 정리하였다.

개별 사례사업들의 종합분석 내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 입주자(혹은 거주자) 특성을 살펴본다. 우선, 신규주택공급 사례에서 사업주 체별 소득계층을 비교하면, 대부분 사회적기업이나 협동조합주택의 입주민들은 주거 비부담능력이 있는 계층임을 알 수 있다. 대연 우암 주택협동조합의 경우에는 저소득 층 주민으로 구성되어있지만 아직 토지문제가 해결되지 않아 사업을 진척시키고 있지는 못한 상태이다. 기부금과 자원봉사를 토대로 주택공급 활동을 하고 있는 비영리 공익법인인 한국해비타트의 경우에만 비록 실적은 많지 않지만 저소득층을 위한 주택을 실질적으로 공급하고 있다고 할 수 있다. 다시 말해 아직까지 우리나라에 서 사회적 경제 조직에 의한 신규주택 공급 활동은 매우 미약한 수준이지만, 그 가운데서도 주된 대상계층은 저소득층이라기보다는 어느 정도 주거비지불능력이 있는 계층임을 확인할 수 있다. 이는 대부분의 사업이 공공의 지원이 투입된 사업이 아니라 토지비, 건축비 등을 사업주체 혹은 입주자 능력으로 자체 조달해야하는 여건에서 진행되었기 때문인 것으로 판단된다. 따라서 향후 공공의 지원이 일정 부분 투입된다면 대상계층이 저소득층까지도 확대될 가능성은 충분하다고 판단된다.

다음으로 사회적 경제 조직이 주거지재생사업을 하는 경우 대상계층은 대부분 노후주

거지에 거주하는 저소득층 혹은 취약계층인 것으로 나타난다. 이는 이러한 사업의 목적이 지역공동체성을 살리면서 열악한 주거환경을 개선하는데 있고, 이러한 사업의 중요성에 대해서는 비교적 높은 공감대가 형성되어 있으며 이에 이러한 활동에 대한 공적인 지원이나 민간의 자선적 활동이 지속적으로 투입되었기 때문으로 판단된 다. 끝으로 시설 및 입주자 관리 사례 즉 공공이 제공하는 공공임대주택 공급사례의 경우에도 저소득층 취약계층이 아니라 주거문제해결과 함께 공통의 관심사를 지닌 공동체생활을 하고자 하는 중·저소득층의 입주자를 대상으로 하고 있다. 향후 이러한 협동조합형 공공임대주택 사업도 입지와 유형을 다양화시키면서 대상을 저소득층까 지 확대하는 노력이 강구될 필요 있다.

둘째, 입주주택 특성은 신규공급사례에 국한하여 점유형태, 주택유형 및 주택규모 에 대해 살펴보았다. 우선 점유형태 특성을 살펴보면, 대학생 청년층의 주거문제 해결에 기본 목적을 두고 있는 프로젝트 옥의 사례와 토지문제로 아직 사업이 실현되지 않고 있는 대암 주택협동조합 사례를 제외하면, 모든 사업이 개별소유인 분양주택을 공급하고 있다. 특히 카할리 농업법인은 토지를 농업법인으로부터 임대하고 주택을 개별 소유하는 공동체토지신탁 형식을 취하고 있으며, 이로 인하여 주택의 분양가격을 어느 정도 낮추고 있다고 할 수 있다. 대연우암 공동체의 주택은 토지와 주택을 협동조합이 소유하고 입주자들은 그 지분을 소유함으로써 ICA(International Co-operatives Alliance)에서 규정하고 있는 주택협동조합의 정의에 따른 규정을 준수할 계획이지만, 이미 언급한대로 아직 사업이 실현된 상태는 아니다. 또한 협동조 합을 지향하는 사업의 경우에도 주택을 협동조합 소유로 하지 않고 개별소유로 공급하고 있는 이유는 우리나라 사람들이 일반적으로 주택소유에 대한 욕구가 강한 점에도 찾을 수 있지만, 과밀억제권역에 설립된 5년 미만의 법인의 취등록세를 3배로 중과하도록 하는 등의 현행 제도, 그리고 협동조합법인이 주택건설자금을 대출하려고 할 때 호의적이지 않은 금융권의 인식 등의 사회적 분위기 등도 걸림목이 되고 있다고 할 수 있다. 다음으로 주택유형 및 공급규모 등에 대해 살펴보면, 대체로 다세대주택이 많으며, 소행주 1, 2, 3호, 불광동 협동조합주택, 일오집 등 8~15세대 미만의 소규모 공급이 주를 이루고 있고, 주택규모도 60m² 전후의 중소형주택이

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많은 것으로 나타난다. 특히 프로젝트 옥의 쉐어하우스는 거실, 주방, 마당, 화장실 등 공동공간을 사이에 두고 개인적인 공간을 확보할 수 있도록 하는 주거유형으로 주거비는 줄이고 주거수준은 일정한 수준으로 유지할 수 있는 새로운 방식이다.

따라서 이러한 사업들은 1인가구 증가, 평균 가구원수 감소, 개인의 개성 강화 등에 따른 주택수요 변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 적절한 대안이 될 수 있을 것이라 판단된다. 한편 태평동락커뮤니티, 소행주, 불광동 협동조합주택의 경우에는 주거건 물내에 근린생활시설을 위한 공간도 함께 입지시킴으로써 지역공동체 활성화에 기여하는 기능도 기대된다.

셋째, 자금조달 방식 및 비용부담 특성도 신규공급사례에 국한하여 살펴보았다.

우선 자금조달 방식에 대해 살펴보면, 태평동락은 이미 확보된 대지에 주택건설 사업을 하기 때문에 주택건설자금만 확보하면 된다. 이를 위해 대지와 사업을 담보로 하여 신협으로부터 대출을 받았다. 일오집의 경우 대지구입 자금은 입주자들의 출자금 으로 확보하고 주택건설자금은 대출을 받았다. 대출은 주택사업에 대한 대출규제 강화로 시공사 사장 명의로 대출받고 주택의 입주자는 연대보증하는 방식으로 이루어 졌다. 프로젝트 옥과 한국해비타트를 제외한 그 외의 사업주체들은 아파트 분양사업과 같이 주택의 입주자들이 부담하는 계약금 또는 출자금, 중도금 등 분양대금을 통해 자금을 조달하고 있다. 다음으로 사업별 주택구입비 및 임대료에 대해 살펴보면, 평당 건축비를 150-200만원으로 책정하여 사업을 추진할 계획인 대연 우암 협동조합 이나 토지비와 건축비로 구성된 건설원가를 주택가격으로 하는 한국해비타트의 경우를 제외한 대부분의 사례사업에서 주택구입비 혹은 임대료는 주변시세와 유사한 수준으로 딱히 저렴하다고 볼 수는 없다고 판단된다. 이는 사회적 경제 조직의 특성으 로 인해 주택건설비를 줄일 수 있는 부분이 건축설계 과정에서 입주자의 다양한 의견을 반영한다든지, 커뮤니티 공간이나 근린생활시설이 입지할 공간을 포함시키는 등으로 인한 추가비용과 상쇄되어 나타나는 결과로 해석할 수 있다고 판단된다.

넷째, 사회적 경제 조직에 의한 주택공급에서 중요한 요소 중의 하나가 공동체 활성화를 위한 활동이므로 이에 대해 살펴보았다. 우선 신규주택공급 사례의 경우 대부분의 사례에서 입주자 혹은 예비입주자들간의 모임 혹은 교육을 진행하고 있는

것으로 나타난다. 교육의 내용은 주로 주거공동체 및 유사사례 탐방이 주를 이루고 있다. 태평동락의 경우 도심지 내에 위치하여 도시지역 주민들과 소통하며 함께 사는 주제로 주거문화에 대한 비전을 나누면서 지역주민들과의 네트워크 형성을 위해 노력하고 있다. 농촌지역에 직접 주택을 건설하는 카할리 농업법인은 목조주택기 술에 관한 교육과 자급자족하는 귀농공동체 교육을 주로 하고 있다. 프로젝트 옥에서 진행하는 청년들의 사회주택 프로젝트인 우주(WOOZOO)사업에서는 우주 거주자 가 지역사회 발전에 공헌할 수 있는 기회를 제공하기 위해 지역 저소득층 가정에 대한 과외 활동, 저소득가구의 이삿날 지원행사를 하고 있으며, 우주 전체 지점의 거주자들이 모여 특강을 듣고 거주자간 네트워크를 형성하는‘ 우주인의 밤’ 행사 등을 진행하고 있다. 다음으로 주거지재생 사례에서의 공동체 활동은 마을만들기 사업에서 매우 활발하게 나타난다. 특히 두꺼비하우징은 산새마을 마을만들기 사업을 통해 다양한 주민모임 조성을 지원하고, 텃밭, 영화관 및 사랑방 등 소통을 위한 공간과 계기를 제공하며, 마을학교를 통해 주민들이 서로 만나고 소통하는 것을 넘어서 마을 자체가 당면한 과제, 마을 주민들의 욕구를 확인하고 그것을 해결할 수 있는 방안을 논의하는 계기를 제공하고 있다. 끝으로 시설 및 입주자 관리 사례인 가양동 및 만리동 협동조합형 공공임대주택의 경우 주택공급은 SH공사인 공공이 하지만 주택의 건설과정과 관리에 입주자들이 참여하도록 하는 새로운 개념을 도입하 고 있다. 이 과정에서 주거복지 관련 전문가로서 실무경험을 보유한 코디네이터가 조합원의 사업계획 참여와 커뮤니티 운영 활성화를 위해 지원하는 보조기능을 수행한 다. 가양동 육아협동조합형 공공임대주택에서는 예비입주자를 대상으로 주택의 컨셉 과 협동조합형 임대주택의 개요, 공동육아, 주택관리협동조합의 설립에 대한 교육과 워크숍을 진행하였다.

마지막으로 사회적 경제 조직이 사회적 목적을 위한 활동 중 중요한 요소 중 하나는 일자리 창출일 것이다. 이와 관련된 활동을 살펴보면 주로 사회적기업형에서 일자리 창출의 성과를 보이고 있다. 또한 일자리 창출의 성격은 지역주민 혹은 취약계 층의 고용, 전문기술인력 양성, 사세 확장에 따른 경영ㆍ관리 부문의 인력충원 등으로 다양하게 나타난다. 태평동락커뮤니티에서는 현재 주택관리를 위해 주택관리사 자격

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이 있는 입주자가 시설관리를 담당하고 있으며, 경비 1명을 입주자 중에서 채용하여 자체적인 고용창출도 하고 있다. 카할리 농업법인의 경우 목조주택 건설에 직접 참여하는 자들은 목조주택 시공방법에 대한 교육을 받으며, 목조주택의 모형을 직접 제작하게 된다. 따라서 목조주택에 특화된 건설기술자로서 전문성을 지닌 직업을 갖게 될 가능성 있다. 프로젝트 옥은 2012년 6월 창업할 당시 5명으로 시작했으나, 현재는 10명의 직원을 두고 있으며, 신생기업이지만 짧은 기간 안에 사업이 안정되었 고 향후 성장이 예상되므로 고용창출에 대한 가능성도 더 커질 것으로 기대된다.

두꺼비하우징은 재개발사업이 지역사회를 해체하고 황폐화시키는 문제에 대응하기 위해서 기존 주택을 개․보수하면서 지역 정체성과 공동체를 유지․발전시키는 사업을 하고자 하는 사회적기업으로, 2012년을 기준으로 전체 근로자 수는 16명이다(자체 채용인원 9명, 서울형 사회적기업 지정으로 인건비 지원을 받아 7명 고용). 나눔하우징 은 성북구를 중심으로 활동하는 건설사회적기업으로 공익 목적의 집수리사업으로 저소득가구의 거주환경 개선과 취약집단에게 일자리를 제공하는 것을 목적으로 한다. 2012년 총 직원 16명 중 취약계층 근로자는 13명으로 전체의 82.3%에 해당한다.

취약계층 근로자는 저소득자 7명, 고령자 2명, 장애인 1명, 한부모 1명, 노숙인 2명으로 구성되어 있다. 동네목수는 장수마을에서 재개발사업이 아니라 대안적 방식의 지역재 생사업을 모색하는 노력의 일환으로 만들어진 마을기업이다. 2012년 4월 주식회사 형태의 법인으로 전환할 당시 상근직 직원은 4명이었으나 2013년 현재 3명의 상근직 원을 더 충원하여 총 7명이 되었다.

지금까지 분석한 국내 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 활동의 주요 성과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 다품종 소량공급의 특성을 지니며, 거주자의 특성에 맞는 주택설계, 에너지 절약과 환경적 지속성을 추구한다. 우리나라 일반 민영주택은 대규모 아파트단지 위주의 대형건설회사 주도로 공급되었고, 입주자들의 만족과 능동적인 참여는 배제되 고 공급자의 이윤극대화에 초점을 두어 왔다. 이에 반하여 사회적 경제 조직에 의한 주택공급은 소규모 호수로 이루어지며 가구특성에 맞는 주택설계를 통하여 개개 수요자의 욕구를 충족시키는 장점을 지닌다.

둘째, 입주자 혹은 거주민 상호간에 공유하는 공동의 목표를 지닌 공동체가 형성되 어 있는 특성을 보인다. 보육, 교육, 종교 또는 동일한 취미나 직업 등이 공동체를 형성하는 매개체 역할을 하고 있다. 주거공동체의 매개체 중에서 가장 중요한 요소는 어린이의 보육과 교육이라 할 수 있는데, 이를 잘 활용한다면 성공적인 주거공동체를 만들 수 있을 것으로 기대된다. 특히, 공동체를 지속시키는데 교육의 힘이 상당함을 알 수 있었다. 모든 국내 사례에서 공동체를 위한 세미나, 워크숍, 포럼 등 교육프로그램 을 운영하고 있다. 교육은 공동체를 하나로 연결시켜주는 역할을 하며, 공동체 내부 구성원들을 발전시키고 성숙시킨다. 교육은 가치관의 확립과 협동심을 키워주며 공동체에 대한 책임감을 갖도록 의식을 변화시키며 이는 적극적 사회활동으로 이어지 도록 한다. 따라서 공동체 활성화를 위한 보다 더 효과적인 교육 프로그램 발굴을 위해 노력할 필요가 있다.

셋째, 유사한 주택의 주변시세와 비교했을 때 반드시 저렴하다고 할 수는 없으나 일반적인 주택에 비해서 개별가구의 개성 및 공동체성을 함께 살리면서 일정 수준 이상의 주거수준을 향유할 수 있음을 전제한다면 상대적으로 저렴한 주택구입 비용과 임대료 및 관리비로 주거의 안정성을 추구하고 있다는 점을 들 수 있다.

넷째, 지역사회를 해체하거나 황폐화시키지 않는 주거지재생사업을 성공적으로 이끌수 있다는 가능성을 보여준다. 특히 두꺼비하우징의 산새마을 및 동네목수 사례는 사회적기업의 성장과 지역사회의 재생이 보조를 맞추어 갈 수 있다는 좋은 선례가 될 것이고 향후 유사한 시도도 확대될 것으로 기대된다.

마지막으로 주택의 건설과 유지관리 과정에서 새로운 일자리를 창출하고 있음을 알 수 있다. 일반적으로 지역사회에 기반하여 활동하는 사회적 경제 조직이 주택을 공급하고 관리할 경우 주택의 건설과 유지관리 과정에서 새로운 일자리를 창출하여 사회적 목적을 실현하게 되는데, 우리의 국내사례에서도 이를 확인할 수 있었다.

그러나 사회적 경제 조직의 주택공급 활동에서 이상과 같은 성과가 나타난 반면 이들 활동에 대한 장애요인도 도출되었다. 즉, 모든 사례에 있어 안정적인 재원확보에 어려움을 겪고 있음을 알 수 있었으며, 특히 시공관리, 재무관리, 유지보수 및 마케팅 등에서 사업주체의 역량 부족 또한 중요한 장애요인으로 파악된다. 한편, 사업수행을

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어렵게 만드는 각종 제도적 장애요인도 드러났는데, 우선 협동조합의 기본 성격을 유지하고자 일반협동조합 법인으로서 금융기관 대출시 개인에 비해 불이익을 받는 문제, 과밀억제지역에서 5년이내에 설립된 법인의 부동산 구입시 취등록세 중과 문제 등이 장애요인으로 제기되었다. 또한 새롭고 다양한 주거공간을 창출하여 적절한 가격에 높은 주거수준을 향유하게 하고 있는 우주사업에서는 최대 6명이 독립적인 공간에서 주거생활을 영위할 수 있음에도 주택의 공식 정의(독립적 출입구, 전용부엌 등)가 장애물이 되어 높은 누진율을 적용받는 전기세를 지불해야 하는 문제도 제기되었다.

이상과 같은 장애요인을 극복하고 사회적 경제 조직의 주택공급 활동을 활발히 하기 위해서는 다음과 같은 측면들을 보다 세심하게 검토해야 할 것이다.

첫째, 주택의 건설 및 공급 과정에서 필요한 자금을 원활하게 조달할 수 있는 기제가 필요하다. 둘째, 사회적 경제 조직의 활발한 주택공급을 위해서는 적정 입지에 적절한 가격의 토지가 제공될 필요가 있다. 셋째, 세제 관련 제도상의 장벽을 제거할 필요가 있다. 마지막으로, 아직까지 사회적 경제 조직들은 주택건설 부문에서의 사업 운영이 매우 미숙한 상태라 할 수 있다. 따라서 사회적 경제 조직이 착한 주택공급자 역할을 성공적으로 하기 위해서는 그에 걸맞게 조직의 역량을 강화시켜야 할 것이다.

시공관리, 재무관리, 마케팅 및 유지보수 등에 있어 경쟁력있는 전문성을 키워야 할 것이다.

제5장 사회적 경제 조직의 주택공급 활성화 방안

본 장에서는 지금까지 국내외 사례분석 결과를 토대로 우리나라에서 사회적 경제 조직의 주택공급을 활성화시키기 위한 기본방향을 정리한 후, 원활한 재원조달 방안, 원활한 토지공급 방안, 사회적 경제 조직의 역량강화 방안, 정부의 정책적 노력 강화 필요, 사회ㆍ문화적 공감대 조성 필요 등의 5개 측면에서 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 활성화 방안을 검토하였다.

첫째, 국내 사례사업 추진시 공통적인 장애요인은 안정적인 재원확보 문제였다.

따라서 주택의 건설 및 공급 과정에서 사회적 경제 조직이 필요한 자금을 원활하게

조달할 수 있는 기반이 구축되어야 할 것이다. 이 떄 사회적 경제 조직들이 주택공급에 필요한 자금을 마련함에 있어서는 자금용도에 제약이 주어지는 정부의 지원 그리고 민간부문으로부터 투자를 받는 방안이 있을 것이다.

우선 자금용도에 제약이 주어질 수밖에 없는 정부에 의한 지원 사례로는 네덜란드의 중앙사회주택기금과 사회주택보증기금의 예를 참조할 수 있다. 우리의 경우도 사회적 경제 조직들의 주택 공급 활동에 국민주택기금을 지원하는 방안 혹은 사회적 경제 조직의 주택사업에 정부차원의 대출보증(신용보증기금 활용 등)을 해줌으로써 저리 로 은행대출을 받아 자금조달을 지원하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 경우 사회적 목적의 주택사업의 내용과 범위를 명확히 하여 자금의 용도를 한정해야 할 것이며, 또한 자금을 대출해주되 재정상태에 대한 감사를 하고, 문제가 생길 경우 조기에 파악하여 경영을 조언하면서 자금을 투입해야 할 것이다.

다음으로 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 활동에 민간부문의 투자를 활성화하는 방안을 모색할 필요가 있다. 선진국에서는 투자를 통해 재무적 수익뿐 아니라 긍정적 인 사회적 영향력을 창조하고자 하는 산업인 ‘임팩트 투자(Impact Investing)’ 산업이 부상하고 있다. 또한 유럽과 미국에서는 예금을 기반으로 지속 가능하고 생태적, 사회적, 윤리적으로 건전한 사업에 대출을 하고 있는 은행들이 ‘윤리은행’이라는 이름으로 발전하고 있다. 이에 우리나라에서도 사회적 벤처펀드(사회적 목적을 추구 하는 단체나 기업에 투자하는 펀드)와 윤리은행 등을 통한 임팩트 투자를 활성화시킬 필요가 있다.

둘째, 사회적 경제 조직의 활발한 주택공급을 위해서는 적정 입지에 적절한 가격의 토지가 원활하게 제공될 필요가 있다. 특히 저소득층 혹은 취약계층을 위한 사회주택 을 사회적 경제 조직이 건설ㆍ공급할 경우에는 저렴한 토지가 제공되도록 지원할 필요가 있다. 우선 저소득층 혹은 취약계층을 위한 사회주택을 공급하는 경우에는 국공유지와 같은 공공재산을 활용할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다. 그리고 국공유지를 활용하여 사회적 목적의 주택을 공급하고자 하는 경우에 토지의 대부료를 저렴하게 책정하는 방안도 검토할 수 있다. 다음으로 공익적 목적을 지닌 사회적 경제 조직들에게 적정 입지에 적절한 가격의 토지를 원활하게 공급하기 위해서는

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토지은행제도를 보다 활성화시켜 토지은행이 이들에게 적기ㆍ적소에 적정한 가격으 로 토지를 제공할 수 있도록 조치할 필요가 있다.

셋째, 아직까지 사회적 경제 조직들은 주택건설ㆍ공급 부문에서의 사업운영이 매우 미숙한 상태라 할 수 있다. 따라서 사회적 경제 조직의 착한 주택공급자로서의 역량을 강화시켜야 할 것이다.

주택공급 관련 활동을 하는 사회적 경제 조직의 역량을 강화하기 위해서는 우선 주택공급자 혹은 주택관리자로서 주택건설사업 및 관리운영에 대한 기본적인 이해와 교육이 필요하며, 이를 위해 다양한 교육프로그램을 개발하고, 실제 주택사업 추진에 필요한 구체적이고 실천적인 지침서를 마련할 필요가 있다. 다음으로 사회적 경제 조직들의 이익을 대변하고 홍보하며, 회원에게 필요한 교육을 담당하는 중간조직을 육성할 필요가 있다. 또한 사회적 경제 조직이 그 정체성을 유지하면서 지속적으로 활동하기 위해서는 사회적 경제 조직의 운영 및 관리 실태를 관리ㆍ감독하는 기능도 필요하다. 특히 정부는 이러한 기능을 체계적으로 담당할 조직을 어떻게 구성하고 어디에 소속시킬지 등을 검토해야 할 것이다.

넷째, 사회적 경제 조직의 활성화에 있어 정부의 역할은 매우 중요하다. 따라서 사회적 경제 조직들이 그들의 정체성을 유지하면서 주택공급 및 관리 주체로서 지속성을 지닐 수 있도록 정부의 정책적인 노력도 강화되어야 할 것이다.

정부 및 지방자치단체는 우선 주택공급 관련 활동을 하는 사회적 경제 조직들이 시장 및 금융환경에 적응하면서 원활하게 재원을 조달할 수 있는 다양한 방안이 실현될 수 있도록 제도적 장치를 마련해야 한다. 그리고 정부는 사회적 경제 조직들이 취약계층 등의 주거문제 해결에 기여하는 등 분명한 사회적 목적을 가지는 활동을 할 경우 이들에게 저렴한 토지 공급, 자금지원 및 세제혜택을 검토할 수 있을 것이다.

또한 정부는 이들 조직들의 운영을 관리ㆍ감독하는 체계 구축을 고민해야 하고, 사회 전반에 사회적 경제의 긍정적 역할에 대한 공감대가 확산될 수 있도록 관련 교육을 촉진(중ㆍ고등학교에서의 일정시간 동안 교육 의무화 등)하는 등의 역할을 담당해야 할 것이다. 또한 정부는 사회적 경제 조직들의 활동을 제한하는 기존의 제도적 장애가 무엇인지를 세심하게 파악하여 필요하다면 이를 제거해 주는 노력을

꾸준히 해야 할 것이다.

마지막으로 다수의 다양한 사회적 경제 조직들의 활동을 수용하고 지원하는 사회ㆍ 정치ㆍ문화적 분위기가 조성되어야 할 것이다. 즉 이념이나 성향 혹은 이해관계 등에 따른 차이를 생산적 토론을 통해 타협하고 조정하는 합의문화를 정착시키고, 사업이 경직적으로 운영될 수밖에 없는 하향식(top-down) 의사결정 구조를 다양한 사업계획이 시도될 수 있도록 시간적, 절차적, 정치적 융통성을 지닌 상향식 (botton-up) 의사결정 구조로 전환시키려는 노력이 필요하다. 또한 지난 수십년 동안 많은 수혜를 누려왔던 기업들의 주거부문에서의 사회적 공헌 활동의 촉진 및 개인들의 기부문화 확대가 필요할 것이다.

제6장 결론 및 향후 과제

우리나라의 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 활동은 외국에 비해 매우 미흡하지만 최근 사회적기업육성법 및 협동조합기본법의 제정 등으로 그 활동 영역이 확대되고 다양화되고 있다.

이에 본 연구는 그 사례가 많지 않음에도 불구하고 현재까지 추진되고 있거나 추진을 계획하고 있는 국내 사례사업 15개를 중심으로 사업의 배경, 성격 및 사업의 내용, 자금조달방식 및 비용부담, 사업추진단계별 장애요인 등을 심층분석하여 정리 하고 정책적 시사점을 도출함으로써 향후 이와 관련된 연구 및 정책수립에 유용한 자료를 제공할 수 있을 것이다.

또한 본 연구의 결과를 토대로 사회적 경제 조직의 주택공급 활동이 활발하게 된다면 다음과 같은 효과도 기대할 수 있을 것이다. 첫째, 사회적 경제 조직의 특성 - 비영리성, 민주성, 참여와 연대, 자율성, 유연성과 창의성 등 - 을 살린 다양한 주택공급 방안을 모색함으로써 서민의 주거 및 생활 안정과 공동체 형성을 통한 지역사회통합에 기여할 것이다. 둘째. 사회적 경제 조직에 의한 주택공급에는 물리적 주택 뿐 아니라 필요한 서비스 제공까지도 포함될 가능성이 있으므로 사회서비스 확충에도 기여할 것이다. 또한 이러한 서비스 제공을 통하여 특히 취약계층의 경우에

xxiv

는 경제활동 지원 및 재출발 지원 효과도 기대할 수 있을 것이다. 마지막으로 사회적기 업 등 사회적 경제 조직의 주택공급을 활성화시킬 수 있는 방안을 모색함으로써 새로운 일자리 창출에 기여할 수 있을 것이다.

그러나 본 연구는 그 내용이 기존의 논의 및 현재 나타나고 있는 몇몇 사례사업들의 현황과 문제점을 종합하는 수준에 머물고 있어, 다양한 사업들의 특성을 반영하는 체계적인 지원체계(지원방식, 지원규모, 역할분담 등)를 보다 입체적으로 제시하지 못하고 있는 한계를 지닌다. 따라서 향후에는 본 연구 결과를 토대로 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 및 관리와 관련된 사업들의 성격 및 특성을 보다 체계적으로 분류하고, 실효성 및 형평성을 담보할 수 있는 각 유형별 사업단계별 적절한 지원방안 나아가 거버넌스 형태는 무엇인지에 대한 추후 연구가 계속 이어져야 할 것이다.

또한 아직은 사회적 경제 조직에 의한 주택공급이 주택부문에서 차지하는 비중이 너무나도 미미하여 본 연구에서는 이들 조직들의 활동의 성과와 한계를 단지 정성적인 분석을 토대로 정리할 수밖에 없었다. 그러나 향후 이들이 주택공급 및 관리 부문에서 지니는 역할이 점점 커짐에 따라 정성적 분석 뿐 아니라 정량적 분석에 기반한 연구가 필요할 것이며, 이와 함께 이들 조직들의 활동을 관리, 감독하는 체계 구축에 대한 연구도 지속적으로 수행되어야 할 것이다.

주요 결론 및 정책제안 i

발 간 사 iii

요 약 ⅴ

Ⅰ. 연구의 개요 및 목적 3

1. 연구의 배경 및 목적 3

1) 연구의 배경 3

2) 연구의 목적 4

2. 연구의 범위와 방법 5

1) 연구범위 5

2) 연구방법 5

3. 선행연구와의 차별성 8

Ⅱ. 사회적 경제 관련 이론적 배경 및 우리나라의 사회적 경제 도입 현황 13

1. 사회적 경제 관련 이론적 배경 13

1) 사회적 경제의 출현 배경 및 개관 13

2) 사회적 경제의 개념과 특성 15

3) 사회적 경제 조직의 유형 17

2. 우리나라의 사회적 경제 도입 현황 22 1) 우리나라의 사회적 경제 도입 현황 22 2) 주거부문에서의 사회적 경제 도입 현황 27 3. 사회적 경제조직에 의한 주택공급의 필요성 및 기대효과 31 1) 우리나라 기존 주택공급 체계의 특징 31 2) 기존 주택공급 시스템의 한계 34

｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜

차례

xxvi

3) 사회적 경제 조직에 의한 주택공급의 필요성 36 4) 사회적 경제 조직에 의한 주택공급의 특징 및 기대효과 37

Ⅲ. 외국의 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 현황 및 관련제도 43

1. 캐나다 43

1) 캐나다의 사회주택 43

2) 캐나다 주택협동조합의 출현 배경 및 현황 50

3) 주택협동조합에 대한 정부지원 53

4) 지원조직 57

5) 협동조합의 설립, 운영, 세제지원 59

6) 주택협동조합 사례 63

7) 시사점 68

2. 일본 70

1) 일본의 주거관련 사회적 경제조직의 개요 70 2) 일본근로자주택협회(근주협)과 주택생활협동조합(주택생협) 71

3) 특정비영리활동법인(NPO법인) 79

4) 커뮤니티 엔터프라이즈인 주식회사 나이스 사례 92

5) 요약 및 시사점 96

3. 네덜란드 98

1) 네덜란드의 사회적 경제부문과 주택협회 98 2) 주택협회 설립의 사회경제적 배경 100 3) 주택협회(보닝코포라시)의 개념과 조직 성격 103 4) 주택협회의 활동 현황 및 특성 105 5) 주택협회 및 사회주택 관련 제도 111

6) 주요 주택협회 사례 119

7) 종합평가 및 시사점 127

Ⅳ. 우리나라 사회적 경제 조직의 주택공급 사례분석 133

1. 사례사업의 개요 및 분석틀 133

2. 사례사업별 추진체계 및 사업내용분석 134 1) 사회적 기업형 신규주택 공급사례 134 2) 협동조합형 신규주택 공급사례 158 3) 기타 비영리단체의 주택공급 사례 175 4) 사회적기업의 지역공동체 형성을 위한 주거지재생 사례 188 5) 기타 비영리단체의 주거환경개선 사례 218 6) 협동조합에 의한 시설 및 입주자관리 사례 228

7) 지원조직: 한국사회투자 236

3. 사례사업의 종합분석 및 시사점 245

1) 종합분석 245

2) 성과와 장애요인 및 시사점 256

Ⅴ. 사회적 경제 조직의 주택공급 활성화 방안 263

1. 기본방향 263

2. 사회적 경제 조직의 주택공급 활성화 방안 264

1) 원활한 재원조달 방안 264

2) 원활한 토지공급 방안 265

3) 사회적 경제 조직의 역량강화 방안 267 4) 정부의 정책적 노력 강화 필요 268 5) 사회ㆍ정치ㆍ문화적 공감대 조성 필요 270

Ⅵ. 결론 및 향후 과제 273

1. 연구의 결론 및 정책제언 273

1) 결론 273

2) 정책제언 274

xxviii

2. 연구의 성과와 향후 과제 275

1) 연구의 성과 275

2) 향후 과제 276

참고문헌 277

SUMMARY 289

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 선행연구 검토 및 차별성 10

<표 2-1> 사회적 경제 조직 : 협동조합, 공제회, 결사체 18

<표 2-2> 사회적기업의 특성 21

<표 2-3> 연도별 주택재고 변화 31

<표 2-4> 연도별 주택유형의 변화 32

<표 3-1> 무지분 주택모형의 구분 45

<표 3-2> 절대주거문제(CHN)에 속한 가구 현황 49

<표 3-3> 연방정부의 협동조합 지원제도 54

<표 3-4> 협동조합 지원 사업/가구의 숫자 및 정부 지출

(1973-2000년 기준) 56

<표 3-5> 평균 가구당 지원비용(2000년 기준)(C$) 56

<표 3-6> 연방정부의 협동조합 지원 2006-2011(C$ 백만) 57

<표 3-7> 주택협동조합 계약을 준수하지 않은 협동조합 58

<표 3-8> 협동조합의 위기극복을 위해 필요한 요소 69

<표 3-9> ＮＰＯ법인 인증 추이 82

<표 3-10> 특정비영리활동법인의 활동분야별 현황

(2013년 3월31일 현재: 47,544법인) 83

<표 3-11> 나이스의 주택개발 사업 95

<표 3-12> 네덜란드 주택협회의 현황 107

<표 3-13> 네덜란드 주택협회의 분야별 주요 사업내용 109

<표 3-14> 네덜란드 전체 주택협회의 총 예산 지출 내역 집계 111

<표 3-15> 주택협회와 사회주택 관련 주요 법안 및 내용 114

<표 3-16> 환매보증부주택 제도의 원리 119

<표 4-1> 사회적 경제 조직 유형별 주택공급 활동 사례 134

<표 4-2> 소행주 코하우징 주택 공급 개요 140

<표 4-3> 상주시 귀촌인 전원마을 조성 지원 내용 146

<표 4-4> 프로젝트 옥의 부서 구분 및 역할 150

<표 4-5> 프로젝트 옥 사업 규모 151

<표 4-6> 프로젝트 옥의 계약 모델에 따른 초기 지출 내역과

지속적 지출 내역의 차이 155

xxx

<표 4-7> 공동체 자조주택사업을 위한 워크숍 및 회의 161

<표 4-8> 대연우암 공동체 자조적 마을 만들기 사업개요 162

<표 4-9> 하우징쿱 불광협동조합주택 건축개요 166

<표 4-10> (가안) 불광동 주택관리협동조합 정관 제 18조 168

<표 4-11> 하우징쿱 불광협동조합주택 입주자 교육 프로그램 169

<표 4-12> 일오집 설계 디자인 컨셉 173

<표 4-13> 한국해비타트 연혁 177

<표 4-14> 한국해비타트 본부와 지회의 위치 178

<표 4-15> 2012년 한국해비타트의 운영성과표 180

<표 4-16> 2012년 현재 한국해비타트 사업실적 누계 181

<표 4-17> 한국해비타트 마을운영위원회의 의결사항 및 권한 183

<표 4-18> 한국해비타트 관리기구의 의무 183

<표 4-19> 연도별 한국해비타트 국내 집짓기 및

집고치기 사업실적 184

<표 4-20> 한국해비타트의 해외봉사 실적 185

<표 4-21> 두꺼비하우징 연혁 189

<표 4-22> 두꺼비하우징 부서 업무 체계 190

<표 4-23> 2012년 두꺼비하우징 수입 및 지출 191

<표 4-24> 신사2동 산새마을 건축연한별 주택 현황 192

<표 4-25> 마을만들기 사업 후보지역 지역조사 및

주민설문조사 항목 193

<표 4-26> 산새마을학교 추진 현황 194

<표 4-27> 두꺼비하우징 물리적 재생 분야 사업 실적(2012년) 196

<표 4-28> 두꺼비하우징 주거복지 분야의 주요 사업 내용과

실적(2012년) 196

<표 4-29> 나눔하우징 연혁 200

<표 4-30> 나눔하우징 부서 체계 및 업무 201

<표 4-31> 나눔하우징 근로자 고용 현황(2012년) 202

<표 4-32> 나눔하우징 취약계층 근로자 현황(2012년) 202

<표 4-33> (주)나눔하우징 손익계산표(2012년) 203

<표 4-34> 나눔하우징 2012년 공익집수리 및

주택개량사업 내용 204

<표 4-35> 나눔하우징 2012년 일반 인테리어 사업 부문

발주 및 매출 현황 205

<표 4-36> 나눔하우징 주요 사업 부분의 매출 비중 변화 206

<표 4-37> 동네목수 손익계산표(2012년) 212

<표 4-38> 다솜둥지복지재단 연혁 219

<표 4-39> 다솜둥지복지재단의 조직 및 인원 219

<표 4-40> 다솜둥지복지재단 2012년 수입 및 지출 220

<표 4-41> 다솜둥지재단 농어촌 집수리 사업 추진실적

(2008∼2012년) 223

<표 4-42> 다솜둥지복지재단 주택 개 ․ 보수에 대한 공사 내용 224

<표 4-43> 농어촌마을 공동생활 홈 조성사업 추진 내용(2012) 225

<표 4-44> 월문리 마을회관 리모델링 기본 개념안 226

<표 4-45> 예비조합원 교육내용 232

<표 4-46> 만리동 예술인협동조합형 공공임대주택 접수현황 235

<표 4-47> 만리동 예술인협동조합형 공공임대주택의 임대가격 236

<표 4-48> 한국사회투자 연혁 237

<표 4-49> 한국사회투자 조직도 및 조직별 수행업무 238

<표 4-50> 사업자 선정 평가 기준 242

<표 4-51> 소셜하우징 융자사업의 문제점 244

<표 4-52> 신규주택공급 사례사업별 입주자 특성 246

<표 4-53> 주거지재생 관련 사례사업별 거주자 특성 246

<표 4-54> 시설 및 입주자 관리 사례 사례사업별 입주자 특성 247

<표 4-55> 신규주택공급 사례사업별 주택 특성 248

<표 4-56> 신규주택공급 사례사업별 자금조달방식 250

<표 4-57> 신규주택공급 사례사업별 주택구입비 및 임대료 251

<표 4-58> 신규주택공급 사례사업별 공동체 활성화 활동 252

<표 4-59> 주거지재생 관련 사례사업별 공동체 활성화 활동 253

<표 4-60> 시설 및 입주자 관리 사례 사례사업별 공동체 활동 254

<표 4-61> 사례사업별 일자리창출 255

<표 4-62> 사례사업별 장애요인 258