종합평가 및 시사점

(1) 종합평가

사회주택의 공급에 있어 세계적으로나 네덜란드 국내에서나 독보적인 역할을 담당 하고 있는 네덜란드의 주택협회(보닝코포라시Woningcorporatie)는 네덜란드의 ‘보 편적 주거복지’에 공헌하였다는 평가를 받고 있다.

실제로 네덜란드에서는 저소득층이나 이민자등 사회적 소수계층이 공간적으로 분리/밀집되는 세그리게이션(segregation)이나 슬럼화 등의 문제가 다른 유럽국가들 보다 확연히 적다는 평가를 받는다. 또한 사회주택 거주자들에 대한 사회적 낙인(social stigma)이 없고, 중산층 이상의 경우도 학생이나 직장 초년의 젊은 시절에 부모로부터 독립하기 위해서 한번쯤 거쳐가는 곳이라는 ‘보편적인 주거 모델’로서 인정을 받고 있다. 정부의 주거보조금을 통해서 개별가구의 형편에 맞는 복지혜택이 제공되지만, 애초에 정부가 설정한 임대료-점수 연동제에 따른 임대료 상한선의 70% 수준의 임대료를 책정하고 있는 주택협회의 비영리적 활동으로 제공하는 사회적 편익에 대한 사회적 인정에도 결코 인색하지 않다. 특히 네덜란드 특유의 ‘기둥사회’의 특징과

‘합의주의’의 전통은 내각제라는 정체와 맞물려 이러한 주택협회의 위상에 든든한 버팀목이 되었다. 박애주의적 관점에서 접근하는 중도우파와 사회연대적 관점에서 접근하는 중도좌파가 ‘주택협회’라는 제3섹터의 역할에 대해 다소 다른 각도에서 접근함에도 불구하고 기본적인 이해는 같이해 온 것이다.

그런데 이러한 주택협회의 역할에 대해 최근 금융위기와 일부 대형 주택협회의 방만한 경영 및 임원진들의 부정부패로 인하여 부정적인 사회적 인식이 확산되었다.

비영리활동을 해야 하는 조직이 임원들에 대한 지나치게 높은 보수를 지급하거나

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부가사업의 투자실패로 인하여 재정적 위기를 겪고, 이에 따라 공적자금이 투입되거나 임대료 인상계획이 발표되는 것에 대해 비판적 여론이 증대된 것이다. 한편 1980년대 이후 부동산 경기 호황을 바탕으로 자가소유를 장려하며 시장의 역할을 중시하는 자유주의 정치세력이 부상하였다. 그럼에도 불구하고 사회주택에 대한 기본적인 차원에서의 사회적 인식과 정책기조는 당장은 크게 변하지 않았다. 전국단위에서 대형 주택협회의 재정위기나 스캔들에 대한 미디어의 조명이 이루어지고, 이에 대한 비판여론은 높아도 지역단위에서 활동하는 중소규모의 주택협회의 현재의 활동과 100년이 넘는 그동안의 주택협회의 역사가 네덜란드 주거복지에 미친 전반적인 긍정적 효과에 대해서는 아직까지 사회적 합의가 크게 변하지 않았다. 아울러 다당제의 내각책임제 국가 중에서도 유난히 원내정당의 의석배분이 분산되는 네덜란드의 정치 지형상 ‘연립정부’ 수립이 거의 필수적인 상황에서, 자유주의 정당이 총리를 배출하더 라도 기존의 중도우파나 중도좌파와의 정책협약과정에서 사회주택이나 주택협회의 역할에 급격한 변화를 가져올 정책이 추진되긴 힘든 것이다.

다만 문제가 크게 불거진 최근의 주택협회의 경영상의 위기나 문제에 대해서 원인의 진단 및 대책마련은 현재진행형으로 추진되고 있으며, 중장기적으로는 유럽연 합의 개입 등으로 시장원리에 따른 자유경쟁 촉진의 방향으로 정책이 추진될 것이고 이에 따라 주택협회의 위상과 역할이 축소될 것으로 전망되고 있다.

(2) 시사점

네덜란드의 도시화가 활발했던 19세기 중후반부터 도시주택문제가 심각해지자, 국가의 개입이전에 다양한 민간 주체들이 ‘기둥사회’의 전통에 따라 각자의 ‘기둥’의 영역에서 직접 주택문제를 해결하러 나선 것이 주택협회 탄생의 사회경제적 배경이다.

이러한 ‘기둥사회’의 전통 그리고 각각의 기둥 혹은 부문 내부의 신뢰를 바탕으로 대표들이 모여 협상을 하고 구성원들은 그 결과를 수용하는 ‘합의주의’의 전통이라는 네덜란드 고유의 특징은 내각제라는 정체와 맞물려 주택협회의 위상을 더욱 견고하게 하였다. 즉 지방정부도 내각제로 운영되었기 때문에 다양한 규모의 주택협회가 직접 혹은 중간조직을 통해 지방정부와 협의를 하고, 이러한 협의들이 사안별로 심의되어

개별 사업계획의 운신의 폭이 넓었고 의사결정에 있어 시간적, 절차적, 정치적 여유가 있었다. 특히 19세기 후반 심화된 주택난에 대응하고자 건설자본이 따로 형성되기 전부터 제조업 자본가들이 박애주의적인 관점에서 주택문제의 해결에 나서는 한편, 중도좌파 역시 사회주의적 관점에서 자구책을 마련하고자 주택협회에 의한 건설에 나서게 된 점도 다수의 비영리조직을 통한 주택공급과 연관이 깊다고 할 수 있다.

또한 초기부터 극빈층이 아닌 도시 노동자계층 전반을 주요 수요자로 상정하여 어느 정도는 ‘보편적 복지’ 성격을 가지고 출발하였으며, 2차대전 이후 전후 복구시기 에는 정부의 지원에 힘입어 주택부문에서의 그 역할과 비중이 더욱 커졌다. 그러나 1990년대 이후 운영의 자율화 경향이 강해졌으며, 특히 유럽연합차원의 정책개입으로 인하여 다시 일정 수입 이하의 ‘특정계층’을 사업 대상으로 삼아야 하는 등 조직과 사업의 성격이 조금씩 변화하고 있다.

그럼에도 현재 네덜란드는 사회임대주택이 전체 주택의 34%로 그 비중이 세계에서 가장 큰 나라이며, 이러한 사회주택은 모두 주택협회에 의해 공급, 운영, 관리되고 있다. 비록 최근 전국단위에서 대형 주택협회의 재정위기나 스캔들에 대한 비판이 대두되고는 있지만 현재에도 활발한 지역단위의 중소규모 주택협회의 활동과 100여 년이란 긴 기간 동안 주택협회의 활동이 ‘보편적 주거복지’에 기여한 성과에 대해서는 사회적 공감대가 여전히 존재하는 것이다.

우리나라의 경우에는 네덜란드와는 달리 ①이념이나 성향에 따른 조직적 의사결정 에 익숙하지 않고, ②비록 최근 수십년 동안 시민사회의 역량도 성장하여 절차적 민주주의에 대한 훈련이나 제3섹터의 자율성이 신장되었다 할 수 있으나, 여전히

‘합의문화’는 아직 미약한 상황이다. ③신속한 의사결정에 대한 사회적 압력이 크고, 동일한 절차를 일괄적으로 적용하기 위한 행정규제에 익숙한 특성을 지니며, ④산업화 과정에서 제조업과 동반발전 혹은 제조업보다 먼저 발전한 대형 건설사가 대형 주거단 지를 개발한 도시 주거지구조를 지니는 특성을 지닌다.

그러나 사회적 경제조직은 필연적으로 다양한 규모와 성향을 가진 다수의 조직들이 저마다의 입장과 계획 및 취지를 가지고 활동하고자 할 것이며, 이를 소화할 수 있는 한국적 맥락에 맞는 정치/행정적 제도 및 건설환경은 단시일내에 쉽게 구축되지

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는 못할 것으로 판단된다.

따라서 우리나라의 경우는 네덜란드와 같이 주거부문에서의 비영리조직에 의한 비중이 높아지기를 기대할 수는 없다고 판단된다. 그러나 앞에서 언급했듯이 우리의 경우도 현재의 주거문제를 해결하기 위한 하나의 대안 혹은 보완책으로서 사회적 경제 조직의 역할에 대한 기대는 크다고 할 수 있다.

네덜란드의 주택협회 사례를 토대로 할 때, 이러한 기대에 부응하면서 주거부문에서 의 사회적 경제 조직의 활동을 활성화하기 위해서는 다음과 같은 사항들에 대해 부단한 노력을 기울여야 할 것이다.

첫째, 이념이나 성향 혹은 이해관계 등에 따른 차이를 생산적 토론을 통해 타협하고 조정하는 합의문화 정착

둘째, 사업이 경직적으로 운영될 수밖에 없는 하향식(top-down) 의사결정 구조를 다양한 사업계획이 시도될 수 있도록 시간적, 절차적, 정치적 융통성을 지닌 상향식 (botton-up) 의사결정 구조로 전환

셋째, 사회적 경제 조직들이 주택 공급 및 관리 주체로서 지속성을 지닐 수 있도록 이들의 재정건전성 유지를 위한 다양한 정책적 노력

넷째, 지난 수십년 동안 많은 수혜를 누려왔던 기업들의 주거부문에서의 사회적 공헌 활동의 촉진 등이 그것이다.

chapter 4

우리나라 사회적 경제 조직의

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 4

우리나라 사회적 경제 조직의 주택공급 사례분석

본 장에서는 우리나라에서 현재까지 추진되었거나 추진할 계획이 있는 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 관련사례 14개 사업과 1개의 지원조직에 의한 사업을 대상으로 개별사례 분석 및 종합분석을 시도하였다. 그리고 이러한 분석결과를 토대로 우리나라 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 활동의 성과와 장애요인을 정리하였다.

1. 사례사업의 개요 및 분석틀

앞에서 언급하였듯이 본 연구에서의 ‘사회적 경제 조직의 주택공급 활동’의 범위는 일반주택(공공주택 포함)의 건설 및 공급ㆍ관리 사례 그리고 지역공동체 형성에 중점을 두는 주거지재생사업(주택개량 및 주거환경개선 사업)에 국한하였다. 이에 사회적 경제 조직이 노숙인, 가정폭력 피해여성, 긴급보호가구 등을 보호하기 위한 임시거처를 제공하거나 주거관련 휴먼서비스만을 제공하는 사례는 포함하지 않았다.

본 연구에서는 이상과 같은 범위에 포함되는 주택공급 사례들 중 현재까지 국내의 사회적 경제 조직에 의해 추진되었거나 추진(계획) 중인 14개 사업과 1개의 지원조직 에 의한 사업에 대해 개별사례 분석 및 종합분석을 수행하였다.