일본근로자주택협회(근주협)과 주택생활협동조합(주택생협)

(1) 근주협과 주택생협의 출현 배경 및 현황

일본에서는 노동자복지운동으로부터 발전하여 설립된 금융기관인 노동금고가 중 심이 되어 1950년대로부터 자주적인 주택공급이 시도되고 있었다. 그러나 자금력이 취약한 노동금고에서는 독자적인 주택공급에 한계가 있었다. 뿐만 아니라 주택자금 대부도 노동금고에서는 충분한 수요에 부응할 수 없었다. 그래서 1958년에 주택금융 공고의 공적 자금을 받기 위한 기관으로서 노동금고협회는 재단법인 일본노동자주택 협회(노주협)를 설립한다. 노주협은 각 노동금고 지부를 단위로 하여 1960년까지 26개 지부를 설립하고 1958년에서 1965년까지 약 12,000호의 주택을 주택금융공고

27) 협동종합연구소 상임이사 하시모토 요시히로(橋本吉広)씨에 대한 인터뷰(2013년 10월 7 일) 내용이다.

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의 융자를 얻어 공급하였다.

이와 동시에 노주협 지부가 아니라 지역에 기반한 노동자 자주주택건설운동의 전개도 추구하고 있었다. 이에 따라 이에 걸맞는 조직형태로서 소비생활협동조합법에 근거한 생활협동조합²⁸⁾에 의한 주택공급방식이 취해진 것이다. 1957년에 도도부현 광역자치체를 활동 범위로 한 최초의 지역주택생협으로서 미야자키현주택생활협동 조합이 설립된다. 이를 계기로 전국 각지에서 지역주택생협이 설립되어 노주협지부는 지역주택생협으로 조직이전을 수행해 갔다. 지역주택생협 설립은 1961년에 제출된

‘ILO노동자주택에 대한 권고’ 안에서 정부, 사용자 및 노동자 조직은 주택협동조합을

28) ‘소비생활협동조합법(생협법)’은 1948년에 제정되었지만 법의 명칭으로 사용되고 있는 ‘소 비생활’의 협동조합이라기보다 생협법 제1조에 규정되어 있는 ‘국민의 자발적인 생활협동 조직의 발달을 꾀하여 국민생활의 안정과 생활문화의 향상을 목적으로 한다’와 같이 폭넓 은 분야의 협동을 추진하고 있다. 일본의 생협은 긴 역사를 갖고 있어 메이지시대 초창기인 1800년대 초에 이미 토쿄와 오사카에서 설립되어 성장해 온 역사를 갖고 있다. 하지만 시 민사회 속에서 그 존재가 널리 인지되게끔 된 것은 1970년대 이후 급속히 조직과 사업을 확대해 온 이후라고 볼 수 있다.

생협은 2차대전 이전에는 소비조합의 형태로 활동을 해왔지만 전시 총동원체제에 들어가 면서 정부는 전쟁 수행이라는 명목 하에 소비조합운동을 적시하였고 그 결과 다수의 소비 조합은 그 이후 해산과 활동정지를 강요받게 되었다. 이러한 경과를 거친 당시의 소비조합 은 전후 새로운 생협운동으로서 재생하게 된다. 생협 운동가들은 전후 관료적으로 추진되 어 오던 생협법안에 대해 ‘민주적 협동조합법의 제정과 관료적 협동조합의 철저한 민주화 를 추진한다’(일본협동조합동맹 강령)를 기조로 생협법안의 골자를 작성하여 발표하기도 하였다. 그 후 후생성 사회국은 ‘소비생활협동조합법요강안’을 작성하였는데 생협육성에는 중소기업과의 조정이 필요하다고 하여 소극적인 내용을 취하였다. 조합원 외의 이용 금지, 신용사업 불인정 등을 내용으로 하는 ‘소비생활협동조합법’이 제정된 것은 1948년이었다.　

전후 재생된 생협운동과 물자부족으로 인해 각지에서 쵸나이카이 생협이 다수 탄생한 1950년대까지의 시대, 노동운동의 복리후생운동으로서 직역생협과 근로자 생협이 직장과 지역에 설립된 60년대까지의 시대, 그리고 70년대 이후에 각지에 설립된 시민생협이 확대 되어 그 조직과 사업을 확대해 온 현재까지의 시대로 전후의 생협운동은 세 가지 고양기를 거쳐왔다. 이처럼 전후, 특히 70년대 이후의 생협운동의 조직과 사업의 확대는 시민사회 안에 생협을 가까운 존재로 다가서게 하여 지금은 생협 활동이 일상적으로 인식되기에 이 른 것이다(富沢・川口編、1997). 2010년 현재 전국의 생협 조합원 수는 2,621만명으로 전 년 대비 46만명이 증가하였다. 세대 가입율도 48.7%로 전년대비 0.4% 증가를 보였다. 총 사업비는 3조 3,223억엔, 경상잉여금은 300억엔에 달하는 등 국내 최대의 시민협동조직을 형성하고 있다. 사업의 종류는 구매, 이용, 공제, 의료, 복지, 주택, 문화 등 다기에 걸쳐 있다.

장려해야 한다는 권고내용이 포함되어 있었던 것을 계기로 하여 가속화되었다. 이 결과 1960년까지는 불과 6개 생협의 설립에 그치던 것이 1961년에서 65년까지 24개 생협, 1966년부터 69년까지 19개 생협이 신규로 설립되었다. 이리하여 공적 자금의 창구로서 노주협, 주택지개발기관으로서의 지역주택생협이라는 역할분담관 계가 확립되기에 이르렀다.

지역주택생협의 설립이 궤도에 오르자 공적자금의 창구기관인 노주협과 개발기관 인 지역주택생협의 이중구조를 해소하고자 노동단체로 구성된 ‘노동자주택전국협의 회(노주전협)’을 중심으로 주택생협 단독법인 ‘(노동자)주택협동조합법’ 제정 촉구 운동이 전개되었으나, 같은 시기 자민당, 정부가 ‘주택공급공사법’을 제정하는 움직임 과 상충되어 조정을 거듭한 결과 타협안으로서 ‘일본근로자주택협회법’이 성립하였 다. 이에 따라 노주협은 해산하고 특수법인 ‘일본근로자주택협회’에 인계 되었다.

양자의 상이점은 공적융자의 명확화, 특히 사업자금의 대부분을 차지하는 주택금융공 고로부터의 융자가 공사와 동등한 조건으로 받게 된다는 우대조치를 받을 수 있었다는 점이다. 이밖에도 노동금고의 원외 대부의 특별조치, 세제상의 우대 등도 법제화되었 다. 그러나 공적자금의 창구로서의 근주협이라는 성격은 지속되었으며, 뿐만 아니라 지역주택생협에 대해서는 아무런 수정이 없는 상태에 머물러 결과적으로 이중구조는 해소되지 못 했다. 그리고 근주협은 건설성(현, 국토교통성) 주택국이 감독관청으로 임원 선출과 사업계획에 대해서는 장관 인가제로 되어 있어 공식적으로는 공적기관으 로서의 성격을 갖게 되었다.

즉, 근주협은 민간부문에 있어서의 노동자의 주택자주건설운동에서 협동조합방식 의 주택공급주체의 확립을 지향하고 법적으로는 그 존재를 공인받는 데에 성공하였다.

그러나 공적주택공급기관의 하나로서 규정됨에 그쳐, 협동조합을 핵으로 한 써드 아암방식에 의한 주택공급주체의 확립이라는 점에서는 반드시 만족할 만한 성과를 거둔 것은 아니었다. 그럼에도 불구하고 근주협은 노동단체와 노동금고, 지역주택생협 이 중심이 된 자주운영을 지향해온 경위가 있어 특수법인 중에서도 예외적으로 국가로 부터의 출자금‧보조금을 받지 않고 운영을 하였다.

<그림 3-2>는 근주협과 지역주택생협 등에 의한 주택공급 시스템을 나타낸 것이다.

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그림과 같이 근주협은 각지의 노동금고와 지역주택생협 등 생협연합회, 일본노동조합 총연합회 등으로부터 출자를 받는다. 근주협과 지역주택생협 등의 관계를 보면 근주협 은 주택금융공고, 고용․능력개발 기구 및 연금자금운용자금의 공적기관, 노동금고로 부터 사업자금의 융자를 얻어 지역주택생협 등에 주택지개발을 위탁하여 주택공급을 수행한다.

자료 : 長谷川(2002: 21)

<그림 3-2> 근주협의 업무관계도

실제 개발사업의 흐름은 지역주택생협 등으로부터 주택지개발의 계획신청을 받아 근주협이 그 내용을 심사한 후에 국토교통성에 사업인가를 신청한다. 사업인가를 얻으면 주택금융공고 등에 자금 차입을 신청하여 근주협을 통해 지역주택생협에 사업자금 교부가 실시된다. 따라서 위탁사업에 있어서 근주협, 지역주택생협, 노동금 고의 역할을 다시 한 번 정리하면 다음과 같다. 근주협은 지역주택생협 등으로부터 사업계획 신청을 심사하여 국토교통성에 사업인가 신청, 사업자금을 주택금융공고와 노동금고로부터 조달한다. 노동금고는 지역주택생협 등의 사업계획의 책정단계에서 사업협의 등을 통해 참가하여 사업자금의 공급을 실시한다. 또한, 노동금고는 주택구

입대금의 징수를 대행함에 따라 근주협의 위탁단체로서의 역할을 맡는다. 지역주택생 협 등은 사업계획에서 분양까지의 실질적인 업무를 담당한다. 이러한 프로세스를 거쳐 실시되는 위탁사업 외로 주택수요가 많은 토쿄권 지역에 한하여 근주협은 직할사 업으로서 지역주택생협 등으로의 위탁을 실시하지 않고 직접 주택지개발을 실시하고 있다. 다시 말하자면 근주협은 공적자금의 창구기관으로서의 역할과 전국의 지역주택 생협 등을 통괄하는 역할을 담당한다. 한편 지역주택생협 등은 각 활동지역에 있어서 주택지 개발을 담당하는 역할 분담이 형성되어 있었던 것이다.

근주협에서는 1979년도 이후 위탁사업, 직할사업에 필요한 토지 면적 및 주택건설 계획호수를 3년마다 중기경영계획 속에서 정하고 있다. 근주협의 주택공급실적을 보면 1967년 설립 이래 1982년까지는 연간 4천~6천호의 주택을 공급하고 있었다.

1980년대 이후가 되면 그 수는 감소하여, 1990년대에는 1천~2천호대까지 감소되었 다. 신규착공분양주택 중 근주협이 차지하는 비율은 1967년에는 6.3%이었지만 1988 년 이후가 되면 1.0% 이하로 떨어지게 된다. 이를 자금별 신규착공주택으로 구분하여 보면 공적자금에 의해 건설된 분양주택에 차지하는 근주협의 비율은 1967년에는 15.1%이었다. 그 후도 1974년까지는 10%를 넘었지만 1988년 이후에는 0.9~1.9%를 나타내고 있다. 이를 통해 주택시장에 있어서 근주협의 차지하는 비율은 민간기업 등에 의한 주택공급량의 증가와 근주협 그 자체의 공급량의 감소에 따라 저하함과 동시에 공적자금을 이용한 주택공급주체로서의 지위도 하락해 왔음을 알 수 있다.

근주협의 사업을 수탁하는 지역주택생협은 2001년 5월 현재 33개 단체 존재하고 있었지만 2013년 7월 현재 21개 단체가 ‘주택생협연합회’에 가입되어 있다.

거품 붕괴 이후 주택불황이 이어지는 가운데 미분양 주택의 발생, 버블기에 매입한 토지가 개발불능상태에 빠지는 등 주택지개발을 둘러싼 환경이 크게 변화하는 가운데 새로운 개발사업을 수행할 여유가 없어진 지역주택생협 등이 증가하고 있다. 특히 지역주택생협 등은 안정수익원인 임대부문을 갖고 있지 않은 경우가 많아 개발예정지 를 유지하기 위한 금리 부담 등이 경영을 압박하고 있는 것으로 추측된다. 1992년에서 1998년까지의 상황을 보면, 위탁사업에 의한 공급실적이 없는 지역주택생협 등이 10개 단체 존재하는 등 이들 단체의 대부분은 노동금고와 연금자금운용기금등으로부