주택협회의 주요 사례는 지역대표성과 대상집단에 따라 특화된 사례를 고려하여 암스테르담의 8개 협회중 하나인 로쉬데일(Rochdale) 주택협회와 로테르담을 중심으 로 활동하는 본브론(Woonbron), 임차사업대상을 학생으로 특정하여 두고 있는 뒤보 (Duwo) 주택협회를 선정하였다.
(1) 암스테르담의 로쉬데일(Rochdale)주택협회
로쉬데일 협회의 명칭은 당시 네덜란드의 설립자들이 사회적 경제의 성공적 모델로 여긴 동명의 영국의 마을 이름54)에서 유래한다. 로쉬데일 주택협회는 1903년 설립당
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사회적 경제 조직에 의한 주택공급 방안 연구시 사회민주주의적 성향의 노동조합과 긴밀히 연계하는 등 사회민주주의적 이념을 토대로 출발하며, 저소득층 노동자들을 위하여 ‘평균적 재정형편의 가정이 추구하는 위생과 편의성을 충족하는 주택을 제공하는 것’55)을 사업의 목표로 하였다. 사업의 취지는 큰 변화가 없으나 현재의 명문화된 사업 목표는 ‘저소득층을 위한 양질의 적정임대료주택과 지속가능한 근린환경’을 제공하는 것이며, ‘특별대상집단’으로 임대시장 최초 진입자(학생이나 젊은 직장인), 고령자, 노숙자(홈리스) 및 사회적관리 프로그램과 주거제공이 병행되어야 하는 약물중독자들을 사업대상으로 삼고 있다.
2012년 현재 531.8명56)의 직원이 암스테르담 및 인근 잔스타드, 퓌머렌트, 란스메 르와 디먼(Amsterdam, Zaanstatd, Purmerend, Landsmeer, Diemen) 지역에 흩어져 있는 자산가치 42억 유로의 44,847호의 주택을 관리하고 있으며, 이는 2008년의 총 재고 주택 40,580호에서 매년 조금씩 늘고 있는 추세이다. 재고의 90%는 저소득층 을 위한 사회임대주택으로 제공하며, 10%는 ‘자유시장’에서는 다소 불리한 입장에 있는 중위소득계층에게도 임대하고 있다(Rochdale, 2013).
로쉬데일 주택협회가 관리하는 주택의 특성 및 사업의 내용에 대해서 좀 더 자세히 살펴보면, 2012년 평균 임대료는 관리비 등을 제외한 순 임대료 기준 444유로로, 임대료-점수 연동제에 따른 임대료 상한선의 69% 선을 유지하고 있다. 이는 2008년의 78%에서 많이 하락한 것으로, 실제 주변 시세의 상승에 비하여 내부 운영원칙 및
54) 영국 발음은 로츠데일이며 1844년의 방직공협동조합의 설립 등으로 사회적 경제조직의 활 동이 활발했으며 이미 1867년에 주택협회가 활동했던 도시이다(로쉬데일 50년사, Rochdale 50 jaar. 12 mei 1903-12 mei 1953. Jubileumboek, uitgegeven ter gelegenheid van het vijftigjarig bestaan van de Coöperatieve Bouwvereniging 'Rochdale' u.a. te Amsterdam, Amsterdam, 1953를 토대로 암스테르담 주택협회연맹 AFWC의 선임연구원 판데르페르가 증언)
55) ‘that meets with the hygiene and comfort demands that can be made by a family in modest financial circumstances’, 로쉬데일 주택협회 1903년 정관 제 2항, Deben DEBEN, L. (1989) Residential civilization in The Netherlands 1850–1969: The rules and regulations stipulated in leases. The Netherlands journal of housing and environmental research, 4 (3), 289-302. 에서 재인용
56) 임시직 및 파견직을 제외한 순수 정규직은 457.3명이다. 인원에 대한 소수점은 정규직 역시 시간제 근로가 가능한 네덜란드의 시간제 정규직 제도에 의하여 발생한다(0.5명이라면 주 당 법정 근로시간 40시간을 기준으로 20시간만 일하는 사람이 한명이라는 의미).
이해관계자와의 협의에 따라 적정 임대료를 유지한 결과이다. 그러나 연간 임대료 수입은 줄지 않아, 2008년은 1억9천만 유로였으나 2012년의 경우 2억3천만 유로를 약간 상회한다. 유지관리비용은 2012년 4천8백만유로로, 이중 일상 유지 및 수선 비용(불만사항 접수 및 주택개량 사업)이 절반 정도의 비중이고 각종 분담금 및 계획된 주택 및 근린시설 개선사업 비용이 나머지 절반에 약간 못 미친다(Rochdale, 2013). 앞서 말한 42억유로의 자산 중 유동자산은 2%에 못 미치고 거의 대부분이 고정자신이며, 부채의 경우 주주지분이 24억 유로, 장기상환 부채가 17억 유로, 단기 부채가 1억유로에 조금 못 미치는 구조이다. 자금의 흐름을 보면 운영수입이 2억 9천만 유로, 운영지출이 1억 9천만 유로, 투자된 자산에 대한 미실현 수익이
△1억7천만 유로로 운영에 있어 약 7천만 유로의 적자가 나고 있는데, 여기에 금융비용 7천만 유로, 세금 5백만유로, 공동사업자와의 공동분담금 등 비용이 더해지면 총 1억5천만유로의 적자가 발생하고 있다.
통상 협회라고 부르고 있으나 법적 지위는 재단(Stichting)인 로쉬데일 주택협회 (혹은 주택재단)는 내부 운영체계로 대표. 부대표를 포함한 7인의 감독위원회 (Supervisory Board, Raad van Commissarissen) 산하에 감사위원회와 보상위원회 (Remuneration Committe)를 두고 있으며, 직접적인 조직체계의 위계질서에 속해있 지는 않지만 업무상 협의를 해야 하는 조직으로 자문위원회(Stichtingsraad)57)를 통해서 대외적 사안에 대한 조언을 받고, 노동위원회(Ondernemingsraad) 및 임차인 위원회(Bewonersraden)를 통해서 내부 이해관계자들과 협의를 제도화한다. 이러한 동반자적 관계의 위원회에는 소수 분양주택의 구매자들로 구성된 ‘소유자협회’(VvE, Vereniging van Eigenaars)도 있다. 내부 실무부서는 크게 둘로 나뉘는데, 신규개발이 나 재건축 사업 등을 담당하는 ‘로쉬데일 프로젝트’ 부서와, 소유한 주택들의 관리와 유지/보수를 담당하는 ‘로쉬데일 관리’ 부서이다.
준수해야 할 의무가 있는 규정 및 규약 등을 내/외부로 나누어 살펴보면 먼저 외부의 규정으로 주택법, 주택법 운영령(BBSH), 에이데스 수칙(Aedecode) 및 주택협 회 거버넌스수칙(Governancecode)을 준수해야 하며, 내부의 규정으로는 로쉬데일
57) 직역하면 재단위원회로, 시민단체나 전문가 및 이해관계집단의 대표 등 15인으로 구성
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사회적 경제 조직에 의한 주택공급 방안 연구사진: 프로포인트 로고
주택협회의 정관(statuten), 감독위원회 규정, 이사회 규정, 감사위원회 규정, 보상위원 회 및 재무 규정 등이 있다. 이에 의거하여 매년 사업계획과 예산을 수립하여 활동하며, 이때 사업계획은 공급계획, 신규사업계획, 분기별 보고 및 지방정부와의 성과협약서 (performance agreements, prestatieafspraken) 등을 포함하여야 한다. 또한 매년 활동보고서를 발행하고 있으며, 부속 사업으로 주택의 유지보수와 관련한 사업 등이 있다.
주입주자 모집은 북홀란드의 지역의 통합신청 사이트인 보닝넷(woningnet.nl) 산하의‘암스테르담 도시지역’ (stads regio Amsterdam)의 독자 웹페이지58)를 통해서 18개의 주택협회들과 함께 하고 있다. 이 공통의 입주지원 시스템은 허수 지원을 막기 위해 일부 정보 및 희망 주택에 대한 지원 절차에 대해서 유료회원가입절차(최초 50유로, 이후 연간 10유로)를 두고 있다. 이러한 입주신청 사이트의 통합운영을 통해 주택협회는 예산을 절감하고, 입
주희망자는 지역별로 흩어져있는 주택 협회 소유의 사회주택에 대해 신경 쓸 필요 없이, 보통의 주택 선택에 있어 입주자가 우선 살펴보는 정보인 입지와 가격, 주택의 내외관 및 부대시설에 대 한 정보를 토대로 신청을 할 수 있는 편의성을 누린다. 특기할 점은 ‘프로포
인트’ 제도59)의 운영이다. 입주자의 참여와 주택관리에 있어 동기부여를 하기 위해 누적 포인트 제도를 도입한 것으로, 입주자는 부대시설의 이용이나 가구의 구입등에 있어 이 점수제의 혜택을 받을 수 있다.
사회민주주의계열의 중도좌파적 정치이념을 기반으로 1903년에 출범하여 1906년 부터 주택 ‘협회’의 법적인 지위를 인정 받았던 로쉬데일은 2004년에 이르러 기독교 박애주의의 중도 우파적 정치이념을 기반으로 역시 1911년부터 오랜 역사와 전통을
58) www.woningnetregioamsterdam.nl
59) www.rochdale.nl/service/79/mijn-propoints.aspx
가지고 활동하던 ‘패트리모니움’주택협회와 통합되며 주택’재단’으로 법적 지위가 변하였다. 이 과정에서 사업대상은 ‘중하층 노동자계급’에서 좀 더 다변화 되어, 학생전문주택협회 뒤보(DUWO, 5.3절에서 상술)와의 협조 속에 학생전용 주택을 공급하거나, 근린주거환경의 품질 제고 및 사회통합을 꾀하고자 ‘계층혼합’의 명목속 에 보다 비싼 임대료의 다소 고급 임대주택도 제공하고 있다. 이러한 변천을 겪는 동안 암스테르담 지역의 주택공급 및 운영에 있어 다른 7개 주택협회들을 선도하는 중심적 역할을 해 왔다고 평가 받았던 로쉬데일 주택협회는 2008년부터 다소 위기를 겪었다. 방만한 경영상태에 대해 언론의 보도가 잇다르고 정부의 감사가 본격화 되자, 임원진의 도덕적 해이와 부정부패 및 탈세등의 문제가 심각한 점이 드러나서 검찰의 수사까지 시작되었고, 대표는 해고된 것이다. 2009년과 2010년에는 정부가 선임한 대표가 잇다라 교체되었고 현재 내부개혁이 진행 중이다. 이는 서로 다른 역사와 활동문화를 가진 두 조직의 인수합병의 와중에, 방대해진 규모에서 임원진의 도덕적 해이와 공공의 감독체계의 미흡이 결합하여 불거진 문제로 평가 받고 있다.
하지만 페스티아(Vestia)라는 최대 규모의 주택협회가 주택사업 이외의 분야에 투자했 다가 큰 손실을 입은 경우60)와 비교해서는, 주택협회의 재정 자체가 지나치게 심각한 위기에 처하지는 않은 경우로, 현재 어느 정도 정상화의 궤도에 올라 있다(암스테르담 주택협회연맹 판데르페르 선임연구원의 증언). 이 두 사례는 비록 글로벌 경제위기라 는 외부적 요인의 영향이 크긴 했으나, 주택협회가 부여 받은 자율성을 바탕으로 경영의 효율을 꾀하거나, 비영리성을 띤 주택부문이 아닌 여타 영리 사업분야에서의 수익을 바탕으로 운영할 ‘회전기금’ 모델이 성공적으로 운영되지 못한 사례로 평가 받고 있다.
(2) 남홀란드(Zuid-Holland) 일대의 본브론(Woonbron) 주택협회
60) 페스티아(Vestia)는 상가나 주차장을 포함하여 86,000개나 넘는 임대단위를 거느린 네덜란 드 최대의 주택협회로, 에이데스(Aedes)에도 가입하지 않고 독자적인 활동을 벌여왔다. 그 러나 사회주택이외의 분야에 지나치게 사업을 확장했다가 2000년대 후반의 세계적인 금융 위기의 직접적인 피해를 크게 받았다. 2010년이후 사회주택보증기금(WSW)의 잇다른 지 원에도 불구하고 부도처리되어 2012년 이후 정부의 관리에 들어갔다.
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사회적 경제 조직에 의한 주택공급 방안 연구 사진: SS Rotterdam 호자료: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Ss_rotterdam_2010.jpg
본브론(Woonbron) 주택협회는 로테르담을 중심으로 서쪽의 스페이커니스, 서북 쪽의 델프트를 포함한 헤이그 지역(Haaglanden)과 도드레흐트 등 남홀란드 주의 도시들을 기반으로 739명의 직원이 약 4만9천호의 주택을 관리하며 사회주택의 공급과 운영에 있어 중심적 역할을 하고 있다. 로테르담에 네 곳과 델프트, 스페이커니 스와 도드레흐트에 각각 하나씩 총 7개의 지점을 운영하고 있으며, 델프트 주택의 20% 수준, 로테르담 내의 에이셀몬드 지구에서는 40%, 도르레흐트에서는 15%에 이르는 등 지역별로 15-40%에 이르는 총 주택 대비 점유율을 보이고 있다.
앞서의 로쉬데일 주택협회와는 달리 사업의 취지에 있어 다소 이념적인 색채는 덜하며, ‘우리를 필요로 하는 이들에게 보다 다양한 주거환경을 제공하는 것’을 목표로 삼고 있다. 평균임대료도 562유로로 로쉬데일보다 100유로 이상 비싸다. 입주자 구성은 다양한 편으로, 25세 이하가 23%, 25-30세가 18%, 30-35세가 12%, 35-40세 가 14%, 45-55세가 13%, 55세 이상이 20%로, 35세 이하가 절반 이상을 차지하고 있지만 연령대별로 비교적 균형을 이루고 있다(Woonbron, 2013). 활동 지역이나 사업대상, 공급하는 주택의 유형에 있어 가장 다양한 구성을 보여주는 주택협회로 꼽히고 있다.
총 자산은 43억7천만유로로 로쉬데일과 유사하며 이 유동자산의 비율은 1.3%로 로쉬데일 보다 더 낮다. 부채의 구성비 역시 로쉬데일과 흡사하여 주주지분과 장기 부채가 거의 45%씩 차
지한다. 운영에 있어서 는 운영수입과 지출이 모 두 약 2억 4천만유로이 고, 로쉬데일과 같이 세 금 및 기타 비용을 계산 한 후의 결과는 역시 비 슷한 1억 5천유로 정도 의 적자이다. 본브론 역 시 1980-1990년대의
호황기의 재정적 여유를 바탕으로 주택사업이외의 분야에 진출했다가 손실을 경험한 바 있다. 관광수익을 염두에 둔 유적/문화재사업의 일환으로 ‘SS Rotterdam’이라는 역사적인 크루즈 선박의 지분을 사들여 이를 호텔과 국제회의센터 등으로 레노베이션 하려 하였으나, 내부에서 발견된 대규모 석면의 처리 문제 등으로 사업이 부진해지고 주택협회가 큰 피해를 입게 된 것이다. 결국 2009년까지 이를 처분하라는 정부의 조치에 따라 80%에 달했던 사업지분을 모두 매각하였으나, 결과적으로 1억 2천만 유로의 손해를 입은 것이다(선박 자체는 2012년에 WestCord Hotel 그룹에 매각되었 다). 본브론 역시 로쉬데일과 마찬가지로 2010-2011년을 경과하며 경영진이 잇달아 교체되었고 현재 정상화 과정을 밟고 있다. 정부의 조치에 따라 급하게 매각해야했기에 가격협상에서 불리했다는 것이 본브론 측의 항변이고, 페스티아와 같은 심각한 재정위 기로까지는 몰리지는 않았으나, 로쉬데일과 마찬가지로 방만하고 무능한 경영, 그리고 애초 비영리부문보다도 영리부문에서 더 손실을 본, 회전기금의 실패사례로 꼽히고 있다.
(3)학생전문 주택협회 뒤보(DUWO) 주택협회
뒤보는 대학도시인 델프트를 기반으로 탄생, 성장한 학생전문 주택협회이다. 2차대 전 종전 이후 델프트대학의 학사일정이 궤도에 오르자 이 일대 젊은 학생들의 주택수요 가 폭증하였고 주거난이 심각해졌다. 이에 몇몇 교수들을 중심으로, 말 그대로 ‘학생용 주택재단’을 설립하게 된다. 처음에는 200여명의 학생들을 수용하는 기숙사의 형태로 출발했으나 1970년대에 이르러 3,400호의 학생용 주택을 관리하게 되며, 이름을 SDSH(Stichting Delftse Studentenhuisvesting, Deflt Student Housing Foundation) 로 짓게 된다. 규모가 커짐에 따라, 또한 당시 학생운동의 흐름에 따라, 운영에 있어 학생들의 발언권도 커지게 되었다.
1990년대 이후엔 외국에서 네덜란드로 유학오는 학생들이 늘어남에 따라 입주자중 외국인의 비율이 늘어났고, 1995년에는 호프판델프트(Hof va Delft)라는 주택협회와 합병하면서 이름을 뒤보(DUWO)라 지었다. 이후 델프트 주변 도시로 사업 대상 지역을 확장하여 헤이그와 라크하벤지역으로 진출하였고, 2003년에는 암스테르담