우리나라 기존 주택공급 체계의 특징

기존 주택공급 체계의 특징을 양적, 질적, 제도적 측면, 생산의 주체 및 계획의 주체로 나누어서 살펴보면, 우선 양적인 측면에서의 특징은 대량생산으로 요약될 수 있다. 지난 50년간 우리나라 주택정책의 가장 중요한 목표 중 하나는 심각한 주택부족 문제를 해소하는 것이었다. 1970년대 436만호에 불과한 주택수는 2010년 기준 1,767만호로 급증하여 양적인 측면에서의 절대적인 주택부족 문제는 어느 정도 해소된 것으로 나타난다. 40년간 1,330여만의 주택이 증가하였으므로 연간 33.3만호 가 공급된 것으로 볼 수 있다. 즉, 1970년 이후 대량생산에 의한 지속적인 주택공급에 따라 나타난 결과이다.

<표 2-3> 연도별 주택재고 변화

(단위: 천호)

연도 1970 1980 1990 2000 2010

주택수 43,60 5,139 7,160 10,959 17,672

자료: 통계청 인구주택총조사

12) 2013년 4월 현재 서울에 있는 건설 사회적 기업으로는 희망하우징, 일촌나눔하우징, 두꺼 비하우징, 아키테리어금빛가람, 새암, 내일, 나눔하우징, KH리모델링, 웰하우징, CNH종합 건설(국내 최초의 건설 사회적 기업)이 있다. 지방의 경우에는 2011년 현황자료를 토대로 하면 ㈜아름다운집, 주거복지센터 건호(주), 열린사회, (유)두레건축, ㈜노나메기, ㈜진천군 주거복지센터, ㈜금산주거복지센터, 나눔건축, ㈜천안주거복지센터, (유)수인테리어, ㈜빛 고을건설, (유)새벽건축, ㈜미항주거복지센터, ㈜경북주거복지센터, ㈜드림앤해피워크, ㈜ 부산광역주거복지센터, (유)인제하우징, 한빛하우징, ㈜편안한집 등이 있다.

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두 번째, 질적인 측면에서는 단일 유형의 주택공급과 공급규모의 제한이라는 특징을 보인다. 짧은 시기에 급격한 주택재고의 확충을 위해서 주택공급주체는 공공·민간을 막론하고 아파트라는 형태로 주택을 대량생산하여 공급해 왔다. 이로 인해 불과 30여 년 전인 1980년에는 가구의 90% 정도가 단독주택에 거주하고 있었으나, 이제는 과반수에 가까운 가구가 아파트라는 주택유형에 거주하고 있고, 연립·다세대 주택을 포함하는 경우, 공동주택에 거주하는 가구가 57%를 초과하는 것으로 나타난다.

<표 2-4> 연도별 주택유형의 변화

(단위: 천가구, (%)) 구 분 1980년 1985년 1990년 1995년 2000년 2005년 2010년

일반가구 7,969 (100.0)

9,571 (100.0)

11,355 (100.0)

12,958 (100.0)

14,312 (100.0)

15,887 (100.0)

17,339 (100.0)

단독주택 7,107 (89.2)

7,838 (81.9)

8,506 (74.9)

7,716 (59.5)

7,103 (49.6)

7,064 (44.5)

6,860 (39.6)

아파트 391

(4.9)

863 (9.0)

1,678 (14.8)

3,478 (26.8)

5,238 (36.6)

6,629 (41.7)

8,169 (47.1)

연립/다세대 205 (2.6)

442 (4.6)

729 (6.4)

1,139 (8.8)

1,294 (9.0)

1,695 (10.7)

1,744 (10.1) 비거주용

건물 내 주택

224 (2.8)

393 (4.1)

388 (3.4)

576 (4.4)

593 (4.1)

282 (1.8)

212 (1.2)

주택이외 거처 43 (0.5)

36 (0.4)

54 (0.5)

49 (0.4)

84 (0.6)

217 (1.4)

354 (2.0) 자료: 통계청 인구주택총조사

주택공급시 주택유형이 아파트 위주로 공급된 것 이외에도 주택 공급규모에 대하여 일정한 제한을 두어 왔다. 주택공급시 소형주택 의무건설비율 제도를 운영하면서 소형주택이 공급되도록 유도한 것이 그것이다. 그러나 60㎡, 85㎡와 같은 일정 기준을 중심으로 공급비율이 설정되면서, 주택의 공급면적이 각 임계점에 가까운 수준에서 결정되어 공급되는 현상이 발생하였다(예: 59㎡, 84㎡). 이러한 현상은 주택건설업체

의 측면에서는 각 규모 제한 구간별로 최대이윤이 발생할 수 있는 규모가 임계점 직전이기 때문인 것으로 보인다.

한편 제도적 측면에서는 주택공급지 확보를 위한 지원책을 강구하였다. 정부에서는 1980년대 초 도시화에 따른 심각한 주택부족 문제를 해소하기 위하여 택지개발촉진법 을 제정하여 택지를 대량 공급할 수 있는 여건을 조성하였다. 이를 통해 200만호 주택건설을 위한 토대를 마련하고 5개 신도시 개발을 통한 대량주택공급을 확대하였 다(건설교통부, 2002). 이와 더불어 주택건설의 촉진에 관한 법률을 제정하여 각종 법의 의제처리를 통해 주택건설과정의 편의를 도모하고 시간을 단축할 수 있도록 정부에서 제도적인 여건을 구비하였다.

택지의 안정적인 공급을 통한 주택건설은 대규모 신도시 건설을 통해 실현되어, 1980년대 말 분당, 평촌, 산본, 일산, 중동과 같은 신도시 건설로 이어졌다. 또한 이러한 1기 신도시 개발 이후 2000년대 들어서 이루어진 2기 신도시 개발은 판교, 광교, 운정, 위례, 동탄 등과 같이 서울에서 좀 더 외곽에 자리 잡은 지역에서의 대단위 주택건설로 이어지게 된다. 한편, 2008년 이후 정부에서는 그린벨트의 해제를 통한 저렴한 분양 및 임대주택을 공급하는 정책수단인 보금자리주택을 공급하기도 하였다.

생산주체 측면에서는 대형민간업체에 의존하였음을 지적할 수 있다. 주택공급의 주체는 크게 공공부문과 민간부문으로 양분되는데, 공공임대주택의 공급은 한국토지 주택공사와 지방공사 등과 같은 공기업에 의해 이루어져 왔다. 물론 민간부문에서도 공공임대주택 건설에 참여하기도 하였는데, 이는 주로 국민주택기금의 지원을 받아 임대주택을 건설한 후 5년 등 의무임대기간 이후에 입주자에게 분양하는 방식으로 이루어진 경우가 많아 장기임대주택 재고로 보기 어려운 점이 있다. 한편, 일반적인 주택공급은 주로 자본력과 기술력을 확보한 대형 주택건설업체를 중심으로 대단위 아파트건설이라는 형태로 나타났다. 이는 짧은 시간에 대규모 주택 공급에 유리한 방식으로 간주되었기 때문이다. 따라서 주된 생산의 주체는 공공부문의 역할을 담당하 는 한국토지주택공사나, 대규모 자본과 기술력, 인력을 확보한 민간 대형건설업체로 양분되었다고 볼 수 있다.

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그리고 계획과 공급량 결정의 주체는 중앙정부로서 하향식(top down) 접근으로 이루어져왔다. 즉, 주택공급의 양과, 시기, 위치, 주체 등 주된 주택관련 계획의 주체는 중앙정부에서 담당하여 왔다. 중앙정부는 얼마나 많은 주택을 공급할지, 지역별로는 어느 정도의 주택을 공급할 것이며, 어떤 유형의 주택을 공급할 것인지, 대량주택건설 이 필요한 곳 또는 가능한 곳의 위치는 어디인지 등 주요한 주택정책 관련 의사결정을 내리고 이를 실현하기 위한 정책수단을 마련하여 추진하는 주체로 기능해 온 것이다.

봉인식(2011)은 이를 중앙정부 주택정책이 주택의 절대부족 해소라는 최우선의 목표하에, 주택공급확대라는 수단을 통해 주택시장안정과 주거수준 향상을 도모한 것으로 인식하는 것으로 분석하고 있다.

자료 : 봉인식 외(2006), ｢경기도 주택종합계획｣, 경기개발연구원

<그림 2-2> 한국 주택정책의 기조