접경지역의 보전관리를 위한 기본정책 방안에 대한연구

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接境地域의 保全管理를 위한

基本政策方案에 대한 硏究

1997. 12

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提出文

環境部長官貴下

本報告書를

接境地域의 保全管理를 위한 基本

政策方案에 대한 硏究

用役事業의 最終硏究結果物

로 提出합니다.

硏究責任者: 朴泰潤(韓國環境政策․評價硏究院責任硏究員) 硏究參與者: 南英淑(韓國環境政策․評價硏究院責任硏究員) 硏究幹事: 姜銀兒(韓國環境政策․評價硏究院硏究員) 徐昌完(서울大學校環境大學院博士課程) 林玲慶(韓國環境政策․評價硏究院硏究員)

1997年 12月

韓國環境政策․評價硏究院

院長金鍾基

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<제목차례>

I. 기본정책방안의 수립배경 ··· 1 1. 추진배경 ··· 1 2. 접경지역의 현황 ··· 2 2.1 지리적 현황 ··· 2 2.2 인구․토지이용 현황 ··· 3 2.3 자연환경 현황 ··· 6 2.4 관광 및 문화․역사자원현황 ··· 7 3. 접경지역의 현안 문제점 ··· 8 Ⅱ. 독일접경지역 환경보전관리 사례 연구 ··· 12 1. 독일사례의 분석 목적 및 의의 ··· 12 2. 접경지역에 대한 정의 및 범위 ··· 12 3. 통일이전의 접경지역 지원정책 분석 ··· 16 3.1 접경지역 지원 필요성 ··· 16 3.2 접경지역 지원 대책 ··· 17 4. 통일이전의 접경지역의 자연환경관리 ··· 25 4.1 구서독의 자연환경관리 ··· 25 4.2 구 동독의 자연환경관리 ··· 40 5. 통일이후의 자연환경보전 ··· 43 5.1 자연환경 현황 및 평가 ··· 43 5.2 자연환경보전 대책 ··· 44 5.3 환경친화적 생태관광 ··· 49 5.4 환경친화적 개발 ··· 49 5.5 지역주민 및 민간단체 참여 유도 ··· 49

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5.6 군사시설과 자연환경보전 ··· 50 5.7 정주촌시설의 설치 ··· 50 6. 독일사례의 평가 및 정책적 시사점 ··· 51 III. 접경지역 관리의 기본방향 ··· 54 IV. 접경지역의 보전 및 관리방안 ··· 56 1. 자연환경 보전방안 ··· 56 1.1 권역설정기준 ··· 56 1.2 관리지역 설정(안) ··· 58 1.3 세계문화유산으로 지정추진 ··· 69 1.4 주민지원방안(관리방안에 대한 가이드라인) ··· 74 1.5 자연환경보전을 위한 조건 ··· 77 2. 지역사회 활성화 방안 ··· 78 3. 남북여건 변화에 따른 관리방안 ··· 81 4. 기본정책방안의 추진 ··· 84 5. 기본정책방안의 관리 ··· 86 □ 참고문헌 ··· 87 □ 부록 ··· 92

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<표차례>

< 표Ⅰ-1 > 비무장지대의 토지이용현황 ··· 4 < 표Ⅰ-2 > 민북지역 토지이용현황 ··· 5 < 표Ⅰ-3 > 접경지역내 행정구역별 군사시설보호구역 면적 ··· 5 < 표Ⅱ-1 > 독일의 면적 및 인구 ··· 16 < 표Ⅱ-2 > 국가별 위기에 처하여 적색 목록에 기입된 양치식물 및 현화 식물 ··· 28 < 표Ⅱ-3 > 독일의 보전지역 유형별 현황 ··· 32 < 표Ⅱ-4 > 독일의 자연보전지역 ··· 33 < 표Ⅱ-5 > 독일의 국립공원 현황 ··· 35 < 표Ⅱ-6 > 독일의 경관보호지역 ··· 37 < 표Ⅱ-7 > 독일 생물권보호지역 현황(1996년 6월 현재) ··· 39 < 표Ⅱ-8 > 귀순자 정주비용 ··· 51 < 표Ⅳ-1 > 수도권 기존도로․철도 연결계획 ··· 83 < 표Ⅳ-2 > 강원권 기존도로․철도 연결계획 ··· 84 < 표Ⅴ-1> 기관별 세부과제(안) ··· 85

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<그림차례>

< 그림Ⅰ-1 > 접경지역 개념도 ··· 2 < 그림Ⅱ-1 > 구 동서독 경계 ··· 14 < 그림Ⅱ-2 > 구 서독의 접경지역 ··· 15 < 그림Ⅱ-3 > 독일의 생물권보호구역 ··· 26 < 그림Ⅱ-4 > 독일의 자연보전지역(500ha 이상) ··· 34 < 그림Ⅱ-5 > 독일 국립공원의 위치 ··· 36 < 그림Ⅱ-6 > 바이에른주의 자연공원 ··· 38 < 그림Ⅱ-7 > 독일 생물권보호지역 ··· 40 < 그림Ⅱ-8 > 구동독의 접경지역 구조 ··· 42 < 그림Ⅱ-9 > 세 지자체간의 접경지역 ··· 45 < 그림Ⅱ-10 > 세 지자체간의 접경지역의 자연보전지역 ··· 46 < 그림Ⅱ-11 > 작센주의 접경지역 자연보전지역 지정 현황 ··· 47 < 그림Ⅱ-12 > 바이에른주의 생태계 조사 ··· 48

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I. 기본정책방안의 수립배경

1. 추진배경

1.1 기본정책방안 수립의 필요성 접경지역은 정전협정(1953.7.27)이후 군사목적상 비무장지대, 민간인통제지 역, 군사보호구역 등으로 지정하여 민간인의 출입과 개발을 제한해왔다. 이 로인해 접경지역은 반세기동안 원시성이 유지되고 생물다양성이 잘 보전되 어 있어 국제기구 뿐만 아니라 국내 언론 및 환경단체에서 지대한 관심을 표명하고 있는 지역이다. 그러나 지역주민들은 군사시설보호법 등 각종 규제 에 따른 생활불편 및 재산권행사의 제약 등에 대해 불만을 제기하고 있으며, 최근 접경지역지원에 관한 법률의 제정을 추진하는 등 이 지역의 개발욕구 가 지속적으로 증대되고 있다. 이에 자연생태계의 보고인 접경지역을 보전하는 동시에 자연자산의 건전한 활용을 통하여 지역사회를 활성화 할 수 있는 기본정책방안의 수립이 필요 하다. 1.2 기본정책방안의 성격 이 기본정책방안은 세계화추진위원회의 제23차 회의(1997.5.21)에서 심의․ 의결된 “접경지역 보전관리를 위한 기본구상”에 따른 정부차원의 기본방침을 정하여 접경지역을 체계적으로 보전관리하고자 하는 것이다. 본 기본정책방안은 자연환경보전법, 수도권정비계획법, 국토이용관리법, 지 역균형개발법, 지방교부세법, 군사시설보호법 등 기존의 개별법령이나 계획

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을 통하여 추진하여야 할 과제이다. 이 기본정책방안의 추진을 위하여 세계 화 추진위원회는 관계행정기관의 장에게 협조를 요청하여 소관별 세부추진 계획을 수립․시행하도록 권유하는 것이 바람직하다. 1.3 기본정책방안의 적용범위 본 기본정책방안에서 적용하는 접경지역의 범위는 비무장지대와 민간인 통 제지역 및 민간인통제지역과 연접하는 10개 시․군(6,993㎢)으로 한다. ↑2㎞ 비무장지대(북측) 군사분계선 ↓2㎞ 비무장지대(남측) 민간인통제지역 ↑ ｜15㎞이내 ↓ 민간인통제선 시․군경계선 민통선남방지역 <그림 Ⅰ-1> 접경지역 개념도

2. 접경지역의 현황

2.1 지리적 현황 접경지역은 휴전선을 중심으로 남북으로 인접해 있는 지역이며, 통상 “비 무장지대”와 군사활동 목적상 민간인의 출입이 통제되는 지역(“민간인통제지 역”)을 지칭한다. 비무장지대(Demilitarized Zone : DMZ)는 1953년 7월 27일

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휴전이후 정전협정에 의거하여 휴전선 남북으로 각각 2㎞씩 군사시설을 후 퇴시킨 지역으로 그 면적은 약 907.0㎢이며 이는 한반도 전체의 1/250에 해 당한다. 남측 비무장지대는 유엔군사정전위원회가 관리한다.

또한 민간인통제선 북방지역(민북지역)1)_{은 휴전선 남방한계선으로부터 남}

쪽 5∼20㎞지역에 인위적으로 설치한 민간인통제선(Civilian Control Line: 민 통선) 사이의 지역으로 그 면적은 약 736.8㎢에 이른다. 이에 따라 접경지역은 비무장지대와 민북지역을 포함하여 남북 30-40㎞ 정 도라 할 수 있다. 접경지역에서는 군사목적 이외의 대부분의 활동이 제한되고 있다. 일부 민 북지역에 민간인이 거주하고 있으나(46,000여명, 1995년 기준임), 이들의 거 주, 이전, 직업선택, 사유재산권 등에 대한 자유가 제한되고 있다. 2.2 인구․토지이용 현황 접경지역은 행정구역상 인천광역시, 경기도, 강원도의 10개 시․군에 걸쳐 있다. 지역별로는 경기도 옹진군, 강화군, 김포군, 파주군, 연천군의 5개군과 강원도 철원군, 화천군, 인제군, 양구군, 고성군의 5개군이 접경지역에 포함 되며, 입주마을은 경기도 81개 마을, 강원도 19개 마을이다. 접경지역의 인구는 1995년 현재 인근 시․군의 인구가 약 60만명이며 이중 경기․인천지역에 421천명(70.2%), 강원지역에 179천명이 거주하고 있다. 한 편 민통선 북방지역의 인구는 약 23천명으로 전체 접경지역 인구의 3.8%이 고 이중 경기․인천이 약 15천명(65%), 강원지역이 약 8천명이다. 접경지역의 인구증가율은 파주시를 제외한 전지역에서 지속적으로 감소하 고 있으며, 이는 전국 군급지역의 인구감소율과 비슷한 수준이다. 접경지역의 남북관련 교통시설로는 국도 6개노선, 지방도 6개노선, 철도4개 노선이 있으나 현재 단절된 상태이다. 국도는 1호(목포-신의주), 3호(남해-초 1) 북한에도 남한의 민북지역과 유사한 민간인 통제구역이 존재한다.

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산), 5호(마산-중강진), 7호(부산-은성), 31호(부산-신고산), 43호(발안-고성) 이며, 철도는 경의선(서울-신의주), 경원선(서울-원산), 동해북부선(양양-원 산), 금강산선(서울-내강리)이 있다. 접경지역의 토지이용현황은 다음 표와 같다. 최근 산림청의 조사(1995)에 따르면 남북한 비무장지대의 전체 면적은 907.3㎢이며, 이중 산림이 75.5%인 684.9㎢로 가장 넓고 이어 초지, 농경지, 습지인 것으로 나타났다. 이에 따르 면 비무장지대내 농경지는 모두 24.9㎢로 남측의 5.9㎢에 비해 북측은 19.1㎢ 로 3배나 넓은 것으로 조사되었으며, 농경지나 목초지 등으로 개발 가능한 초지는 남쪽 91.0㎢, 북쪽 93.2㎢로 비슷하고, 당장에 이용이 가능한 나대지 는 남쪽 0.9㎢, 북쪽 0.1㎢로 남쪽이 7배나 많다는 것으로 보고되었다. 민북지역의 토지이용은 전체적으로 임야 69.1%, 논 11.2%, 밭 6.4%, 기타 (도로, 택지 ,하천 등) 17.4%로 나타나고 있으나, 임야의 비율은 강원도지역 (69.1%)이 경기도지역 (46.7%)에 비해 횔씬 높아 우리나라의 지형특성에서 오는 東山西野의 특성이 그대로 반영되고 있음을 알 수 있다. 특히 강화, 파 주지역의 경지율은 60%내외에 이르고 있으며, 화천, 인제 등의 경우는 임야 율이 96%를 상회하여 극명한 대조를 이루고 있다. < 표 Ⅰ-1 > 비무장지대의 토지이용현황 이용구분 면적(㎢) 면적비(%) 계 907.3 100.0 임 야 684.9 75.5 농경지 24.9 2.8 초 지 184.2 20.3 나대지 1.0 0.1 기 타 11.9 1.3

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< 표 Ⅰ-2 > 민북지역 토지이용현황 이용구분 면적(㎢) 면적비(%) 계 1,369.6 100.0 임야 946.4 69.1 밭 74.4 6.4 논 136.0 11.2 기타 238.4 17.4 한편 군사시설보호법의 규정에 의해 지정된 군사시설보호구역은 총 5,315 ㎢으로 접경지역 전체면적의 76%를 차지하고 있으며 이는 접경지역의 주요 개발제한요인이 되고 있다. 접경지역내 행정구역별 군사시설보호구역의 면적 은 다음 <표 Ⅰ-3>과 같다. < 표 Ⅰ-3 > 접경지역내 행정구역별 군사시설보호구역 면적 (단위: ㎢) 구 분 행정구역면적 군사시설 보호구역 면적 비율(%) 합 계 6,992 5,315 76 인천 옹진군 164 72 44 강화군 410 410 100 경기 김포군 277 222 80 파주시 682 682 100 연천군 640 640 100 강원 철원군 900 900 100 화천군 909 745 82 양구군 701 493 70 인제군 1,646 727 44 고성군 663 424 64

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2.3 자연환경 현황 접경지역은 반세기동안 대체로 원시성이 유지되어 약 2,800여종의 동․식 물이 서식하는 등 생물의 다양성이 뛰어나고 146종의 희귀 동․식물도 서식 하고 있어 보전의 가치가 높다고 인정받고 있다. 비무장지대는 지난 반세기 동안 인간의 왕래가 금지된 지역이지만, 군사시설의 축조, 군사도로의 개설 등으로 자연생태계가 훼손되고, 남북한 양측에서 시계청소를 목적으로 식생 을 제거하여 초지가 많다(184.2㎢, 비무장지대 전체면적의 20.3%). 민북지역은 대부분 식생이 잘 보전되어 국제적으로 생물다양성이 뛰어난 지역으로 인정받고 있으며, 이 지역의 69.1%(946.35㎢)를 차지하는 대부분의 산림이 잘 보전되어 있다. 특히, 일부 동부 산림지대의 계곡등은 생물의 다 양성이 뛰어나며 원시성을 유지하고 있어 멸종위기의 야생동․식물의 서식 처가 되고 있다. 이중 대표적인 지역으로 철원평야, 대암산 용늪, 두타연, 향 로봉 등을 꼽을 수 있다. 철원평야는 두루미, 재두루미 등 세계적 희귀조류의 월동서식처이며, 특히 이곳은 두루미와 재두루미가 같이 서식하는 세계 유일의 장소이다. 대암산 정상부에는 세계적으로 희귀한 생태계인 고층습원(용늪)이 위치한다. 또한 두타연 일대는 남한 최대의 열목어 서식지이며, 향로봉은 백두대간의 한부분 으로서 자연경관이 뛰어나며 동․식물의 생물상이 풍부하다. 민북지역의 녹지자연도는 2차 유령림인 7등급이 가장 많고(강원지역 61.9%), 2차 장령림인 8등급과 자연림인 9등급이 다수 존재하며, 일부 녹지 는 군사목적에 의하여 훼손되어 고경초지인 5등급 이하인 지역이 있다. 접경지역의 식생은 냉온대의 식생이 혼재되어 있으며 식물상이 풍부하다. 북방계 식물, 상록침엽수림, 낙엽활엽수림이 혼재되어 냉온대의 대표적인 삼 림을 형성하고 있다. 현재까지 121과 480속 1,102종의 식물종이 확인되었으 며 이중 한국특산종이 56종이다. 동물종 또한 다양성이 높고 보호해야 할 희귀동물이 많다. 물범, 하늘다람

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쥐, 곰, 수달, 사향노루, 산양 등 13종의 천연기념물이 이 지역에서 서식하는 등 약 3,800여종의 동물종의 서식이 확인되었다. 2.4 관광 및 문화․역사자원현황 한국전쟁에 의하여 많은 문화자원이 파괴되었음에도 불구하고 이 지역에는 선사시대에서 근세에 이르기까지의 유적․유물, 문화재가 다수 남아있다. 선 사시대 유적으로 고인돌, 주거지 등이 강화도, 김포반도, 북한강 상류에서 많 이 발견되고 있고, 삼국시대의 유적으로는 고분, 석성 및 절터가 있다. 사찰 의 경우는 일제치하와 한국전쟁시 대부분이 파괴되었으며, 경기도 연천과 파 주에는 통일신라시대의 왕릉(경순왕릉) 및 유적(진흥왕순수비)이 있다. 특히 후고구려(태봉국)의 수도였던 철원지역의 사적은 비무장지대와 민통선내에 있어 현황조사가 미흡하나 다행히 주변이 개발되지 않아 향후 역사유적지로 의 복원 가능성이 있다. 고려시대의 유적으로도 왕릉 및 조선시대 유명인의 묘소, 조선시대 전란의 흔적(전골총통, 갑곶돈대, 철곶갑돈대, 구릉곶돈대, 성 터), 향교, 서원 등이 다수 있다. 접경지역에는 유적, 유물 뿐만 아니라 경관이 뛰어난 자연명소와 한국전쟁 유적지가 다수 있다. 서해금강(두무진 해안), 용기포 검은모래사장, 콩돌해안, 인당수, 족산, 마니산, 함허동천, 문주산, 마니산, 장릉산, 금학산, 삼부연, 광 덕산, 비봉산, 두타연, 건봉산, 향로봉, 애기봉, 칠절본 등의 자연명소가 있으 며, 북한지역 전망대(통일 전망대, 도라산 전망대, 을지전망대, 황해도 장단 전망대, 연백군 전망대, 오두산 통일전망대, 백골 전망대 등), 전적비(펀치볼 전투전적비, 백석산지구 전투전적비, 피의능선 전투전적비, 도솔산지구 전투 전적비, 제 1, 2, 3, 4 땅굴, 통일안보관, 판문점, 6.25 전적지, 노동당사 및 기 념공원 등이 다수 있다.

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3. 접경지역의 현안 문제점

3.1 자연생태계의 체계적 보전 미흡 국내외 학자, 전문가 및 환경관련단체는 접경지역을 자연생태계의 보고로 높이 평가하고 있으며, 유엔환경계획(UNEP)과 유네스코 등 국제기구도 접경 지역이 자연환경 보전지역으로 지정․운영될 수 있도록 관심을 표명하였으 나 지역주민의 반발로 성사되지 못했으며, 이곳에 대한 개발욕구가 증대하고 있다. 현재 이 지역은 군사시설 및 활동 등이 생태계 보전보다 우선하고 있어 접 경지역의 체계적인 생태계 보전이 미흡한 실정이다. 비무장지대는 군사시설 의 축조, 군사도로의 개설, 지뢰의 매설 및 폭발 등에 따라 부분적으로 식생 이 제거되고 있다. 또한 군사작전상의 시계청소를 위한 식생제거시 생태계에 미치는 영향에 대한 배려가 미흡하다. 강원도의 동부지역, 특히 백두대간에 위치한 향로봉 부근은 천연보호구역 으로 지정되어 있으나 개설된 많은 도로에 의하여 생태계가 여러조각으로 단편화되고 있다. 세계 유일의 두루미와 재두루미의 공동서식처이며, 전세계 두루미의 10%가 월동하는 철원지역 경우 복원되는 도로 및 철도는 철새의 보호에 큰 위협요인이다. 임진강하구와 강화도 갯벌 등의 서해안 접경지역은 생물다양성이 풍부하고 희귀조류가 서식․도래하는 생태적으로 매우 중요한 지역이나 거의 보전되고 있지 않고 강화도 갯벌지역의 일부는 간척사업에 의해 매립될 예정이다. 민북지역내에서도 생태계훼손이 진행되고 있다. 민간인통제지역은 군사활 동에 의한 훼손뿐만 아니라 민간인의 주거, 관계법령에 의한 주택개축 및 토 지 형질변경 허용 등 행위제한 완화와 지역주민의 생태계에 대한 인식부족 등으로 보전상태가 미흡한 실정이다.

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더욱이 지역주민의 요청 등에 따른 민간인통제지역의 단계적인 축소는 자 연환경보전 범위를 축소하고 개발가능지역을 확대하는 효과로 작용하고 있 다. 1997년 1월 군사시설보호법이 개정되어 민통선이 휴전선으로부터 20㎞이 내에서 15㎞이내로 단축되었다. 서부해안 및 서부평야지역은 여타 지역과는 달리 실제 민통선이 휴전선으로부터 3∼10㎞이내에서 설정되고 있으며, 인구 밀집지역으로서 어느정도 개발도 진전된 상태이다. 3.2 접경지역에 대한 개발욕구의 지속적 증대 지난 40여년간 접경지역내의 부동산 소유권제한, 산업의 취약, 고용기회부 족, 교육시설 미비 등으로 인해 이 지역의 발전이 저해되어 지역주민의 개발 욕구가 지속적으로 증대하고 있다. 토지개발이익을 기대한 지역주민 등의 빈번한 토지매매거래로 부동산 투기 성향이 높은 추세이다. 1970년대 이후 접경지역 개발에 대한 요구들은 계획 과 구상안건 등으로 구체화되고 있다. 관련 지자체도 지역개발차원에서 개발전략을 발표한바 있다. 1997년 대선, 1998년 자자체선거 등과 관련 지역주민의 개발요구가 증폭될 전망이다. 또한 1996년 14대 국회와 통일원에 의해 각각 ‘접경지역 개발자원에 관한 특별법 (안)’과 ‘접경지역의 통일기반조성 및 지원에 관한 법률(안)’이 상정되었고 1997년 15대 국회에도 ‘접경지역지원법안’이 의원입법을 위해 국회에 상정었 었다. 3.3 접경지역의 생태계 보전에 대한 정부의 관리 및 지원체계 미흡 주민들의 개발욕구가 지속적으로 증폭되고 있으나 정부는 군사적 활동이나 자연보호의 당위성만을 내세운 정책으로 일관함으로써 지역주민들의 현실적 인 피해에 대한 고려가 미흡하였다. 지금까지 정부의 보전정책에 의하여 불

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이익을 당하는 지역주민의 재산상의 손실에 대한 적합한 보상이 거의 없었 으며, 중앙정부의 정책이 지자체 주민들의 적극적 호응을 얻지 못하고 있다. 그 예로서 1995년 환경부가 민간인통제지역중 3개지역을 생태계보전지역으 로 지정하는 작업을 추진하였으나 지역주민의 반대로 보류된 바 있다. 특히 접경지역의 보전과 지속가능한 이용에 관한 중앙정부의 가시적인 계 획이 없고, 정주환경개선을 위한 제도적인 지원방안이 미흡하여 이 지역에 생활기반을 두고 있는 지역주민의 개발욕구를 해소시키지 못하고 있다. 군사 시설보호법, 국토이용관리법, 농지법 등 토지이용규제로 지역정착 여건이 불 리하다. 과거의 환경보전법령으로 접경지역을 생태계 보전지역으로 지정하여 운용 하기는 미흡했다. 생태계 보전지역 지정에 따른 지역주민의 토지제한 사용에 대한 보상제도 등이 미비하며 추진과정에서도 지역주민과의 충분한 협의가 이루어지지 못했다. 따라서 환경부는 현행 자연환경보전제도를 보완하기 위 하여 생태계보전지역내에서 주민생활의 질 향상을 위한 행위제한 완화 및 주민지원방안 등을 포함한 「자연환경보전법」을 개정하였고, 또 이 법을 통 해 비무장지대를 통일과 동시에 생태계보전과 자연의 지속가능한 이용을 위 한 “자연유보지역”으로 지정할 수 있는 근거를 마련하였다. 3.4 주민의 정주여건 조성미흡 과도한 군사시설보호구역의 설치로 지역발전에 장애를 가져왔다. 1996년말 현재 군사시설보호구역은 전체 행정구역 면적의 약 76%를 차지하고 있으며 강화군, 파주시, 연천군, 철원군 등은 전 지역이 군사시설보호구역으로 묶여 있고, 옹진군과 인제군을 제외한 기타지역은 60%이상의 지역에 지정되어 있 어 각종 개발제한의 주요 요인이 되어왔다. 복잡한 군부대 협의사항으로 주민경제활동 위축되었다. 지난 96년 1년동안 군부대 협의사항을 보면 연천군은 31%가 동의를 받지 못하고, 기간경과가

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48%이며, 파주시는 23% 부동의, 기간경과 94%로 기간경과가 뚜렷하게 나타 나고, 부동의의 경우 지자체로서는 중요하게 여긴 건수들이 많다. 군사시설 보호법상 10일내에 처리되어야 할 건등이 30일이 넘는 경우가 많은 것으로 조사되었다. 출입영농으로 인해 주민의 불편이 초래되었다. 현재 75개 마을에서 출입영 농이 수행되고 있으며, 이들은 매일 출입증을 소지하고 10∼20㎞의 거리를 들나들고 있어 운영상 불편이 크다. 동서간 도로의 미비로 인접지역간 연계 가 어려워 생활권으로서의 역할 미흡하다. 지자체는 지방의 재산권과 관할권을 주장하여 중앙정부의 권한을 배제하고 접경지역의 개발을 추진하려 하는 반면에 접경지역을 보전하려는 중앙정부 (환경부)와 민간단체는 접경지대와 같이 생물다양성이 높아 보전이 절실한 곳은 온 국민의 재산으로 중앙에서 관리해야 함을 주장하고 있다.

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Ⅱ. 독일접경지역 환경보전관리 사례 연구

1. 독일사례의 분석 목적 및 의의

접경지역을 둘러싼 환경부, 통일원 및 건교부 등 중앙부처간의 갈등이 대 두됨에 따라, ‘세계화추진위원회’는 접경지역에 대한 ‘접경지역 보전관리를 위 한 기본구상’을 수립하였다. 그 내용 중 ‘향후추진방향’에는 “접경지역에 대하 여는 국가안보에 위배되지 않는 범위 내에서 보전과 지속가능한 자원이용 방향으로 접근하고, 통일전후 등 여건변화를 감안하여 단계별 추진방안을 강 구”하도록 하고 있다. 특수지역인 접경지역에 대한 환경보전차원에서의 단계별 기본정책 수립을 위하여 우리나라와 같이 분단국가였던 독일의 접경지원 보전관리 사례는 우 리에게 적절한 정책적 시사점을 제공하여 줄 것으로 본다. 따라서 본 절에서 는 통일이전의 구 서독의 접경지역 보전관리정책 및 대책 분석하고, 통일이 후의 접경지역의 환경보전관리정책을 분석하여 우리나라 환경보전 대책의 단계별 수립을 위한 정책적 시사점을 도출하고자 한다. 본 연구는 독일의 접 경지역 중 특히 자연환경관리가 모범적으로 수행되고 있는 바이에른주를 중 점적으로 분석하고자 한다.

2. 접경지역에 대한 정의 및 범위

1971년 8월 5일 제정된 ‘접경지역지원법’(Zonenrandföderungsgesetz) 제9조

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는 접경지역의 행정범위를 명시하고 있다2)_{. 구 동독지역과의 경계선 길이는} 1,393 ㎞ (동독과의 경계)으로서 니더작센주, 슈레스비히 홀스타인주, 헤센주, 바이에른주 등을 포함하고 있다(<그림Ⅱ-1>).3)_{동 경계선길이와 체코와의} 경계선 356 ㎞, 북동해안선 384 ㎞ 등을 따라 구 서독지역쪽으로 40 km 범 위에 드는 지역을 접경지역으로 설정하고 있다(<그림Ⅱ-2>). 접경지역의 총 면적은 46,800 ㎢으로서 구서독 총면적(249,034㎢)의 20%에 해당하며, 접경지역 총 인구는 7백만 정도로 추계되었는데, 이는 1987년 구 서독 총인구의 12%에 해당된다(<표Ⅱ-1>). 동 지역은 또한 ‘구조적으로 취약한 지역’(Strukturschwaches Gebiet)으로 구분되기도 한다. 구조취약지역은 접경지역 뿐만 아니라 농업지역 등 지역경 제 및 사회기반시설 등이 낙후한 지역을 포함한다. 동 지역에 대하여 연방정 부는 지역계획에 지역경제 활성화를 위하여 특별대책을 수립하도록 하고 있 다.4) 2) 동 접경지역 지원법은 1990년 통일 이후 폐지되었다. 3) 베를린을 포함한 경계선 길이는 1,477.7㎞이다. 동독지역의 접경지역 연방주는 튀링 겐주, 작센주, 작센-안할트주, 메클렌부르크-포퐁먼주 등이다.

4) Deutscher Bundestag, Unterrichtung durch die Bundesregierung: Vierundzwan-

zigster Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" für den Zeitraum 1995 bis 1998(1999), Drucksache 13/1376,

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※자료: 연방통계청, key data on Germany, 1996.

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※자료 : 내독성, 독일접경지역, 1986

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< 표Ⅱ-1 > 독일의 면적 및 인구 연 방 주 면 적 (km2) 인 구 수(명) 구연방주1) Baden-Württemberg 35,751 10,149,000 Bayern 70,554 11,770,000 Berlin 889 3,466,000 Hessen 21,114 5,923,000 Hamburg 404 686,000 Niedersachsen 47,348 7,578,000 Saarland 2,570 1,084,000 Schleswig-Holstein 15,732 2,680,000 Nordrhein-Westfalen 34,071 17,679,000 Rheinland-Pfalz 19,846 3,881,000 Bremen 755 1,689,000 소계 249,034 66,585,000 신연방주2) Brendenburg 29,476 2,543,000 Mecklenburg-Vorpommerm 23,421 1,865,000 Thüringen 16,175 2,546,000 Sachsen-Anhalt 20,443 2,737,000 Sachsen 18,408 4,641,000 소계 107,923 14,332,000 총계 356,957 80,917,000 ※주 : 1) 구연방주는 통일이후 구 서독의 연방주를 구분하는 개념으로 공식적으로 사용되고 있다. 2) 신연방주는 통일이후 구 동독의 연방주를 구분하는 개념으로 공식적으로 사용되고 있다.

3. 통일이전의 접경지역 지원정책 분석

3.1 접경지역 지원 필요성 분단이전 접경지역은 문화유산의 중심지, 주요 요업공업지 등 사회경제적 중심지역으로서의 기능을 가졌었는데 동서국토분단 이후 접경지역은 과거의 그러한 기능을 상실하게 되었다. 이는 지역주민의 타 지역으로의 이주화현상

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을 초래하였으며, 지역경제의 침체로 인해 지역주민의 생활여건은 타 지역과 비교하여 점차 악화되었다. 동 지역은 농업지역으로서 농업으로 인한 환경문제 해결이 주요 정책과제 였으나, 통일이후에는 첫째, 거주지, 공업 및 산업건설과 자연보전, 둘째, 사 회간접자본의 구축과 자연보전, 셋째, 경제성장과 자연보전이 정책적으로 해 결하여야 할 과제로 대두되고 있다. 동 지역은 또한 국경으로부터 근접성 여부에 따라 가장 중요한 지원 수단 인 투자보조금 혜택요율을 기준으로 하여, 국경에서 아주 가까운 25% 지원 중점지역(Schwerpunktorten), 15% 지원중점지역, 기타 지역으로 나누어 볼 수 도 있었다. 동 지역에 대한 지원은 크게 투자보조금 지원, 세제상 특혜, 사회간접자본 구축지원, 주택건설지원, 사회․문화시설확충 지원 등으로 나 누어 볼 수 있다. 3.2 접경지역 지원 대책 3.2.1 투자시 보조금 지원 우선 물품생산과 용역제공을 통해 전국적인 판매망을 갖고 있으면서 이 지역 주민들의 소득을 향상시키고, 일자리를 보전케 해 주는 기업을 대상으 로 경제적인 지원이 이루어지고 있다. 주요 수단은 투자보조금(Investitionszulage)지급인데, 이 지역의 신설기업 은 타 지역에서 제공되는 기존의 투자보조금(Investionszulagegesetz)에 규정 된 투자보조금 지원액보다 더 높은 투자보조를 받게 된다. 지원은 기업의 신 설 혹은 기존기업의 투자중액이냐에 따라, 그리고 국경으로부터 근접성 정도 에 따른 중점지역이냐 아니냐에 따라 지원의 정도가 차이가 난다. 중점지원지역에서의 기업신설시는 기존 투자보조금법이 규정한 10%에 5% 를 더 추가한 특혜를 부여하는 총 15% 지원중점지역과, 국경에 가까워 올수

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록 15%의 특혜를 부여하는 총 25% 지원중점지역으로 나누어진다. 이미 접경지역에서 활동하고 있는 기업이면서 기업확장을 목적으로 투자 를 증액할 때는, 50명 혹은 기존고용인력에 비해 15% 추가적인 고용을 창출 할 경우 그 기업의 접경지역에서 근접성에 따라 최고 15-25%의 투자보조금 을 받을 수 있다. 이 경우 지원을 신청하는 기업의 고용인력은 투자개시일로 부터 그 접경지역 안에 거주하는 임시고용이 아닌 장기고용 노동자 수로 계 산하며, 직업훈련생 1명 고용은 2명의 노동자와 같은 정도로 산정해 주고 있 다. 또한 투자개시일의 고용인력이 과거 2년간 평균 고용인력보다 적은 기업 이 지원을 받기 위해서는 이것이 일시적인 고용 감소 현상임을 입증하든가 아니면 장기고용인력의 감소가 시장에서의 수요변화에 구조적으로 적응하기 위한 어쩔 수 없는 현상임을 입증해야 한다. 중점지원지역 이외 지역 기업을 신설할 경우에 그 기업이 주로 여성취업 자를 장기고용한다든가, 광산물 채취와 같이 꼭 일정지역에 입지해야 할 경 우, 공해산업이지만 주거지역에 꼭 입지해야 할 경우에, 10-15%의 투자보조 금이 지급된다. 기업확장일 때는 투자보조 조건으로 그 기업이 1977년 1월 1 일 이전에 설립되었거나 취득했을 것이 요구되며, 아울러 다른 조건은 기업 신설시와 같다. 접경지역 내에 있는 기존 기업의 합리화와 구조재편을 추진할 때도 10% 내의 투자보조금을 추가로 지급받을 수 있다. 이 경우에도 기업은 기업의 존 속과 장기고용보장을 조건으로 기업의 생산성을 향상시켜야만 한다. 이 지역의 교통난 해소를 위한 장거리 운수업체의 신설이나, 기존운수업체 의 기업합리화나 구조재편의 경우에는 투자액의 15%까지 투자보조금을 신청 할 수 있다. 기업이 기술혁신을 유도할 수 있는 1년에 최소한 총 60,000만 DM의 수입 을 올릴 수 있는 고급경영 및 기술 인력의 일자리를 5년간 유지할 경우, 이

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러한 고급인력 고용에 대해서도 기업은 투자보조금을 받을 수 있다.5) 기업체가 투자보조금법이 정한 요건을 충족할 경우 신설, 확장시 또는 기 업합리화 및 구조조정시 은행으로부터 빌리는 채무에 대해 연방정부가 일정 액에 대한 채무보증을 서 기업을 지원하고 있다. 1년에 1개 기업체에 대해 5 백만 DM의 범위내에서 채무보증을 하는데 보증액은 전체 채무액의 90%를 넘을 수 없으며, 채무상환은 15년 이내이다. 시․군 등 지방자치단체가 사회간접자본시설을 신설 또는 확충하는 경우 에도 투자보조금이 지원된다. 도로건설, 에너지 및 상․하수도 공급공사, 쓰 레기수거 및 정화시설 건설, 직업교육․전직훈련장 등 지역경제에 필요한 노 동인력 양성소 건축 등이 그 주 대상이 된다. 연방정부와 주정부가 발주기관인 경우 또는 어떤 법인체 또는 자산인이 영리목적으로 이를 발주할 경우는 이 지원대상에서 제외되며, 지방자치단체 가 제3자에게 하청을 준 경우에도 지방자치단체가 그 지원을 받고 있다. 이러한 투자보조금 신청은 해당기업이나 해당기관이 각 주정부 경제성에 신청서를 제출하면, 조건이 충족되었음을 확인하는 증명서를 발급받으며 이 를 근거로 보조금이 지급된다. 3.2.2 접경지역내 농업지원 접경지역내 농가와 농업생산기반을 육성․지원하기 위한 각 개별 농가에 대한 지원책, 투자촉진을 위한 영농융자, 산간지역 또는 오지의 농가 투자지 원, 청소년 영농자 지원, 낙후지역 소득보상, 농업분야 사회간접자본 확충을 위한 지원책, 농경지 정리 및 농촌 현대화, 수로 및 관개시설 확충, 농촌지역 도로망 확충, 해안선 방조제 구축 등 농업 및 임업 분야도 지원하였다. 5) 25% 중점지역의 경우에는 25,000DM까지, 15% 중점지역의 경우는 15,000DM까지 이러한 투자보조금을 받을 수 있음

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3.2.3 교통분야 지원 접경지역 지원법 제4조에는 접경지역내에 도로망이나 철도의 개축․증축 ․신축시 단순히 비용적인 측면에서 뿐만 아니라, 이 지역이 갖는 정치적인 의미를 고려하도록 되어 있다. 연방정부는 국도보수․유지의 경우 5년마다 보수의 긴급성을 감안하여 보 수․유지가 필요한 곳을 선정, 그 계획에 따라 우선순위를 정하여 실시하는 바, 접경지역내 국도의 보수․유지는 우선순위결정에서 보너스를 주고 있다. 지방도로의 경우는 도로건설․보수시 연방정부의 재정보조가 보통 6%이나, 국경지역의 경우는 75%이다. 철도의 경우는 철도경영합리화의 일환으로 수지가 맞지 않는 구간의 선로 폐쇄 결정시, 다른 지역은 연방교통성이 독자적으로 할 수 있으나, 접경지역 의 경우는 내각에서 결정토록 하여 신중을 기한다. 이 경우 연방철도의 적자 분에 대해서는 연방정부예산으로 보상을 해주고 있으나, 예산낭비를 줄이기 위해 특히 인구밀도가 적은 이 지역의 경우 철도 이용보다 도로의 이용을 장려하고 있다. 3.2.4 주택분야 지원 접경지역 지원법 제5조에 의하면 이 지역의 주택사정을 감안하여 주택신 축시 그리고 국민복지주택 입주시 특혜를 주도록 되어 있다. 주택의 신축시는 이 지역에서 입주자가 부담할 수 있는 임대료 수준을 감 안하여, 다른 지역에서의 주택신축보다 더 적은 비용이 들도록 주택지원비율 을 다른 지역보다 1/3가량 높이도록 되어 있다. 특히 이 지역의 노동자들이 국민복지주택에 입주할 경우 입주가능 여부의 기준이 되는 소득액의 상한선 을 다른 지역보다 높게 책정하여, 입주가 보다 용이하도록 하고 있다. 이 지역의 투자유치를 위해서는 주택공급이 원활해야 되고 주거환경이 개

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선되어야 함으로, 특히 생산업체에 종사하는 숙련노동자와 고급기술자들의 주택마련을 위해 특별한 조치가 취해지고 있다. 3.2.5 문화분야 지원 접경지역주민들의 물질적 생활수준 향상을 위한 경제․사회적인 지원과 함께 이 지역 주민들의 여가선용 및 정신적인 건강유지와 이 지역의 전통문 화 보존을 위해 내독관계성이 연방예산을 통해 특별 지원하였다. 이는 각 주 문화성을 통해 지원신청이 이루어지면, 내독관계성에서 이를 심사하여 예산 을 지원한다. 지원대상은 인건비가 아닌, 물적 경비(시설유지, 공간확보)에 한 정한다. 연방예산으로 지원은 다른 재원수단으로 충당할 수 없는 경우에 한 정한다. 지원분야는 유치원, 일반학교, 직업학교 시설구축, 성인교육기관, 도서관, 극 장, 박물관, 전통문화․향토문화 전시관, 교회, 학생기숙사 신축․시설유지 등으로 구분된다. 3.2.6 국경에서 피해에 대한 보상․보수 연방정부는 1979년 6월 7일 내독간 국경을 이루는 수로나 국경을 관통하 는 수로 등에서 발생한 자연재해에 대해 피해보상과 시설의 보수․유지에 관한 기본지침을 마련한 바 있다. 물적인 피해보상과 피해방지 조치로서는 즉, 동독지역에서 피해의 원인을 제공하여, 동 접경지역내에서 발생한 피해에 대해서는 연방정부가 예산을 지 원하여 피해보상 요청권자에게 보상하고 있다. 또한 이러한 피해가 발생할 우려가 있을 때의 방지조치에 대해서도 지원하고 있다. 이러한 경우 한가지 사례당 총 피해액이 5만 DM을 초과할 수 없으며, 100DM 이하의 소액 피해 에 대해서는 보상을 하지 않고 있다. 예를 들어 피해를 안 당했다면 얻을 수

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도 있는 이익과 같은 간접적인 피해에 대해서는 보상을 하지 않고 있다. 경 찰․소방서 등의 구조활동에 대해서는 보상치 않고 있다. 재산피해시 피해자의 행동이 피해보상액 산정시 고려되고 있다. 예를 들어 피해에 대한 공동책임, 피해액의 최소화를 위한 노력, 평소 피해방지 노력 등을 감안하여야 한다. 동독에서 피해원인을 제공한 피해임으로 피해자는 연 방정부에 대해서 보상을 요구한 만큼, 동독지역의 원인제공자에 대해서는 피 해보상요구를 포기해야만 보상을 받을 수 있다. 국경지역 수로의 보수․유지 지원은 국경을 이루거나, 국경을 관통하는 수 로와 관리시설의 보수․유지를 위해 연방정부는 주정부와 함께 50%까지 재 정지원하고 있다. 피해보상 신청기간 방법은 피해가 발생한 지 1년이내에 피 해보상을 신청해야지, 그 기간이 경과하면 피해보상을 받을 수 없다.6)_피해 보상신청은 피해지역의 해당 시․군에 하도록 하고 있다. 인적피해에 대해서 는 1969년 9월 30일 연방노동․사회성이 지침을 마련하여, 연방원호법에 의 거한 원호보상에 준하는 보상이 이루어질 수 있도록 하고 있다. 이 경우 피 해보상신청은 각 지방 원호청에 하도록 한다. 국경부근의 산림피해에 대해서는 내독관계성이 각 주정부와 합의하여 마 련한 지침을 통해 보상토록 한다. 3.2.7 국경지역 견학․여행 장려 내독관계성은 국경지역과 동독의 실상에 대해 현장견학을 통해 널리 알리 고, 독일정책에 대한 교육의 일환으로 1∼3일에 걸친 국경지역 견학․여행을 예산을 통해 지원한다. 견학 및 여행은 20∼60 정도의 그룹별로 이루어지는 데 그 대상은 25세 이상의 성인, 15∼25세의 학생, 청소년, 대학생, 외국인 6) 1973년 9월 20일 동․서독간에 체결된 국경에서 피해방지와 국경수로의 유지 및 개 축에 관한 합의 이전에 발생한 피해는 1979년 3월 31일까지 피해보상을 신청할 수 있도록 하고 있다.

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등이다. 견학 및 방문 주요 프로그램은 내독간 문제와 국경지역에 대한 강연 및 필름 상연, 국경 전망대 안내, 국경지역의 문화 유적, 사회․경제적인 시설 관람 등이다. 지원 내용은 첫째 여행경비의 경우, 여행인원이 10명인 경우 1 인당 1km당 0.9DM, 20명 일 경우 1.6DM, 30명일 경우 2.1DM, 50명 일 경 우 2.5DM 등을 보조한다. 둘째, 1일 1인당 5DM의 숙박비, 무료 안내인 제공 등을 지원하였다. 그러나 단순한 휴가여행, 관광여행 등에 대해서는 보조금 을 지급하지 않는 것으로 원칙으로 하였다. 지원 신청 방법은 출발 6주전에 해당기관에 신청한다. 예컨대 학생, 청소 년, 대학생은 각 주정부에, 성인 및 외국인은 내독관계성에 신청한다. 보조금 지급 결정은 서면으로 여행 출발 전에 결정되나, 보조금은 여행․견학 이후 에 지급된다. 이때 참여한 프로그램에 대한 보고서와, 안내인의 확인서, 참가 자들의 명단 및 경비 영수증이 통보되어야 한다. 3.2.8 국경부근의 동․서독간 협력사업 국경이 동독측에 의해 점차 공고화되어 가게되자, 서독 정부는 국경을 통 과하는 여행, 방문의 용이화 이외에도 국경지역에 살고 있는 주민들의 분단 에 따른 고통 완화를 목적으로 국경지역에서 동․서독간 협력 사업을 모색 하고 있다. 국경지역에서 상대방 지역에까지 영향을 미칠 수 있는 문제가 발생하여 구체적으로 주민들에게 피해를 준 경우 이를 동․서독은 서로 협의를 통해 해결해 나갈 것이다. 기본조약에 따라 설치된 국경위원회(Grenzkommission)에서 자연재해방지, 수자원관리, 환경오염, 국토의 이용, 도로망의 연결문제가 광범위하게 토의되 었고, 협정이 맺어졌으며 특정분야의 경우는 양정부의 대표단이나 경제단체 의 대표끼리 합의를 한 경우도 있었다.

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국경에서의 동․서독 협력 사례의 구체적인 경우를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 국경의 통과로 인해 주택, 공장 또는 도로를 완전하게 사용하지 못 하게 될 경우 협상을 통해 상대편의 양보를 얻어 한편이 완전히 사용할 수 있도록 한다. 가장 괄목할 만한 것으로는 1973. 9.20 국경위원회에서 양 측이 합의한 국경지역에서의 공동 재난 방지에 관한 협정을 들 수 있었다. 둘째, 동 협정에 의하면 국경지역에서의 화재가 발생하거나, 홍수, 산사태 가 발생하거나, 인간이나 가축에게 해를 주는 전염병이 발생하거나, 산림이 나 농경지에 병충해가 발생하거나, 수자원이 오염되거나, 인간이나 가축, 농 작물에 피해를 유발하는 매연이 방출되거나, 폭발물 사고 등이 있거나, 국경 지역에서 교통사고나 방사선 누출사고가 있어 상대편 지역에 영향을 미치게 될 경우 이를 상대편에게 신속히 알리고 공동대처하기로 한다. 위와 같은 재 난이 발생할 우려가 있는 경우에는 이를 상대편 상주대표부(상주대표부 설치 이전에는 국경위원회)에 사전 연락키로 한다. 또한 재난이 이미 발생하였거 나 상황이 급박하여 즉각 응급 조치를 통해서만 상대편 지역에서의 재난을 방지할 수 있다고 판단될 경우는 즉각 서로 구두나 전화로 관련 사항을 통 보키로 하였다. 이러한 국경에서 재난방지 전화통화를 가능케 하기 위해 양측은 14개소에 국경정보교환소(Grenzinfomationsstelle)를 설치하였다. 국경의 통과로 인해 수자원관리, 이용에 지장을 초래한 경우 주민들의 식수이용이나 공업용수이 용에 지장이 없도록 양측이 합의한 경우도 있었다. 1973. 9. 20 국경위원회에 서 양측은 국경지역에서 수자원과 관리시설 설치 및 보수유지에 경제적인 지원을 하고, 그 수자원의 공동 이용권을 확보하는 방식을 채택하였다. 천연자원이 국경지역을 넘어 상대편 지역까지 매장되어 있어 상대편 지역 의 천연자원까지 채굴해야만 기술적으로 이쪽 천연자원이 개발되는 경우 상 호 지하월경의 허용과 정보교환에 합의한다. 특히 갈탄의 경우 1976년, 천연 가스의 경우 1978년, 칼리의 경우 1948년 각각 회사 대표간에 합의되었다.

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국경에 관계없이 상대편 지역에 피해를 주는 환경오염에 대해 양측이 공 동으로 대처하기 위한 합의도 있었다. 구동독 지역의 공장이나 도살장, 목장 에서 폐수가 서독지역으로 흘러들어 하천이나 수원지를 오염시키는 경우, 동 독측이 비용 문제로 정화시설을 마련하지 않자, 서독 연방정부와 주정부가 비용을 공동부담하여 정화시설을 마련해 주는 경우도 있었다. 구동독 지역에 서 원인이 발생된 대기 오염의 경우, 특히 겨울철 기압이 낮을 때 장벽이나 철조망에 관계없이 서독 지역에 까지 커다란 영향을 미쳐, 서독 정부는 환경 보호협정을 체결하여 공동으로 대처하는데 노력하고 있다. 국경통과로가 직접 연결되지 못하여 많은 국경지역에 거주하는 사람들이 시간을 소비하며 멀리 돌아가야 하는 경우가 있었는데, 서독 정부는 이러한 통과도로 연결에 많은 노력을 기울였다. 분단 이전에 40개의 철도 노선, 30 개의 고속도로와 국도, 140개의 지방도로, 수천 개의 각 지역간 통과도로가 있었으나, 동독측의 차단조치에 의해 극소수만 허용되었다. 통독이전 양독간 에는 10개의 국경통과 국도 (이중 4개는 고속도로), 8개의 국경통과 철도, 2 개의 내륙 운하, 3개의 항공로만이 허용되었다. 동서 베를린간에는 8개의 통 과로가 개설되어 있었다.

4. 통일이전의 접경지역의 자연환경관리

4.1 구서독의 자연환경관리 4.1.1 바이에른주의 인문자연환경 현황 바이에른주의 면적은 7,055,400ha(남한 면적은 약9,900,000ha)이며, 인구는 1,177만명(남한 약 4,500만명)으로 우리나라와 비교할 경우 인구가 조밀하지

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않다. 1997년 현재 2개의 국립공원과 400개의 자연보호지역을 지정하고 있으 며 국립공원인 바이에른삼림과 베레시트가덴의 면적은 33,400 ㏊과 110,400 ㏊가 자연보전지역으로 지정되어 있고, 이는 총면적의 2.04%에 해당된다. 이 중 두 개의 국립공원과 Rhön지역은 Biosphere reserve(생물권보호지역)로 지 정되어 있다(<그림Ⅱ-3>). ※자료: 전게서, 390면 < 그림Ⅱ-3 > 독일의 생물권보호구역

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독일은 현재 12개 지역을 UNESCO가 Biosphere reserve로 지정하여 관리 하고 있고, Biosphere reserve는 ‘통합적 자연보전’이 잘 이루어지고 있음을 의미하고 있는데, 특히 자연보전과 토지이용의 통합을 의미한다.7) 바이에른주를 비롯한 구 서독 생물종의 2/3가 멸종위기에 처하였거나 그 수가 감소되어가고 있는 실정이다(<표Ⅱ-2>). 따라서 생물종다양성 보전과 이를 위한 생물서식지인 비오톱의 보전은 자연보전정책의 가장 핵심과제라 하겠다. 바이에른주의 경우 최근 71번째의 「종 및 비오톱 보전프로그램」의 일환으로 자연환경에 대한 생태지도가 만들어짐으로써 바이에른주에 대한 생태적 현황조사가 100% 실행되었다. 4.1.2 자연환경보전 관련법규 및 목적 독일의 「연방자연보호법」(Bundesnaturschutzgesetz)은 연방국가의 자연 환경보전을 위한 기본적인 방향 및 틀을 규정하고 있고, 바이에른주 자연환 경보전법(1994년 개정)은 연방자연보호법에 의거하여 바이에른주의 자연환경 보전에 관한 사항을 구체적으로 명시하고 있다. 주 자연보호법의 목적은 다음과 같다. 주거지와 비주거지의 자연(Nature)과 경관(Landscape)은 ① 자연가계 (nature household)의 능력 ② 자연자산의 이용력 ③ 동식물계 ④ 자연과 경 관의 다양성, 특성 및 미 등이 인간의 서식지로서, 인간의 휴양을 위한 전제 조건으로서 지속적으로 안전성을 유지할 수 있도록 보호하고, 손질하고, 개 발하는 것에 있다. 자연보호란 생활기반과 동식물의 안전을 위한 자연과학적인 인식을 기초 로 한 정치적 협상에 의하여 이루어지며, 그 협상은 인간의 존재욕구와 미적 가치의 정도에 따라 결정되어진다. 따라서, 자연보호목적은 자연계, 각 자연

7) Allianz Stiftung, Biosphärenreservate in Deutschland, Leitlinien für Schutz, Pflege und Entwicklung, 1995.

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< 표Ⅱ-2 > 국가별 위기에 처하여 적색 목록*에 기입된 양치식물 및 현화식물 국가/년도 조사종의 _수 멸 종 멸종위기에 _대한 매 우 _위태로운 위태로운 미약하게 아 주 위태로운 총계 영국(1983) 1760 19(1.1%) 51(2.9%) - 93(5.3%) 154(8.8%) 317(18.1%) 벨기에(1969) 1300 59(4.5%) 71(5.5%) 151(11.6%) 38(2.9%) - 319(24.5%) 네덜란드(1990) 1449 55(3.8%) 165(11.4%) 64(4.4%) 147(10.1%) 110(7.6%) 541(37.3%) 독일(1996) 3001 47(1.6%) 118(3.9%) 273(9.1%) 381+32 (13.8%) 92(3.1%) 943(31.4%) 폴란드(1992) ca.2200 40(1.8%) 54(2.5%) - 142+36 (8.1%) 146(6.6%) 418(19.0%) 체코(1979) 1826 76(4.2%) 267(14.6%) 240(13.1%) 239(13.1%) - 822(45.0%) 슬로바키아 (1993) ca.2500 31(1.2%) 199(8.0%) 249(10.0%) 261+197 (18.3%) 297(11.9%) 1234(49.4% ) 스위스(1993) 2696 79(2.9%) 332(12.2%) 247(9.2%) 223(8.2%) 881(32.5%) 오스트리아 (1986) 2873 53(1.8%) 156(5.4%) 300(10.4%) 401(14.0%) 171(6.0%) 1081(37.6% ) 헝가리(1990) 2411 36(1.5%) 41(1.7%) 127(5.3%) 386(16.0%) 590(24.5%) 불가리아(1984) 3560 31(0.9%) 158(4.4%) 574(16.1%) 763(21.4%) 루마니아(1994) ca.3200 74(2.3%) 39(1.2%) 171(5.3%) 1256(39.3%)1540(48.1% ) 그리이스(1982) ca.4900 8(0.2%) 30(0.6%) 64+10(1.5% ) 515(10.5%) 627(12.8%) 이탈리아(1992) 5463 15(0.3%) 82(1.5%) 179(3.3%) 121(2.2%) 397(7.3%) 리투니아(1993) ca.1200 12(1.0%) 57(4.7%) 57+7(5.3%) 62(5.2%) 195(16.3%) 핀란드(1987) 1040 23(2.2%) 43(4.1%) 57+41+6 (10.0%) 69(6.6%) 239(23.0%) 스웨덴(1995) ca.1900 32(1.7%) 93(4.9%) 118+99 (11.4%) 103(5.4%) 445(23.4%) 덴마아크(1991) 1200 30(2.5%) 38(3.2%) 77(6.4%) 123(10.3%) 268(22.3%) ※주 : * 적색목록(Red lioto)란 멸종위기에 처하였거나 멸종되었거나, 파괴되고 있는 동식물 종을 조사, 파악한 목록표이다.

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의 매체들 특히 토양, 물, 공기, 야생동식물과 그 서식지, 자연자원 등을 보 호하고, 손질하고, 발전시키는 것이다. 또한 자연보호는 개발의 잔여지를 다 루는 것이 아니라 모든 거주지와 비거주지도 함께 다양한 방법으로 고려하 여야 하고, 자연보호 목적을 달성하기 위하여는 비오톱의 연결체계가 이루어 질 수 있도록 충분한 면적을 유지하여야 한다. 4.1.3 자연환경보전 계획 및 프로그램 (1) 종 및 비오톱보호프로그램 바이에른주는 자연보호를 위한 ‘종 및 비오톱보호프로그램’을 수립하였고, 이는 자연환경보전의 주요 핵심이 다양한 생물종의 유지 및 보전과 생물서 식지인 비오톱의 보전에 있다고 인식한데 있다. 이는 동 프로그램은 법적 근거에 의하지 않고 자연보호대책을 위한 틀을 제공하고 전문적 현황파악과 자연보호 목적을 실행 가능하도록 하였다. 이와 같은 프로그램은 연방주 환경보호 컨셉을 통하여 보완되는데, 다음과 같은 사항들이 주 내용을 이루고 있다. ㅇ 각 자연공간의 특정적인 비오톱의 유지를 위한 경관보호대책 수립 ㅇ 각 비오톱 형태별 보호대책 수행방법 및 그 빈도 결정 ㅇ 이미 존재하고 있는 비오톱의 재생가능성 ㅇ 생태적 가치가 있는 비오톱을 둘러싼 완충지대 ㅇ 생태적으로 가치가 미비한 지역의 비오톱의 재생 (2) 습지보전프로그램 훼손된 습지 및 특별히 보호하여야 하는 습지의 보전(바이에른주 자연보호 법 제6장 d)을 위하여 습지의 소유주 또는 이용자는 습지에 부정적 영향을 미치는 행위를 삼가도록 하고, 이에 따라 생업활동에 지장을 주는 경우 직접

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적으로 보상하도록 한다. 예컨대, 농업비료 및 농약사용을 억제하도록 함으 로써, 유기농업을 위한 비용의 격차를 지원한다. (3) 초원부화프로그램 동프로그램은 동식물의 중요한 서식지이면서 경제적으로 이용가능한 다양 한 초원을 보호하기 위한 목적으로 수립한다(바이에른주 자연보호법 제36a). 초원에서 부화하고 있는 조류의 영양, 부화, 생식의 안전성을 위하여 습한 초원이 농경지로 이용되는 것을 억제하기 위하여 토지소유자에게 보상 지원 한다. 특히, 부화시기에 비료 및 농약의 집중적 이용을 억제시키고, 풀을 베 는 시기를 조절하는 등의 방법을 이용한다. (4) 농경지, 초원, 강어귀 프로그램 동프로그램의 목적은 농경지 및 하천지역의 생태적 조건을 개선하는데 있 다. 이를 위하여 지난 수십년동안 크게 위기에 처한 식물종 및 동물종이 분 포하고 있는 농경지 및 초원의 비오톱을 유지하도록 한다. 또한, 강어귀의 비료 및 농약의 사용을 억제하도록 함으로써 하천오염을 방지하도록 하고, 이는 동식물의 서식지를 보호 개선한다. (5) 경관보호프로그램 이는 보호되고 있거나 보호가치가 있는 토지는 보호하여 생태적 가치를 높여야 하고, 또한 위기에 처한 동식물의 서식지를 안전하게 하고, 또한 새 로이 조성한다. 동프로그램의 참여자는 토지소유자, 자연보호단체, 지방자치 단체로서 경관보호 행위를 할 경우 보상 지원한다.

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(6) 불모지 및 건조지 보호프로그램 보호하여야 하는 불모지 및 건조지의 특성을 유지하기 위하여 비오톱을 보호한다. 전통적인 유기농법의 이용 또는 인공경관의 보호대책을 수행하여 특히 불모지초원 및 관목이 무성한 황야의 생태계를 유지하도록 하는 것이 다. 이를 위하여 농약 및 비료의 사용 및 비오톱을 방해할 수 있는 이용을 금지하고 이에 대해 보상 지원하도록 한다. (7) 생태적으로 가치가 있는 연못 및 저수지의 보전과 이의 환경친화적 이용 을 위한 프로그램 자연과 유사한 연못과 저수지는 습지와 관련있는 멸종위기에 처한 수많은 동식물의 마지막 서식지로서의 의미를 갖고 있다. 따라서 동프로그램은 연못 및 저수지의 생태계를 개선시키고 재생시키는 것을 목적으로 한다. (8) 생태적으로 가치가 있는 포도밭의 유지 보호프로그램 생태적으로 가치가 있는 포도밭을 집중적인 재배방식으로부터 보호한다. (9) 보호지역 및 가치가 높은 비오톱의 완충지대 프로그램 동프로그램의 목적은 보호지역 및 생태적 가치가 높은 비오톱에 대한 부 정적 영향을 방지하고 최소화하고 그 생태적 가치를 증대시키기 위한 것이 다. 위와 같은 지역을 완충시키는 것은 농업, 임업, 어업 관련 종사자의 합의 에 의해 이루어 질 수 있다. 따라서 위 지역의 보호를 위하여 토지이용을 저 감시키고 특정 농약 및 비료 종류의 사용을 제한시킴으로써 주민에게 보상 지원한다.

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4.1.4 보전지역의 설정 자연보호법에 보호를 필요로 하는 지역에 대하여 보전지역으로 설정할 수 있도록 하고 있다. 가장 엄격한 보전지역으로는 자연보전지역이 있으며, 이 보다 낮은 카테고리로는 국립공원, 경관보호지역, 자연공원과 자연기념지 등 이 있다. 이외 조수보호지역 등이 있다. < 표Ⅱ-3 > 독일의 보전지역 유형별 현황 유형 수 면적 면적대비 비율(%) 자연보전지역* 5,314 684,503 1.9 국립공원 12 726,523 2.0 생물권 보전지역 13 1,249,141 3.4 국제적 습지보전지역 29 671,204 1.9 자연림 635 20,503 0.06 경관보전지역 약 5,893 약 8,798,205 ca.24.6 자연공원 68 5,678,766 15.9 조수보호지역 494 857,315 2.4 ※주: * 북해와 동해의 수면적은 제외 ※자료: 전게서, 384면 (1) 자연보전지역 자연보전지역은 가장 엄격한 보전지역으로서 야생동식물의 서식지 또는 비오톱과 지역의 경관에 또는 특성을 유지하도록 한다. 또한 자연과학적 목 적으로 이용되고 있다. 독일의 자연보전지역은 다음 <표Ⅱ-4>과 같다.

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< 표Ⅱ-4 > 독일의 자연보전지역 연방주 자연보전 지역지정 면적(ha) 연방국면 적대비(%) 지정추진 중인 자연보전 지역 면적(ha) 연방면적 대비(5) Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpommerm Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen 807 491 21 251 14 25 582 216 660 1107 436 73 160 146 153 172 58,820 141,645 575 60,387 1,282 4,170 28,044 54,647 127,507 76,870 26,141 2,502 14,578 30,300 39,490 17,542 1.7 2.0 0.7 2.0 3.2 5.5 1.3 2.4 2.7 2.3 1.3 1.0 0.8 1.5 2.5 1.1 1 2 8 150 1 -56 40 -382 2 -20 53 6 166 12 793 1074 40490 12 -8729 10554 -22325 96 -17217 25561 1908 39749 0.00 0.01 1.2 1.4 0.03 -0.4 0.5 -0.7 0.00 -0.9 1.3 0.12 2.5 전체 독일 5,314 684,503 1.9 887 168493 0.5 ※자료: 전게서, 385면

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※주 : ○ 자연보전지역 > 1,000m ◦ 자연보전지역 : 500-1,000ha ※자료: 전게서, 386면 < 그림Ⅱ-4 > 독일의 자연보전지역(500ha 이상) (2) 국립공원의 지정 동식물 등 고유종의 유지를 위하여 설정한 대단위 지역의 보전지역으로 지정한다. 자연적 경관 또는 자연과 유사한 경작지 생태계를 안전하게 보전 하도록 하는 것이다. 그러나, 거주지역을 포함한 국립공원의 지정은 많은 문

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제점을 야기시키고 있다. < 표Ⅱ-5 > 독일의 국립공원 현황 국립공원 연방주 국립공원 지정년도 면적(ha) 1. Niedersächsisches Wattenmeer 2. Hamburgisches Wattenmeer 3. Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer 4. Vorpommersche Boddenlandschaft 5. Jasmund 6. Müritz-Nationalpark 7. Hochharz 8. Sächsische Schwiez 9. Bayerischer Wald 10. Berchtesgaden 11. Harz 12. Unteres Odertal Niedersachsen Hamburg Schleswig-Holstein Mecklenburg-Vorpommerm Mecklenburg-Vorpommerm Mecklenburg-Vorpommerm Sachsen-Anhalt Sachsen Bayern Bayern Niedersachsen Brandenburg 1986 1990 1985 1990 1990 1990 1990 1990 1970 1978 1994 1995 240,000 11,700 285,000 80,500 3,000 31,800 5,889 9,292 13,042 21,000 15,800 9,500 ※자료 : 전게서, 387면

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※자료 : UBA, Daten zur Umwelt 1997. 388면 < 그림Ⅱ-5 > 독일 국립공원의 위치 (3) 경관보호지역 연방자연보호법 제15조 1항에 의거하여 자연의 유동성을 유지하거나 재생 시키고, 다양성의 보호, 휴양을 위한 경관미 또는 특유의 성격을 지닌 지역 의 다양성, 자연정화능력 등을 복원 재생시켜야 한다고 판단할 경우, 이를 경관보호지역으로 지정 보호하여야 한다. 이는 자연보전지역과 비교할 경우 대규모의 면적을 대상으로 하여 동 지역에 대한 토지이용 규제가 완화되어

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있다. < 표Ⅱ-6 > 독일의 경관보호지역 연 방 주 경관보호지역수 면 적(ha) 연방주면적대비 비율(%) Baden-Württemberg Bayern Berlin Brendenburg Hamburg Bremen Hessen Mecklenburg-Vorpommerm Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen 1,484 449 41 120 2 41 160 132 1,455 ca. 1,200 88 251 84 51 270 65 733,865 ca. 957,515 9,626 558,996 9,217 17,146 1,132,428 703,587 993,909 ca. 1,500,000 477,232 103,125 440,378 542,731 242,343 376,107 20.5 13.6 10.8 19.0 22.8 22.7 53.6 30.4 20.9 ca. 44.0 24.0 40.1 23.9 26.5 15.4 23.3 총 계 5,893 ca. 8,798,205 24.6 ※자료 : 전게서, 391면 (4) 자연공원 자연보전지역이나 경관보호지역에 속하고, 특히 휴양 및 관광을 위하여 의 미가 있는 지역으로서 대규모 면적을 대상으로 보호받고 있는 지역이다(연방 자연보호법 제16조 1항). 이는 구 동독지역에 보다 커다란 의미를 갖게 되는 데, 통일이후 68개의 자연공원(총 면적 56,000 ㎢)을 지정하여 관리하고 있 다.8)_{바이에른주는 17개의 자연공원으로 지정관리하고 있다(<그림Ⅱ-6>).} 8) 자연공원의 지정은 통일이전 구 동독의 자연보전공원의 개념과 유사하다.

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※자료: BSLU, Naturparke in Bayern, 1994

< 그림Ⅱ-6 > 바이에른주의 자연공원 (5) 생물권보호지역

1976년 UNESCO가「인간과 생물권(일명 Men And Biosphere)」이라는 프로그램을 수립하면서부터 생물권보호지역의 중요성이 인식되기 시작하였 다. 동 보전지역은 대규모의 자연경관과 매우 보전가치가 있는 경작지역을 대상으로 지정하고 있다. 1994년 현재 82개 국가에 325개 생물권보호지역을

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지정 관리하고 있다.9)_{독일의 경우는 1979년 이후부터 13개의 생물권보호지} 역을 지정받았는데, 이는 전국토의 3%정도이다(<표 Ⅱ-7>). 이중 1991년에 생물권보호지역으로 지정된 ‘뢴’은 헤센, 바이에른 및 튀링겐 등 접경지역에 위치하고 있다(<그림 Ⅱ-7>). < 표Ⅱ-7 > 독일 생물권보호지역 현황(1996년 6월 현재) 생물권보전지역 지정 연방주명 핵심지역 (ha) 복원 지역 (ha) 개발 지역 (ha) 총면적 (ha) Mittlere Elbe(1979) Vessertal-Thüringer 삼림 (1979) Bayerischer 삼림(1981) 알프스와 Berchtesgaden국립공원(1990) Schleswig-Holstein 습지지역(1990) Schorfheide-Chorin(1990) Rhön(1991) Spreewald(1991) Südost-Rügen(1991) Hambrugisches Wattenmeer(1992) Niedersächsisches Wattenmeer(1992) Pfälzerwald(1992) Oberlausitzer(1996) Sachsen-Anhalt Thüringen Bayern Bayern Sachsen Brandenburg 바이에른/헤센/튀링겐 Brendenburg 메클렌부르그-포폼먼 Bremen Niedersachsen Rheinland-Pfalz Saarland 665 276 10,200 16,982 85,275 3,500 4,199 969 349 10,530 130,000 1,400 1,035 6,337 2,189 3,100 3,835 199,725 23,100 67,483 8,723 3,204 1,170 108,000 51,900 11,637 35,998 14,777 -25,925 -102,500 113,257 38,771 19,947 -2,000 126,500 13,683 43,000 17,242 13,300 46,742 285,000 129,100 184,939 48,463 23,500 11,700 240,000 179,800 26,355 ※자료: 전게서, 389면 생물권보호지역의 지정조건은 자연생태계의 보전유지이외에 다음과 같다. 첫째, 지속적이고, 생태적․사회경제적으로 통합된 토지이용컨셉의 개발, 둘 째, 생태계 연구가 우선시되는 지역, 셋째, 오염물질의 유입, 환경 및 기후변 화 등을 잘 모니터링할 수 있도록 국내적, 국제적 환경감시망이 연결된 지 역, 넷째, 환경 및 자연환경보전을 위한 교육 및 훈련의 중심지 등이다. 9) 연방환경부, 전게서, 389면.

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※자료: 전게서 390면 < 그림Ⅱ-7 > 독일 생물권보호지역 4.2 구 동독의 자연환경관리 통일이후 독일연방환경부는 구 동독지역의 자연환경현황 및 실태조사를 추진하였다. 구 동독지역의 전반적인 자연환경실태는 매우 다양한 결과를 도 출하였는데, 생태적으로 매우 의미가 있는 지역과 자연환경의 훼손이 매우 심각한 지역으로 대별되었다. 일반적으로 자연생태계의 훼손이 심각한 지역

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은 집중적영농지역이며, 양호한 지역은 인간의 이용이 적었던 접경지역인 것 으로 나타났다.10) 식량증산을 위한 동독 농업의 산업화는 농약 및 비료의 과잉사용 결과를 초래하였으며, 이는 토양오염 및 지하수․지표수 등의 수질오염을 야기시켰 다. 이는 육상 및 수중 생태계 파괴를 초래하였고, 이로 인한 동식물의 현저 한 감소현상을 나타내고 있는 것으로 조사 분석되었다. 생물종다양성 조사결과, 총 동물종 약 40,000여종의 15-20%인 5,000-7,000 종류가 위기에 처하고 있음이 파악되었다. 척추동물의 경우, 총 600여종의 약 25%인 150종류가 멸종위기에 처하였거나, 위험한 상태인 것으로 분석되 었다. 또한 식물종은 6,000여종으로 조사되었는데, 그 중 양치 및 현화식물의 27.5% 및 이끼류의 25%가 위험에 처한 것으로 조사되었다. 구 동독지역의 접경지역은 보안유지를 위한 군대주둔의 목적으로 자연환 경을 변화시켰다. 동독의 접경지역은 분단이후 동독에서 서독으로의 이주를 억제하기 위하여 철조망 2869.1km, 장벽 216.7km, 차량방지둑 730.4km, 감시 탑 857개, 조명거리 403.3km, 군사행진용 도로(Kolonnenwege) 1,746.0km등 을 설치하였으며, 지역에 따라 100m에서 5㎞까지를 지뢰밭을 설치하는 등 민간인출입통제구역으로 설정 관리하였다(<그림Ⅱ-8>). <그림Ⅱ-8>의 1의 동서독 경계철조망에서 22. 통제지점까지를 민간인 통제구역인데, 그 넓이는 평균 5㎞이다. 동독의 경우, 접경지역의 개념은 일반화되지 않았으나, 엄격히 구분하면 동독지역의 접경지역은 민간인 출입통제지역까지를 포함한다고 볼 수 있다.

10) 연방환경부, Ökologischer Aufbau. Eckwerte der ökologischen Sanierung und

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※주 : 1. 동서독 경계철조망, 2. 구 서독지역, 3/12/13. 감시탑, 4. 구 동독지역, 5. 1차 장 벽(콘크리이트), 8. 차량방지둑, 9. 군사도로, 10. 감시조명등, 14. 사령관, 17-21. 2 차 장벽, 22. 통제지점

※자료: M. Stehböck, Abbau der Grenzlagen und Minennachsuche, Mitteilungen aus der NNA 3/94, 24면. < 그림Ⅱ-8 > 구동독의 접경지역 구조 구 동독은 자연환경보전 등 환경보전에 대한 인식이 미비하였으며, 접경지 역에 대한 자연환경보전대책 또한 미흡하였다. 그러나 30여년동안 훼손지역 에 새로운 생태계가 형성되어 구 서독지역에는 멸종위기에 있거나 희귀종으 로 분류되는 동물종이 접경지역에 다양하게 조사되어 생태적으로 매우 가치 있는 생물서식지로 증명되었다.