정책지도 활용성 제고를 위한

정책지도 활용성 제고를 위한

지오인포그래픽 개발 및 적용 방안 연구

A Study of Developing and Applying Geoinfographics

To Improve the Communication Capability of Policy Support Mapping

▪ 연구진

연구책임 황명화 책임연구원 임은선 연구위원

전성제 책임연구원

▪ 외부연구진

경일대학교 안재성 교수 전남대학교 김화환 교수

▪ 연구심의위원

사공호상 국토연구원 선임연구위원 유재윤 국토연구원 선임연구위원 문정호 국토연구원 연구위원 이영주 국토연구원 연구위원 이병재 국토연구원 책임연구원 윤정미 충남연구원 연구부장

김순태 국토교통부 국가공간정보센터 과장 조봉연 서울시 공간정보담당관 과장

유신근 국토교통부 정보화통계담당관 사무관

P R E F A C E

발간사

과거로부터 현대에 이르기 까지 정책을 수립하고 집행할 때 지도는 유용한 도구로 활용되고 있다. 최근에는 공공기관에서 적극적으로 정보를 개방하면서 지도의 활용 목적과 대상도 다양해지고 있으며, ‘정책지도’, ‘전략지도’, ‘행정지도’ 라는 용어까지 등장하면서 일부 지자체에서는 적지 않은 예산을 들여 정책지도를 구축하는 사업도 추진하였다. 정책지도는 정책관련 자료에 포함된 위치(Location)정보를 이용하여 지도학적 묘사와 표현을 한 것으로 장소나 지역에 내재되어 있는 이슈 전달에서부터 합리적인 정책결정을 위해 사용한다. 정책지도가 보다 실효성 있게 활용되기 위해서는 정책지도에 담긴 내용을 효과적으로 표현하고 전달하는 것이 중요하다.

최근 여러 공공기관에서 정책자료, 조사자료, 연구성과 등을 시각화한 인포그래픽 을 제작하여 공개하고 있는데, 정책정보를 보다 국민이 쉽고 직관적으로 이해할 수 있도록 지도개념을 접목한 지오인포그래픽에 대한 관심과 수요가 증가하고 있다.

정책지도가 정책소통 지원도구로 효과적으로 활용되기 위해서는 다양하고 흥미로운 시각적 표현 및 쉽고 이해도 높은 정보제시 기법을 지도와 연계·활용하는 방법을 모색할 필요가 있다.

이 연구는 정책연구의 성과나 정책적 전달 내용을 국민이나 이해관계자에게 쉽게 전달하여 공감을 이끌 수 있도록 하는 도구로써 지오인포그래픽을 개발하는 방법을 정립하고, 정책지도를 제작하는 과정과 정책현장에서 활용될 수 있도록 하자는 의도에 서 출발하였다. 정책지도 제작 관점에서 지오인포그래픽의 의미와 특징을 중심으로

실증분석부터 정책소통 지원까지 정책지도 활용범위를 확대하기 위한 방안을 제시하 였으며, 정책지도에 시각화, 인포그래픽 등의 새로운 정보 커뮤니케이션 기법을 접목할 수 있는 방법을 개발하였다.

특히 연구자들은 정보사용자와의 소통을 강화하기 위해 정책정보의 시공간적 표현 (Visual representation), 정책지도에 담긴 정보를 비전문가도 이해하기 쉽게 이야기 형태로 전달하는 시각적 제시(Visual presentation) 방법, 정책정보를 사용자가 직접 조작·탐색·생산할 수 있는 인터랙션(Interaction) 기법의 도입을 강조하여 정보전달의 효과를 제고하는 방안도 모색하였다.

앞으로 이 연구에서 정립된 지오인포그래픽 개발방법이 정책 관련 실무자와 전문가, 연구자들에게도 널리 공유되고 보편화 된다면, 정책관련 지표를 지도 형식으로 표현하 고, 지표 간 연관성과 시공간적 변화를 알기 쉬운 대화형의 이야기 방식으로 전달하는 등 정책정보에 대한 다각적이고 입체적 이해를 돕는데 활용될 수 있을 것으로 기대된 다. 끝으로 이 연구의 책임을 맡아 여러 기관 실무자들의 현장 수요를 토대로 전문적인 지식과 의미있는 활용방안을 도출한 황명화 책임연구원을 비롯한 임은선 연구위원, 전성제 책임연구원의 노고에 감사하며, 시범사례 제작을 위한 협동연구에 참여하여 연구의 질 향상에 도움을 준 안재성 교수 및 여러 전문가들께 감사드린다.

2015년 12월 국토연구원장 김 동 주

F I N D I N G S

주요 내용 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 내용

󰊱최근 정책지도를 제작하여 대국민 소통을 지원하고 증거기반의 정책을 수립하기 위해 노력하고 있으나 공공데이터와 정책지표를 단순히 공개하는 수준임

󰊲정책지도의 활용성을 높이기 위해 다양하고 종합적인 정책관련 정보를 국민이 알기 쉽도록 지오인포그래픽으로 제작하는 방법을 개발하고 활용방안을 제시

󰊳지오인포그래픽은 위치(Location) 기반 정보를 이용하여 만들어진 인포그래픽 으로, 지도, 차트, 그림, 스토리텔링, 인터랙션(Interaction) 등의 정보커뮤니케이 션 기술을 융합하여 정책적 메시지를 이해하기 쉽게 전달하는 방법

󰊴지도 관련 전문지식이 없는 국민이나 정책관계자도 지오인포그래픽을 통해 정책지도에 담긴 핵심정보를 쉽게 이해할 수 있게 되어 정책정보에 대한 국민 이해도와 체감도를 제고하는데 기여 가능

본 연구보고서의 정책제안

❶ 정책지도 제작하는 실무자들이 지오인포그래픽을 적극적으로 도입할 수 있도록 정책지도 관련 행정실무 매뉴얼, 지침 등을 마련

❷ 정책지도 원천자료와 성과물을 시계열 데이터베이스로 구축‧관리‧공유하여 지오인포그래픽을 작성할 때 축적된 노하우의 공유와 중복투자를 방지

❸ 지오인포그래픽을 실무에서 적극 도입할 수 있도록 관계자 교육 및 정책소통 방식의 다양화 등 지오인포그래픽을 촉진할 수 있는 여건 조성

❹ 지오인포그래픽 개발 및 적용 우수 사례를 지속적으로 발굴‧홍보하고, 자료분석 및 정보커뮤니케이션 역랑을 갖춘 전문인력을 적극 육성

S U M M A R Y

요약

1. 연구의 배경 및 목적

❏ 최근 증거기반 정책을 수행하고 국민과의 소통을 활성화하기 위한 정책지도 제작이 활기를 띠고 있으나, 정책 정보를 소통하고 교감하는 도구로 활용하기 보다는 분석결과나 정책지표를 공개하는 수준에 머물러 있음

￮ 서울, 부산, 광주 등 정부 및 공공기관은 행정정보를 지도로 변환하여 정책수립 시 활용하거나 정책홍보용으로 사용하고 있으나, 지도 활용의 효과가 미진하고 국민의 관심을 유발하는데 부족한 실정임

￮ 정책지도가 실증분석 지원에서부터 대국민 정책소통까지 그 활용성을 높이기 위해서는 자료의 단순 지도화를 넘어서, 시각화, 인포그래픽 등 새로운 정보 커뮤니케이션 전략과 기술을 도입하여 지도와 융합 활용할 필요가 있음

*출처: (좌) 서울특별시(2015, 9), (우) 서울특별시 도봉구(2015, 82)

<정책지도 활용사례: (좌) 서울시 어린이집 수요 예측도, (우): 도봉구민 위험 인식로>

❏ 본 연구에서는 정책소통 지원도구로서 지도의 활용성을 높이기 위해 정책지도와 같은 위치기반 정보를 인포그래픽 형태로 개발하는 방법, 즉 지오인포그래픽 개발방법을 정립하고 정책지도 관련 실무에 적용하는 방안을 제시하고자 함

￮ 첫째, 정책지도의 구축 및 활용 현황을 조사‧분석하고 정책지도 전문가를 대상으로 설문조사를 실시하여 정책정보 소통 측면에서 지도 시각화의 이슈를 검토

￮ 둘째, 정책지도와 같은 위치기반 정보를 비전문가도 알기 쉽도록 지오인포그래픽 으로 시각화하는 방법의 개념적 틀과 절차를 제시하고 시범사례를 제작

￮ 셋째, 정책현장의 정책지도 제작실무에 지오인포그래픽 방법을 적용하는 방안을 제안

❏ 본 연구에서 제안하는 지오인포그래픽은 위치기반 정책정보의 시각적 표현 입체화, 스토리텔링, 사용자와의 인터랙션(상호작용) 등의 전략을 도입하여, 다차원의 복잡한 정책관련 정보에 대한 사용자 이해도와 체감도를 높이고자 함

￮ 위치기반 정보의 시각적 표현을 시공간적으로 입체화하는 이론과 방법을 토대로 정책정보 유형별 적용 가이드라인 제공

￮ 지도에 대한 지식이 없는 비전문가도 정책을 이해할 수 있도록 정보를 활용하여 시각적으로 이야기를 표현하는 구조화 방법을 제시

￮ 사용자가 관심있는 내용을 선택하고 작동해 볼 수 있도록 인터랙션 기법을 적용하여 정책정보의 내용과 표현을 친숙하고 교감있게 활용하는 방법 제시

<연구의 지향점>

2. 정책지도의 발전동향과 시각화 이슈 1) 정책지도의 개념

❏ 정책지도(Policy Support Mapping)란 국민 또는 정책결정자가 현안의 진단에서부터 여론의 파악, 정책방향 설정 및 대안마련, 정책시행 성과의 평가, 홍보 및 소통을 강화하기 위해 위치기반 정보를 수집‧통합‧분석하고 시각화하는 일련의 과정과 그 결과물 2) 정책지도 제작사례의 특성

❏ 국내외 약 17개 정부 및 공공기관에서 정책지도 제작사업을 추진하였으며 제작목 적, 제작내용, 주요 활용현황 특성은 아래와 같음

￮ (제작목적) 행정기초 자료의 공유, 정책수립을 위한 객관적 근거 확보, 정책의 평가지표로 활용, 대국민 정보 공개, 국민 정책참여 지원 등

￮ (제작내용) 다양한 주제를 종합적으로 제공하는 총괄형, 특정 주제(건축, 도시계획 등)에 특화된 전문형, 국민의견이나 감정 등을 토대로 하는 소통형으로 구분 가능

￮ (활용현황) 정책 실무자와 결정자가 주요 사용자로 현안진단, 정책대안 도출 및 시행지 원을 위해 정책지도가 활용되나 지도공개 이외의 대국민 정보소통 사례는 거의 부재

<총괄형 사례>¹⁾ <소통형 사례>²⁾

<제작내용에 따른 정책지도 유형>

1) http://imap.incheon.go.kr/ (2015년 10월 5일 검색) 2) http://imap.gwangsan.go.kr/ (2015년 10월 5일 검색)

<정책지도와 인포그래픽 접목의 기대효과에 대한 전문가 의견>

3) 전문가 조사를 토대로 본 정책지도 시각화 이슈

❏ 정책지도를 실제로 제작한 경험이 있는 29인의 전문가에 따르면 정책수립의 근거확보 뿐만 아니라 대국민 소통을 위해서 정책지도를 제작하나, 정보의 시각적 표현, 콘텐츠 구성‧제시에 대한 지식과 가이

드 부족으로 어려움을 겪고 있음

￮ 조사에 참여한 전문가들은 인포그래픽의 도입으로 정책지도의 활용성 증대가 예 상된다고 대답

￮ 그 주된 이유는 인포그래픽을 이용하면 지도로 나타내기 어려운 정보도 표현할 수 있고 지도 관련 지식이 없는 사람들도 정보를 쉽게 이해할 수 있다는 의견

❏ 조사를 통해 제기된 정책지도의 정보소통 역량을 강화하기 위해, 본 연구에서는 위치기반 정보를 대상으로 인포그래픽을 제작하는 절차적 틀과 고려요소 등 가이드 라인을 개발‧제공하고자 함

3. 지오인포그래픽 개발방법 정립

1) 지오인포그래픽의 개념 및 개발방향

❏ 지오인포그래픽의 개념

￮ 지오인포그래픽(Geoinfographics)이란 위치기반 정보를 이용하여 만들어진 인 포그래픽으로 정보전달을 위한 일종의 시각화 방법

￮ 특정 주제나 메시지를 전달하기 위해 다양한 위치기반 정보를 수집‧분석하고 이를 내용 및 그래픽적으로 구조화한 후 스토리텔링, 인터랙션 등을 통해 사용자가 이야기를 듣거나 대화하듯이 정보를 이해할 수 있도록 디자인한 시각적 결과물

<지오인포그래픽의 개념>

* 우단 그림 출처: http://info-graphics.kr/?p=6365&ckattempt=1 (2015년 11월 27일 검색)

❏ 지오인포그래픽 개발의 기본방향

￮ 위치기반 정보를 구조화하여 시각적으로 전달하는 방법인 지오인포그래픽은 정보표현 측면에서는 명확성, 정확성, 상징성을 갖추어야 하고, 정보제시 측면에 서는 시공간적 서사성, 유희성, 독창성 등의 기본요건을 갖추어야 함

￮ 위치기반 정보를 활용하여 소통을 촉진할 수 있도록 상기의 기본요건을 갖추기 위해서는 정보전달 의도의 명확성, 정보표현의 다양성 및 정확성, 정보에 대한 사용자 친근감을 높일 수 있는 방향으로 지오인포그래픽을 개발해야 함

<지오인포그래픽 개발의 기본방향>

2) 지오인포그래픽 개발 프레임워크 및 적용절차

❏ 지오인포그래픽 개발 프레임워크

￮ 지오인포그래픽은 ① 기획, ② 재료 수집, ③ 이야기 줄기 만들기, ④ 이야기 콘텐츠 만들기, ⑤ 흥미요소 더하기의 5단계를 거쳐, 각 단계별 구성요소들을 표현하고자 하는 대상의 특성에 따라 블록 또는 퍼즐과 같이 조합하여 개발

<지오인포그래픽 개발 프레임워크>

❏ 지오인포그래픽 개발 프레임워크의 적용절차

① 정책지도를 기반으로 한 지오인포그래픽의 기획은 주제, 제작목적, 사용자, 배포매체 등을 선정하는 방향설정에서 부터, 정책이슈 추출 및 선별, 최종 대상이 슈 선정의 과정을 거침

② 지오인포그래픽 제작에 필요한 재료는 기본적으로 정책지도 개발 성과물을 최대한 활용하되, 사용자의 특성 및 기획의도를 고려하여 정책자료, 보도자료, 공공데이터, 연구보고서 등을 수집·가공하고, 출처정보 관리에 각별히 주의

③ 지오인포그래픽으로 묘사될 이야기는 메시지 구체화, 서술방식(시간순, 공간적 위계 등) 선정, 전달양식(잡지형, 포스터형 등) 결정, 스케치 순으로 구조화

④ 스케치 결과를 토대로 지오인포그래픽의 세부 콘텐츠를 수집된 자료 특성과 정보전달 의도에 부합하게 지도, 차트 등으로 시각화하고, 이들을 하나로 합쳐 통일된 디자인을 적용한 뒤, 배포매체에 맞게 변형하여 콘텐츠 통합본을 제작

⑤ 중요정보를 강조하고, 독자가 이야기 흐름을 보다 잘 따라갈 수 있도록 안내하고, 정보에 대한 친근감과 재미를 유발할 수 있도록 시청각 효과나 인터랙션 장치 등을 추가하여 지오인포그래픽 제작을 마무리

<지오인포그래픽에서 자주 사용되는 이야기의 전달의도, 진행방식 및 장르>

* 출처: Andrienko and Andrienko(2006, Table 3.5), 안재성(2011, 577, 표 4), Segel and Heer(2010, Fig. 8)의 내용을 토대로 재구성

3. 지오인포그래픽 시범 제작

❏ 지오인포그래픽의 시범제작 대상은 주거복지 관련 정책으로 선정하였으며, 관련 현황과 정책이슈를 전달하기 위해 인터랙티브 웹페이지와 이미지 형태로 시범 제작하고, 지오인포그래픽 개발방법과 효과에 대한 시사점을 도출

￮ 최근 10여 년간의 (연)소득 대비 주택매매가격 비율 데이터와 2012년과 2014년의 저가전세 실거래 자료를 구득·분석한 후 시범사례 작성

❏ 사용자가 직접 체험할 수 있는 인터랙티브(Interactive) 지오인포그래픽 제작

￮ 주거부담비용을 나타내는 지표인 (연)소득 대비 주택매매가격 비율 자료를 지도, 차트 등 다양한 방식으로 시각화하여, 우리나라에서 내집마련 비용이 여전히 높고 지역격차가 뚜렷함을 강조하여 수록

￮ 국민이 직접 차트와 연계된 지도 애니메이션, 수도권/비수도권별 자료 선택, Pop-up 차트 등을 작동할 수 있는 기능을 제공하는 웹페이지 형태로 개발

<시범사례 1>

<시범사례 1에 포함된 인터랙션 기능>

❏ 주거안정성 현황 공유를 위한 이미지형 지오인포그래픽 제작

￮ 보증금 5천만원 미만의 저가전세 거래가 2014년에 서울시 어디에서 이루어졌는 지, 2012년 대비 거래량이 어떻게 변화했는지의 현황정보를 국민과 공유하기 위한 지오인포그래픽으로, 주거복지 중 임차인의 주거안정성을 살펴보는데 유용

￮ 국토교통부 부동산거래관리시스템에서 공개한 전세임대차 실거래 자료를 연속지 적도의 필지 단위로 지오코딩한 후 1㎢ 격자, 자치구, 권역별로 집계하여 분석

￮ 온라인 웹페이지보다는 포스터 이미지 형태로 지오인포그래픽을 시범 제작하여, 인터랙션 등의 장치보다는 데이터의 시각적 표현 자체가 흥미로워질 수 있도록 왜상통계지도(카토그램), 3D격자지도 등의 표출기법 적용

<시범사례 2>

❏ 맞춤형 정책제언 전달을 위한 이미지형 지오인포그래픽 제작

￮ 시범사례 2의 결과를 일부 재활용하되, 단순 현황정보 공유보다는 2014년 서울시 저가전세 현황에 근거하여 주택정책 관계자가 어떠한 지원책을 펼쳐야 하는지 정책제언을 담는 지오인포그래픽으로 제작

￮ 부동산거래관리시스템의 전세임대차 실거래 자료를 계속해서 이용하되 저가전세 수요자의 특성 파악을 위해 임차인의 연령대 및 유입지를 추가 분석하여 시각화

￮ 국민, 전문가 등 정책관계자들의 관심을 유발하기 위해 현안에서 대안까지 이야기의 순서에 맞추어 효율적으로 정보를 배열

￮ 정책제언의 구체성과 체계성을 드러낼 수 있도록 상위 공간단위를 위한 정책에서 하위 공간단위를 위한 정책으로 공간적 위계에 따른 내용 구조화 방법을 적용

<시범사례 3>

❏ 시범제작의 시사점

￮ 본 연구에서 제안한 방법론은 지오인포그래픽 제작을 위한 안내 메뉴판과 같은 역할을 수행하나, 지오인포그래픽을 통해 전달할 메시지에 대한 정책적 기획에 관해서는 효과적 정책소통에 대한 추가적 가이드 필요

￮ 지오인포그래픽 제작에 있어 동일한 정보라도 정보전달 의도와 대상에 따라 시각적 표현과 의미부여를 다르게 할수 있으니 정보의 왜곡이 없도록 유의

￮ 인터랙션 도구는 사용자와 전달할 정보의 특성을 고려하여 활용해야 하며, 사용자가 혼란스러워 하게 되는 부작용을 방지하기 위한 가이드, 지침 등 필요

4. 정책지도 활용성 제고를 위한 지오인포그래픽 실무적용 방안

❏ 지오인포그래픽의 정책지도 제작실무 적용 방안

￮ 지오인포그래픽을 정책지도 제작에 활용하기 위해서는 수요조사 및 기획부터, 데이터 수집·가공, 시공간 분석, 시각화 및 정보소통의 단계를 거쳐야 함

￮ 실무적인 측면에서 이러한 과정은 협의체(또는 전담조직)의 구성 및 운영, 자료 공유 및 수집체계 마련, 자료 가공처리 및 분석, 지오인포그래픽 제작·활용, 결과물 공유 등의 업무 단계를 거치며, 특히 분석 이후의 업무를 위해서는 기관내 부 전문인력 양성, 전용도구 개발·이용, 외부 전문가 활용 등을 고려해야 함

<지오인포그래픽 도입을 위한 실무 적용 절차>

❏ 지오인포그래픽의 활용 방안 및 발전과제

￮ 지오인포그래픽은 정책 구상부터 평가에 이르기까지 대국민 정책정보 소통, 현안 진단 및 자원배분의 근거 제공, 정책성과 공유 및 환류를 위해 활용 가능

￮ 지오인포그래픽의 활용 촉진을 위해서는 관련정보 공유와 방법 확산을 위한 관‧학‧산‧연 기관간 협조체계 구축, 정책지도 작성·활용을 장려하는 제도기반 마련, 방법 고도화를 위한 지속적 연구개발, 전문인력 교육·양성 등이 필요

C O N T E N T S

차례

발 간 사 ··· i

주요 내용 및 정책제안 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅳ I. 연구의 개요 ···1

1. 연구의 배경과 목적 ··· 3

2. 연구의 범위와 방법 ··· 8

3. 선행연구와의 차별성 ··· 11

4. 연구의 기대효과 ··· 13

II. 정책지도의 발전동향과 시각화 이슈 ···15

1. 정책지도의 개념과 의의 ··· 17

2. 국내외 정책지도 제작사례 분석 ··· 21

3. 정책지도 시각화 이슈에 관한 전문가 설문조사 ··· 35

4. 요약 및 시사점 ··· 40

Ⅲ. 지오인포그래픽 개발방법 정립 ···43

1. 지오인포그래픽의 개념 ··· 45

2. 지오인포그래픽의 기본 요건과 개발방향 ··· 50

3. 지오인포그래픽 개발 프레임워크 정립 ··· 54

4. 지오인포그래픽 개발 프레임워크 적용 절차 ··· 69

Ⅳ. 지오인포그래픽 시범제작 ···77

1. 시범제작의 개요 ··· 79

2. 주거부담비용 현황 체감을 위한 인터랙티브 지오인포그래픽 제작 ·· 82

3. 주거안정성 현황 공유를 위한 이미지형 지오인포그래픽 제작 ··· 90

4. 맞춤형 정책제언 전달을 위한 이미지형 지오인포그래픽 제작 ··· 95

5. 시사점 ··· 99

Ⅴ. 정책지도 활용성 제고를 위한 지오인포그래픽 실무적용 방안 ···101

1. 지오인포그래픽의 실무적용 방안 ··· 103

2. 지오인포그래픽을 적용한 정책지도의 활용 방안 ··· 112

3. 지오인포그래픽 적용을 위한 발전과제 ··· 115

Ⅵ. 결론 및 향후과제 ···121

1. 연구의 결론 및 정책제언 ··· 123

2. 연구의 성과, 한계 및 향후과제 ··· 125

참고문헌 ··· 127

SUMMARY ··· 133

부록 ··· 135

[부록1] 정책지도 제작·활용 및 발전방향에 관한 전문가 조사 설문지 ··· 135

[부록2] 시각적 콘텐츠 제작시 고려해야 할 기호 요소 ··· 142

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ··· 11

<표 2-1> 선행사례에서 제시한 정책지도의 개념 ··· 20

<표 2-2> 국내 주요 정책지도 제작 사례 ··· 22

<표 2-3> 국내 정책지도 사례의 특성 ··· 24

<표 2-4> 해외 주요 정책지도 제작 사례 ··· 27

<표 2-5> 해외 정책지도 사례의 특성 ··· 29

<표 2-6> 주제구성에 따른 정책지도의 유형과 예시 ··· 32

<표 2-7> 전문가 설문조사 개요 ··· 35

<표 2-8> 정책지도 제작목적 ··· 36

<표 2-9> 대국민 소통 관련 정책지도 제작목적 ··· 37

<표 2-10> 정책지도 제작 및 활용의 주요 어려움 ··· 37

<표 2-11> 자료 시각화 관련 주요 어려움 ··· 38

<표 2-12> 정책지도 제작·활용에 있어 인포그래픽 도입의 필요성 ··· 39

<표 3-1> 전통적 지도, 지리적 시각화, 지오인포그래픽의 차이점 ··· 48

<표 3-2> 지오인포그래픽의 기본 요건 ··· 51

<표 3-3> 생활국토 관점에서 추출할 수 있는 주요 정책주제 ··· 57

<표 3-4> 위치기반 데이터의 유형과 사례 ··· 58

<표 3-5> 위치기반 데이터를 위한 주요 시각화 기법 ··· 62

<표 3-6> 변수 측정수준에 따라 적용가능한 지도 시각화 기법 ··· 67

<표 3-7> 지도 인터랙션의 주요 유형 ··· 68

<표 3-8> 사용자 유형을 고려한 정보 수집 ··· 70

<표 3-9> 위치기반 정보의 시각화에서 유의해야 할 대표사항 ··· 74

<표 3-10> 인터랙션 추가 방식 ··· 76

<표 4-1> 지오인포그래픽 시범제작의 대상과 범위 ··· 81

<표 4-2> 시범사례 1에 포함된 시각적 콘텐츠 ··· 87

<표 5-1> 주민공람 및 의견청취를 위한 정책지도 활용기반 마련 ··· 116

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 정책지도 활용사례 ··· 4

<그림 1-2> 연구의 지향점 ··· 7

<그림 1-3> 연구의 수행절차 ··· 10

<그림 2-1> 지도의 정책적 용도 변화 ··· 18

<그림 2-2> 국내 정책지도 제작 방법 ··· 33

<그림 2-3> 복지시설 접근성 제고를 위한 버스노선 증편방안 도출 사례 ··· 34

<그림 2-4> 정책지도와 인포그래픽 접목의 기대효과에 대한 전문가 의견 ··· 39

<그림 2-5> 차트, 이야기 등 인포그래픽과 지도의 융합활용 사례 ··· 41

<그림 3-1> 지오인포그래픽의 개념 ··· 47

<그림 3-2> 지오인포그래픽과 인포그래픽의 관계 ··· 48

<그림 3-3> 지오인포그래픽과 정책지도의 관계 ··· 50

<그림 3-4> 지오인포그래픽 개발의 기본방향 ··· 52

<그림 3-5> 지오인포그래픽 개발방법의 이론적 토대 ··· 55

<그림 3-6> 지오인포그래픽 개발 프레임워크 ··· 56

<그림 3-7> 지오인포그래픽에서 자주 사용되는 이야기 전달의도, 진행방식 및 장르· 60

<그림 3-8> 정책지도 기반 지오인포그래픽 기획 과정 ··· 69

<그림 3-9> 이야기 줄기 만들기 과정 ··· 71

<그림 3-10> 이야기 콘텐츠 만들기 과정 ··· 73

<그림 4-1> PIR지표에 관한 통계청 온라인 서비스 ··· 83

<그림 4-2> 시범사례 1 구상 요약 ··· 84

<그림 4-3> 시범사례 1 이야기줄기 스케치 ··· 86

<그림 4-4> 시범사례 1의 시각적 콘텐츠 및 인터랙션 ··· 87

<그림 4-5> 시범사례 1 결과물 ··· 88

<그림 4-6> 시범사례 1의 인터랙션 기능을 통한 사용자 정보탐색 ··· 89

<그림 4-7> 서울 전세 5천만원 미만 커널밀도 분석 결과 ··· 91

<그림 4-8> 시범사례 2 구상 요약 ··· 92

<그림 4-9> 시범사례 2 결과물 ··· 94

<그림 4-10> 시범사례 3 구상 요약 ··· 96

<그림 4-11> 시범사례 3 결과물 ··· 98

<그림 5-1> 지오인포그래픽을 적용한 정책지도 제작 과정 ··· 104

<그림 5-2> 지오인포그래픽 도입을 위한 실무 적용 절차 ··· 107

<그림 5-3> 정책정보 소통을 위한 지오인포그래픽의 활용 ··· 113

제 1 장

연구의 개요

CHAPTER

1 ^{연구의 개요}

최근 증거기반 정책수립과 대국민 소통 지원을 위해 정책지도 제작이 활기를 띠고 있다. 실증분석 지원도구로서 정책지도의 활용은 비교적 활발하나, 정보소통 촉진도구로서 그 쓰임새는 분석결과 및 정책지표 공유 수준에 머무르고 있다. 이 장에서는 대국민 소통 지원도구로서 정책지도 활용성을 제고하기 위한 새로운 정보시 각화 방법인 지오인포그래픽의 필요성과 연구 목적, 범위, 수행방법 등을 논의하였다.

1. 연구의 배경과 목적 1) 연구의 배경

최근 정부는 국민이 체감하고 국민행복을 도모할 수 있는 정책을 발굴하는데 주력하고 있다. 이를 위해 각종 행정 및 정책 정보를 개방하고 국민과의 소통채널을 활성화하고 있다. 구체적으로, 국민생활에 밀착된 체감도 높은 행정서비스를 제공하기 위해 다양한 빅데이터의 활용방안을 모색하며, 미시 단위의 정량적·정성적 자료도 생산하여 정책과정에서 이용하고 있다.

이러한 실증적 정책 발굴·수립 패러다임은 지도의 활용을 정책지도라는 영역으로 확장하였다. 정책지도란 각종 정책관련 자료를 위치(Location)를 매개로 통합·분석하 여 지도로 표출하는 일련의 과정과 그 결과물이라 할 수 있다(광주광역시 광산구

2012; 서울특별시 2015; 옥진아 외 2015). <그림 1-1>의 왼쪽은 2014년 국공립 어린이집 확충계획의 타당성 평가를 위해 서울시에서 제작한 어린이집 수요 예측도이 다(서울특별시 2015). <그림 1-1>의 오른쪽은 어린이 등굣길 및 야간보행 안전도에 대한 구민인식 조사결과를 표출한 지도로, 서울시 도봉구에서 생활안전 정책 개발을 위해 제작하였다(서울시 도봉구 2015). 이들 사례에서 볼 수 있듯이, 정책지도는 정책 개발·평가를 위한 실증분석, 대국민 소통 등을 위해 최근 그 활용도가 높아지고 있다.

*출처: (좌) 서울특별시(2015, 9), (우) 서울특별시 도봉구(2015, 82)

<그림 1-1> 정책지도 활용사례: (좌) 서울시 어린이집 수요 예측도, (우): 도봉구민 위험 인식로

정책지도는 그 용도가 다양하다. 현재 국내에서는 정책수행을 위해 행정기초자료를 지도화하고 공간분석을 수행하는데 주력하고 있다. 초기 단계에 있는 대부분의 지자체 에서는 행정현황 파악, 정책방향 정립, 정책이행 우선지역 선정 등을 위해 정책지도를 제작하고 있다. 따라서 관련 활동의 상당부분이 주소, 장소명 등을 포함한 최신의 행정업무자료를 위치 기반으로 전환하고 지도를 통해 융합·분석하여 정책 관계자를 지원하는데 초점을 두고 있다. 국내 정책지도 사업의 선두주자인 광주광역시 광산구와 서울특별시의 경우, 자료 구축 및 공간분석의 단계를 넘어 정책지도를 대국민 정보소통 의 도구로 활용하고자 하고 있으나 현재는 정책지도 일부를 웹으로 공개하는 수준이다 (광주광역시 광산구 2014; 서울특별시 2015).

정책지도가 실증분석 지원에서부터 대국민 정책소통까지 그 활용성을 높이기 위해 서는 자료의 단순 지도화를 넘어선 새로운 정보 커뮤니케이션(Communication) 전략의 도입이 필요하다. 특정 정보에 대한 사용자의 이해도와 지식 습득 정도는 그 정보의 묘사 혹은 표현 방법(Representation)과 전달 또는 제시 방식(Presentation) 에 따라 달라진다. 그런데 정책지도에는 행정업무, 통계, 빅데이터 등 여러 자료를 융합하고 공간분석을 적용하여 도출된 다양한 정보가 담겨 있다. 단순 지도화로는 다양한 정보의 관계, 의미, 가치 등에 대해 명시적으로 표현하기 어렵고, 그 결과 지도제작자의 메시지나 정보전달 의도를 파악하는 것은 사용자의 몫으로 남게 된다.

만약 지도가 부적절하게 표현되고 사용자가 지도해석에 대한 사전 지식이 없는 경우, 정책지도에 담긴 정보를 정확히 해석하고 이해하는 일은 더욱 어려워지게 된다.

이미지 지도와 같은 정적 정보제시 방식의 경우 사용자가 주어진 정보만을 접하게 되므로, 정책지도에 담긴 정보 간 관계나 사용자와의 연관성을 파악하기 어렵고 이는 정책정보에 대한 사용자 흥미를 떨어뜨릴 수 있다.

다양하고 복잡한 공공정보를 알기 쉽게 전달하기 위해 최근 많은 공공기관에서 시각화, 인포그래픽(Infographics) 등 새로운 정보 커뮤니케이션 전략을 도입하고 있다. 정책정보를 국민이 쉽고 직관적으로 이해할 수 있도록 인포그래픽 코너를 마련하여 운영 중인 대한민국 정부 포털이 그 대표적 예이다.³⁾ 인포그래픽과 같은 전략 도입과 더불어, 공공정보 표현과 제시의 원칙과 가이드라인을 개발하는 사례들도 등장하고 있다. 예를 들어, 환경부에서는 환경정책정보에 관한 인포그래픽을 체계적으 로 개발하기 위해 환경부 인포그래픽 표준매뉴얼을 개발하였다(환경부 2014). 국제기 구인 유엔 유럽 경제위원회에서도 통계자료 기반의 정책소통을 촉진하기 위해 숫자를 활용한 스토리텔링 가이드라인을 개발하여 제공하고 있다(유엔 유럽경제위원회 2005).

정책지도의 정보 커뮤니케이션 역량을 강화하여 정책소통 지원도구로 그 활용성을 높이기 위해서는, 시각화, 인포그래픽 등 다양하고 흥미로운 시각적 표현 및 정보제시 기법을 지도와 연계·활용하는 방법을 모색할 필요가 있다. 복잡한 정보를 비전문가에 3) http://www.korea.go.kr/news/infoGraphic/infoGraphicList.do (2015년 6월 6일 검색)

게 이해하기 쉽도록 전달하는 인포그래픽 방법을 정책지도와 결합하면, 정책지도에 내재된 정보를 보다 넓은 사용자층에게 전달하여 정책정보 접근성을 개선하는데 일조할 수 있다. 정책관련 지표를 지도 형식으로 표현하는 것과 함께, 지표 간 연관성과 시공간적 변화를 사용자에게 알기 쉬운 대화형의 이야기 방식으로 전달하여 정책정보 에 대한 입체적 이해를 도울 수 있다. 시각화, 인포그래픽 등을 연계·활용하기 위해 정책지도 제작실무가 어떻게 달라져야 하는지 그 구체적 방안도 함께 도출한다면, 정책소통 지원도구로서 정책지도 활용을 촉진할 수 있는 기반을 마련할 수 있을 것이다.

2) 연구의 목적

이 연구의 목적은 정책소통 지원도구로서 정책지도 활용성을 제고하기 위해 정책지 도와 같은 위치기반 정보⁴⁾를 인포그래픽 형태로 개발하는 방법, 즉 지오인포그래픽 (Geoinfographics) 개발방법을 정립하고 정책지도 관련 실무에 적용하는 방안을 모색하는 것이다. 다시 말해, 정책지도로 나타내고자 하는 다차원적이고 복잡한 내용을 비전문가도 쉽기 이해할 수 있도록 인포그래픽으로 시각화하는 방법을 개발하 고, 이를 현행 정책지도 제작과정에 적용하여 정책현장에서 활용하도록 하는 방안을 도출하는 것이다.

3) 연구의 지향점

본 연구는 실증분석부터 정책소통 지원까지 정책지도의 활용범위를 확대하기 위한 방안으로 정책지도에 시각화, 인포그래픽 등의 새로운 정보 커뮤니케이션 기법을 접목할 수 있는 방법을 개발하고자 한다. 이러한 연구의 지향점을 바탕으로 본 연구 결과를 통해 달성하고자 하는 세부 목표는 구체적으로 다음과 같다.

4) 이 연구에서 ‘위치기반 정보’란 경·위도, 행정구역경계와 같은 정확한 좌표나 정형화된 공간 자료가 아니더라도, 주소, 국가명, 장소명 등을 포함하여 지구 상의 특정 위치로 전환이 가능 한 정보 일체를 일컫는다.

첫째, 정책지도에 포함된 정책정보의 시각적 표현(Visual representation)을 시공간 적으로 입체화하는 이론과 기법을 정리하여 정책지도 관련 성과물의 부가가치 제고를 추구한다. 이를 위해 먼저 정책지도 제작과정에서 수집·생산된 다양한 데이터에 관한 유형구분 체계를 제시한다. 다음으로 데이터 유형별로 정책지표 간의 관계, 지표의 시공간적 변화를 나타낼 수 있는 다양한 시각화 기법의 적용 방법을 검토한다.

둘째, 정책지도에 담긴 정보를 비전문가도 이해하기 쉽게 이야기 형태로 전달하는 시각적 제시(Visual presentation) 방법을 제공하여 정책정보의 전달력 제고를 모색한 다. 특히 위치기반 정보를 활용한 시각적 스토리텔링(Storytelling)⁵⁾의 효과를 높이기 위해, 차트 등 시각화 결과에 담길 정보를 어떻게 선별하고 구조적으로 배치해야 하는지 등 이야기 내용 및 시각적 템플릿 구성의 틀을 제시한다.

셋째, 정책정보를 사용자가 직접 조작·탐색·생산할 수 있는 인터랙션(Interaction)⁶⁾ 기법을 제시하여 정보제공자가 아닌 국민 관점의 정책 이해와 교감을 지원한다.

구체적으로, 사용자 선택과 조작에 따라 정책정보의 내용과 표현이 동적으로 변화하는 기법들과 이들의 통합적 활용방법을 제시하여, 사용자 주도적 정보 이해와 흥미 유발을 촉진한다.

<그림 1-2> 연구의 지향점

5) “스토리텔링(storytelling)이란 이야기(narrative)와 의사전달(telling)의 합성어로 의사전달 수단의 일종임”(금기용 2014, 28).

6) 인터랙션(Interaction)이란 사전적으로 상호작용을 뜻하며, 지도, 시각화 등의 맥락에서는 시 각화 결과물 및 그 기반 자료와 사용자 간의 상호작용을 의미한다(Roth 2011).

2. 연구의 범위와 방법 1) 연구의 범위

(1) 내용적 범위

본 연구의 내용적 범위는 크게 네 가지로 구분된다. 첫째, 최근에 등장한 ‘정책지도’

의 개념을 정의하고 국내외 사례분석을 통해 발전 동향을 살펴본다. 본 연구는 특히 정보소통 지원도구로서 정책지도의 시각화 이슈를 전문가 설문조사를 통해 검토하고 그 개선방향으로서 정책지도와 인포그래픽의 융합을 제시한다. 둘째, 위치기반 정보를 토대로 한 인포그래픽을 지오인포그래픽으로 정의하고, 지오인포그래픽을 위한 개발 방법의 필요성, 기본 추진방향과 요건, 프레임워크 및 적용절차를 정립한다. 셋째, 주택임대차 거래, 소득 대비 주택가격 비율 등 정책지도 제작에 사용된 원천자료를 이용하여 지오인포그래픽을 시범 제작하고 시사점을 도출한다. 넷째, 정책지도 제작실 무에 지오인포그래픽 접근법을 적용하여 정책소통 부문에서 정책지도 활용성을 제고 하는 방안을 제시한다.

(2) 시간적 범위

본 연구에서 사용한 자료의 시간적 범위는 최근 3~10년이다. 2012년 대비 2014년에 는 주택임대차 거래가 어떻게 달라졌는지, 최근 10년간 소득 대비 주택가격 비율이 어떻게 변화했는지를 분석함으로써 주거복지 관련 이슈들의 시공간적 동태에 관한 지오인포그래픽을 다양한 시간 스케일(Scale)에서 제작하였다.

(3) 공간적 범위

본 연구의 공간적 범위는 다양하다. 소득 대비 주택가격 비율의 경우 우리나라 시도 단위의 전 국토를 대상으로 공간분석과 시각화를 수행하였다. 반면, 주택임대차 거래 분석은 시각화 결과물의 해석이 용이하도록 서울특별시로 공간적 범위를 제한하 였다.

2) 연구의 방법

(1) 문헌 연구

지도의 정책적 활용흐름을 역사적 맥락에서 이해하고 지오인포그래픽 관련 이론과 방법을 정립하기 위해, 지도학, 인포그래픽, 정보 디자인, 시각화 관련 문헌을 조사·분 석하였다.

(2) 사례 분석 및 인터뷰 조사

국내외 정책지도의 제작 및 활용 현황을 파악하기 위해 문헌을 통해 1차적으로 다양한 사례를 조사·분석하였다. 국내 정책지도 현황의 경우 정책업무 담당자들을 심층 인터뷰하여 현장과 실무에서 요구하는 수요를 파악하여 연구에 반영하였다.

(3) 전문가 설문조사 및 자문

정보소통과 시각화 등의 부문에서 현 정책지도가 마주하고 있는 문제점들을 파악하 고 향후 발전방향을 모색하기 위해 전문가 설문조사와 자문을 실시하였다. 광주광역시 광산구, 서울특별시 등 국내 정책지도 선도사업의 담당자를 대상으로 전문가 자문을 받고, 관련 견해의 객관성 확보를 위해 정책지도 관련 정책 실무자와 산·학·연의 다양한 전문가를 대상으로 설문조사도 실시하였다.

(4) 시공간 분석, 협동연구 및 프로그래밍

본 연구에서 제안한 지오인포그래픽 개발방법의 시범 적용을 위해 지리정보시스템 (Geographic Information System; GIS), 시각화 도구 등을 이용하여 주택임대차 거래, 소득 대비 주택가격 비율 등을 다각도로 분석하고 그 결과물을 이용하여 시각적 콘텐츠를 생산하였다.

또한 웹 기반 프로그래밍 방법을 이용하여 인터랙티브(Interactive) 지오인포그래픽 의 시범사례를 제작하였다. 이를 위해 웹 기반 지도 시각화 전문가와 협동연구를 수행하였다.

3) 연구의 수행절차

본 연구의 수행절차는 아래 <그림 1-3>과 같다.

<그림 1-3> 연구의 수행절차

3. 선행연구와의 차별성

이 연구와 관련된 주요 선행 연구와 연구의 차별성을 요약하면 <표 1-1>과 같다.

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

∙과제명: 환경부 인포그래픽스 기 획·제작 및 활용률 제고방안 연구

∙연구자: 환경부(2014)

∙연구목적: 환경부 고유의 인포그 래픽스 개발을 위한 전략도출 및 표준 매뉴얼 개발

∙이론 연구

∙사례 조사 및 분석

∙시안 개발

∙환경부 인포그래픽스 추진현황 분석

∙국내외 공공 인포그래픽스 사례 연구

∙환경부 인포그래픽스 개발 목표 및 전 략 수립

∙환경부 인포그래픽스 표준 매뉴얼 및 대표 시안 개발

2

∙과제명: 경기도 정책지도 구축 및 활용방안

∙연구자: 옥진아 외(2015)

∙연구목적: 경기도 정책지도의 주 제 발굴 및 시범 구축을 통한 정책 지도 활용방안 제시

∙방법론 정립

∙사례 검토

∙수요 조사

∙시범 구축

∙경기도 정책지도 주제 선정

∙정책지도 분석 및 활용사례 검토

∙수요조사 및 관련 연구자료 검토

∙분야별 정책지도 주제 발굴

∙정책지도 시범구축 및 활용

∙정책지도 활용을 위한 정책제안

3

∙과제명: 빅데이터 시대에 효과적 인 시각커뮤니케이션을 위한 인 포그래픽 연구–정부부처 및 공 공기관을 중심으로

∙연구자: 최진원, 김이연(2012)

∙연구목적: 빅데이터 기반 인포그래 픽 사례들을 분석하여 내용적, 시각 적 특성을 도출하고 시사점 제시

∙이론 연구

∙사례 조사 및 분석

∙빅데이터, 인포그래픽, 시각적 정보디 자인 관련 이론 고찰

∙정부부처 및 공공기관에서 활용된 인 포그래픽의 내용 및 시각적 특성 분석

∙정부부처 및 공공기관의 인포그래픽 디자인을 위한 시사점 제시

4

∙과제명: 스토리텔링을 활용한 해 외통계 사례 연구

∙연구자: 박시내, 최유성 (2012)

∙연구목적: 통계 스토리텔링에 관 한 해외사례를 분석하여 국내 통 계데이터에 스토리텔링 기법을 적용하기 위한 시사점 제시

∙문헌 조사

∙해외사례 조사 및 분석

∙통계 스토리텔링 관련 유럽경제위원 회의 가이드라인 소개

∙노르웨이와 네덜란드의 통계 스토리 텔링 사례

∙통계의 시각적 표현기법과 해외 적용 사례에 관한 역사적 고찰

본 연구

∙정책소통 지원도구로서 정책지도 활용성을 제고하기 위해 정책지 도와 같은 위치기반 정보를 인포 그래픽 형태로 개발하는 방법, 즉 지오인포그래픽 개발방법을 정 립하고 정책지도 제작실무에 적 용하는 방안 모색

∙문헌 및 사례조사

∙전문가 자문, 설 문조사, 인터뷰

∙세미나 및 워크숍

∙전문가 협동연구

∙시공간 분석 및 프로그래밍

∙정책지도 발전동향과 시각화 문제

∙지오인포그래픽 개발방법 정립

∙지오인포그래픽 시범제작

∙지오인포그래픽의 실무적용 및 정책 적 활용 방안 제시

∙정책제언, 연구의 한계와 향후과제

<표 1-1> 선행연구와의 차별성

주요 선행 연구들을 유형화하면, ‘공공기관을 위한 인포그래픽 및 정책지도 제작 방안을 제시한 연구’와 ‘인포그래픽 ․ 스토리텔링 등의 적용사례를 분석한 연구’로 구분해 볼 수 있다.

인포그래픽 및 정책지도 제작 방안에 관한 선행연구는 주로 공공기관에서 수행하였 다. 환경부(2014)는 환경정책 관련 인포그래픽 제작을 위한 표준매뉴얼을 개발하여, 환경부 인포그래픽을 위한 크기, 색상계열, 픽토그램 등의 물리적 규격에 대한 지침을 제공하였다. 그러나 인포그래픽으로 제작할 정보를 어떻게 선별하여 표현 및 제시할 것인가 등 콘텐츠 제작 관련 문제들에 대한 구체적인 가이드는 제시하지 않은 한계점이 있다. 옥진아 외(2015)는 경기도 정책지도의 제작 및 활용 방안을 논의하였는데, 데이터 수집과 분석을 통해 정책적 통찰(Insights)의 발굴을 강조하였지만 그 결과를 어떻게 시각화하여 소통할 것인가에 대한 실질적 방법은 제공하지 않았다.

인포그래픽 및 스토리텔링 사례분석 연구는 사례의 특성 분석 및 시사점 도출에 주력하였다. 최진원, 김이연(2012)은 대한민국 정부포털, 공감코리아, 통계청 등 6개 공공기관의 인포그래픽을 대상으로 내용 및 시각적 요소의 특성을 분석하였으나, 구체적인 인포그래픽 제작 및 개선방향은 제시하지 못하였다. 반면, 박시내, 최유성 (2012)은 유럽경제위원회, 노르웨이 등 해외 선진국의 스토리텔링 활용사례를 분석하 고 관련 가이드라인의 필요성 등을 시사점으로 도출하였으나, 역시 국내 통계데이터를 위한 스토리텔링이나 시각화 방법을 구체적으로 제시하지는 않았다.

종합해보면 이상의 선행 연구들은 인포그래픽, 스토리텔링 등의 국내외 사례를 분석하여 공공기관을 위한 시사점을 도출하였으나, 비전문가를 대상으로 위치 기반의 정책정보를 시각화하여 소통할 때 필요한 방법을 제시하려는 노력은 상대적으로 부족하였다고 할 수 있다. 이들과 비교하여, 본 연구는 정책지도와 같은 위치기반 정보를 이용하여 인포그래픽을 제작할 때 고려해야 할 단계별 요소들을 정의한 방법론 적 틀과 이의 구체적 적용절차를 제시하고자 한다는데 그 차별성이 있다. 특히 위치기 반 정보의 시각적 표현과 그 결과물을 어떻게 조합하여 스토리텔링 효과를 창출할 수 있는지에 대한 다양한 방법들을 제공한다는데 이 연구의 특징이 있다.

4. 연구의 기대효과 1) 학술적 기대효과

본 연구의 학술적 기여도는 첫째, 전통적 지도 시각화 방법에 시공간 데이터 시각화 및 인포그래픽 기법을 융합하여 정책지도와 같은 위치기반 정보를 비전문가에게도 효과적으로 전달할 수 있는 개선된 시각화 방법의 구성요소와 특징을 체계적으로 제시하였다. 둘째, 위치기반 정책자료의 자료특성별 시공간적 표현방식과 정보제시 방법을 종합·정리하여, 지오인포그래픽 제작시 정보소통의 목적과 자료특성에 맞는 시각화 기법을 선택할 수 있는 기본 가이드라인과 활용법을 제시하였다. 셋째, 국토·지 역·도시 관련 연구와 정책을 수립할 때 정책정보 전달방식을 개선하기 위해 정책지도에 담긴 정보의 효과적인 전달, 소통오류를 저감하는 방법 등을 도출하여 지오인포그래픽 의 유용성을 제시하였다.

2) 정책적 기대효과

본 연구의 정책적 기여도는 첫째, 정책가와 정책연구자들이 정책정보를 홍보하거나 공개할 때 지도와 인포그래픽을 종합하여 효과적으로 정책정보를 전달하고 의사결정 을 할 수 있는 기초적인 지식과 가이드라인을 제시하였다. 둘째, 지오인포그래픽은 공공행정 데이터의 개방과 더불어 다양한 유형으로 생산되는 정책관련 정보를 국민이 쉽게 이해하고 수용할 수 있도록 시각화하여 전달하는 유용한 방법으로 활용될 수 있다. 이는 정부가 주력하고 있는 행정자료를 포함한 공공데이터의 활용도를 높이는데 도 기여할 수 있다. 셋째, 지오인포그래픽은 국민들과 함께 정책을 발굴하고 공감하기 에 효과적인 시각적 전달 방법이 되어 실증기반의 정책소통 지원도구의 역할을 할 수 있다. 또한 정책발굴에서부터 정책의 집행까지 일련의 과정을 국민과 쉽게 소통할 수 있는 매개체가 될 수 있어 정책지도의 활용범위를 확대하는데도 기여할 수 있다.

제 2 장

정책지도의 발전동향과

시각화 이슈

CHAPTER

2 정책지도의 발전동향과 시각화 이슈

지도와 정책은 오랫동안 긴밀한 관계를 맺어왔다. 이 장에서는 정책적 지도활용의 역사적 맥락과 연계하여 정책지도의 개념을 정의하고 최근의 발전동향을 분석하였다.

정책지도는 실증적 정책수립을 지원하는 것에 비해 대국민 소통을 위한 수단으로는 아직까지 활용도가 저조함을 확인하였다. 또한 정책지도 전문가를 대상으로 설문조사 를 실시하여, 정책지도의 정보 시각화 및 소통 이슈를 진단하고 개선방향을 모색하였다.

1. 정책지도의 개념과 의의

정책을 위한 지도의 활용은 그 역사가 깊다. 본 소절에서는 지도의 정책적 용도가 어떻게 변화해 왔는지 간략히 살펴봄으로써 정책지도 등장의 역사적 맥락을 정립하였 다. 다음으로 정책지도에 대한 개념을 조작적으로 정의하고, 지도학적 영역과 공공정 책이라는 두 관점에서 정책지도의 의의를 짚어보았다.

1) 지도의 정책적 용도 변화

(1) 군사 및 통치 지원을 위한 지도

지도는 고대 제국 시대부터 정책적으로 활용되어 왔는데, 초창기에는 주로 군사 및 통치 지원을 위해 제작되었다(<그림 2-1> 참조). 일례로 고대 로마제국에서는

B.C. 20년경 군사용 도로 건설을 위해 측량 기반으로 지도를 제작하였고, 우리나라의 경우 세종~세조 시대에 국가통치 및 행정의 목적으로 조선의 교통, 행정구역 등을 표기한 다양한 지도를 편찬한 바 있다(윤경철 외 2008).

* Monmonier(1996), 윤경철 외(2008) 등의 논의와 최근 동향을 토대로 구성

<그림 2-1> 지도의 정책적 용도 변화

(2) 국토·환경 관리 및 통계산출 지원을 위한 지도

근대 이후로 지도는 국토·환경 관리 및 지역통계 생산 지원 등 다양한 행정 용도로 제작·활용되고 있다. 주제도(Thematic Maps)⁷⁾와 같은 분석적, 계량적 지도제작 기법(Analytic Cartography)이 발전하면서, 정책 실무자들도 토지 구획, 개발계획 수립, 환경관리, 센서스 통계 산출 등을 위해 다양한 주제도를 제작·이용하게 되었다 (Monmonier 1996; 윤경철 외 2008). 오늘날 흔히 접할 수 있는 토지이용도, 도시계획 도, 식생분포도, 인구 및 사업체 분포도 등이 그 사례라 할 수 있다.

7) 주제도란 “특정한 현상에 관한 공간적 분포의 구조와 패턴을 나타내고자 하는” 지도(이희연 1995, 17).

(3) 정책 수립 및 소통 지원을 위한 지도

최근 지도의 정책적 용도는 정책 수립 및 소통 지원으로 그 범위가 확대되고 있다. 그 주된 이유 중 하나는 정책수립 방법에 있어 증거기반(Evidence-based) 의사결정 및 국민 소통·참여 등이 점점 중요해지고 있기 때문이다. 특히 현 정부는 증거기반으로 국민이 체감할 수 있는 정책을 개발하도록 독려하고 있어, 국민 생활현장 을 정밀히 보여줄 수 있는 기초자료로서 지도를 제작하고 활용하는 사례가 증가하고 있다. 또한, 국민이 보다 쉽게 이해할 수 있는 형태로 정책정보를 제공하기 위해, 시각적으로 정보를 표출할 수 있는 지도를 활용하려는 노력도 증대하고 있다(서울특별 시 2015).

국가 정책수립 패러다임 변화와 더불어, 사회 전반의 데이터 및 정보환경 변화도 정책 수립 및 발굴을 위한 지도 활용을 촉진하고 있다. 최근 빅데이터, 사물인터넷 (Internet of Things; IoT), 공공정보 개방 등으로 정책적으로 활용할 수 있는 데이터의 절대적 양과 질(정밀도, 시계열성, 다변량성 등)이 크게 향상되었다. 특히 근래에 생산되는 데이터의 상당수는 위치 혹은 장소 정보를 포함하여 지도 기반의 정책지표 산출이 용이하다. 인터넷, 모바일 앱, 소셜미디어 등의 보편화로 정보전달에 있어서도 지도와 그래픽과 같은 시각적 방법을 선호하는 추세이다. 이는 정보제공 채널이 다양화되고 유통되는 정보의 양도 급증하면서 사용자의 눈길을 끌 수 있도록 핵심적인 정보만을 부각시키는 것이 중요해졌기 때문이다.

2) 정책지도의 개념과 의의

(1) 정책지도의 개념

지도가 정책에 활용된 역사는 깊지만 ‘정책지도’라는 용어가 본격적으로 등장한 것은 최근이다. 이 용어는 지자체에서 행정 데이터를 지도화하기 시작한 2012년경부 터 회자되었으며, 유사용어로 ‘행정공개지도’, ‘전략지도’, ‘통계지도’, ‘의사결정지원 지도’ 등이 있다. 정책지도라는 용어가 점차 확산되고 있지만, 그 공식적 개념은 아직 정립되지 않았다. <표 2-1>은 최근 선행사례에서 제시한 정책지도 개념들이다.

기관/저자 개념 정의 광주광역시

광산구

∙“데이터 분석결과를 통해 구정현황 및 정책방향을 제시하고, 주민과 함께 문제해결을 고민할 수 있는 창구” (광주광역시 광산구 2014, 13)

인천광역시 서구

∙“각 부서에서 생산, 보유하는 다양한 행정정보(Text)와 공간정보(Map) 및 IT, GIS기 술을 융복합한 공간정보 분석을 통해 제작된 지도로써, 보육, 교육, 복지, 재해, 재난, 환경, 안전 등 각종 분야별 취약지역을 예측하고 선제적 대응을 위한 계획 또는 정책을 수립할 수 있도록 지원함으로 구민 복리증진에 기여”

(https://prezi.com/57hixnxf5fim/2014-gis/⁸⁾)

서울특별시

∙“서울시 주요정책 수립 및 시행 우선순위 결정에 지표로 활용하며, [시]계열적 변화 모습으로 정책성과를 객관적으로 측정할 수 있도록 서울의 특징적인 사회, 경제, 문화적 현상을 시각적으로 표시한 지도 – 공간정보를 이용한 과학적 도시경영기법”

(김태준 2015, 3)

경기연구원

∙“[정책] 분야별 통계자료를 지도화하거나 지도화된 각종 현황을 서로 융합하여 분석한 지도로서, 공공에서는 정책수립의 기초로 활용할 수 있으며, 민간에는 공개되어 공익적으로 활용될 수 있는 분석 자료” (옥진아 외 2015, 1)

충남연구원

∙“도정의 정책의사결정을 지원하기 위한 분석 결과이며, 각종 데이터를 기반으로 다양한 분석을 통해 시각적으로 표현하는 지도화 과정을 통해 정책 수립, 성과측정, 의사결정을 지원” (윤정미 외 2015, 18)

<표 2-1> 선행사례에서 제시한 정책지도의 개념

본 연구에서는 정책지도의 적용 범위가 향후 지속적으로 진화할 것을 고려하여 지도의 주제나 제작방식보다는 제작 목적에 초점을 두고 다음과 같이 정책지도의 개념을 조작적으로 정의하였다.

정책지도(Policy Support Mapping)란 국민 또는 정책결정자가 현안의 진단에서 부터 여론의 파악, 정책방향 설정 및 대안 마련, 정책시행 성과의 평가, 홍보 및 소통을 강화하기 위해 위치기반 정보를 수집‧통합·분석하고 시각화하는 일련의 과정 및 그 결과물

정책지도의 개념은 시각화된 결과물에 국한하는 것이 아니라 정책지도를 제작하는 일련의 과정도 포함한다. 이는 정책지도를 제작하여 활용함에 있어 정책정보의 지도학 적 시각화뿐만 아니라, 정책문제를 해결하기 위한 데이터 수집 및 분석 방법의 적용 등도 중요한 역할을 담당하기 때문이다.

8) 2015년 3월 1일 검색

(2) 정책지도의 의의

정책지도의 등장과 확산은 정책적, 지도학적 의의를 모두 가진다. 정책적 측면에서 는 빅데이터 행정의 성공사례로 정책지도 사업들이 손꼽히고 있다(한국지역정보개발 원 2014). 이는 증거기반 정책지원 수단으로서 위치기반 자료, 공간분석, 지도 시각화 등의 유용성에 대한 인지도가 점차 높아지고 있음을 의미한다.

지도학적 측면에서 정책지도의 첫 번째 의의는 시각적 정보전달 및 의사소통 도구로서 지도의 중요성이 증대되고 있음을 보여준다는데 있다. 20세기 후반 들어 지도가 단순히 ‘지리정보를 담는 그릇’이 아니라 ‘실세계에 대한 지도제작자의 해석을 독도자가 다시 재해석하는 의사소통 과정’이므로, 정보소통을 촉진할 수 있도록 지도를 제작해야 한다는 주장이 제기되었다(허우긍 2011). 지도 시각화를 통해 정책정 보를 공유하고 국민과의 소통을 강화하고자 하는 다양한 정책지도 사례들은 ‘의사소통 도구’로서 지도의 중요성에 대한 인식이 널리 확산되고 있음을 뜻한다.

정책지도는 지도제작의 활성화 및 대중화 추세를 보여준다는 데 또 다른 의의가 있다. 과거에 지도 제작과 이용은 전문 제도사와 특수 권력계층에게만 허용되었다.

자료 수집체계, 지도제작 기술, 웹 2.0 등의 발전으로 현재는 누구나 지도를 제작하고 이용할 수 있게 ‘지도제작의 민주화’가 진행되고 있다(허우긍 2011, 16). 정책지도 제작과정에 국민의 의견과 생각이 반영되고 그 결과물을 다양한 사람들이 이용할 수 있도록 공유한다는 측면에서, 정책지도도 ‘지도제작의 민주화’를 방증하는 하나의 사례로 간주할 수 있다.

2. 국내외 정책지도 제작사례 분석

본 소절에서는 정책지도를 구축·활용 중인 국내외 선행사례들을 조사하여 제작목 적, 제작 내용 및 방법, 사용자 등 그 주요 특성을 분석한다.⁹⁾

9) 본 절의 내용은 황명화 외(2015)의 3~4 페이지 내용과 동일한데, 이는 본 연구보고서가 출 판되기 전에 일부내용을 발췌하여 전자로 발표하였기 때문이다.

1) 국내 사례

국내에서는 국토교통부와 같은 중앙부처를 비롯하여 광역지자체, 기초지자체, 국책 및 지역 연구원 등 여러 공공기관에서 정책지도를 제작하는데 관심이 높다.

국토교통부는 2013년 사업에서 정책지도를 활용하였으며, 지자체의 경우 서울특별 시, 인천광역시 등 2개 광역지자체와 광주광역시 광산구, 서울특별시 도봉구, 인천광역 시 서구 등 3개 이상의 기초지자체가 정책지도를 제작하였거나 제작 예정이다. 이 외에도 국토연구원, 경기연구원, 충남연구원 등 연구기관에서도 정책지도 제작 및 활용 전략 수립에 노력을 기울이고 있다. <표 2-2>에서는 국내 주요 정책지도 제작사 례를 정리하였다.

기관 유형 기관 사업기간 사업명

중앙부처 국토교통부

녹색건축과 2013~5년 건축정보를 활용한 정책지도 서비스 광역

지자체

서울특별시 2014~5년 서울시 정책지도 서비스 구축사업

인천광역시 2015년 행정공개지도

기초 지자체

광주광역시 광산구

2012년 GIS로 그리는 광산구 정책지도 2014년 주민맞춤형 정책마스터플랜 및 지도제작 서울특별시

도봉구

2013년 GIS를 활용한 도봉구 정책지도 구축 2014년 정책개발을 위한 GIS정책지도 구축 인천광역시 서구 2014년 정책지도 제작/지원 사업

연구 기관

충남연구원 2015년

충청남도 마을 아틀라스 및 정책지도 구축방안 충남 농촌농업부문의 도민소통형 정책지도 구축방안 연구

경기연구원 2015년 경기도 정책지도 구축 및 활용방안 국토연구원 2014~2015년 주택 및 부동산 시장 관련 정책연구

<표 2-2> 국내 주요 정책지도 제작 사례

(1) 중앙부처 사례

중앙부처의 정책지도 사례로는 국토교통부의 건축정보를 활용한 정책지도 서비스 가 대표적이다. 건축행정정보 공공데이터의 개방을 앞둔 2013년 국토교통부에서는

개방할 데이터의 활용 활성화를 위해 일반 국민을 대상으로 한 정책지도 서비스를 시범 구축하였다(국토교통부 녹색건축과 2013). 시범 서비스를 통해 사용자는 기본적 으로 건축행정정보를 검색하고 다운로드할 수 있으며, 건축행정정보에 재난, 유동인구 등의 추가적 자료를 융합하여 동적으로 정책지도를 제작하고 보고서 등을 작성할 수 있다(김한국 2015).

(2) 광역지자체 사례

광역지자체 중 서울특별시와 인천광역시가 정책지도 사업을 선도적으로 추진하고 있다. 2014년 서울특별시에서는 정책관계자의 정책수행 지원과 대국민 자료제공을 위해 안전, 재난, 주거 등 15개 주요 정책주제에 대한 311여종의 지도를 제작·발표하였 다(서울특별시 2015). 2015년 인천광역시에서는 행정정보 클라우드 GIS로 구축된 인구, 교통 등 행정기초자료를 국민과 공유하기 위해 인구, 태풍, 응급시설 등 11개 정책주제에 대해 30여종의 지도를 대화형 서비스 형태로 개방하였다(인천광역시 2015).

(3) 기초지자체 사례

기초지자체 중 광주광역시 광산구, 서울특별시 도봉구, 인천광역시 서구 등에서 정책지도를 제작하고 있다. 광주광역시 광산구는 2012년부터 정책지도 사업을 지속적 으로 추진하고 있는데, 구정 시책 수행 및 주민과의 협업 지원을 위해 41여종의 행정기초자료를 이용하여 23여종의 정책지도를 제작하였으며, 최근 구민이 체감할 수 있는 시책 수립을 위해 주민참여형 안전지도 제작 서비스도 구축·운영 중에 있다(광 주광역시 광산구 2014).

서울특별시 도봉구는 지역현황 진단과 지역맞춤형 정책개발을 위해 2013년부터 정책지도를 제작하고 있다. 2013년에는 인구, 경제 등 5개 정책부문에 대한 19종의 정책지도를 만들어 지역현황 파악에 활용하였고(서울특별시 도봉구 2014), 2014년 들어서는 행정 및 주민설문 자료를 기반으로 한 정책지도를 제작하여 도봉구 주민의 실수요에 바탕을 둔 구정 정책 개발에 노력하고 있다(서울특별시 도봉구 2015).

인천광역시 서구의 경우 지역현안 진단 및 구정 실무자의 행정 지원을 위해 2014년 부터 61여종의 정책지도를 시범적으로 제작하고 있다.¹⁰⁾

(4) 연구기관 사례

국토연구원, 경기연구원, 충남연구원 등의 국책 및 지역발전 연구원에서도 정책지 도를 제작하고 있다. 국토연구원에서는 「부동산시장조사분석」과 같은 정기간행물 을 통해 정부 관계자, 연구자, 국민 등을 대상으로 주택 및 부동산 시장에 관한 정책지표를 지도형태의 정보로 제공하고 있다.

경기연구원에서는 2015년 초 경기도정 수행 지원을 위한 기초현황자료를 제공하기 위해 주거/도시, 안전/환경 등 8개 분야에 대한 33여종의 정책지도를 시범 제작하여 공개하였다(옥진아 외 2015). 한편, 충남연구원에서는 농촌지역인 충청남도의 도정 지원에 필요한 세밀한 지역현황 자료를 제공하기 위해, 행정리, 자연마을 등의 소지역 단위로 인구, 가구, 주택 관련 지표를 생산하고 이를 정책지도 형태로 제공하고 있다(윤정미 외 2015). 경기연구원과 충남연구원의 정책지도는 공히 도정 정책수행 지원을 주된 목적으로 하나, 대국민 정보공유를 통해 정책정보 소통 활성화라는 목적도 함께 달성하고자 한다.

상기에서 논의한 국내 사례들의 주요 특성을 종합하면 <표 2-3>과 같다.

사례 제작목적 제작내용 제작방법 주요 사용자

및 활용 현황

건축정보를 활용한 정책지도 서비스(김한국 2015, 20)

∙건축행정 정보 공 공데이터 의 활용 활 성 화 모색

∙건축행정 정 보 에 재난, 유 동 인 구 등의 자 료 융합 제공

∙건축행정정보 공 공 데 이 터 를 민간의 지 도 서 비 스 와 연동

∙국민이 주요 사용자

∙ 건축행정정보 검색 및 다운 로드 등을 위 해 활용

<표 2-3> 국내 정책지도 사례의 특성

10) https://prezi.com/57hixnxf5fim/2014-gis/ (2015년 3월 1일 검색)