본 연구의 학술적 기여도는 첫째, 전통적 지도 시각화 방법에 시공간 데이터 시각화 및 인포그래픽 기법을 융합하여 정책지도와 같은 위치기반 정보를 비전문가에게도 효과적으로 전달할 수 있는 개선된 시각화 방법의 구성요소와 특징을 체계적으로 제시하였다. 둘째, 위치기반 정책자료의 자료특성별 시공간적 표현방식과 정보제시 방법을 종합·정리하여, 지오인포그래픽 제작시 정보소통의 목적과 자료특성에 맞는 시각화 기법을 선택할 수 있는 기본 가이드라인과 활용법을 제시하였다. 셋째, 국토·지 역·도시 관련 연구와 정책을 수립할 때 정책정보 전달방식을 개선하기 위해 정책지도에 담긴 정보의 효과적인 전달, 소통오류를 저감하는 방법 등을 도출하여 지오인포그래픽 의 유용성을 제시하였다.
2) 정책적 기대효과
본 연구의 정책적 기여도는 첫째, 정책가와 정책연구자들이 정책정보를 홍보하거나 공개할 때 지도와 인포그래픽을 종합하여 효과적으로 정책정보를 전달하고 의사결정 을 할 수 있는 기초적인 지식과 가이드라인을 제시하였다. 둘째, 지오인포그래픽은 공공행정 데이터의 개방과 더불어 다양한 유형으로 생산되는 정책관련 정보를 국민이 쉽게 이해하고 수용할 수 있도록 시각화하여 전달하는 유용한 방법으로 활용될 수 있다. 이는 정부가 주력하고 있는 행정자료를 포함한 공공데이터의 활용도를 높이는데 도 기여할 수 있다. 셋째, 지오인포그래픽은 국민들과 함께 정책을 발굴하고 공감하기 에 효과적인 시각적 전달 방법이 되어 실증기반의 정책소통 지원도구의 역할을 할 수 있다. 또한 정책발굴에서부터 정책의 집행까지 일련의 과정을 국민과 쉽게 소통할 수 있는 매개체가 될 수 있어 정책지도의 활용범위를 확대하는데도 기여할 수 있다.
제 2 장
정책지도의 발전동향과
시각화 이슈
CHAPTER
2 정책지도의 발전동향과 시각화 이슈
지도와 정책은 오랫동안 긴밀한 관계를 맺어왔다. 이 장에서는 정책적 지도활용의 역사적 맥락과 연계하여 정책지도의 개념을 정의하고 최근의 발전동향을 분석하였다.
정책지도는 실증적 정책수립을 지원하는 것에 비해 대국민 소통을 위한 수단으로는 아직까지 활용도가 저조함을 확인하였다. 또한 정책지도 전문가를 대상으로 설문조사 를 실시하여, 정책지도의 정보 시각화 및 소통 이슈를 진단하고 개선방향을 모색하였다.
1. 정책지도의 개념과 의의
정책을 위한 지도의 활용은 그 역사가 깊다. 본 소절에서는 지도의 정책적 용도가 어떻게 변화해 왔는지 간략히 살펴봄으로써 정책지도 등장의 역사적 맥락을 정립하였 다. 다음으로 정책지도에 대한 개념을 조작적으로 정의하고, 지도학적 영역과 공공정 책이라는 두 관점에서 정책지도의 의의를 짚어보았다.
1) 지도의 정책적 용도 변화
(1) 군사 및 통치 지원을 위한 지도
지도는 고대 제국 시대부터 정책적으로 활용되어 왔는데, 초창기에는 주로 군사 및 통치 지원을 위해 제작되었다(<그림 2-1> 참조). 일례로 고대 로마제국에서는
B.C. 20년경 군사용 도로 건설을 위해 측량 기반으로 지도를 제작하였고, 우리나라의 경우 세종~세조 시대에 국가통치 및 행정의 목적으로 조선의 교통, 행정구역 등을 표기한 다양한 지도를 편찬한 바 있다(윤경철 외 2008).
* Monmonier(1996), 윤경철 외(2008) 등의 논의와 최근 동향을 토대로 구성
<그림 2-1> 지도의 정책적 용도 변화
(2) 국토·환경 관리 및 통계산출 지원을 위한 지도
근대 이후로 지도는 국토·환경 관리 및 지역통계 생산 지원 등 다양한 행정 용도로 제작·활용되고 있다. 주제도(Thematic Maps)7)와 같은 분석적, 계량적 지도제작 기법(Analytic Cartography)이 발전하면서, 정책 실무자들도 토지 구획, 개발계획 수립, 환경관리, 센서스 통계 산출 등을 위해 다양한 주제도를 제작·이용하게 되었다 (Monmonier 1996; 윤경철 외 2008). 오늘날 흔히 접할 수 있는 토지이용도, 도시계획 도, 식생분포도, 인구 및 사업체 분포도 등이 그 사례라 할 수 있다.
7) 주제도란 “특정한 현상에 관한 공간적 분포의 구조와 패턴을 나타내고자 하는” 지도(이희연 1995, 17).
(3) 정책 수립 및 소통 지원을 위한 지도
최근 지도의 정책적 용도는 정책 수립 및 소통 지원으로 그 범위가 확대되고 있다. 그 주된 이유 중 하나는 정책수립 방법에 있어 증거기반(Evidence-based) 의사결정 및 국민 소통·참여 등이 점점 중요해지고 있기 때문이다. 특히 현 정부는 증거기반으로 국민이 체감할 수 있는 정책을 개발하도록 독려하고 있어, 국민 생활현장 을 정밀히 보여줄 수 있는 기초자료로서 지도를 제작하고 활용하는 사례가 증가하고 있다. 또한, 국민이 보다 쉽게 이해할 수 있는 형태로 정책정보를 제공하기 위해, 시각적으로 정보를 표출할 수 있는 지도를 활용하려는 노력도 증대하고 있다(서울특별 시 2015).
국가 정책수립 패러다임 변화와 더불어, 사회 전반의 데이터 및 정보환경 변화도 정책 수립 및 발굴을 위한 지도 활용을 촉진하고 있다. 최근 빅데이터, 사물인터넷 (Internet of Things; IoT), 공공정보 개방 등으로 정책적으로 활용할 수 있는 데이터의 절대적 양과 질(정밀도, 시계열성, 다변량성 등)이 크게 향상되었다. 특히 근래에 생산되는 데이터의 상당수는 위치 혹은 장소 정보를 포함하여 지도 기반의 정책지표 산출이 용이하다. 인터넷, 모바일 앱, 소셜미디어 등의 보편화로 정보전달에 있어서도 지도와 그래픽과 같은 시각적 방법을 선호하는 추세이다. 이는 정보제공 채널이 다양화되고 유통되는 정보의 양도 급증하면서 사용자의 눈길을 끌 수 있도록 핵심적인 정보만을 부각시키는 것이 중요해졌기 때문이다.
2) 정책지도의 개념과 의의
(1) 정책지도의 개념
지도가 정책에 활용된 역사는 깊지만 ‘정책지도’라는 용어가 본격적으로 등장한 것은 최근이다. 이 용어는 지자체에서 행정 데이터를 지도화하기 시작한 2012년경부 터 회자되었으며, 유사용어로 ‘행정공개지도’, ‘전략지도’, ‘통계지도’, ‘의사결정지원 지도’ 등이 있다. 정책지도라는 용어가 점차 확산되고 있지만, 그 공식적 개념은 아직 정립되지 않았다. <표 2-1>은 최근 선행사례에서 제시한 정책지도 개념들이다.
기관/저자 개념 정의
(2) 정책지도의 의의
정책지도의 등장과 확산은 정책적, 지도학적 의의를 모두 가진다. 정책적 측면에서 는 빅데이터 행정의 성공사례로 정책지도 사업들이 손꼽히고 있다(한국지역정보개발 원 2014). 이는 증거기반 정책지원 수단으로서 위치기반 자료, 공간분석, 지도 시각화 등의 유용성에 대한 인지도가 점차 높아지고 있음을 의미한다.
지도학적 측면에서 정책지도의 첫 번째 의의는 시각적 정보전달 및 의사소통 도구로서 지도의 중요성이 증대되고 있음을 보여준다는데 있다. 20세기 후반 들어 지도가 단순히 ‘지리정보를 담는 그릇’이 아니라 ‘실세계에 대한 지도제작자의 해석을 독도자가 다시 재해석하는 의사소통 과정’이므로, 정보소통을 촉진할 수 있도록 지도를 제작해야 한다는 주장이 제기되었다(허우긍 2011). 지도 시각화를 통해 정책정 보를 공유하고 국민과의 소통을 강화하고자 하는 다양한 정책지도 사례들은 ‘의사소통 도구’로서 지도의 중요성에 대한 인식이 널리 확산되고 있음을 뜻한다.
정책지도는 지도제작의 활성화 및 대중화 추세를 보여준다는 데 또 다른 의의가 있다. 과거에 지도 제작과 이용은 전문 제도사와 특수 권력계층에게만 허용되었다.
자료 수집체계, 지도제작 기술, 웹 2.0 등의 발전으로 현재는 누구나 지도를 제작하고 이용할 수 있게 ‘지도제작의 민주화’가 진행되고 있다(허우긍 2011, 16). 정책지도 제작과정에 국민의 의견과 생각이 반영되고 그 결과물을 다양한 사람들이 이용할 수 있도록 공유한다는 측면에서, 정책지도도 ‘지도제작의 민주화’를 방증하는 하나의 사례로 간주할 수 있다.
2. 국내외 정책지도 제작사례 분석
본 소절에서는 정책지도를 구축·활용 중인 국내외 선행사례들을 조사하여 제작목 적, 제작 내용 및 방법, 사용자 등 그 주요 특성을 분석한다.9)
9) 본 절의 내용은 황명화 외(2015)의 3~4 페이지 내용과 동일한데, 이는 본 연구보고서가 출 판되기 전에 일부내용을 발췌하여 전자로 발표하였기 때문이다.
1) 국내 사례
개방할 데이터의 활용 활성화를 위해 일반 국민을 대상으로 한 정책지도 서비스를 시범 구축하였다(국토교통부 녹색건축과 2013). 시범 서비스를 통해 사용자는 기본적 으로 건축행정정보를 검색하고 다운로드할 수 있으며, 건축행정정보에 재난, 유동인구 등의 추가적 자료를 융합하여 동적으로 정책지도를 제작하고 보고서 등을 작성할 수 있다(김한국 2015).
(2) 광역지자체 사례
광역지자체 중 서울특별시와 인천광역시가 정책지도 사업을 선도적으로 추진하고 있다. 2014년 서울특별시에서는 정책관계자의 정책수행 지원과 대국민 자료제공을 위해 안전, 재난, 주거 등 15개 주요 정책주제에 대한 311여종의 지도를 제작·발표하였 다(서울특별시 2015). 2015년 인천광역시에서는 행정정보 클라우드 GIS로 구축된 인구, 교통 등 행정기초자료를 국민과 공유하기 위해 인구, 태풍, 응급시설 등 11개 정책주제에 대해 30여종의 지도를 대화형 서비스 형태로 개방하였다(인천광역시
광역지자체 중 서울특별시와 인천광역시가 정책지도 사업을 선도적으로 추진하고 있다. 2014년 서울특별시에서는 정책관계자의 정책수행 지원과 대국민 자료제공을 위해 안전, 재난, 주거 등 15개 주요 정책주제에 대한 311여종의 지도를 제작·발표하였 다(서울특별시 2015). 2015년 인천광역시에서는 행정정보 클라우드 GIS로 구축된 인구, 교통 등 행정기초자료를 국민과 공유하기 위해 인구, 태풍, 응급시설 등 11개 정책주제에 대해 30여종의 지도를 대화형 서비스 형태로 개방하였다(인천광역시