최근 증거기반 정책수립과 대국민 소통 지원을 위해 정책지도 제작이 활기를 띠고 있다. 실증분석 지원도구로서 정책지도의 활용은 비교적 활발하나, 정보소통 촉진도구로서 그 쓰임새는 분석결과 및 정책지표 공유 수준에 머무르고 있다. 이 장에서는 대국민 소통 지원도구로서 정책지도 활용성을 제고하기 위한 새로운 정보시 각화 방법인 지오인포그래픽의 필요성과 연구 목적, 범위, 수행방법 등을 논의하였다.
1. 연구의 배경과 목적 1) 연구의 배경
최근 정부는 국민이 체감하고 국민행복을 도모할 수 있는 정책을 발굴하는데 주력하고 있다. 이를 위해 각종 행정 및 정책 정보를 개방하고 국민과의 소통채널을 활성화하고 있다. 구체적으로, 국민생활에 밀착된 체감도 높은 행정서비스를 제공하기 위해 다양한 빅데이터의 활용방안을 모색하며, 미시 단위의 정량적·정성적 자료도 생산하여 정책과정에서 이용하고 있다.
이러한 실증적 정책 발굴·수립 패러다임은 지도의 활용을 정책지도라는 영역으로 확장하였다. 정책지도란 각종 정책관련 자료를 위치(Location)를 매개로 통합·분석하 여 지도로 표출하는 일련의 과정과 그 결과물이라 할 수 있다(광주광역시 광산구
2012; 서울특별시 2015; 옥진아 외 2015). <그림 1-1>의 왼쪽은 2014년 국공립 어린이집 확충계획의 타당성 평가를 위해 서울시에서 제작한 어린이집 수요 예측도이 다(서울특별시 2015). <그림 1-1>의 오른쪽은 어린이 등굣길 및 야간보행 안전도에 대한 구민인식 조사결과를 표출한 지도로, 서울시 도봉구에서 생활안전 정책 개발을 위해 제작하였다(서울시 도봉구 2015). 이들 사례에서 볼 수 있듯이, 정책지도는 정책 개발·평가를 위한 실증분석, 대국민 소통 등을 위해 최근 그 활용도가 높아지고 있다.
*출처: (좌) 서울특별시(2015, 9), (우) 서울특별시 도봉구(2015, 82)
<그림 1-1> 정책지도 활용사례: (좌) 서울시 어린이집 수요 예측도, (우): 도봉구민 위험 인식로
정책지도는 그 용도가 다양하다. 현재 국내에서는 정책수행을 위해 행정기초자료를 지도화하고 공간분석을 수행하는데 주력하고 있다. 초기 단계에 있는 대부분의 지자체 에서는 행정현황 파악, 정책방향 정립, 정책이행 우선지역 선정 등을 위해 정책지도를 제작하고 있다. 따라서 관련 활동의 상당부분이 주소, 장소명 등을 포함한 최신의 행정업무자료를 위치 기반으로 전환하고 지도를 통해 융합·분석하여 정책 관계자를 지원하는데 초점을 두고 있다. 국내 정책지도 사업의 선두주자인 광주광역시 광산구와 서울특별시의 경우, 자료 구축 및 공간분석의 단계를 넘어 정책지도를 대국민 정보소통 의 도구로 활용하고자 하고 있으나 현재는 정책지도 일부를 웹으로 공개하는 수준이다 (광주광역시 광산구 2014; 서울특별시 2015).
정책지도가 실증분석 지원에서부터 대국민 정책소통까지 그 활용성을 높이기 위해 서는 자료의 단순 지도화를 넘어선 새로운 정보 커뮤니케이션(Communication) 전략의 도입이 필요하다. 특정 정보에 대한 사용자의 이해도와 지식 습득 정도는 그 정보의 묘사 혹은 표현 방법(Representation)과 전달 또는 제시 방식(Presentation) 에 따라 달라진다. 그런데 정책지도에는 행정업무, 통계, 빅데이터 등 여러 자료를 융합하고 공간분석을 적용하여 도출된 다양한 정보가 담겨 있다. 단순 지도화로는 다양한 정보의 관계, 의미, 가치 등에 대해 명시적으로 표현하기 어렵고, 그 결과 지도제작자의 메시지나 정보전달 의도를 파악하는 것은 사용자의 몫으로 남게 된다.
만약 지도가 부적절하게 표현되고 사용자가 지도해석에 대한 사전 지식이 없는 경우, 정책지도에 담긴 정보를 정확히 해석하고 이해하는 일은 더욱 어려워지게 된다.
이미지 지도와 같은 정적 정보제시 방식의 경우 사용자가 주어진 정보만을 접하게 되므로, 정책지도에 담긴 정보 간 관계나 사용자와의 연관성을 파악하기 어렵고 이는 정책정보에 대한 사용자 흥미를 떨어뜨릴 수 있다.
다양하고 복잡한 공공정보를 알기 쉽게 전달하기 위해 최근 많은 공공기관에서 시각화, 인포그래픽(Infographics) 등 새로운 정보 커뮤니케이션 전략을 도입하고 있다. 정책정보를 국민이 쉽고 직관적으로 이해할 수 있도록 인포그래픽 코너를 마련하여 운영 중인 대한민국 정부 포털이 그 대표적 예이다.3) 인포그래픽과 같은 전략 도입과 더불어, 공공정보 표현과 제시의 원칙과 가이드라인을 개발하는 사례들도 등장하고 있다. 예를 들어, 환경부에서는 환경정책정보에 관한 인포그래픽을 체계적으 로 개발하기 위해 환경부 인포그래픽 표준매뉴얼을 개발하였다(환경부 2014). 국제기 구인 유엔 유럽 경제위원회에서도 통계자료 기반의 정책소통을 촉진하기 위해 숫자를 활용한 스토리텔링 가이드라인을 개발하여 제공하고 있다(유엔 유럽경제위원회 2005).
정책지도의 정보 커뮤니케이션 역량을 강화하여 정책소통 지원도구로 그 활용성을 높이기 위해서는, 시각화, 인포그래픽 등 다양하고 흥미로운 시각적 표현 및 정보제시 기법을 지도와 연계·활용하는 방법을 모색할 필요가 있다. 복잡한 정보를 비전문가에 3) http://www.korea.go.kr/news/infoGraphic/infoGraphicList.do (2015년 6월 6일 검색)
게 이해하기 쉽도록 전달하는 인포그래픽 방법을 정책지도와 결합하면, 정책지도에 내재된 정보를 보다 넓은 사용자층에게 전달하여 정책정보 접근성을 개선하는데 일조할 수 있다. 정책관련 지표를 지도 형식으로 표현하는 것과 함께, 지표 간 연관성과 시공간적 변화를 사용자에게 알기 쉬운 대화형의 이야기 방식으로 전달하여 정책정보 에 대한 입체적 이해를 도울 수 있다. 시각화, 인포그래픽 등을 연계·활용하기 위해 정책지도 제작실무가 어떻게 달라져야 하는지 그 구체적 방안도 함께 도출한다면, 정책소통 지원도구로서 정책지도 활용을 촉진할 수 있는 기반을 마련할 수 있을 것이다.
2) 연구의 목적
이 연구의 목적은 정책소통 지원도구로서 정책지도 활용성을 제고하기 위해 정책지 도와 같은 위치기반 정보4)를 인포그래픽 형태로 개발하는 방법, 즉 지오인포그래픽 (Geoinfographics) 개발방법을 정립하고 정책지도 관련 실무에 적용하는 방안을 모색하는 것이다. 다시 말해, 정책지도로 나타내고자 하는 다차원적이고 복잡한 내용을 비전문가도 쉽기 이해할 수 있도록 인포그래픽으로 시각화하는 방법을 개발하 고, 이를 현행 정책지도 제작과정에 적용하여 정책현장에서 활용하도록 하는 방안을 도출하는 것이다.
3) 연구의 지향점
본 연구는 실증분석부터 정책소통 지원까지 정책지도의 활용범위를 확대하기 위한 방안으로 정책지도에 시각화, 인포그래픽 등의 새로운 정보 커뮤니케이션 기법을 접목할 수 있는 방법을 개발하고자 한다. 이러한 연구의 지향점을 바탕으로 본 연구 결과를 통해 달성하고자 하는 세부 목표는 구체적으로 다음과 같다.
4) 이 연구에서 ‘위치기반 정보’란 경·위도, 행정구역경계와 같은 정확한 좌표나 정형화된 공간 자료가 아니더라도, 주소, 국가명, 장소명 등을 포함하여 지구 상의 특정 위치로 전환이 가능 한 정보 일체를 일컫는다.
첫째, 정책지도에 포함된 정책정보의 시각적 표현(Visual representation)을 시공간 적으로 입체화하는 이론과 기법을 정리하여 정책지도 관련 성과물의 부가가치 제고를 추구한다. 이를 위해 먼저 정책지도 제작과정에서 수집·생산된 다양한 데이터에 관한 유형구분 체계를 제시한다. 다음으로 데이터 유형별로 정책지표 간의 관계, 지표의 시공간적 변화를 나타낼 수 있는 다양한 시각화 기법의 적용 방법을 검토한다.
둘째, 정책지도에 담긴 정보를 비전문가도 이해하기 쉽게 이야기 형태로 전달하는 시각적 제시(Visual presentation) 방법을 제공하여 정책정보의 전달력 제고를 모색한 다. 특히 위치기반 정보를 활용한 시각적 스토리텔링(Storytelling)5)의 효과를 높이기 위해, 차트 등 시각화 결과에 담길 정보를 어떻게 선별하고 구조적으로 배치해야 하는지 등 이야기 내용 및 시각적 템플릿 구성의 틀을 제시한다.
셋째, 정책정보를 사용자가 직접 조작·탐색·생산할 수 있는 인터랙션(Interaction)6) 기법을 제시하여 정보제공자가 아닌 국민 관점의 정책 이해와 교감을 지원한다.
구체적으로, 사용자 선택과 조작에 따라 정책정보의 내용과 표현이 동적으로 변화하는 기법들과 이들의 통합적 활용방법을 제시하여, 사용자 주도적 정보 이해와 흥미 유발을 촉진한다.
<그림 1-2> 연구의 지향점
5) “스토리텔링(storytelling)이란 이야기(narrative)와 의사전달(telling)의 합성어로 의사전달 수단의 일종임”(금기용 2014, 28).
6) 인터랙션(Interaction)이란 사전적으로 상호작용을 뜻하며, 지도, 시각화 등의 맥락에서는 시 각화 결과물 및 그 기반 자료와 사용자 간의 상호작용을 의미한다(Roth 2011).
2. 연구의 범위와 방법