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교육관계법 개정방향과 개정안

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Academic year: 2022

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(1)

정책연구 2011-07

교육관계법 개정방향과 개정안

안재욱ㆍ전용덕ㆍ전삼현ㆍ고기정ㆍ유진성

교 육 관 계 법 개 정 방 향 과 개 정 안

02 11

07

(2)

정책연구 2011󰠏07

교육관계법 개정방향과 개정안

안 재 욱(경희대학교 경제학과 교수)

전 용 덕(대구대학교 무역학과 교수)

전 삼 현(숭실대학교 법학과 교수)

고 기 정(전 명지대학교 연구교수, 현 Bitzro Learning Design 소장)

유 진 성(한국경제연구원 부연구위원)

(3)

교육관계법 개정방향과 개정안

1판1쇄 인쇄 / 2012년 3월 2일 1판1쇄 발행 / 2012년 3월 5일

발행처 한국경제연구원 발행인 최병일 편집인 최병일 등록번호 제318󰠏1982󰠏000003호 (150-705) 서울특별시 영등포구 여의도동 27-3

하나대투증권빌딩 8층

전화(대표) 3771󰠏0001 (직통) 3771󰠏0057 팩스 785󰠏0270~1 http://www.keri.org/

ⓒ 한국경제연구원, 2012 한국경제연구원에서 발간한 간행물은 전국 대형서점에서 구입하실 수 있습니다.

(구입문의) 02-3771󰠏0057

ISBN 978󰠏89󰠏8031󰠏624-3 값 13,000원

(4)

목 차

요 약 ‧ 13

1

서 론 ‧ 81

1. 미래 교육의 비전 ․ 81

(1) 21세기 교육환경의 변화 ․ 81 (2) 21세기의 우리 교육 ․ 86 2. 교육법 개정의 필요성 ․ 91

2

한국교육의 현실과 문제점, 그리고 그 원인 ‧ 97 1. 한국교육의 현실과 문제점 ․ 97

(1) 뜨거운 교육열의 ․ 97 (2) 탈학교교육 현상 ․ 102

(3) 너무 많은 국공립학교와 사립학교의 자율성 부족 ․ 120 (4) 심각한 대졸 취업 ․ 122

(5) 교육제도의 비효율성 ․ 128 2. 한국교육 문제의 원인 ․ 130 (1) 정부규제 ․ 130

(2) 평등주의 ․ 137

(3) 개혁이라는 이름의 간섭주의 ․ 145

3

교육과 관련한 경제원리, 교육철학, 그리고 헌법 ‧ 148 1. 교육과 관련한 경제원리 ․ 148

(1) 공공재 ․ 148

(2) 공공성: 외부경제 ․ 152 (3) 재산권 보호 ․ 155 (4) 규제의 종류와 폐해 ․ 157

2. 교육법 개선의 교육철학적 원리 ․ 193 (1) 학습주의 패러다임 ․ 193

(2) 상대적 인식론에 기초한 구성주의 교육이론 ․ 195 (3) 민주주의 교육이념 ․ 197

(4) 자유주의 ․ 199

3. 교육관계법의 헌법적 정신 ․ 201 (1) 교육권의 헌법적 원리 ․ 202

(2) 교육권 규제의 한계 ․ 214

(5)

목 차

4

교육 부문의 주요 쟁점 ‧ 221 1. 대학의 자율화와 재산권 ․ 221 (1) 국공사립대학 공통의 문제 ․ 221 (2) 국공립대학의 문제 ․ 261 (3) 사립대학의 문제 ․ 271 2. 학력 저하와 다양성 부재 ․ 284 (1) 평준화 문제 ․ 285

(2) 학교 간 경쟁의 부재 ․ 289 (3) 학업성취도 평가 ․ 293

(4) 고교교육 자율화와 다양화 ․ 298 (5) 방과후학교 ․ 303

(6) 문 ‧ 이과 구분 ․ 308 3. 교원의 자질과 정치화 ․ 310 (1) 교사의 전문성과 평가 ․ 310 (2) 교장공모제 ․ 314

(3) 교사 순환 전보제도 ․ 317 (4) 교원의 정치화 ․ 320 4. 학교 내 폭력 ․ 326 (1) 학교폭력 ․ 326

(2) 교사의 폭력: 체벌 ․ 334 (3) 성폭력 ․ 338

5. 유아교육의 주요 쟁점 ․ 339

(1) 유아교육과 보육 체계의 이원화 ․ 339 (2) 유아교육의 재정 문제 ․ 341

(3) 유아교육의 규제 및 다양성 미흡 ․ 344 6. 지방교육자치의 문제점 ․ 346

7. 소수자 교육 ․ 347 (1) 탈북 청소년 교육 ․ 347 (2) 다문화가정 자녀교육 ․ 350 (3) 영재교육 ․ 353

(4) 학교체육 ․ 354

8. 거시 교육 문제와 교육시장 개방 ․ 354 (1) 너무 많은 국공립학교 ․ 354

(2) 교육비 지출: 높은 수준과 빠른 증가 ․ 357 (3) 과다한 행정 업무 ․ 359

(6)

목 차

(4) 학력 아동의 감소와 이민문제 ․ 361 (5) 외국학교 유치 ․ 363

(6) 해외 분교 설립 ․ 365 (7) 가격규제와 노동시장 ․ 366

제 5 장 교육관계법 개정의 기본원칙과 방향 ‧ 369 1. 교육관계법 개정의 기본원칙 ․ 369 2. 교육관계법 개정의 방향 ․ 370

제 6 장 교육관계법: 분석과 개정안 ‧ 377 1. 교육기본법 ․ 377

(1) 평생학습권 ․ 379 (2) 교육기회의 형평성 ․ 383 (3) 학교교육과 사회교육 ․ 387 (4) 학교의 설립과 운영 ․ 393 (5) 학습자 ․ 397

(6) 교원 ․ 400

(7) 평가 및 인증제도 ․ 405 (8) 교육 관련 정보의 공개 ․ 407 (9) 교육의 진흥 ․ 409

(10) 교육의 국제화 ․ 411 2. 고등교육법 ․ 413 (1) 설립규제 ․ 413

(2) 대학에 대한 지도감독 ․ 419 (3) 학교규칙 ․ 422

(4) 등록금 규제 ․ 425 (5) 대학평가 ․ 428 (6) 교원의 자격규제 ․ 431 (7) 교육과정의 운영 ․ 434 (8) 학점의 인정 등 ․ 436 (9) 편입학 ․ 438 (10) 분교 ․ 441 (11) 대학원 ․ 443

(12) 대학원의 종류 ․ 445

(7)

목 차

(13) 학위과정의 통합 ․ 447 (14) 수업연한 ․ 449 (15) 학생의 정원규제 ․ 451 (16) 입학자격 ․ 454 (17) 학생의 선발방법 ․ 457 (18) 시간제 등록 ․ 463

(19) 산업대학의 산업체 위탁교육 실시기준 ․ 465 (20) 학교 등의 휴교와 폐쇄 등 벌칙 ․ 468 (21) 대학의 수시모집 지원 및 등록제한 ․ 472 3. 초 ‧ 중등교육법 ․ 475

(1) 대안학교(특성화학교) 및 의무교육 ․ 476 (2) 학교설립 및 사항 변경 시 인가 ․ 490 (3) 학교규칙 ․ 494

(4) 학교평가와 평가결과의 공개 ․ 497 (5) 수업료 및 입학금 ․ 501

(6) 학생의 징계절차 ․ 505 (7) 교원의 배치 ․ 508 (8) 교원의 자격 ․ 514 (9) 교장의 임용 ․ 516

(10) 산학겸임교사의 자격 ․ 519 (11) 교과서 검인정 ․ 521 (12) 학교운영위원회 ․ 526

(13) 산업체부설 중고등학교의 설립 ․ 531 (14) 학력인정의 다양화 ․ 535

(15) 교육시장 개방 및 영리학교 도입 ․ 541 (16) 자율학교 지정 ․ 545

(17) 학교의 학급 수 및 학생 수 ․ 547 (18) 교원의 순환 전보제도 ․ 549 (19) 교원능력개발평가 ․ 553

(20) 국공사립학교의 지도 ‧ 감독 및 학교시설 이용 ․ 556 4. 유아교육법 ․ 557

(1) 교육과 보육체제의 일원화 ․ 558 (2) 유치원 설립 및 사항 변경 시 인가 ․ 561 (3) 유치원 규칙 ․ 563

(4) 유치원의 학급 수 및 학생 수 ․ 565

(8)

목 차

(5) 유치원의 평가 ․ 567

(6) 유치원 교사 및 직원의 배치 ․ 570 (7) 유아무상교육 ․ 573

5. 사립학교법 ․ 576

(1) 사립학교 자산규제 ․ 577 (2) 학교법인의 사업규제 ․ 580 (3) 설립허가 ․ 584

(4) 임원규제 ․ 589

(5) 임원의 선임과 임기 ․ 594 (6) 임원선임의 제한 ․ 596 (7) 임원의 결격사유 ․ 599 (8) 임시이사의 선임 ․ 602 (9) 임원의 보수 제한 ․ 608 (10) 대학평의원회 ․ 611 (11) 재산의 관리 및 보호 ․ 613 (12) 회계의 구분 ․ 616 (13) 적립금규제 ․ 620 (14) 해산사유 ․ 623 (15) 잔여재산의 귀속 ․ 626 (16) 합병절차 ․ 629 (17) 정관변경 ․ 631

(18) 수익사업의 정지명령 ․ 633 (19) 해산명령 ․ 635

6. 평생교육법 ․ 637 (1) 평생교육의 의미 ․ 639 (2) 평생교육의 이념 ․ 642

(3) 국가 및 지방자치단체의 임무 ․ 644 (4) 평생교육의 교육과정 ․ 646

(5) 평생교육진흥계획의 수립 및 실행 ․ 648

(6) 국가 및 지방자치단체의 평생교육활동 지도 및 지원 ․ 653 (7) 평생교육 통계조사 ․ 655

(8) 평생교육 콘텐츠의 확보 ․ 657 (9) 평생교육 강사 인력의 확보 ․ 659 (10) 평생교육기관의 설치자 ․ 664

(11) 평생교육기관 시설의 설치 및 운영 ․ 667

(9)

목 차

(12) 문자해득교육의 실시 ․ 671 7. 지방교육자치에 관한 법률 ․ 673

(1) 교육의원후보자와 교육감후보자의 자격 ․ 674 8. 직업교육훈련 촉진법 ․ 675

(1) 직업교육훈련의 행정상 ‧ 재정상 지원 책무 ․ 676 (2) 직업교육훈련의 계획 및 수립 ․ 679

(3) 직업교육훈련의 현장실습 ․ 681 (4) 직업교육훈련생의 선발 ․ 682

(5) 직업교육훈련기관에 대한 국가 및 지방자치단체의 평가 ․ 682

제 7 장 한국교육의 미래상 ‧ 684 1. 바람직한 교육 시스템 ․ 684 2. 구체적인 조치 ․ 685 3. 장기적인 과제 ․ 688 4. 한국교육의 미래 모습 ․ 689

참고문헌 ‧ 692 부표 ‧ 704

(10)

표 목 차

<표 1-1> 학령인구 전망(2005~2050년) ․ 84

<표 2-1> 2009년도 사교육비, 민간 교육비 지출, 교육부 예산의 GDP에서의 비중 ․ 104

<표 2-2> 가구 소득수준별 학생 1인당 월평균 사교육비 및 참여율 ․ 106

<표 2-3> 학생 1인당 월평균 사교육비 및 사교육 참여율 ․ 107

<표 2-4> 최근 1년간 선행학습 시작 동기 ․ 112

<표 2-5> 선행학습을 하지 않는 이유 ․ 113

<표 2-6> 자녀 유학을 원하는 이유 ․ 117

<표 2-7> 학교 수준별 ‧ 설립주체별 비율(2010년) ․ 121

<표 2-8> 연도별 고등교육기관 취업률 ․ 124

<표 2-9> 25~64세 인구의 교육 수준별 취업률(2008년) ․ 125

<표 2-10> 4년제 대학생들의 평균 재학기간 추이 ․ 126

<표 2-11> 연도별 대학 졸업생 추이 ․ 127

<표 2-12> 한국, 일본, 미국의 민간 교육비 지출, 정부의 교육비 지출(2007년) ․ 130

<표 2-13> 시점별 교육관계법의 변화 추이(1998년 이후) ․ 132

<표 2-14> 주요 교육관계법의 최초 입법 연도와 시기별 구분 ․ 134

<표 2-15> 연도별 교육비 지출과 학생 수의 변화 ․ 137

<표 2-16> 2008년 고등학교 중 평준화 대상 학생 수와 학교 수 ․ 138

<표 2-17> 해방 이후 주요 교육정책의 구분 ․ 147

<표 3-1> 연도별 사교육비 추계 ․ 163

<표 3-2> 대학수학능력시험 연도별 ‧ 출신별 원서 접수 현황 ․ 166

<표 3-3> 연도별‧ 설립주체별 대학 평균 등록금, 대학 진학률, 1인당 GDP 추이 ․ 173

<표 3-4> 연도별 ‧ 학교급별 해외 유학생 수 ․ 186

<표 3-5> 교육주의와 학습주의의 비교 ․ 195

<표 4-1> 입학사정관제 실시를 위한 교육과학기술부의 연도별 지원 규모 ․ 230

<표 4-2> 연도별 ‧ 학교별 대학 진학률 추이 ․ 236

<표 4-3> 2011년도 맞춤형 국가장학제도 기반조성 프로그램 예산안 현황 ․ 239

<표 4-4> 최근 3년간 전체 학생 대비 대학 편입학 학생 수 비중 ․ 242

<표 4-5> 최근 3년간 전체 학생 대비 중도탈락 학생 수 비중 ․ 242

<표 4-6> 학교 수준별 ‧ 설립주체별 비율(1998년) ․ 249

<표 4-7> 전임교원 및 시간강사 수 변화 추이 - 일반대학교(학부) ․ 251

<표 4-8> 전임교원 및 시간강사 수 변화 추이 - 전문대학 ․ 251

<표 4-9> 대학별 전임교원과 시간강사의 비중과 수업분담률(2010년) ․ 252

<표 4-10> 교수직급별 ‧ 대학별 평균 연봉과 비중(2009년) ․ 253

<표 4-11> 고교평준화 지역 현황 ․ 286

<표 4-12> 2010년 고교선택제 1단계 경쟁률 상위 10개교 ․ 292

(11)

・ 부 표 목 차

<표 4-13> 국가수준 학업성취도 평가 관련 갈등 사례 ․ 296

<표 4-14> 최근 3개년도 기초학력 미달 학생 비율 변화 ․ 297

<표 4-15> 고교 다양화 300 프로젝트 ․ 300

<표 4-16> 학교급별 방과후학교 참여율 ․ 304

<표 4-17> 가구의 월평균 소득수준별 방과후학교 참여율 ․ 305

<표 4-18> 교육단계별 교사 급여(2008년) ․ 311

<표 4-19> 주요국의 교원평가제도 평가결과 활용방안 ․ 313

<표 4-20> 주요국의 교장제도 ․ 316

<표 4-21> 교원단체 가입자 수 현황(2010년 4월 기준) ․ 321

<표 4-22> 전국교직원노동조합 관련 정치 연루 사건 ․ 325

<표 4-23> 외국의 보육 및 교육 체제 ․ 340

<표 4-24> 2011년 정부의 교육비 및 보육료 지원(소득하위 70% 이하) ․ 342

<표 4-25> 2010년 연령별, 기관별, 설립별 취원아 수 및 취원율 ․ 345

<표 4-26> 탈북 청소년 입국자 수와 정규학교 연도별 재학 현황 ․ 348

<표 4-27> 다문화가정 자녀의 연도별 취학 현황 ․ 351

<표 4-28> 교육과학기술부의 연도별 다문화가정 지원 예산 ․ 352

<표 4-29> 연도별 학교급별 영재학생 수 추이 ․ 353

<표 4-30> 시도별 영재교육 총예산(초 ‧ 중 ‧ 고 전체) ․ 353

<표 4-31> 연도별 학령인구의 변화 ․ 362

<표 4-32> 유학 관련 수지 ․ 365

<부표 2-1> 시점별 교육관계법의 변화(1988년 이후) ․ 704

<부표 2-2> 각 교육관계법의 최초 입법과 2010년 현재 법 조항의 변화 ․ 705

<부표 2-3> 기타 교육 관계법의 최초 입법과 2010년 현재 법 조항의 변화 ․ 706

<부표 2-4> 16개 시 ․ 도별 학교운영비 징수 현황과 계획 ․ 708

<부표 2-5> 해방 이후 우리나라 교육정책의 주요 변화 ․ 709

<부표 4-1> 교과부 ․ 문화부 공동 「문화예술 ․ 체육교육 활성화 사업」포함 과제 ․ 711

(12)

그 림 목 차

<그림 2-1> 실질 사교육비 총규모 추이 ․ 105

<그림 2-2> 사교육시장의 균형 ․ 108

<그림 2-3> 공교육 부실화의 폐해 ․ 108

<그림 2-4> 사교육시장 규제의 폐해 ․ 109

<그림 2-5> 공교육 정상화를 통한 사교육 감소 ․ 110

<그림 2-6> 시장 진입규제 완화를 통한 사교육비 절감 ․ 110

<그림 2-7> 연도별 조기유학생 출국자 수 추이 ․ 116

<그림 3-1> 최대가격과 그 폐해 ․ 160

(13)
(14)

요 약

제1장 서 론

□ 21세기는 지식사회가 정착되는 시대

󰠏 21세기 지식사회는 상시적인 변화를 전제로 하는 지속혁명 혹은 영구 혁명의 시대임.

◦ 첨단 정보통신기술의 발달, 국경에 구애받지 않고 전 세계를 대상으로 하는 무한경쟁적인 환경, 그리고 끊임없는 혁신에 의한 사회변화 등에 따라 상시 적 구조조정과 지속적인 자기 혁명이 요구됨.

◦ 상시혁명의 시대에는 상시적인 학습이 필수적인 생존 수단이며, 이미 평생학 습의 강조는 전 세계적인 교육의 흐름이 되고 있음.

□ 우리가 당면하고 있는 국가 사회적 환경변화에 따른 21세기 우리 교육환경의 도 전과 과제

󰠏 첫째, 국가 선진화를 위한 우리 교육의 질과 교육경쟁력의 향상 요구

󰠏 둘째, 저출산 ‧ 고령화로 인한 우리 사회의 인구구조 변화

󰠏 셋째, 교육시장 개방과 교육 세계화의 급속한 진행

󰠏 넷째, 다문화가정 확산에 따른 다문화 교육 확대 요구 증가

󰠏 다섯째, 통일 준비 및 통일 시대를 대비한 교육의 필요성 증대

(15)

□ 미래 사회를 대비한 우리 교육의 나아갈 방향

󰠏 21세기는 학습의 시대로서 지식의 전달을 위한 가르침이 아니라 배움이 중요한 학습사회임.

◦ 학습사회에서 교육의 비전은 학습의 일상화, 즉 삶으로서의 학습임.

◦ ‘교수’가 아니라 ‘학습’을 기반으로 하는 지식사회 특성에 적합한 인적자본을 확보하는 것이 요구됨.

◦ 나아가 개인과 공동체의 경쟁력 강화를 통해 국가경쟁력 향상에 기여하는 교 육의 모습을 설정하는 것이 요구됨.

󰠏 미래의 핵심역량을 키우는 교육, 경쟁력을 키우는 교육, 학습의 일상화와 평생 학습을 지원하는 교육, 그리고 선진 학습공동체 문화와 의식을 구축하는 교육을 우리 교육의 미래 모습으로 설정하고자 함.

□ 교육법의 역할

󰠏 교육은 개인이나 사회가 처한 환경(Context)과 불가분의 관계임.

◦ 어느 시대나 교육은 사회 ‧ 문화 환경의 역동적 변화와 밀접하게 관련되어 서 로 영향을 주고받으면서 시대 상황에 따라 변화하는 사회적 요구와 교육적 요구들을 충족시켜 주는 방향으로 발전되어 왔음.

󰠏 교육은 변화하는 사회와의 상호관계 속에서 개인의 자아실현을 이끌고 사회가 필요로 하는 인재를 양성하며, 시대를 앞서 미래 사회 변화를 예측하고 선도하 는 역할을 함.

󰠏 교육법은 이러한 교육의 역할을 지원하고, 발전을 보장하며, 교육이 성공적으로 이루어질 수 있도록 지원함.

□ 우리나라 교육법의 변천

󰠏 대한민국 헌법에 근거하여 1949년에 최초의 교육법(법률 제86호)이 제정된 이래 우리 교육법은 시대 상황 및 교육 요구 변화에 따라 지속적으로 수정 ‧ 보완되 어 왔음.

(16)

󰠏 법률 제86호는 우리 교육제도에 대한 기본법으로서 학교교육의 규범을 형성하 고, 교육 제도 및 체제 정비에 크게 기여하였으며, 1988년에 교육기본법과 초 ‧

중등교육법, 고등교육법 등 세 개의 법률로 분리되어 정비되었음.

󰠏 1995년의 5 ‧ 31 교육개혁으로 우리 교육은 질 중심으로의 변화를 시도하였으 며, 이에 따라 교육 관련법에도 많은 변화가 있었음

◦ 정보사회 도래에 따른 교육의 변화를 지원하기 위해 2000년에는 기존의 사 회교육법을 평생교육법으로 전면 개정

◦ 유아교육법, 장애인 관련 특수교육법, 인적자원개발법, 근로자직업능력개발 법 등 일련의 분야별 법들도 재정비하여 범국가적 차원에서 평생교육 진흥을 위한 토대 마련

󰠏 또한 시장 개방을 비롯한 세계화 경향에 대처하기 위해 최근에는 경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립 ‧ 운영에 관한 특별법과 같은 새로운 법들도 계속 만들어지고 있음.

□ 미래사회를 대비한 교육법 개선 논의의 필요성

󰠏 시대 변화에 따라 지속적인 교육법의 개정이 있었음에도 불구하고 이 시점에서 교육법 개선에 관한 논의가 필요한 것은 교육법의 부분적인 수정 ‧ 보완 혹은 외형적인 개선이 아니라 보다 근본적인 교육법 체제의 변화가 필요한 시점이기 때문임.

󰠏 첫째, 현재의 교육법 체제로는 대처하기 어려운 새로운 교육현상들이 20세기 후 반 들어 나타나고 있어서 이런 교육의 변화 도전에 적절히 대처할 수 있는 새로 운 교육법 체제가 요구됨.

◦ 첨단 정보통신의 발달로 지역과 국경을 넘어 다양한 학습활동이 일어나 전통 적인 교육기관에 속하지 않고 주체적인 학습활동을 수행하는 학습자들의 수 가 증가하고 있음.

◦ 교육 시기가 아동과 청소년을 대상으로 하는 학교교육 중심에서 평생교육으 로 확장되어 성인교육의 비중이 크게 증가하고 있음.

(17)

◦ 교육의 수요자라고 할 수 있는 학부모, 학습자들의 교육선택권에 대한 논란, 교육의 상업화와 기업화 등 새로운 교육현상들이 나타나고 있음.

◦ 이러한 교육의 변화 경향들은 전통적인 학교 중심 국민교육체제의 급속한 붕 괴를 초래하고 있음.

󰠏 둘째, 교육법이 지식사회의 교육을 제대로 지원할 수 있기 위해서는 지식사회의

‘학습’ 중심 교육 패러다임과 교육적 요구에 맞게 교육법 체제가 개선되어야 함.

◦ 현재 운영되고 있는 교육법은 산업사회 교육 패러다임을 바탕으로 하고 있음.

◦ 산업사회 교육 패러다임은 대중사회의 평준화 교육을 지원하던 학교 중심 교육이며, 학교교육은 ‘교육주의’를 근간으로 하는 ‘교수(敎授)’ 중심의 교육체 제임.

◦ ‘교수’에서 ‘학습’ 중심으로의 교육 패러다임 변화는 교육의 전 과정에서 근 본적인 변혁을 필요로 함.

󰠏 셋째, 양 중심의 교육에서 질 중심 교육으로의 변화 요구가 점차 커지고 있음.

◦ 정부 주도의 중앙집권적인 교육은 획일성을 기반으로 하는 전형적인 산업사 회 교육모델로서 교육의 양적 팽창기에는 매우 효율적인 교육운영 방식이라 고 할 수 있음.

◦ 그러나 중앙집권식 교육운영은 과도한 정부의 규제를 초래하고, 지식 전달 공간이 된 학교교육은 입시교육에 함몰되어 과도한 사교육과 불합리한 점수 경쟁을 유발하고 있음.

◦ 평준화 교육으로 교육의 질 저하가 심화되고 있다는 논란이 있는 가운데 최 근에는 특목고, 자율고 등의 수월성 교육정책들과 맞물려 공교육의 붕괴 우 려까지 제기되고 있는 상황임.

◦ 이처럼 교육과 관련된 문제 상황이 점차 복잡해지면서 양 중심의 산업사회 교육 패러다임의 한계를 극복하고 질 중심의 교육체제를 제대로 발전시키기 위해서는 무엇보다도 양 중심의 교육적 관행과 교육정책에서 벗어나 질적인 교육을 지원할 수 있는 교육법 체제를 정착시키는 것이 우선되어야 함.

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󰠏 넷째, 우리를 둘러싸고 있는 국내외적 사회환경 변화가 급격히 이루어지면서 새 로운 교육 요구들이 대두되고 있음.

◦ 국내외적 사회변화와 맞물린 교육환경 변화에 따라 새롭게 나타나는 교육적 요구들은 일부 법령 조항의 개선이나 부분적인 추가와 같은 미봉책으로 해결 되기 어려움.

□ 따라서 좀 더 거시적이고 미래 지향적인 관점에서, 우리 교육이 지향하는 지식사 회 교육의 비전에 맞게 우리 교육법 체제의 근본적인 변화를 검토해 볼 필요가 있음.

제2장 한국교육의 현실과 문제점, 그리고 그 원인 1. 한국교육의 현실과 문제점

□ 뜨거운 교육열의

󰠏 우리나라에서의 교육열의는 군사부일체 등, 오래 전부터 긴 시간에 형성된 한국 사회의 특수한 현상

◦ 뜨거운 교육열의에 비하여 교육산업은 잘 발달하지 못한 것이 현실이며 이는 각종 규제와 평등주의에 기인

◦ 평준화 정책과 같이 경쟁을 억제하거나 경쟁의 방향을 왜곡할 것이 아니라 경쟁을 촉진하는 정책이나 제도를 만들거나 ‘포지티브-섬’의 결과가 나오도록 정책이나 제도를 만들어야 할 필요

󰠏 뜨거운 교육열을 부정적인 것 혹은 나쁜 것으로 치부하는 것은 문제

◦ 문제는 교육 제도 또는 정책이 그 열의에서 나온 수요를 억제하는 과정에서 발생하고 있음.

◦ 교육이 자신과 타인에게 좋은 결과를 초래한다는 점을 받아들인다면 교육과 관련한 각종 부정적인 사회 ‧ 경제 현상은 교육 공급 쪽에서 찾아야 할 필요

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□ 탈학교교육 현상

󰠏 각종 규제와 평등주의, 그리고 정부의 간섭주의는 공교육을 부실하게 만들고 공 교육의 부실은 다시 ‘탈학교교육 현상’ 현상을 촉발

◦ 탈학교교육 현상이란 공식학교의 정규 교육의 부실로 인한 공식 학교 내외부 에서 받는 비정규교육을 포함할 뿐 아니라 외국으로 유학을 가는 경우도 포함

◦ 공식 학교 내부에서 받는 비정규교육의 사례로는 ‘방과후학교’ 등이 있으며, 공식 학교 외부에서 받는 비정규교육의 예로는 사교육을 들 수 있음.

󰠏 과외와 선행학습은 우리나라 현 교육체제의 문제점을 단적으로 보여주는 예

◦ 평준화 정책으로 학교의 자율권이 박탈되고 정부의 규제와 지원 속에서 획일 화된 교육 서비스는 공교육 불신, 공교육 부실화, 사교육 구매 수요 증대 등 을 초래

◦ 선행학습의 경우, 선행학습 자체가 나쁜 것은 아니지만, 선행학습 등 사교육을 야기하는 요인 중의 상당 부분이 학교 수업의 부실화에 있다는 것이 문제임.

◦ 정부의 사교육비 대책은 근본적인 처방 없이 규제와 통제 일변도의 정책이 주를 이루었으며(학원 수강료 상한제, 10시 이후 학원 교습 금지 등) 이는 오히려 상 황을 더욱 악화시키거나 풍선효과를 야기

◦ 사교육 절감의 해법은 공교육 정상화이며 공교육 정상화를 통해서 사교육에 대한 수요를 줄이지 않는다면 어떠한 사교육비 절감대책도 효과를 거두기 어 려움.

◦ 공교육 정상화를 위해서는 학생과 학부모의 학교선택권을 보장하고 학교의 자율성과 책무성을 강화해야 할 필요가 있음

󰠏 조기유학 및 교육 이민은 가족 해체 등의 또 다른 사회문제를 야기

◦ 공교육 실패로 인한 조기유학 및 교육 이민은 소위 기러기 아빠, 기러기 엄 마 등을 발생시킴으로써 가족 해체까지 초래

◦ 조기유학이나 교육 이민의 이유는 여러 가지가 있겠지만 크게 흡인요인 (Pulling Factors)과 방출요인(Pushing Factors) 두 가지로 분류할 수 있음

◦ 유학의 긍정적 측면을 고려할 때 일방적인 규제는 오히려 역효과를 야기

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◦ 하지만 우리나라의 경우 유학의 부정적인 측면이 과도(자기의 정체성 상실, 외국 에서 탈선 가능성, 비싼 유학비용, 가족 해체 등)하여 향후 조기유학이나 교육 이민 등을 건설적이고 효과적으로 발전시켜 나갈 필요

◦ 우리나라의 교육환경 및 제도 개선, 교육시장 개방 등을 통해 해외유학 수요 의 상당 부분을 흡수함으로써 유학의 방출요인(Pushing Factors), 유학의 부정 적 효과, 가족 해체로 인한 사회적 문제 등을 해결할 필요

□ 너무 많은 국공립학교와 사립학교의 자율성 부족

󰠏 우리나라 교육의 문제 중의 하나는 국공립학교가 너무 많고 사립학교의 자율성 이 부족하다는 점을 들 수 있음.

◦ 중학교 수준 이하에서는 국공립학교가 압도적으로 많아 사실상 학교가 교육 과학기술부의 강력한 통제하에 운영

◦ 고등학교 이상에서도 국공립의 비율은 약 38.7%였으나 2010년 현재 그 비율 은 약 54.8%까지 증가하였으며 사립학교의 경우라도 정부의 통제를 많이 받 게 되어 있는 구조

◦ 전문대학 이상 수준의 학교에서는 사립학교의 비중은 매우 높으나 정부가 교 육을 개혁한다는 명분 아래 대학에 대한 정부의 간섭과 영향력이 오히려 확대

󰠏 정부 주도 정책과 그에 따른 재정지원 등으로 대학의 자율성은 저해되고 대학에 대한 규제는 광범위하게 존재

◦ 국공립대학의 등록금은 정부 자신이 직접 통제하며 사립대학의 경우에도 물 가관리 차원에서 정부는 등록금 인상률에 상한을 제시

◦ 등록금에 대한 규제뿐 아니라 대학의 설립과 정원에 대한 규제, 대학의 퇴출 에 대한 규제 등, 정부의 대학에 대한 규제가 광범위하게 존재

◦ 대학의 자율성이라는 관점에서 사립대학교는 국공립대학교와 큰 차이가 없 다고 보는 것이 타당

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□ 심각한 대졸 취업

󰠏 우리나라의 대졸 고용률은 다른 OECD 국가들에 비해 낮은 수준이며 최근에는 대졸 신규 취업률도 저조한 상황

◦ 최근에는 예전에 고등학교 졸업생이 취업하던 일자리(공무원, 환경미화원 등)도 대학 졸업생으로 충원되는 사례를 볼 때 대학 졸업자의 고용의 질도 매우 악 화되고 있는 실정

◦ 근래에는 대학생들이 졸업 이후 실업 상태에 놓일 것을 두려워하여 졸업을 미루고 있어 대학생들의 평균 재학기간도 증가하고 있는 현실

󰠏 대졸자의 취업률과 고용 품질이 악화되고 있는 가장 중요한 원인은 정부규제로 인한 대학 진학률의 상승이라 할 수 있음.

◦ 최근 대졸 신규 취업률 등이 저조한 이유는 일련의 경제위기와 노무현 정부 시절 공무원의 증원으로 취업률이 일시적으로 높아진 것에서도 찾을 수 있음.

◦ 그러나 가장 중요한 원인은 정부의 등록금 규제, 정부의 대학정책, 소득 증가 등에 따른 대학 진학률의 상승이라 할 수 있음(대학 진학률은 2000년 68%에서 2009년 82%로 크게 증가).

□ 교육제도의 비효율성

󰠏 우리나라는 교육비 지출 면에서 다른 나라들보다 상대적으로 많은 비용을 투입

◦ 2007년에 GDP 대비 민간 교육비 지출은 약 3.8%로 미국의 약 1.5%, 일본의 약 1.2%보다 높은 수준(민간 교육비 지출은 사교육비를 포함한 민간이 교육에 지출하 는 모든 비용)

◦ GDP 대비 민간과 정부의 교육에 대한 총지출의 합은 우리나라 7.5%, 미국 6.4%, 일본 4.3% 순으로 나타남.

󰠏 우리나라 교육제도는 미국이나 일본에 비해 매우 고가인 데 비하여 비효율적인 구조를 보임.

◦ 이러한 비효율성은 정부의 각종 규제와 평등주의 때문이라 할 수 있음.

◦ 민간 교육비 지출이라는 관점에서 미국보다 많은 우리나라의 사교육비 지출

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도 미국이 상대적으로 공식 교육기관들이 효율적이기 때문

◦ 미국 교육시장은 사립학교가 매우 경쟁력이 있기 때문에 공립학교(public school)도 상당히 경쟁력을 갖추고 있는 것으로 사료되며, 우리나라에서는 사 립마저도 정부의 강력한 통제 아래에 놓여 있다는 측면에서 교육제도의 비효 율성을 야기

2. 한국교육 문제의 원인

□ 작금의 우리나라 교육 문제를 야기한 주요 요인으로는 정부규제, 평등주의, 개혁 이라는 이름의 간섭주의 등을 꼽을 수 있음.

□ 정부의 규제와 간섭은 우리나라 학부모의 높은 교육 열의에도 교육산업이 충분 히 발달하지 못하게 된 가장 중요한 원인

󰠏 더욱이 이러한 규제는 시간이 흐름에 따라 증가해 온 것이 사실

◦ 각 개인의 생명, 자유, 재산 등을 보호하는 법과 규칙은 순기능을 하는 규제 이고 그런 역할을 벗어나는 법과 규칙은 역기능을 하는 규제

◦ 문제는 오늘날 대의제 민주주의하에서 의회라는 입법 기관에 의해 만들어지 는 법, 즉 ‘입법과정에 의한 법(legislative law)'은 역기능이 주라는 것

◦ 그 점에서 법과 규칙의 증가, 즉 규제의 증가는 크게 보아 부정적이라고 할 수 있음.

◦ 교육 관련 법률은 1988년 238개 조항에서 2010년 현재 734개 조항으로 크 게 증가

󰠏 교육에 대한 정부의 규제와 간섭이 증가하고 있음은 여러 가지 거시 지표에서도 잘 나타남.

◦ 국내총생산(GDP) 대비 교과부 예산 지출은 지난 20여 년 동안 약간의 기복이 있지만 계속 증가하는 추세

◦ 교과부 예산의 증가는 규제의 증가로 해석할 수 있음.

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◦ GDP에서 민간 교육비 지출이 차지하는 비중도 1988년 2.70%에서 2007년 3.78%로 증가하였는데 통계상에서 누락되는 부분을 포함하면 실제 민간 교 육비는 이보다 훨씬 높을 가능성

□ 한국교육의 지향점이라 할 수 있는 평등주의는 현재 우리나라가 직면하고 있는 교육의 문제점을 양산하는 근원적 요인

󰠏 평등주의적 이념이 가장 잘 구현된 정책이 ‘고교평준화’ 정책

◦ 이 외에도 평등주의가 실현된 정책들로는 국공립학교의 설립과 운영(초 ‧ 중 ‧ 고 ‧ 대), 교과 과정에 대한 통제(초 ‧ 중 ‧ 고 ‧ 대), 교사 순환근무제(초 ‧ 중 ‧ 고), 학생 강제 배정(중 ‧ 고), 3불정책(대), 입학 시 특정 계층에 각종 특혜와 지원 정책(초 ‧ 중 ‧ 고 ‧ 대), 학비 통제(고 ‧ 대), 사립학교 지배구조에 대한 통제(초 ‧ 중

‧ 고 ‧ 대) 등을 꼽을 수 있음.

󰠏 교육 부문에 있어서 평등주의는 자유와 권리를 침해하고 비효율성을 야기하며 공교육의 황폐화를 가져옴.

◦ 대표적인 고교평준화 정책은 학교로부터는 학생선발권을 박탈하는 것이고 학생으로부터는 학교선택권을 빼앗는 결과를 초래

◦ 평등주의는 경쟁을 억제함으로써 비효율성을 가져오고 학력의 하향평준화와 학교들 간의 학력격차의 확대를 초래함.

◦ 평등주의는 공교육 붕괴, 과외 및 사설 학원 등과 같은 비공식 교육 수요 증 대, 조기유학을 포함한 해외유학과 교육 이민의 비정상적인 증가, 교육의 다 양성 축소, 우수한 학생에 대한 역차별, 교사의 책임의식 약화 등 각종 부작 용 또는 폐해를 야기

□ 정부는 개혁이라는 이름으로 학교 정책에 간섭하면서 규제를 양산

󰠏 우리나라 교육은 상당 부분 정부가 주도하여 교육 정책 또는 제도를 변경하면서 학교에 대한 간섭을 지속

◦ 실질적으로 정부는 물가관리, 학생의 압력 등의 이유로 대학 등록금 인상을

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강력히 억제

◦ 고교평준화(1974년), 내신도입(1980년), 과외금지(1980년), 대학졸업정원제(1980 년), 대학입학정원제(1988년), 본고사 금지(1995년), 기여입학제 금지(1995년), 고교등급제 금지(1998년) 등은 반시장적 정책 규제

◦ 자율형 사립고 도입(1995년), 과외 전면 허용(2000년), 개방형 자율 학교 허용 (2006년), 국제 중학교 설립 허용(2008년), 고교선택제 허용(2008년) 등이 친시 장적 정책이라고 하더라도 정부가 그런 정책을 결정했다는 점에서 궁극적으 로는 규제의 일종

󰠏 교육 관련 정책은 개혁이라는 이름으로 행해지지만 간섭주의의 다른 이름이라 할 수 있음.

◦ 전체적으로는 정부 주도의 개혁으로 교육 소비자인 학생과 학부모의 요구가 반영되는 길이 상당히 차단

◦ 교육정책이 규제 위주일 뿐 아니라 친시장적 정책인 경우에도 명목상일 뿐이 고 정부가 실질적으로 규제

제3장 교육과 관련한 경제원리, 교육철학, 그리고 헌법 1. 교육과 관련한 경제원리

□ 공공재

󰠏 교육은 공공재가 아니라 사적 재화(private goods)

◦ 경합성과 배제성을 가지고 있음.

󰠏 공공재 이론에 대한 비판

◦ Cowen은 재화의 본질적 특성보다는 제도적, 경제적 환경에 따라 그 특성이 바뀔 수 있다고 주장

◦ “어떤 재화를 정부가 공급하면 공공재가 된다.”는 것임.

󰠏 Forte는 공공재 이론이 정부의 행위를 정당화하기 위하여 창안된 것이라고 주장

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󰠏 공공재 이론이 정부가 공공의 이익을 위하여 일한다는 인식을 심어주기 위한 도 구라는 주장

□ 공공성: 외부경제

󰠏 어떤 행위자의 행동이 자신에게 돌아오는 이득이 매우 큰 경우

◦ 교육이 바로 그런 예

‧ 시장실패론의 내용과는 달리, 과소생산이 일어나는 경우는 없음.

󰠏 민간이 생산하지 않는 것을 정부가 생산하는 경우

◦ 소비자의 효용은 명백히 감소 ‧ 예: 교육, 철도, 교량 등

󰠏 외부경제가 있는 경우에도 그 생산을 민간에 맡기는 것이 최선

□ 재산권 보호

󰠏 재산권 보호는 인간의 삶, 자유, 문명의 발달 등에 긴요

󰠏 사립학교는 설립자 또는 소유자의 재산

◦ 일반적으로 사립학교가 국공립학교보다 생산성이 높음.

□ 규제의 종류와 폐해

󰠏 규제자인 정부 관료의 근본적인 한계에 대한 라스바드(Rothbard)의 지적은 매우 의미 있음.

◦ 교육은 개인적인 것이고 그런 개인은 다양하기 때문에 교육은 다양성을 지향 해야 하는데 규제자는 그런 다양성을 지양하고 통일성을 지향하게 되기 때문 에 근본적인 한계가 있을 수밖에 없음.

□ 규제의 종류와 직접적인 폐해

󰠏 우리나라 교육에는 규제가격의 일종인 최대가격이 장기간 지속되고 있음.

◦ 그 결과 공교육 부실화, 과외시장을 포함한 사교육비(2009년 약 22조 원)의 증

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대, 재수생의 온존(2011학년도 약 16만 명), 유학생(2009년 약 24만 명, 어학 연수 유 학생 포함)과 교육 이민, 교육방송의 비대화 등의 문제점을 초래

◦ 최근으로 올수록, 학교급이 낮을수록, 국공립학교일수록, 상위권 학교일수록, 자유시장 가격과 규제가격의 차이가 커짐.

◦ 그 결과 각종 문제가 더 악화됨.

󰠏 규제가격을 유지하기 위해서는 다음으로 수량규제, 즉 정원규제는 필수가 되고 시설규제 등 각종 규제가 누적

◦ 정원규제 등은 진입장벽의 일종

◦ 수도권 대학 정원의 억제 등도 정원규제의 일종

󰠏 정부의 보조금 또는 지원금도 규제의 일종

◦ 무상급식, 각종 장학금, 각종 지원금 등, 많은 종류가 있음.

󰠏 대체재와 보완재에 대한 규제

◦ 사설학원의 수강료 등을 규제 ‧ 이로 인한 불법 과외 성행

◦ 해외유학과 교육 이민에 대한 규제

󰠏 각종 규제가 초래하는 공통적인 문제점

◦ 규제는 소득재분배 초래, 생산자와 소비자의 효용 모두 후퇴하는 것, 교육 서 비스의 품질 저하, 저생산성과 그로 인한 경제성장 억제, 윤리의식의 타락, 규제의 누적 경향과 그에 따른 악순환 등을 초래

□ 유학생이 교육과 경제 전체에 미치는 영향

󰠏 유학생의 존재는 긍정적인 영향과 부정적인 영향을 동시에 미침.

◦ 유학생의 존재는 국내 교육시장에서 규제의 부정적 영향을 감소시키는 방향 으로 작용

◦ 교육 부문에서의 각종 규제가 다른 산업에 미치는 영향도 감소시키는 등 긍 정적인 영향을 미침.

◦ 유학생의 존재는 교육산업과 교육 관련 산업의 위축, 인구의 감소, 그에 따른

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경제 규모의 위축과 규모의 경제 달성의 어려움, 두뇌유출, ‘기러기 아빠’와 같은 가족 해체 현상의 심화, 유학생의 현실 적응 어려움과 비용 지불, 공교 육기관과 사설 학원에 부정적 영향 등을 미침.

󰠏 종합적으로는 유학생과 유학이민은 교육과 경제 전체에 긍정적인 영향보다 부 정적인 영향이 큼.

□ 교육규제가 다른 산업에 미치는 영향

󰠏 교육규제로 인한 초과수요는 다른 산업의 노동공급에 부정적인 영향을 미침.

󰠏 교육계 종사자의 과다는 다른 산업에서 노동인력의 부족을 초래

󰠏 교육산업에서의 토지, 자본 등의 과다 사용은 다른 산업에서의 토지, 자본 등의 부족을 초래함.

󰠏 교육산업에서의 지출 증대는 다른 산업에 대한 지출 감소와 그로 인한 위축을 초래함.

󰠏 사립학교보다 국공립학교에서 자원의 비효율적 사용을 더 많이 초래

□ 요약

󰠏 교육산업에서의 높은 교육비와 많은 비용은 높은 교육열, 가격규제를 포함한 각 종 규제, 다른 산업에서의 규제로 인한 교육산업의 비용 상승 등으로 이루어짐.

󰠏 규제의 누적은 경제를 비효율적으로 만듦.

2. 교육법 개선의 교육철학적 원리

□ 학습주의 패러다임

󰠏 지식사회의 교육 패러다임은 ‘교수(敎授)’ 중심에서 ‘학습’ 중심으로 변화되고 있음.

◦ 전통적인 학교 중심 교육은 교수주의(敎授主義)적 교육철학에 근거하여 산업 사회에서 요구하는 일정 수준의 능력을 가진 인력 양성에 기여하였음.

◦ 탈산업화 혹은 탈근대화 현상을 바탕으로 주체적 시민의식이 중시되는 지식

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사회에서는 학습자 중심의 교육을 강조하는 교육 경향이 나타나고 있음.

󰠏 산업사회 교육의 근간인 ‘교수주의’는 지식전달에 초점을 둔 ‘교수’ 및 교수자(敎 授者) 중심의 교육철학적 관점임.

◦ 교수주의는 학교 중심 교육제도의 근거가 되어 왔음.

◦ 교수주의는 보편적인 절대 가치를 내세우며 이미 기존에 존재하는 지식을 습득하는 학습활동을 중시하고, 가르치는 행위를 학습에 우선시하는 경향을 보임.

◦ 강제성을 지닌 교수주의의 교육은 교육의 목적이나 내용, 형식, 방법 등을 통 제하면서 규격화, 정형화된 교육을 지향한다고 할 수 있음.

󰠏 ‘학습주의’는 ‘학습’ 중심의 교육철학적 관점임.

◦ 인간의 학습능력과 학습 자발성을 존중하며, 학습자 개인에 의한 주체적 학 습활동을 정당화하는 교육철학임.

◦ 학습주의 기반의 교육에서 학습자는 능동적 선택자로서 존중받으며, 교수자 는 학습의 안내자로서 학습자와 상호작용 하면서 학습자의 학습활동을 지원 하는 역할을 담당함.

◦ 교육제도는 학습자의 권리와 자유를 보장하고 보호하기 위해 존재하며, 교육 제도를 통해 다양한 교육활동을 육성하고 지원하여 풍부한 학습경험이 일어 날 수 있도록 함.

◦ 교육의 초점이 학교교육에서 벗어나 학교 외에서 이루어지는 교육활동에도 관심을 가지며, 평생학습, 원격교육, 대안학습 등 새로운 유형의 교육을 통해 열린사회를 지향함.

󰠏 따라서 교육법 개선의 이론적 토대가 되는 교육철학적 기초의 논의는 ‘교수주의’

에서 ‘학습주의’로의 교육 패러다임 대변환에서 시작하는 것이 바람직함.

◦ ‘교수주의’는 교육에서 국가의 개입을 기본 전제로 하여 교육에서 국가의 통 제를 정당화함.

◦ 따라서 학습자의 자율적 학습활동을 중시하는 지식사회 교육에 적합한 ‘학습 주의’ 교육이념을 바탕으로 교육법 개선 논의가 이루어져야 함.

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□ 상대적 인식론에 기초한 구성주의 교육이론

󰠏 구성주의는 산업사회 이후 서구 사회의 인식과 사고를 지배해 온 객관주의에 대 한 대안적 인식론으로 대두됨.

◦ 객관주의에서는 지식을 고정되고 확인할 수 있는 현상이나 개체로 정의하고, 보편적 가치를 지닌 진리와 일치되는 지식을 습득하는 것을 교육의 목표로 보았음.

◦ 구성주의는 상대주의적 인식론을 강조하며, ‘의미를 만들어가는’, 앎의 이론 이라고 하기도 함.

◦ 구성주의는 지식사회의 교육에 이론적 토대를 제공하며 지식사회에 적합한 새로운 형태의 교육 모습을 발전시키는 데 기여할 것임.

󰠏 학습자 중심적 학습이론인 구성주의는 객체의 위치에 있던 학습자를 주체로 끌 어올리는 데 큰 역할을 하였음.

◦ 구성주의는 인본주의적인 입장에서 학습의 주체들에게 좀 더 가치를 두어야 한다는 시대적 요구를 이론적으로 뒷받침하는 학습이론이라고 할 수 있음.

◦ 학습자들이 교육활동의 객체가 아닌 학습의 주체로서 교육의 과정에 좀 더 적극적으로 참여할 때 지식사회에서 요구하는 창의성과 유연성, 문제해결 능 력, 비판적 사고력 등을 갖춘 인재의 양성이 좀 더 의미 있게 이루어질 수 있 을 것임.

󰠏 구성주의는 학습자 중심의 교육환경을 구현하는 데 이론적 기초가 되는 학습이 론이라고 할 수 있음.

◦ ‘학습자 중심의 교육환경’은 학습자 스스로가 자신의 학습에서 주도적 역할을 하고 동시에 학습에 대한 책임을 지면서 능동적이고 적극적으로 학습하는 환 경을 말함.

□ 민주주의 교육이념

󰠏 개인의 가치와 존엄에 대한 인식을 기본으로 하는 진보주의적인 교육철학으로 서 실용주의 교육철학의 영향을 받음.

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◦ 진보주의 교육철학은 전통적인 교사 중심 교육, 사회로부터 격리되어 암기 위주로 이루어지는 교육, 교재 중심의 교육에 반대하여 대안으로 제시된 교 육경향임.

◦ 개인의 능력과 적성에 따라서 교육의 기회가 주어지도록 교육제도를 정비하 고, 학습자의 흥미와 관심을 반영한 창의적 교육활동 및 전인교육을 강조함.

󰠏 학습자를 중심으로 하는 교육환경의 구성 강조

◦ 학습자 개인의 능력과 창의성을 중시하고, 개인의 능력과 적성에 따라서 교 육의 기회를 제공하고자 함.

◦ 이런 점에서 21세기 지식사회 인재 양성을 위한 이론적 토대로서 중요한 의 미를 가짐.

□ 자유주의

󰠏 학습주의 패러다임, 상대적 인식론에 기초한 구성주의 교육이론, 민주주의 교육 이념은 한마디로 자유주의로 포괄됨.

󰠏 자유주의는 다른 사람의 자유를 침해하지 않는다면 개인이 자신의 방법대로 자 신의 목표를 추구하는 데 자유롭다는 신념임.

󰠏 자유주의는 개인의 자유와 책임을 강조하며, 권리와 의무를 수반하는 각 개인의 존엄을 중시함.

◦ 교육은 개인이 지니고 있는 능력을 키우고 잠재적 기능을 최대한 개발시키려 는 활동이므로 개인의 자유와 존엄이 전제되어야 함.

◦ 교육을 국가가 개입하지 않고 개인의 자유와 선택에 맡길 때 각 개인의 개성 과 능력이 존중되고 교육 문제에 대한 정치적 갈등이 줄 것임.

3. 교육관계법의 헌법적 정신

□ 헌법 제31조의 교육받을 권리

󰠏 제1항: 모든 국민의 ‘교육을 받을 권리'

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󰠏 제2항: 학령아동에 대하여 부모가 교육을 받게 할 의무

󰠏 제3항: 무상의 의무교육

󰠏 제4항: 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성, 대학의 자율성

󰠏 제5항: 국가의 평생교육진흥 의무

󰠏 제6항: 교육제도와 그 운영, 교육재정, 교원지위 법정주의

□ 헌법 제37조 제2항의 교육규제 근거

󰠏 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장 ‧ 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.

󰠏 과잉금지의 원칙

◦ 입법목적의 정당성

◦ 규제방법의 적절성

◦ 피해의 최소성

◦ 법익의 균형성

□ 교수주의로부터 학습주의로의 전환 필요

󰠏 현재까지는 정부 중심의 교수주의적 양적 교육규제

◦ 헌법 제37조 제2항을 헌법 제31조보다 우선적으로 해석

󰠏 향후에는 학습주의에 의거한 질적 교육규제로 전환 필요

◦ 교육받을 자와 교육할 자의 자율성, 자주성 보장이 필요

◦ 헌법 제31조를 헌법 제37조 제2항보다 우선적으로 해석할 필요

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제4장 교육 부문의 주요 쟁점 1. 대학의 자율화와 재산권

□ 국공사립대학 공통의 문제

󰠏 대입제도와 3불정책

◦ 본고사 금지와 고교등급제 금지를 폐지

‧ 본고사 금지와 고교등급제 금지는 대학의 학생선발권을 부인 또는 억제하 는 것임.

‧ 본고사 금지와 고교등급제 금지는 공정한 경쟁을 억제

‧ 본고사 금지와 고교등급제 금지는 학교교육의 질적 저하를 초래

‧ 본고사 금지와 고교등급제 금지가 초래할 학력의 저하는 이제 교사들의 학 력 저하를 초래할 가능성을 높임.

‧ 본고사 금지와 고교등급제 금지는 대학이 입시제도를 운영함에 있어서 비 용을 추가할 가능성이 큼.

‧ 고교등급제 금지는 학교의 내신 성적 부풀리기를 초래하고 있음.

◦ 기여입학제 금지 정책 폐지

‧ 기여입학제는 재정의 확충으로 우수한 교수 확보, 교육시설의 확충, 우수한 대학생(특히 가난하지만 우수한 대학생에게 가장 많은 혜택이 돌아갈 것임)의 확보 등이 가능

- 다만 대학 학사관리의 엄격과 성적 불량 학생 퇴출 제도를 먼저 확립

󰠏 입학사정관제

◦ 입학사정관제는 입시제도로서는 매우 훌륭한 것임.

‧ 그러나 정부의 지원으로 운영되는 입학사정관제는 규제의 일종으로서 각종 부작용 초래

◦ 입학사정관제에 대한 정부의 지원을 중단하고 대학이 스스로 운영토록 함.

󰠏 정원외 입학 제도

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◦ 정원외 입학 제도는 정원규제의 일종임.

◦ 규제의 각종 부작용 초래

‧ 정원외 입학 대상자가 아닌 학생을 입시경쟁에서 제외함으로써 정원외 입 학생의 경쟁력 저하

‧ 대학이 두 집단을 교육함에 있어서 어려움을 겪음.

‧ 정원외 입학생이 아닌 학생을 차별하는 제도

󰠏 높은 대학 진학률과 부실한 취업

◦ 심각한 대졸 취업 문제는 높은 대학 진학률에서 초래됨.

◦ 높은 대학 진학률은 높은 교육열, 높은 소득, 가격규제와 정원규제 등이 원인임.

◦ 부실한 대졸 취업을 해결하기 위해서는 정부의 각종 규제를 폐지하는 것이 최우선 과제

󰠏 학자금 지원

◦ 학자금 지원은 보조금의 일종으로 이것 역시 규제의 일종임.

◦ 학자금 지원이라는 보조금은 대학 등록금을 포함한 대학에 다니는 총비용을 낮추어 대학 진학률을 끌어올림으로써 취업률을 낮추는 작용

󰠏 대학 편입학 제도

◦ 편입학 제도는 정부의 대학 정원규제를 보완하는 장치일 뿐

◦ 정원규제의 부작용을 초래

◦ 대학 간 경쟁의 억제와 그로 인한 대학생과 대학의 경쟁력 저하

󰠏 대학의 구조조정

◦ 대학구조개혁위원회를 통한 구조조정은 새로운 규제를 추가하는 것일 뿐임.

‧ 구조조정을 위한 8개 항목의 평가기준을 마련하여 구조조정 - 이 기준은 여러 가지 문제점을 내포하고 있음.

◦ 대학 구조조정을 위한 가장 바람직한 방법은 일반적으로 말해 교육 소비자인 학생과 학부모의 선택이 대학의 운명을 결정하도록 하는 것임.

‧ 구조조정을 방해하는 제도를 폐지하거나 개선하는 것이 바람직

󰠏 대학의 설립과 정원의 자율화

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◦ 정원규제는 정부의 가격규제를 보조하는 장치 중의 하나임.

◦ 규제 철폐의 1순위가 가격규제라면 그 다음 순위는 정원에 대한 규제임.

‧ 정원외 입학은 정원에 대한 규제 중에서 가장 강력한 것임.

‧ 정원에 대한 규제를 철폐해야 한다면 정원외 입학이라는 규제를 먼저 철폐 하는 것이 정상적인 순서일 것임.

◦ 대학의 설립에 대한 많은 규제가 존재

‧ 설립에 대한 규제는 진입장벽으로 독점의 일종임.

󰠏 너무 많은 전업 시간강사와 그 열악한 현실

◦ 대학에서 시간강사는 전체 수업에서 30~40%의 비중을 점하고 있는 실정임 ‧ 그러나 시간 강사 평균 연봉(2009년 기준)은 사립대학의 경우에 정교수의 약

12%, 부교수의 약 14%, 전임강사의 약 23%로 매우 열악한 실정임.

◦ 시간강사가 많고 연봉이 매우 낮은 것은 대학 등록금에 대한 규제와 정원규 제로 인하여 대학의 재정이 매우 열악하기 때문임.

◦ 교직원의 연공서열제도 대학의 경쟁력을 낮추는 비효율적인 제도이기 때문 에 적은 수의 전임교수를 뽑음.

󰠏 대학수학능력 평가기관의 민영화

◦ 정부 산하 기관에 의한 대학수학능력 평가는 여러 가지 병폐를 초래함.

‧ 시험문제의 오류가 자주 발생하는 점, 하향평준화로 인한 변별력의 상실, 관료주의적 사고에 의한 병폐(예를 들어 수능을 한꺼번에 치고 한 번밖에 칠 수 없 는 것), 출제위원 선정의 부적절성, 출제의 전문화로 인한 이점을 얻을 수 없 는 점, 학생의 수요가 잘 반영되지 않는 점 등임.

◦ 수능 평가기관을 민영화하는 것이 바람직함.

□ 국공립대학의 문제

󰠏 국공립대학 현황과 폐해

◦ 국공립대학의 비중은 여전히 높음.

‧ 국공립 전문대학은 전체 전문대학의 약 6.2%(2010년, 학생 수 기준)

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‧ 국공립 4년제 대학은 전체 4년제 대학의 약 21.1%(2010년, 학생 수 기준)

◦ 국공립대학은 많은 폐해가 있음.

‧ 정부가 교육산업을 통제하기 위한 수단이라는 점, 소득재분배가 중층적으 로 이루어지는 점, ‘주인-대리인’ 문제가 발생할 소지가 있는 점, 세금을 냄 으로써 납세자의 효용은 후퇴하는 점 등이 있음.

󰠏 국공립대학의 법인화와 민영화

◦ 국공립대학의 폐해를 제거하기 위하여 민영화하는 방법과 법인화하는 방법 이 있음.

‧ 법인화는 단기 목표, 민영화는 장기 목표

◦ 법인화를 반대하는 논거는 근거가 취약함.

‧ 정부가 공교육을 포기하는 것이기 때문이라는 주장, 법인화가 기초학문을 고사하게 만들 것이라는 주장, 법인화로 인한 등록금 인상이 저소득층 자녀 의 교육기회 박탈로 이어질 것이라는 주장 등이 있으나 논거가 취약함.

󰠏 총장 직선제

◦ 총장 직선제는 대학 경쟁력을 떨어뜨리고 면학 분위기를 해치는 제도임.

◦ 대학의 실질적인 소유자인 정부 또는 교육과학기술부가 선출하는 것이 좋을 것임.

‧ 물론 정부 또는 교육과학기술부가 총장을 임명하는 방식도 완벽한 것은 아 니나 총장 직선제보다는 나을 것으로 여겨짐.

□ 사립대학의 문제

󰠏 재산권 보호

◦ 사립대학은 개인 소유의 재산

◦ 그러나 사립학교법은 그 점을 곳곳에서 부인하거나 부분적이지만 재산권을 훼손함.

‧ 예: 진입규제, 설립과 운영에 대한 규제, 수익사업에 대한 제한, 재산 사용 에 대한 엄격한 제한, 해산의 명령, 정부의 지원, 교원의 자격에 대한 제한,

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정부에 의한 정관의 보충 등.

󰠏 대학의 지배구조

◦ 현행 개방이사 제도는 사립대학의 지배구조를 만드는 데 있어서 부분적이지 만 대학 설립자 또는 소유자의 재산권을 부인하는 제도

‧ 사립학교법 제14조에서부터 제26조까지 자세한 검토가 필요

◦사립대학의 비리, 부정, 전횡 등은 국가가 교육을 통제하고 간섭하기 때문에 발생

◦ 사립대학의 지배구조를 결정하는 대원칙은 사립대학의 설립자 또는 소유자 에게 자유롭게 맡기는 것

󰠏 대학 평의원회

◦ 개방이사 제도를 폐지하면 대학 평의원회는 무용지물

◦ 대학 평의원회는 반자본주의 제도의 일종으로서 장점보다는 단점이 많음.

󰠏 기여입학제의 허용

◦ 기여입학제를 반대하는 논리는 기회균등의 원칙에 위배된다는 점, 대학 간 불 균형 발전을 조장한다는 점, 부정입학과 같은 운영상의 문제점을 드러낼 수 있다는 점, 학내 구성원 간의 이질감과 혐오감을 조성한다는 점 등이 있음.

‧ 그러나 모두 근거 없거나 논리가 취약함.

◦ 기여입학제를 찬성하는 논리는 대학이 학생 선발권을 가지고 있다는 점, 대 학의 재정 강화와 이로 인한 경쟁력 강화가 가능하다는 점, 기회균등에 기여 한다는 점, 교육 이민 등과 같은 사회문제를 어느 정도 억제할 수 있는 점, 경쟁력 강화로 외국 유학생을 유치할 수 있는 점 등이 있음.

◦ 다만 학사 관리 엄격, 성적 불량 학생 퇴출 제도를 확립하고 난 다음에 기여 입학제를 허용하는 것이 제대로 된 순서

󰠏 영리법인 대학의 허용

◦ 영리법인 대학을 허용하는 것이 바람직함.

‧ 그 이유는 교육 서비스가 사적 재화인 점, 근본적인 차원에서 대학의 다양성 에 기여할 수 있는 점, 대학의 운영에 있어서 부정과 비리를 억제할 수 있는 점, 기술 변화에 빠르게 대응할 수 있는 점, 재원 조달의 상당 부분을 해소할

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수 있는 점, 정부의 재정적인 부담을 주지 않을 수 있는 점 등이 있음.

◦ 대학의 자율성 보호라는 차원에서 영리법인 대학 제도는 매우 훌륭한 것임.

2. 학력 저하와 다양성 부재

□ 평준화 문제

󰠏 현재 우리나라의 학력 저하와 교육의 다양성 부재를 야기한 가장 근원적인 요인 은 평준화 정책

◦ 획일성(평준화)을 기반으로 하는 교육정책은 창의성과 다양성이 요구되는 급 변하는 현대 경제사회환경에서 더 이상 그 의의를 찾기 힘듦.

◦ 평준화 정책은 학교 간 경쟁, 교원 간 경쟁을 없애고, 교육의 획일성을 양산 하며 학력의 하향평준화를 초래

◦ 이는 공교육 부실을 야기하며 사교육비의 증가라는 결과를 가져옴.

󰠏 현 교육 문제를 해결하기 위해서는 먼저 평준화 정책을 폐지하는 결단이 필요

◦ 학생의 학교선택권을 실질적으로 보장하고, 사립학교의 자율성도 회복할 필요

◦ 평준화 정책이야말로 정부의 재정결함보조금이라는 울타리 안에서 부실 사 립학교들의 존립을 가능하게 만들어 주고 사립학교의 경쟁력을 저하시킨 근 본적 원인

◦ 평준화 정책의 폐지로 사립학교의 경쟁력이 향상되면 국공립학교도 교육성 과의 격차를 회복하기 위해서 경쟁력이 향상될 수 있을 것으로 기대

□ 학교 간 경쟁의 부재

󰠏 학교 간 경쟁의 부재의 가장 큰 원인은 학생의 학교선택권 제한과 학교의 학생 선발권 부재임.

◦ 학교 간 경쟁의 부재는 교육의 질 하락과 교육의 하향평준화를 초래

󰠏 이명박 정부는 학생의 학교선택권을 확대한다는 차원에서 고교선택제를 도입하 였으나 실질적인 의미에서의 학생의 학교선택권 확대는 아님.

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◦ 고교선택제는 단계별 선택제한이 있고 추첨 및 통학거리 등에 따라 강제배정 된다는 점에서 실제적으로 학생의 선택에 의한 고교진학이라고 할 수 없음.

◦ 그러나 고교선택제 결과 나타난 지원결과를 보게 되면 향후 학생의 학교선택 권과 학교의 학생선발권 및 자율성이 보장되면 학교의 교육 서비스 향상 등 긍정적인 효과를 기대할 수 있을 것으로 보임.

󰠏 현재의 경제사회적 패러다임을 고려할 때 학교 간 경쟁을 통한 교육 서비스의 질 향상과 국가경쟁력 제고는 발등에 떨어진 불

◦ 학교 간 경쟁을 유발하기 위해서는 학생의 학교선택권과 학교의 학생선발권, 더 나아가서는 학교 운영에 대한 학교의 자율권이 보장될 필요

◦ 교육 수요자가 개별 학교의 교육 서비스와 학교정보를 보다 정확하고 쉽게 찾아볼 수 있도록 학교의 정보공시제도도 강화되어야 할 것

□ 학업성취도 평가

󰠏 학생들의 학력을 객관적으로 평가하고 향후 학생들의 학력을 향상시키기 위한 조치로서 2008년부터 학업성취도 평가가 전수 시행으로 전환

◦ 학생들의 학력 저하라는 문제를 해결하고 각 학교별 자구 노력의 효과를 파 악할 필요가 있다는 취지

󰠏 학업성취도 평가가 전수 시행으로 전환되면서 많은 논쟁을 야기

◦ 찬성하는 쪽에서는 학생들의 학력 증진, 공교육 정상화, 학부모들의 알 권리, 자율과 경쟁, 학교의 교육 책무성을 강조

◦ 반대하는 쪽에서는 학교의 서열화, 학생들의 공부 부담 증가, 사교육비 증가 등을 언급하며 전수 시행의 부당성을 주장

󰠏 현 교육체제하에서 학업성취도 평가는 학생들의 학력 수준을 증진시키고 교육 의 질을 향상시킨다는 측면에서 존재이유가 있음.

◦ 학생 줄 세우기나 학교 간 격차 확대는 학생들의 학력수준 증진을 위한 과도 기적 현상이며 이것이 지속될 것이라는 우려는 설득력이 떨어짐.

◦ 학업성취도 평가의 전수 시행에 대한 법적 ‧ 제도적 기반을 명확히하여 집단

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간 분쟁 및 갈등을 해결할 필요

◦ 정보공시제도를 강화하여 개별학교 수준의 학력수준을 공시하고 규제를 개 선해 나갈 학교의 자발적 노력을 가능하게 만들 필요

◦ 정부가 학업성취도 평가를 빌미로 학교운영에 개입하거나 통제하여 학교의 자율성과 다양성을 억압하는 상황은 없어야 할 것

□ 고교교육 자율화와 다양화

󰠏 현 정부는 평준화 정책을 유지하면서 고교교육의 자율성과 다양성을 추구하기 위하여 고교 다양화 300 프로젝트를 추진

◦ 농산어촌 지역의 기숙형 공립학교, 창의적 기술인력 양성을 위한 마이스터 고, 자율성과 다양성을 확대한 자율형 사립고 도입, 그 외 일반고교 대상의 고교특색 살리기 플랜 추진 등을 포함하는 정책

◦ 하지만 시행과정에 있어서 반시장적인 요인이 남아 있을 뿐만 아니라 경쟁제 한적인 규제들이 상존

◦ 자율성과 다양성 확대를 위한 정책들을 추진하면서 가장 큰 걸림돌이라고 할 수 있는 평준화 정책은 고수하는 등 이율배반적인 측면이 있어 실절적인 자 율성과 다양성을 실현시키기는 어려움.

󰠏 고교교육의 자율성과 다양성은 지식기반의 창조적 사회 ‧ 환경의 인재육성을 위 해 반드시 필요

◦ 교육규제는 완화하고, 학교의 책무성은 강화할 필요

◦ 일단 국공립학교의 경우는 차치하더라도 사립학교의 경우는 국가의 개입이 나 통제를 최소화하여 사립학교가 자율권을 행사할 수 있도록 하는 것이 마 땅함.

□ 방과후학교

󰠏 방과후학교는 1996년에 처음 수립 ‧ 시행되었으며 교육 양극화를 해소하고, 사 교육비를 절감한다는 목적으로 추진된 정책

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◦ 가정형편이 어려워 학원을 다닐 수 없는 학생들에게 도움을 주었고, 사교육 수요를 어느 정도는 학교에서 내부화하였다는 점에서는 성공적

◦ 그러나 상급학교로 갈수록 참여율은 높아지지만 만족도는 떨어지며, 소득수 준이 올라가면 방과후학교 참여율이 떨어지는 문제점

󰠏 본 보고서에서의 정의를 따르면 방과후학교는 공식 학교에서 행해지는 교육이 긴 하지만 비정규교육이라는 측면에서 사교육으로 분류

◦ 사실 방과후학교가 생겨나게 된 이유도 정규 공교육의 부실로 인한 것이라 할 수 있기 때문

◦ 궁극적으로는 방과후학교도 공교육이 정상화된다면 존재의 이유가 없다고 할 수 있으나 단기적으로는 사교육비 절감이나 저소득층의 교육기회 불평등 을 해소하기 위한 방향으로 방과후학교를 추진해야 할 필요

󰠏 방과후학교 제도가 당분간 유지된다는 측면에서 다음과 같은 개선방향을 생각 해 볼 수 있음.

◦ 강제적 시행이 아닌 학생들의 자율적 선택에 의해 시행될 필요

◦ 프로그램의 다양화를 통하여 학생과 학부모의 요구를 충족시켜 줄 수 있어야 하며 이를 위해 불필요한 규제는 풀고 학교에서 다양한 방식과 형태로 프로 그램을 제공할 수 있어야 할 것

◦ 방과후학교가 사교육과 차별화되려면 저소득층에 대한 중점적 지원을 확대 하여 교육의 불평등을 해소할 수 있는 방향으로 전개되어야 할 것

□ 문 ‧ 이과 구분

󰠏 고등학교 문 ‧ 이과 교육의 구분은 우리나라를 제외하고 전 세계적으로도 다른 나라에서는 찾아보기 힘든 교육과정

◦ 교육과학기술부는 7차 교과과정 개편부터 문 ‧ 이과 구분은 사실상 폐지되었 다는 입장을 나타내고 있으나 학교 일선에서는 아직까지 학생들의 선택과목 수요조사를 통하여 문 ‧ 이과로 구분하여 수업을 진행

󰠏 다양하고 균형 잡힌 과목을 수강하여 자신의 소질을 계발하고 창의성을 증진시

참조

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