제 3 장
1. 교육과 관련한 경제원리 (1) 공공재
국가가 교육을 통제하는 논거로 교육이 공공재(public goods)라는 주장을 한다.40) 그러나 교육은 공공재가 아니라 전적으로 사적 재화(private goods)이고 교육의 수요
40) Goldwin(1977)은 공공재 이론이 인기가 있는 한 가지 이유를 설명했는데 그런 설명을 교육 부문에 응용해 볼 수 있다. 일부 경제학자와 다수 정치가들은 소득의 평등적 분배를 이상향으 로 주장한다. 그들은 교육을 포함한 몇 가지 주요 재화 또는 서비스를 국가가 제공함으로써 평등적 소득 분배라는 이상을 달성할 수 있다고 주장한다. 즉 교육을 공공재로 제공하는 정책 이 소득 분배를 평등적으로 만드는 데 기여할 수 있다는 것이다. Goldwin(1977)의 설명을 교 육에 응용하면 교육이 공공재가 된 것은 평등주의적 소득 분배를 실현하기 위한 훌륭한 수단 이기 때문이라는 것이다.
와 공급은 사적 영역에 속하는 것이다. 여기에서는 먼저 교육이 공공재라는 주장이 얼마나 타당한지를 검토하고자 한다.
공공재를 연구하는 사람들은 어떤 재화가 두 가지 특성, 즉 ‘비경합성(non-rivalry)' 과 ‘비배제성(non-excludability)'을 가지면 공공재로 정의한다. 비경합성이란 어떤 재화 를 한 사람이 소비한다고 해서 그 재화의 양이 감소하지 않는 특성을 말한다. 그러 므로 비경합성이 있는 재화는 여러 사람이 동시에 소비 가능하다. 비배제성이란 대 가를 지불하지 않는 사람이라도 소비에서 배제되지 않는 것을 의미한다.
대부분의 재화는 경합성과 배제성이라는 특징을 가진다. 만약 어떤 사람이 연필을 구매하여 사용한다고 하자. 그 사람이 연필을 소비하면 다른 사람이 소비할 연필이 남아 있지 않다. 그리고 대가를 지불하지 않는 사람은 연필을 구매하여 사용할 수 없다. 연필은 경합성과 배제성이라는 특성을 가진 재화로서 세상에 흔한 사적 재화 들 중의 하나이다. 반면 국방과 치안은 경합성과 배제성을 갖지 않기 때문에 공공재 로 분류된다.
그러나 교육은 비경합성과 비배제성이 아닌 경합성과 배제성을 갖고 있다.41) 한 교실에 여러 학생을 놓고 동시에 가르칠 수 있기 때문에 교육에 비경합성이 있다고 주장할 수 있겠지만 그렇지 않다. 한 학생이 교실에서 질문하던가 아니면 주의를 끌 게 되어 그 학생에게 교사가 많은 시간을 사용하게 되면 다른 학생들이 교사의 주의 를 끌게 되는 시간이 그만큼 줄어서 교육량이 적어진다.42) 뿐만 아니라 학생들의 수
41) 안재욱(1997) 참조.
42) 교육의 품질이라는 관점에서 가장 중요한 것들 중의 하나는 교사 1인당 학생의 수이다. 교사 의 실력이라는 정성적 요인을 제외하면, 어쩌면 교사 1인당 학생의 수가 교육의 품질을 평가 하는 잣대로는 가장 중요한 것일지 모른다. 물론 교사 1인당 학생의 수가 1명인 것이 최선이 다. 현실에서 우리가 그렇게 하지 못하는 것은 자원의 부족 때문이기도 하고 교육의 생산에 있어서 어느 정도까지는 규모의 경제가 작용하기 때문이다. 그리고 교사 한 명에 학생의 수 가 매우 적은 교육인 과외는 교사 1인당 학생 수가 많은 공교육과 대비할 수 있다. 물론 예외 는 있겠지만 적어도 평균적으로 그렇다는 것이다. 그 점에서 사교육, 그중에서도 과외는 공교 육보다 우수한 품질의 교육임이 분명하다. 그러나 앞에서도 지적했듯이 사교육도 공교육과 같이 입시교육에만 중점을 둔다는 점에서 문제가 있음도 사실이다. 그리고 사교육이 무슨 타 도의 대상이 되는 것처럼 주장하는 관료, 교육학자 등은 사교육과 공교육의 특성을 잘못 이
준은 다양하다. 우수한 학생이 있고 열등한 학생이 있다. 우수한 학생에 맞추어서 교육을 한다면 열등한 학생들은 잘 이해하지 못하기 때문에 교육의 혜택을 얻을 수 없고, 반대로 열등한 학생들을 대상으로 교육을 하면 우수한 학생이 만족하지 못하 기 때문에 원하는 만큼의 혜택을 받지 못한다. 경합성이 있는 것이다. 한편 어떤 학 생을 배제함으로써 오히려 다른 학생들의 교육 혜택이 증가할 수 있다. 다른 학생들 의 진도를 방해하지 않도록 능력 및 기초가 부족한 학생을 배제한다면 다른 학생들 의 교육 혜택은 커질 수 있는 것이다. 그래서 대가를 지불하고 자기가 원하는 교육 을 받으려고 한다. 교육은 배제성이 매우 강한 것이다. 따라서 교육은 공공재가 아 닌 사적 재화이다.
로마 시대의 교육은 교육을 받는 사람이 자기가 원하는 과목(들)을 일정한 대가를 지불하고 교사로부터 직접 배우는 방법이었다고 한다. 즉 그 시대의 교육은 오늘날 의 과외나 가정교사 방식의 교육과 매우 유사했다는 것이다. 조선왕조 시대에도 ‘성 균관’이란 예외를 제외하면 주요 교육제도는 ‘서당’이었는데 이때 서당에서 행해진 교육은 교육생의 부모가 대가를 훈장에게 지불하는 방법으로서 전적으로 사적 재화 라고 할 수 있다. 그리고 근대국가가 성립하면서 학교교육이 본격적으로 시작되었지 만 그 공급자는 민간이었고 정부나 국가가 학교교육을 실시하게 된 것은 민간에 의 한 학교교육이 보편화된 이후였다. 그러므로 역사적으로도 교육은 사적 재화일 뿐 아니라 정부나 국가의 역할이 증대하면서 학교교육이 무상으로 보급되었다. 즉 정부 나 국가가 교육을 공공재로 만들었다는 것이다. 그리고 현실에서 사립학교가 교육을 잘 공급하고 있음도 부인할 수 없는 사실이다.
앞에서 공공재의 정의에 비추어 교육이 공공재가 아님을 증명했다. 지금부터 공공 재 이론에 대한 비판을 크게 세 가지 관점이나 시각에서 제시하고자 한다. 제도적 ‧ 경제적 환경이라는 관점, 공공선택이론이라는 관점, 오스트리아학파의 경제학에 근 거한 관점 등이 그것이다. 아래에서는 세 가지 관점을 차례로 논의하고자 한다.
첫째, Cowen(1985)은 재화의 본질적 특성보다는 제도적 ‧ 경제적 환경에 따라 그 특성이 바뀔 수 있다고 주장한다. 도로를 예로 들어보자. 일반적으로 비경합성과 비 배제성을 만족시키는 대표적인 재화로 도로를 꼽는다. 혼잡이 발생하지 않는 평상시
에 도로는 공공재의 두 가지 특성을 잘 만족시키는 것처럼 보인다. 그러나 출퇴근 시간과 같이 큰 혼잡이 발생하는 경우에 도로의 사용에는 경합성과 배제성을 가지 게 되기 때문에 사적 재화처럼 작동한다. 그러므로 Cowen(1985)은 어떤 재화가 공공 재의 두 가지 특성을 만족시키는가 여부보다는 어떤 재화가 놓이게 되는 경제적 환 경 또는 제도적 환경을 중요시할 것을 주장한다. 그는 이런 주장을 바탕으로 정부가 어떤 재화를 어느 정도 공급하느냐에 따라 사적 재화도 되고 공공재도 된다는 것이 다. 만약 정부가 어떤 재화를 필요 이상으로 많이 공급하면 공공재의 특성을 만족시 키게 되기 때문에 공공재가 되는 경향이 있다는 것이다. 다시 말하면 공공재이기 때 문에 정부가 공급하는 것이 아니고 정부가 시장 간섭을 통해 필요 이상으로 많이 공 급하게 되면 공공재가 된다는 것이다. 공공재를 인정하는 논리는 정부의 시장개입을 정당화 또는 합리화시키기 위한 것이라는 것이다. 그리고 이러한 논리는 “어떤 재화 를 정부가 공급하면 공공재가 된다.”라는 인식의 오류와 무관하지 않다고 주장한다.
둘째, 공공선택이론에 의한 공공재 이론에 대한 비판을 보기로 한다. Forte(1967) 는 사무엘슨이 1954년에 발표한 “The Pure Theory of Public Expenditure”라는 논 문에서 공공재 이론을 이용하여 정부지출을 정당화시키는 논리를 전개했다고 비판 했다.43) 즉 공공재 이론은 튼실한 경제이론이기보다는 정부의 행위를 정당화하기 위하여 창안된 것이라는 것이다.
셋째, 공공재 이론을 비판하는 또 다른 시각은 오스트리아 학파의 경제학에 뿌리 를 두고 있다. Holcombe(1997, 2000)은 공공재 이론이 정부가 공공의 이익을 위해 일 한다는 인식을 심어주기 위한 도구로 사용된다고 주장하고 그 점에서 교육, 특히 공 교육은 정부의 구성원, 즉 관료의 이익을 위하게 된다는 것이다. 즉 Holcombe은 다 음과 같이 적고 있다. “공공재 이론은 국가가 지배하는 고등교육 체제의 산물이고 정부 행위가 정당하다는 인식을 강화해 왔다.”44)
요약하면, 교육의 공공성, 더 구체적으로 교육이 공공재라는 주장은 그 근거가 취
43) 정부지출을 연구하는 사람들은 사무엘슨이 1954년에 발표한 상기의 논문을 공공재이론의 시 발점으로 간주한다.
약하다. 교육은 전적으로 사적 재화이고 사적 영역에 속하는 것이다. 물론 사적 재 화는 공급자와 수요자가 자율적으로 생산하고 선택할 수 있는 권리를 가진다. 그리 고 그렇게 되어야 한다. 역사적으로 근대 국가 이전에 교육은 사적 재화였다. 교육 이 공공재라는 이론 또는 주장은 공공의 이익을 위하여 발전된 것이 아니라 관료 자 신의 이익(self-interests)을 위하여 만들어지고 널리 사용되어 왔다.
(2) 공공성: 외부경제45)
정부의 교육에 대한 독점에 대한 또 다른 논거는 교육의 공공성이다. 교육의 공공 성이란 교육의 수혜자가 교육을 받은 개인에게만 국한되지 않고 사회 전체에 미친 다는 것이다. 경제학에서는 이것을 외부성 또는 외부효과(external effect)라고 한다.
외부성에는 외부불경제(external diseconomy)와 외부경제(external economy)가 있다. 어 떤 경제주체의 행위가 다른 경제주체들에게 피해를 주지만 이에 대하여 대가를 지 불하지 않는 경우를 외부불경제(external diseconomy)라고 하고, 한 경제주체의 행위가 다른 경제주체들에게 이득을 주지만 이에 대한 대가를 받지 못하는 경우를 외부경 제(external economy)라고 한다. 전자와 후자의 대표적인 예로 환경오염과 교육을 각 각 들고 있다. 여기에서는 외부경제만을 설명하기로 한다.46)
외부경제의 경우에는 행위를 한 경제주체가 모든 이득을 수확할 수 없기 때문에 시장에서는 외부경제가 발생하는 재화나 용역을 사회적으로 바람직한 수준보다 적 게 생산한다는 시장실패론이 있다. 예를 들어, 교육을 개인에게 맡기면 사회적으로 바람직한 수준보다 적은 양의 교육에 투자한다는 것이다. “교육은 분명히 타인에게 긍정적인 영향을 미치지만 그 대가를 모두 받을 수 없는 경우도 있다. 그러므로 개 인은 사회적으로 바람직한 수준보다 적은 양의 교육을 받고자 한다. 그에 따라 교육 의 공급도 충분히 이루어지지 않는다. 그러므로 정부가 개입하여 사적 교육 공급자 가 공급하는 교육보다 더 많은 양의 교육을 공급해야 한다는 결론에 이르게 된다.”
45) 이 부분은 전용덕(2007)을 발췌하였다. 이 부분에 대한 근본적인 설명은 Mises(1963) 참조 46) 외부불경제에 대한 자세한 내용은 전용덕(2007)을 참조
이런 주장이 공립학교의 설치와 운영의 근거가 되어 왔고 그 결과 공립학교가 증가 해 왔다. 그리고 공립학교의 설치와 운영을 국가가 책임지면서 공립학교를 통제하는 규제가 사립학교의 통제로 확장되어 왔다.
한마디로, 외부효과가 있는 경우에 시장은 실패하기 때문에 정부가 적극적으로 시 장에 개입해야 한다는 것이다. 즉 이런 ‘시장 실패’(market failure)에서 정부의 시장 간섭 또는 개입의 정당성을 찾는다. 문제는 과연 이런 시장실패론이 옳은가 하는 것 이다.
외부경제에 대하여 먼저 지적해야 할 것은 외부경제가 외부불경제의 단순한 정반 대 또는 역(逆)이 아니라는 점이다. 외부경제는 외부불경제와 분리해서 생각해야 한 다. 외부경제는 그 자체로서 고유한 영역과 특징을 가지고 있다. 그러나 시장실패를 주장하는 사람들은 외부경제를 마치 외부불경제의 역인 것처럼 취급하고 있다.
어떤 행위자의 행동이 자신뿐만 아니라 타인에게도 혜택을 가져다준다면 두 가지 가능성 또는 대안이 있다. 하나는 행위자 자신에게 돌아오는 이득이 매우 큰 경우이 다. 이 경우에 행위자는 어떤 행동이나 계획에 필요한 모든 비용을 지불하고자 한다.
미제스(Mises)는 철도회사의 예를 제시한다.
산업화의 초기에 산사태가 일어날 가능성이 높은 지역에 철로를 건설해야 하는 경우에 철도회사가 산사태를 방지하는 차단막을 건설하는 경우를 볼 수 있었다. 산 사태 방지 차단막의 설치로 차단막 인근 주민은 엄청난 이득을 본다. 매년 발생하던 산사태로부터 안전할 수 있기 때문이다. 철도회사는 차단막 설치가 인근 주민에게 이득을 주지만 이에 대한 대가를 받을 수 없다는 점을 너무도 잘 안다. 그럼에도 불 구하고 철도회사는 산사태 방지 차단막의 설치를 연기하거나 포기하지 않는다. 차단 막의 규모를 줄여서 산사태가 일어날 여지를 남겨두고 차단막을 설치하지도 않는다.
철도회사는 차단막으로부터 자신이 받는 이득이 매우 크기 때문에 모든 비용을 자 신이 지불한다. 철도회사는 타인이 대가를 지불하지 않으면서 이득을 누린다는 점을 차단막을 설치할 때 전혀 고려하지 않는다. 다른 말로 하면, 외부경제가 철도회사의 결정과 행위에 영향을 미치지 않는다는 것이다. 그러므로 이 경우에 과소 생산의 우 려는 전혀 없다. 그리고 교육이 바로 여기에 해당한다.