한국교육 문제의 원인 (1) 정부규제

앞에서 우리나라 학부모의 높은 교육 열의에 비해 교육산업이 충분히 발달하지 못했음을 지적했다. 그리고 그 가장 중요한 원인은 정부의 교육 서비스에 대해 광범 위하고 강력한 규제와 간섭이다. 주지하듯이 정부의 규제는 교육 서비스의 공급자와

수요자 모두에게 영향을 미친다. 그리고 시간적으로 그런 규제는 증가해 왔다.

규제는 일반적으로 법과 규칙으로 구현된다. 법과 규칙은 정부에 의해 제정되고 집행된다. 그런 법과 규칙은 크게 구분하여 거래와 시장을 보호하는 규제일 수 있고 거래와 시장을 간섭하는 규제일 수 있다. 전자의 경우에 법과 규칙으로 구현된 규제 가 순기능을 하는 것이고 후자의 경우에 법과 규칙은 역기능을 하는 것이다. 거래와 시장이 자발적으로 잘 유지되기 위해서는 최소한 각 거래자의 생명, 자유, 재산이 잘 보호되어야 한다.²¹⁾ 그러므로 각 개인의 생명, 자유, 재산을 보호하는 법과 규칙 은 순기능을 하는 규제이고 그런 역할을 벗어나는 법과 규칙은 역기능을 하는 규제 이다.²²⁾ 순기능을 하는 법과 규칙은 현재에도 기존의 민법, 형법 등에서 잘 구현되 어 있다. 그리고 역기능을 하는 규제를 검토하여 개혁할 것을 제안하는 것이 이 연 구의 목적이기 때문에 아래의 연구에서 역기능을 하는 규제를 자세히 검토할 것이 다. 문제는 오늘날 대의제 민주주의하에서 의회라는 입법 기관에 의해 만들어지는 법, 즉 ‘입법과정에 의한 법(legislative law)'은 역기능이 주이고 순기능이 예외적인 것 이라는 점이다.²³⁾ 특히 경제 관련법이나 규칙은 더욱 그러하다. 그 점에서 법과 규 칙의 증가, 즉 규제의 증가는 크게 보아 부정적이라는 것이다.

<표 2-13>은 일정 시점에 있어서 교육관계법의 총량을 법률, 시행령, 시행규칙 등 으로 나누어 보여줄 뿐 아니라 총량의 증감을 보여준다. 그리고 보고서 말미에 제시된

<부표 2-1>은 <표 2-1>이 만들어지게 된 기초자료로서 좀 더 상세한 내용을 보여주고

21) 여기에는 무엇이 ‘정당한(just)’ 재산인가 하는 어려운 질문이 관련되어 있다. 왜냐하면 우리는 정당하지 못한 재산을 보호해서는 안 되기 때문이다. 그러나 여기에서는 편의상 일단 모든 재 산을 정당한 재산이라고 가정한다.

22) 시장에서 법과 규칙이 순기능을 하는 범위에 대한 자세한 설명은 Rothbard(1963) 참조 23) 레오니(2000)는 오늘날 입법과정에 의한 법이 거의 언제나 인간의 자유와 삶을 억제하고 통

제한다는 점을 보여주었다. 레오니는 인간이 오랜 거래 과정을 통해 시행착오를 거쳐 확립한 일반적인 규칙이나 질서를 판사나 재판관이 구체적인 분쟁을 해결하는 과정에서 찾아내어 적 용한 것이야말로 인간의 자유와 삶에 순기능을 한다는 점을 보여주었다. 레오니는 그런 법과 규칙을 ‘재판관이 만든 법(judge-made law)’이라고 명명하고 입법과정에 의한 법과 대비했다.

두 법의 근본적인 차이점은 재판관이 만든 법이 민간에서 이미 확립된 질서나 규칙을 찾아낸 것이라면 입법과정에 의한 법은 거의 대부분 그런 것이 아니라는 것이다. 재판관이 만든 법에

구분 연도

법 시행령 시행규칙

조항의 수 증감 조항의 수 증감 조항의 수 증감

1988 238 237 10

1993 302 64 270 33 20 10

1998 477 175 488 218 22 2

2003 717 240 640 152 47 25

2008 693 -24 798 158 64 17

2010 734 41 808 10 67 3

있다. 교육 관련 법률은 1988년 238개 조항에서 2010년 현재 734개 조항으로 크게 증가했다. 같은 기간에 약 3.1배 증가한 것을 알 수 있다. 교육 관련 시행령은 1988년 237개 조항에서 2010년 현재 808개 조항으로 증가했다. 같은 기간에 약 3.4배 증가하 여 법률 조항보다 더 많이 증가한 것이다. 교육 관련 시행규칙은 1988년 10개 조항에 서 2010년 현재 67개 조항으로 증가했다. 같은 기간에 약 6.7배 증가한 것이다.

법률과 시행령의 증감을 시기별로 나누면 다음과 같다. 법률의 증가가 많았던 시 기는 김영삼, 김대중 대통령 집권 기간이고 시행령의 증가가 많았던 시기는 김영삼, 김대중, 노무현 대통령 집권 기간임을 알 수 있다. 이러한 사실은 두 가지 의미를 지 닌다. 첫째, 김영삼, 김대중 대통령 집권 기간에는 법률과 시행령, 모두에서 증가가 있었다는 것이다. 둘째, 노무현 대통령 집권 기간은 법률은 오히려 조금 감소하였으 나 시행령은 크게 증가했다는 것이다. 이것은 주어진 법률의 범위 내에서 대통령이 자신의 정책을 실현했다는 것을 보여준다.

<표 2-13> 시점별 교육관계법의 변화 추이(1998년 이후)

주: 1988년, 1993년, 1998년, 2003년, 2008년은 새 대통령이 취임한 해 자료: 법제처, 국가법령정보센터

<표 2-14>는 주요 교육관계법의 최초 입법 연도를 시기별로 구분한 것이다. 교육 공무원법이 1953년에 교육관계법으로서는 최초로 제정되었다. 그리고 사립학교법이 1963년에 제정되었다. 사립학교법이 제정된 역사가 오래된 만큼 자주 개정되었을 뿐 아니라 많은 영역이 점차 정부의 규제 대상이 되었다. 노무현 정부 시절에는 대

학의 지배구조를 공공영역으로 전환함으로써 사립대학의 재산권을 예전보다 덜 보 호하는 쪽으로 법을 개정했다. 교육기본법, 고등교육법, 초 ‧ 중등교육법 등은 1997 년 말에 제정된 것으로서 사실상 김대중 정부에서 발효되기 시작한 것이다. 평생교 육법, 영재교육법, 교원노조설립법 등은 김대중 정부 집권 기간에 최초로 입법되었 거나 전면 개정되었다. 노무현 대통령 집권 기간에 유아교육법, 학교폭력예방 ‧ 대책 법, 장애인특수교육법 등이 최초로 제정되었다. 이러한 사실은 좌익 정권이라고 일 컬어졌던 김대중, 노무현 대통령이 집권한 기간 동안에 규제가 강화되었다는 일반적 인 믿음이 옳다는 것을 적절히 보여준다. 특히 정부가 1999년에 교원노조 설립을 허 용한 것은 대표적인 좌익 지향의 정책이라고 하겠다.

<표 2-14>는 다른 의미도 시사하고 있다. 즉 1953년 이후 정부의 규제가 증가한 것은 정부가 규제 대상을 확대하는 방법으로 이루어졌다는 점이다. 즉 입법 이전까 지 비교적 자유롭거나 암묵적 규제를 받던 상태에서 명시적 규제를 받으면서 덜 자 유로워진 상태가 된 것이다. 그리고 보고서 말미에 제시된 <부표 2-2>는 각 교육관 계법의 최초 입법과 2010년 현재 법 조항의 변화를, <부표 2-3>은 기타 교육관계법 의 최초 입법과 2010년 현재 법 조항의 변화를 각각 보여준다.

교육에 대한 정부의 규제와 간섭이 증가하고 있음은 여러 가지 거시 지표에서도 잘 나타나고 있다. <표 2-15>는 연도별 교과부 예산과 민간 교육비 지출의 국내총생 산(GDP)에서의 비중을 보여주고 있다.²⁴⁾ 교과부 예산의 GDP에서의 비중은 1988년 에 2.57%이던 것이 2007년에는 3.18%로 약 0.61%포인트 증가하였다.²⁵⁾ 이 비율은 1998년에는 3.62%까지 늘어났지만 2003년을 전후하여 다시 하락했다. 1997년의 경 제위기 이후로 GDP는 빠르게 회복되었지만 교과부 지출은 크게 늘어나지 않았기

24) 연간 국내총생산을 포함한 모든 경제 통계는 상당히 부정확하다. 지하경제가 있기 때문이다.

한 비공식 추계에 의하면 우리나라 지하경제 규모는 연간 국내총생산의 15% 정도라고 한다.

지하경제에는 교육비 등도 포함된다. 그러므로 공식 경제통계는 우리나라 경제의 실상을 정 확히 반영하지 않기 때문에 공식 통계에 의한 분석은 그만큼 부정확할 수밖에 없다. 그러나 현재로서는 그 한계를 극복할 수 있는 방법은 없다. 이 연구에서의 경제 통계에 대한 해석은 그런 문제점이 있음을 받아들인다. 그럼에도 불구하고 공식 통계가 보여주는 어떤 추세는 분 명히 유용하고 현실을 이해하는 데 크게 기여한다는 점을 지적해 둔다.

연도 최초 입법한 교육관계법

1960년 이전 교육공무원법(1953)

1961~1979 사립학교법(1963), 지방교육재정교부금법(1971)

1980~1987 사회교육법(1982)

1988~1992 지방교육자치에 관한 법률(1991)

1993~1997 교육기본법(1997), 고등교육법(1997), 초 ‧ 중등교육법(1997) 1998~2002 평생교육법(1999), 영재교육법(2000),

교원노조설립법(1999)

2003~2007 유아교육법(2004), 학교폭력예방 ‧ 대책법(2004), 장애인특수교육법(2007)

주: 사회교육법(1982)은 1999년에 평생교육법으로 전면 개정

<표 2-14> 주요 교육관계법의 최초 입법 연도와 시기별 구분

때문이다. 그러므로 지난 20여 년 동안 교과부의 지출이 GDP에서의 비중은 약간의 기복이 있지만 증가해 왔다고 볼 수 있다. 그리고 GDP에서 한 정부 부서 지출의 비 중이 그 정도 증가한 것은 결코 작은 것으로 간주해서는 안 된다. 게다가 전체 교육 예산 중에서 85% 정도가 지방교육 재정 교부금이다. 지방교육 재정 교부금은 매년 교육과학기술부가 전국 16개 시 ‧ 도 교육청으로 내려 보내는 지원금이다. 각 교육 청은 이 지원금으로 초 ‧ 중 ‧ 고의 교원 임금을 지불하고 교육시설을 짓는 데 사용 한다. 지방교육 재정 교부금은 한 연도의 내국세 총액의 20.27%에 교육세 전액을 합한 것이다. 따라서 경제 규모가 커지면 지방교육 재정 교부금도 자연스럽게 증대 한다. 지방교육 재정 교부금은 정의상 규제일 뿐 아니라 교과부 공무원에 대한 임금 지불도 각종 규제를 입안하고 집행하는 인원에 대한 대가라는 점에서 규제이다. 그 러므로 교과부 예산의 증가는 규제의 증가로 해석할 수 있다.

GDP에서 민간 교육비 지출이 차지하는 비중은 1988년 2.70%에서 2007년 3.78%

로 증가하여 지난 20여 년 동안 약 1.08%포인트 증가했다. 이 점은 교과부 예산 증 가보다는 민간 교육비 지출의 증가가 크다는 사실을 보여준다. 그리고 교과부 예산

과 달리 민간 교육비 지출은 지난 20여 년 동안 지속적으로 상승해 왔다. 즉 2003년 을 전후하여 민간 교육비 지출이 교과부 지출처럼 움직이지 않았다는 것이다. 그리 고 1993년, 1998년 등을 제외하고 민간 교육비 지출의 GDP에서의 비중이 교과부 지출의 GDP에서의 비중보다 언제나 컸다. 요약하면 교과부에 의한 교육비 지출을 제외하고도 민간의 교육비 부담은 작지 않음을 알 수 있다.

그러나 공식 민간 교육비 지출 통계는 다음과 같은 이유들로 낮게 집계되었을 것 으로 여겨진다. 첫째, 인구가 급격히 상승하면서 초등학교, 중학교, 고등학교 등을 교과부 예산으로 설립하는 데 한계가 발생하면서 신도시 개발 시에는 첫 입주자에 게 학교 건립에 따른 비용의 일부를 부담하게 하거나 민간의 토지 전부 또는 일부를 교육용으로 무상으로 강제 수용하였다. 이것은 학교 설립을 목적으로 현물세를 받은 것이다. 이것은 민간 교육비 지출, 교과부의 예산 등, 어디에도 포함되지 않는 것이 다. 현재로서는 그 크기를 짐작할 수는 없지만 분명히 민간이 부담하는 것이기 때문 에 민간 교육비 지출에 포함되어야 한다. 둘째, 학교 주변에는 뇌물성 촌지, 뇌물 등 이 완전히 사라지지 않고 있는 것이 현실이다. 이 항목도 민간 교육비 지출에 포함 되어야 한다. 셋째, 세금을 절감할 목적으로 사설 학원 등이 수강료 등을 낮게 신고 하는 경우에도 민간 교육비 지출은 낮게 추정될 것이다. 위 세 가지 항목은 통계에 포함되지는 않지만 없어지는 것은 아니다. 한마디로, 그만큼 공식적인 민간 교육비 지출 통계가 낮게 측정된 것이라는 점을 지적하는 것이다.

교육과학기술부 예산의 증가는 학생 수의 변화와 대비하면 두드러진다. 학생 수는 1988년에 약 1,121만8,000명에서, 1999년에 약 1,086만6,000명으로 감소하다가, 2002년까지 약 1,135만3,000명으로 소폭 증가하였다가, 2010년에는 약 1,046만 1,409명으로 상당폭 감소하였다. 결국 학생 수는 1988년 기준으로 할 때 2010년에 는 약 6.7% 감소하였다. 이러한 변동에는 초등학생, 중학생, 고등학생의 수는 크게 감소했고 대학생과 대학원생의 수는 크게 증가한 것이 반영된 것이다. 초 ‧ 중 ‧ 고 학생 수는 1988년에 약 972만 명이던 것이 2000년에 약 795만 명으로, 2010년에 약 724만 명으로 1988년 대비 약 25.5%(2000년 대비 약 8.9%)나 감소하였다. 그럼에도 불구하고 교과부 교육 예산의 85%를 차지하는 지방교육 재정 교부금은 2000년에