공공부조 정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 -TANF의 배경과 그 집행의 특징-

공공부조정책 내용과 집행의

상호조응성 분석

A Study on the Background of Implementation of Public Assistance

이현주·금현섭·박정민·황보람·박수진

한국보건사회연구원

연구보고서 2011-23 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 TANF의 배경과 그 집행의 특징 -발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈 페 이 지 등 록 인 쇄 가 격 2011년 12월 이 현 주 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 235(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 대명기획 7,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2011 ISBN 978-89-8187-799-6 93330

머 리 말

사회정책에 대한 관심이 높아지고 그 예산 규모가 커지면서 사회정책 을 효과적이고 효율적으로 집행하는 것이 핵심 과제 중 하나로 부상하 였다. 과거에는 정책 기획단계의 제반논의가 정책의 내용을 중심으로 한정되었다면 최근에는 정책을 어떻게 집행할 것인가에 대한 논의가 활 발하다. 하지만 정책의 배경이나 정책의 내용 등에 대한 고려가 전제되 지 않은 상태로 사회정책의 집행이 고립적으로 검토되고 설계되는 기이 한 현상을 경험하여 왔다. 정책의 집행은 정책의 이념적·정치적 배경이 나 이러한 배경이 반영된 정책의 내용에 따라 설계되어야 한다. 그럼에 도 불구하고 사회정책의 집행은 진공상태에서 중립적인 답이 존재하는 것처럼 다루어져 왔다. 본 연구는 사회정책의 집행이 그 배경과, 그리고 해당 정책의 내용과 조응하는 것이며, 조응하는 것이어야 함을 확인하려는 동기로 시작되었 다. 사회정책 중 상대적으로 이념적 배경으로부터 민감한 정책은 공공 부조 정책이라 할 수 있다. 특히 미국과 같이 자유주의적 전통이 강한 사회에서 공공부조 정책은 항상 사회정책 중 핵심적 쟁점이 되어왔다. 본 연구는 1996년 복지개혁 이후의 미국 공공부조 정책의 집행을 중심 으로 정책의 배경과 정책, 그리고 집행의 조응관계를 분석하였다. 앞으로도 공공부조 정책의 집행을 둘러싸고 그 개선안들을 마련하여 야 하는 사회적 요구에 직면하게 될 것이다. 본 연구는 정책 집행에 대 한 이해와 정책집행의 대안을 마련하고자 하는 여타의 시도에 새로운

인식, 접근의 기회를 제공할 것이라 기대된다. 본 연구는 본 원의 이현주 연구위원 책임 하에 서울대 행정대학원의 금현섭 교수, 미국 일리노이주립대 박정민 교수, 부산대 황보람 교수, 그리고 본 원의 박수진 연구원의 공동연구로 수행되었다. 본고를 세심 하게 읽고 귀중한 의견을 주신 원외의 김영종 교수, 김용득 교수, 진재 문 교수와 원내의 강신욱 연구위원, 강혜규 연구위원께 감사의 마음을 전한다. 끝으로 본 보고서의 내용은 저자들의 개인적인 의견이며 본원의 공식 적인 견해가 아님을 밝혀둔다. 2011년 12월 한국보건사회연구원장

김 용 하

목 차

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Abstract ··· 1

요약

··· 3

제1장 서론: 연구문제와 연구의 개요 ··· 11

제1절 연구의 목적 ··· 11 제2절 연구내용과 연구방법 ··· 15 제3절 선행연구의 분석 경향과 본 연구의 의미 ··· 18 제4절 분석틀의 구성 ··· 20

제2장 미국 공공부조정책의 변화 ··· 25

제1절 복지개혁 및 TANF의 개요와 특징 ··· 25 제2절 복지개혁 이전 공공부조제도 관련 현황 ··· 43

제

3장 미국 TANF의 이념적‧정치적 배경 ··· 57

제1절 PRWORA의 이념적 배경 및 특징 ··· 59 제2절 의회정치와 TANF의 형성 ··· 69 제3절 대통령과 주지사의 영향력과 TANF의 형성 ··· 84 제4절 이념의 정치, 담론의 정치, 그리고 TANF의 형성 ··· 89

제4장 공공행정의 기조 변화 ··· 101

제1절 레이건 행정부의 행정개혁 ··· 104 제2절 클린턴 행정부의 행정개혁 ··· 109 제3절 분야별 행정체계의 변화 ··· 116

제5장 TANF의 집행과 특징 ··· 131

제1절 공공부조 정책 집행의 사례 비교 ··· 131 제2절 정치적 배경과 복지개혁 집행: 위스콘신의 사례 ··· 141 제3절 공공부조 집행의 주된 변화 ··· 149

제6장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점 · 163

제1절 미국 공공부조 집행과 관련 요소의 조응 ··· 163 제2절 한국 공공부조 집행에 대한 시사점 ··· 170

참고문헌

··· 187

Contents

표 목차

〈표 2-1〉 미국의 PRWORA 전후 공공부조제도 특징 비교 ···35 〈표 2-2〉 1992년~1998년 인구대비 AFDC/TANF수급자 비율 48 〈표 4-1〉 미국 연방정부 공무원의 규모 변화 ···119

그림 목차

[그림 1-1] 공공부조 정책집행 영향요인 ···22 [그림 2-1] 1936년~2009년 미국 공공부조 수급 가구 및 수급자 규모의 변화 ···49 [그림 2-2] 1971년~2009년 미국 실질 GDP 성장률과 공공부조 수급자 수 변화 ···49 [그림 2-3] 1992년~1998년 수급자 분류에 따른 근로참여비율 변화 50 [그림 2-4] 1969년~1994년 수급자 혼인상태 비중 추이변화 ···51 [그림 2-5] 1969년~2009년 수급자 혼인상태 비중 추이변화 ···52 [그림 2-6] 미국 공공부조 수급자의 인종구성변화 ···54 [그림 4-1] 미국 연방정부 총인력 변화 추이 ···118 [그림 4-2] 미국 재정수지 및 적자비율의 변화 ···121 [그림 6-1] 미국 공공부조 집행과 배경의 이해 ···164

1 Ab st ra ct

Abstract

A Study on the Background of Implementation

of Public Assistance

This study analyses features in implementation which are corresponding to the background including ideological inclination, political context, and administrative basis of public assistance. The purpose of this research is to provide intelligence to consider in the way of developing new implementation model for public assistance in Korea.

After welfare reform in 1996, TANF replace AFDC as a main public assistance in the U.S. This study is a case study of TANF, because implementation and the background of TANF cover so many aspects of debates about poverty and public assistance. This analysis showed ideological background including new liberalism, new conservatism, paternalism and new federalism committee occupied by Republicans have had an effect on the contents and implementation of TANF. Devolution, privatization, closer relationship between welfare, workforce development agencies, performance measures, performance based contracting, complicated application process, enhanced case management, computerization, and all features have been caused by ideological and political

2 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석

backgrounds of TANF. Furthermore, these features have infringed the right for the public assistance of citizen.

In Korea, a lot of political efforts have done to improve the implementation of public assistance. But every effort was made without consideration in the context of public assistance. In case, case management is selected as a important tool for the implementation of public assistance, corresponding between goal of the policy and the tool should be assured.

3 요 약

요 약

본 연구는 공공부조 정책의 집행을 정책의 이념적·정치적 배경과 일 반 공공행정의 기조, 그리고 정책내용과의 조응관계 속에서 분석하고 있다. 이 분석을 토대로 공공부조 집행을 개선하기 위한 제 시도에서 고민하여 볼 시사점을 찾는 것을 목적으로 한다. 과거 우리나라의 공공부조 정책집행은 정책적 지향이나 정책결정과 구분되는 것이라 여겨졌다. 그 결과, 정책집행에 대한 대안의 마련은 정 책의 배경이나 당시 정부 및 지지적인 연구진의 이념적 지향과 관련이 없는 별개의 선택인 듯 간주되었다. 하지만 정책의 집행은 그 정책의 배경과 정책 자체로부터 영향을 받 는 과정이다. 본 연구의 분석틀은 이러한 관계를 전제로 구성되었다. 한 사회의 이념은 정치와 정책, 그리고 행정의 기저에 영향을 준다. 또한 이념과 정치로부터 영향을 받은 정책의 내용과 일반 공공행정의 기조는 공공부조 정책의 집행에 영향을 준다. 연구에서는 이러한 제 요소들 간 의 관계에 조응성이라는 개념을 사용하였다. 조응성이란 하나의 특징이 다른 요소의 특징을 유발하는 관계, 하나의 변화가 다른 요소의 변화를 초래하는 관계를 의미하고자 사용한 개념이다. 또한 조응성이란 이렇게 영향을 주고받는 관계 자체를 의미할 뿐 아니라 특징이나 변화가 서로 같은 성격으로 나타난다는 점을 의미하기도 한다. 본 연구는 1996년 전후, 미국 공공부조 정책의 집행을 분석의 사례 로 하였다. 미국은 개인 책임에 대한 강조가 강한 역사적, 사회적 배경

4 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 을 가진 국가로 빈곤에 대한 제 정책의 변화시기마다 이러한 개인책임 에 대한 입장차이가 분명하게 드러나곤 하였다. 1996년의 복지개혁으로 이 점이 극적으로 강조, 현실화되었다. 본론의 앞부분 제2장에서는 미국 공공부조 정책이 1996년 복지개혁 이후 어떻게 변화되었는지를 정리하였다. 복지개혁 이후 AFDC를 대체 한 TANF는 수급자들에게 근로 의욕을 고취시키고 취업과 관련된 활동 에 투자하도록 지원하고, 수급자들의 행태를 변화시켜 궁극적으로는 수 급자들의 자활을 도모하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 포괄보조금 제를 도입하여 주정부의 자율성과 책임성을 증가시키고, 일생 동안의 수급기간을 최대 60개월로 제한하였으며 모든 수급자에게 근로요건이 부과되었다. 취업을 촉진하기 위한 근로관련 활동에 불참할 경우 주어 지는 벌칙이 강화되었으며 아동보육 및 부모의 보호 의무가 강화되었고 혼외 출산 및 낙태를 억제하는 한편 결혼을 촉진하여 완전한 가정을 이 루게 하는 것이 주요 내용으로 포함되었다. TANF는 빈곤계층의 복지 수급권을 폐지하고 한시적으로 필요한 시기에만 급여를 지원한다는 점 에서 이전의 AFDC와는 본질적으로 다른 제도였다. 1996년 복지개혁의 이전에는 AFDC로 인한 복지의존의 문제가 이슈 화되었고, 수급자 규모가 증가하였다. 이 밖에 수급자 중 미망인의 규모 는 감소하고 미혼모 등 바람직하지 않다고 여겨지는 가족유형의 규모가 증가하고 유색인종의 수급비중이 증가하는 상황에 대한 비판이 고조되 고 있었다. 한편 공공부조의 비용부담으로 각 주정부들은 연방정부로부 터 예외조항(waiver)을 허용 받는 사례가 증가하고 있었는데 이 주정부 의 자체적인 대응방안은 수급기간의 제한 등 복지개혁의 방향과 같은 지향의 것들이었다. 미국 TANF의 이념적·정치적 배경을 보면 신자유주의, 신보수주의, 가부장주의, 신연방주의 등으로 요약된다. 자유주의적 정치문화, 약한

5 요 약 노동계급, 분권적 연방제도, 보수양당구조, 중산층에 대한 여론의 민감 성 등으로 1990년대부터 미국에서는 신자유주의가 비교적 강력하게 대 두하였다. 신자유주의는 개인과 지역의 자율성, 민간과 시장기제의 강화 및 공공부문으로의 적용, 근로윤리의 강조, 근로의 강제, 수급기간의 제 한 등으로 구체화되어 복지개혁에 반영되었다. 보수주의 이념의 핵심은 젠더, 인종 및 민족, 혹은 계급 등 개인 간 의 내재적 차이와 긴장의 존재를 수용하고 있는데 가부장적 가족주의와 밀접하게 연관된다. 가부장주의는 빈곤의 원인으로 빈곤층의 결함을 지 적하고, 유색인종과 이민족들의 건강하지 않은 생활양식을 비난하여, 대 안으로 가족형성 및 유지, 건강한 결혼, 부의 부양의무 강화, 여성의 남 성 가장의 역할전제 등을 강조하였다. 신연방주의는 연방정부의 규모와 권한을 축소하고 대신 주정부의 권한을 늘리는 것을 지향한다. 신연방 주의는 국수주의적 이념과 결부되면서 사회적 보호에서 이민자에 대한 엄격한 제한이나 배제 등의 경향을 보인다. 복지개혁 당시 정치적 역학을 보자면 공화당의 주도로 분점정부의 전 통이 약화된 상황에서 공화당의 공공부조 개혁의지가 선거전과 맞물려 강화되었다. 선거에서의 불리함을 피하기 위한 민주당 내 보수경향 집 단, 신민주당이 공화당의 입장과 타협하면서, 그리고 주지사의 주정부에 대한 부담을 줄이려는 개혁안이 가세하면서 복지개혁은 완결된다. 복지개혁 당시, 미국의 공공행정 기조도 변화 중에 있었다. 신자유주 의를 바탕으로 하는 신공공관리론이 확산되어 각종 개혁이 이루어졌다. 개혁은 과거 대비, 정부 조직보다 정부 운용의 개혁을 초점으로 하면서 한층 체계적으로 진행되었다. 분권, 성과중심의 행정, 공무원인력감축, 일선 관료의 역량과 재량을 강조, 공사행정의 차이보다 유사성 강조, 시 장·민간기법의 도입 추진 등이 개혁의 구체적 내용이 되었다. 미국 공공부조 집행에서도 당연 이러한 배경의 제 변화들이 반영되었

6 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 다. 각 주별로 자율성이 주어져 주의 정치적 배경에 따라 정책의 집행 이 다소 차이를 보이지만 미국 전 지역을 관통하는 공통적인 집행 특징 을 갖고 있다. 주정부로 TANF의 집행에 대한 권한이양이, 그리고 일 부 주에서는 주정부 이하의 지역으로 권한이 재이양이 되는 현상이 나 타났다. 주에 따라 모델은 다르지만 공히 전 주정부에서 공공부조 집행 에서 고용과의 연계가 강화되었다. 일부 주정부는 복지급여와 고용서비 스의 제공을 주관하는 조직과 사무소의 통합을 시도하기도 하였으며 대 부분의 지역에서 적어도 연계의 강화를 위한 절차의 변화 등 조치가 이 루어졌다. 또한 지역에 따라 수준의 차이가 있지만 TANF의 집행에서 민영화가 강화되었다. 대상자 선정까지 민간기관으로 이관된 지역도 있 다. 민영화가 이루어지면서 TANF의 집행에 참여하는 기관의 수가 늘 어났다. 주정부와 급여 및 서비스 제공기관은 성과를 중심으로 평가, 계 약이 진행되었다. 성과는 대개 양적지표를 중심으로 구성되어 민간기관 들이 수급자 선정에서 유리한 사례만 적격한 것으로 판정하는 등의 부 작용을 초래하기도 하였다. 이밖에도 수급자 규모를 줄이려는 의도로 신청과정에 추가적 과정이 붙기도 하였는데 예를 들어 사진촬영, 지문, 가정방문 등 신청과정을 복잡하게 하고 신청자의 불편을 가중하여 수급 자의 접근성을 저해하는 요소들이 이에 해당된다. 이 밖에도 사례관리가 강화되어 일선 요원의 근로조건 부과 등 전반 적 자유재량이 증가하였다. 사례관리자는 적격성 뿐 아니라 수급자의 행태 변화까지 관여하기를 요구받았다. 인력이 증원되지 않고 사례는 줄지 않으며 추가적 업무가 증가하면서 일선에서는 전산화의 추진을 필 요로 하였다. 하지만 전산화는 수급자의 조건부과, 적격성 심사의 엄격 성, 부정수급 모니터링과 관련하여 더 많이 활용되며 전인적 접근을 방 해한다고 비판받기도 하였다. 1996년 공공개혁으로 공공부조 수급자의 수가 감소하고, 근로참여도

7 요 약 증가하여 정책의 목적이 달성된 것으로 평가되기도 하지만 공공성 저하 에 대한 비판적 지적이 확산되고 있다. 비판의 핵심은 이러한 방식의 집행 변화가 결국 빈곤층의 권리를 부정, 시민권의 보장을 불안정하게 하였다는 것이다. 우리나라 공공부조 제도에서는 2000년 이후 수급권이 인정되기 시작 하여 현재 유지되고 있다. 당시 외환위기와 이로써 빚어진 대량실업, 빈 곤층의 근로의지에 대한 이해의 변화가 수급권 인정의 배경으로 작용하 였다. 우리나라 빈곤층에 대한 국가의 보호가 기본권으로 인정받는지에 대한 논쟁은 아직 계속되고 있지만 공공부조는 분권 대상에서 빠졌고 수급 권리가 유지되고 있다. 하지만 공공부조 제도 중 자활사업은 고용 서비스와 함께 지방분권에 대한 논의가 사라지지 않고 진행 중이다. 근 로와 공공부조 수급의 유관성을 유지할 경우 분권에 대한 주의가 필요 하다. 자활사업은 현재 민영화가 진행된 상태에 있다. 그리고 취약인구 집단에 대한 고용지원에서 민영화는 더욱 가속화될 가능성이 있다. 이 러한 민영화의 선택에서 미국의 TANF 집행이 초래하였던 부작용, 수 급자의 편향적 선택이나, 이윤추구의 프로그램 운영 등에 대하여 집중 점검해야 할 것이다. 성과 중심의 평가는 우리나라 공공부조 중 자활사 업에도 적용 중에 있다. 이러한 평가로 정서적 지원이나 건강한 근로 유지와 같은 자활사업의 주요한 의미들이 사상되지 않을까 주의할 필요 가 있다. 공공부조의 집행에서 가장 빈번하게 중립적인 답안으로 거론 되는 사례관리와 전산화도 그 주된 목적이 무엇인지, 당시의 정책적 지 향과 함께 검토하여 볼 일이다. 사례관리 그 자체로는 선이라 말하기 어렵다. 활용의 목적과, 자유재량과 같은 전제의 확보 여부가 고려되어 야 할 것이다.

K I H A S A

01

서론: 연구문제와 연구의 개요

11 제 1 장 서 론_: 연 구 문 제 와 연 구 의 개 요

제1장 서론: 연구문제와 연구의 개요

제1절 연구의 목적

정책집행이라는 개념은 다양하게 정의되어 왔다. 가장 단순하게 정책 집행을 정의하면 “정책의 내용을 실현시키는 과정(Anderson, 1984)”이 라 할 수 있다. 프레스맨과 월다브스키(Pressman & Wildavsky, 1984) 는 “목표설정 활동과 목표달성 활동 간의 상호작용”이라 정의하고 있고, 반 메터와 반 호른(D. Van Meter & C. Van Horn, 1975)은 “정책결 정에서 미리 설정된 목표를 달성하기 위한 정부 부문 및 민간 부문의 개인이나 집단이 행하는 활동”이라 정의하여 정책집행의 단일 방향성을 강조하기도 하였다(이철수 외 사회복지학사전 Blue Fish 2009 참조). 정정길 외(2003)은 정책집행이란 “정책의 내용을 실현시키는 과정으로 정책목표와 정책수단으로 이루어진 정책에서 집행(implementation)이란 정책수단을 실현하는 것”이라 정의하여 정책수단을 강조하기도 하였다. 개념 정의에서 일부의 차이가 있으나 정책 집행은 정책이 실제 활동으 로 옮겨지는 과정과 활동, 그 자체를 초점으로 한다는 점은 대동소이하 다. 또 활동으로 옮기는 과정에는 정책수단이 포함되는 것이기도 하다. 정책집행은 정책결정 과정을 통해 만들어진 정책을 시행하는 것을 말한 다. 결정과정을 통해 얻어진 정책 속에 포함되어 있는 수많은 정책수단 과 계획들은 집행 작업을 거쳐 현실로 나타나야만 원하는 목표를 달성 할 수 있고, 정책이 대상으로 하는 문제를 해결할 수 있다. 이러한 점

12 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 에서 정책의 집행은 정책의 목표달성에 매우 중요한 요소이자 과정이다. 정책의 집행은 매우 복잡한 과정이자 활동이다. 정책집행은 정책이 결정되는 시대와 상황의 이념적·정치적 배경과 같은 거시적 요소들로부 터 영향을 받을 뿐 아니라 일선의 사무소와 인력 등 미시적 요소들로부 터 영향을 받기 때문이다. 단순하게 요약하자면 정책집행에 영향을 미 치는 요인은 정책이 기획된 시대, 대상으로 하는 문제의 성격, 정책의 내용, 집행의 환경과 맥락, 집행기관이나 인력의 성격 등을 포괄한다. 하지만 사회정책 분야에서 행정은 기술적이고 가치중립적인 선택으로 간주되는 경향을 보여 왔다. 특히 우리나라의 공공부조 정책을 어떻게 집행할 것인가와 관련된 논의는 이러한 경향이 강하였다고 본다. 결과 적으로 정책내용이나 이러한 정책내용의 기반이 된 이념 또는 가치와는 무관한 가장 효과적이고 효율적인 수행 모델로서의 답이 있고, 그 답을 찾으려는 시도만 있다면 정책집행의 제반 문제나 결함이 해결되는 것으 로 여겨졌다. 이러한 입장은 정책의 집행을 집행 기관의 구조와 기능, 인력의 배치 등으로 한정하여 기획하려는 각종 미시적 모델들을 개발하 는 방향으로 나타났다. 최근 정책집행에 대한 관심이 높아지고 있지만 여전히 연구는 모델개발에 한정되고, 제안된 모델의 성격이나 정책배경 과의 조응성 등에 대해서는 충분히 검토되지 않고 있다. 정작 정책을 개발하는 단계에서는 정치적, 이념적 지형에 대한 고려와 이를 기반으 로 한 논쟁이 있었음에도 불구하고 정책의 집행으로 주제가 넘어오면 이러한 진지한 논쟁을 거의 찾아볼 수 없게 된다. 우리나라에서는 과거 10 여 년 전부터 “사회복지전달체계”라는 다소 모호한 개념이 활용되면서 공공부조의 집행에 대한 논의가 늘 쟁점이 되어왔다. 이는 과거 대비 사회정책이 확장되면서 사회정책의 목표를 달성하는데 집행이 중요한 고리임을 인식하게 되었기 때문이다. 증가한 예산 규모만 보아도 이러한 정책의 집행에서 효과와 효율의 문제를 중

13 제 1 장 서 론_: 연 구 문 제 와 연 구 의 개 요 요시하지 않을 수 없었던 것이다. 하지만 공공부조 집행에 대한 대부분 의 연구와 논의들은 필요한 집행모델, 전달체계모델을 개발하는데 급급 하였다. 모델의 개발에 앞서 모델에서 선택할 여러 가지 선택지들이 어 떠한 의미를 지니는지에 대한 분석은 거의 찾아보기 어려웠다. 다른 정책들과 마찬가지로 공공부조 정책의 집행(Policy implementation)은 그 정책의 내용과 정책 내용에 영향을 미치는 이념, 가치로부터 영향을 받는다. 따라서 이러한 점들이 고려되어야만 비로소 정책수행을 정확하게 이해할 수 있다. 공공부조 정책은 빈곤, 근로빈곤 의 문제에 대응하는 가장 핵심적인 정책으로서 사회적 가치의 충돌을 극적으로 보여주는 정책영역이기도 하며, 이러한 점에서 공공부조 정책 의 집행은 정책 배경, 정책 내용과의 관계를 살피는데 유용성이 크다. 본 연구는 미국을 대상으로 공공부조 정책의 집행을 분석하고 있다. 본 연구는 왜 미국의 공공부조에 주목하는가? 미국의 사회복지제도에 있어서 가장 큰 특징은 선진산업국가 중 가장 뒤늦었을 뿐 아니라 국가 의 간섭영역을 최소화하는 잔여적 복지에 기초하고 있다는 점이다. 이 러한 상황에서 중산층 이상의 수혜자를 대상으로 하며 기여금 중심으로 운영되는 사회보험의 경우 상대적으로 정당성과 안정성을 부여받고 있 지만, 빈민 및 사회적 약자를 대상으로 조세에 의해 재원이 조달되는 공공부조의 경우(예를 들어, Old Age Assistance, SSI, AFDC, Medicaid, Food Stamp, Housing Assistance 등)는 그렇지 못하다. 1960년대 이후 연구자들 사이에 근로빈민을 지원하여야 한다는 동의가 형성되었지만 그럼에도 불구하고 근로가능빈민에 대한 지원은 민감한 논쟁에서 벗어나지 않았다(Garfinkel, 1979: 9). 즉, 개인의 자조와 국 가개입의 자제를 기본으로 하는 미국의 정치적 이념 기반에 있어서 공 공부조의 역할과 의미, 그리고 이에 따른 수급범위와 수준의 변화는 미 국 정부의 사회복지에 대한 태도를 간명하게 살펴볼 수 있는 렌즈가 될

14 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 수 있다. 특히, 60여 년간의 역사를 가지고 있던 AFDC의 폐지와 TANF의 도입은 바로 이러한 의미에서 중요한 사례가 될 수 있을 것으 로 여겨진다. 미국은 개인의 책임에 대한 강조가 강한 역사적, 사회적 배경을 가진 국가로 빈곤에 대한 제 정책의 변화시기마다 이러한 개인과 정부의 책 임간의 입장차이가 분명하게 드러나곤 하였다. 1970년대까지 빈곤에 대 한 사회적, 공공의 책임이 안정화되었던 것과 비교하여 1980년대부터 쟁점이 되기 시작한 개인책임의 부활은 1996년의 복지개혁으로 극적으 로 강조, 현실화되었다. 이러한 배경에서 본 연구는 1996년 전후, 미국 공공부조 정책의 집행을 분석의 사례로 하였다. 이와 더불어 이 시기 공공부조 집행은 과거와 달리 그 집행의 중요성이 충분하게 인식되어 치밀하게 기획되어졌다는 점에서도 분석대상으로서 중요성을 갖는다. 미 국 내에서 주로 1980년대부터 행정의 중요성이 재인식되었다. 과거 정 책의 개혁과 그 실행을 추진하면서 미국의 학자들은 법/정책과 현장의 집행사이에는 불일치가 존재하고 일선 인력의 행태가 복지프로그램의 목적 달성에 매우 중요하다는 사실을 알게 되었다(Lurie, 2006: 2-3). 정책집행에 대한 분석, 이해에서 관련 요소들과의 관계, 맥락을 고려 하는 것이 중요함에도 불구하고 정책내용과 집행의 관계, 정책의 역사 와 함께 변화되어 온 행정의 역사 등에 대한 기초적인 연구가 부족하다. 편향된 모델 개발 일변도의 조급한 연구경향이 자칫 정책의 목적과 유 리되어 정책의 내용과 무관한, 또는 정책적 이상과 거리가 먼 집행모델 의 개발을 결과할 위험도 적지 않다. 이러한 배경에서 본 연구는 공공부조 정책의 지향에 따라 어떠한 정 책집행 방식이 채택되었는지에 대하여 고찰하고 이러한 선택이 어떠한 결과를 가져왔는지를 살펴봄으로써 정책 내용과 행정의 조응성을 파악 하고자 한다. 그리고 특정 정책 집행방식의 선택이 어떠한 부수적 효과

15 제 1 장 서 론_: 연 구 문 제 와 연 구 의 개 요 (side effect)를 결과하였는지도 고찰하고 결과적으로 정책내용과 관련 지어 행정의 각 요소가 의미하는 바를 찾고자 한다. 예를 들어 분권화 나 민영화, 사례관리 등의 정책 집행 방식이 공공부조 정책의 정책 배 경이나 내용과 어떻게 관련되는지, 기저에는 어떠한 기전이 작용하는지 를 살피고 결과적으로 정책 집행의 선택지들이 갖는 의미, 잠재적 영향 들을 정리하여 보고자 한다.

제2절 연구내용과 연구방법

1. 연구내용

본 연구는 공공부조 정책의 집행을 미국의 1996년 이후 대표적인 공 공부조 정책인 TANF를 중심으로 분석하고 있다. 미국 공공부조 제도 의 집행과 그 배경, 영향을 분석하기 위하여 본 연구는 크게 4개의 부 분으로 구성되었다. 첫 번째 부분은 제1장 서론으로 연구문제와 선행연 구에 대한 검토, 연구방법과 분석틀의 구성 등 연구의 개요를 다루었다. 두 번째 부분은 미국 공공부조 정책과 집행의 배경을 다룬 부분으로 제2장에서 4장까지로 구성되었다. 제2장에서는 우선 미국 공공부조 제 도가 1996년을 기점으로 어떠한 변화를 겪었는지를 정리하였다. 변화의 개요와 변화가 있기 바로 전의 공공부조 제도의 현황을 정리하였다. 제 3장과 제4장은 공공부조 정책과 집행의 배경이 되는 이념적·정치적 배 경과 공공행정의 특징을 다루었다. 제3장에서는 1996년 미국의 대표적 공공부조 제도인 TANF의 이념과 정치지형의 변화를 정리하고 분석하 였다. 이와 더불어 이념과 정치지형의 변화에 영향을 준 학자군에 대해 서도 논의하였다. 제4장에서는 공공부조 정책의 집행에 영향을 준 미국 공공행정을 1996년 즈음을 중심으로 분석하였다. 주로 신자유주의적

16 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 행정개혁의 내용과 특징, 그로 인한 구체적 행정의 변화 경향이 다루어 졌다. 세 번째 부분은 미국 공공부조 정책의 집행에 대하여 분석하였다. 제 5장에서 1996년 이후 TANF의 집행이 어떠한 방식으로 이루어졌는지, 그 특징이 무엇인지에 대하여 논의하였다. TANF 집행의 구체적 내용 을 일부 주정부의 집행 사례를 활용하여 살펴보았고 각 주정부의 정치 적 배경과 그로 인한 집행의 차이를 정리하였다. 한편 주정부의 차이를 넘어서는 TANF 집행의 공통점을 이슈별로 정리하여 그 특징의 이해를 도왔다. 마지막으로 본 연구의 네 번째 부분은 결론에 해당하는데, 제6장에서 는 집행과 정책 배경의 조응성에 대한 정리를 한 후 우리나라 공공부조 집행에서 그간 무엇이 이슈가 되어왔는지, 미국의 경험이 우리에게 주 는 시사점이 무엇인지를 정리하였다. 제6장의 앞에서는 본론에서 논의 한 제도와 이념적·정치적 배경, 그리고 공공행정의 특징이 공공부조의 집행과 어떻게 연관되는지를 정리함으로써 각 측면의 상호 유관성, 조 응의 내용을 재확인하였다. 이 부분은 공공부조 정책의 집행에서 제 선 택의 의미를 다룬 것이라 하겠다. 그리고 결론에서는 한국의 공공부조 집행에서 거론되었던 구체적 선택지들의 의미를 중심으로 그 의미에 대 해서도 적시하였다.

2. 연구방법

본 연구는 미국 공공부조 제도의 집행과 배경 등을 분석하기 위하여 주로 문헌 등의 자료를 수집하고 내용을 분석하는 방법을 사용하였다. 분석대상 국가의 공공부조 정책과 행정에 대한 제 자료를 수집하였는데, 다른 정책관련 자료보다 행정에 대한, 특히 일선 행정, 정책 집행에 대 한 자료의 수집은 어려운 점들이 많다. 따라서 주로 문헌이나 온라인

17 제 1 장 서 론_: 연 구 문 제 와 연 구 의 개 요 자료를 수집하면서 미국 현지의 연구진과의 협력을 유지하였다. 예를 들어 정치적 배경, 또는 정책 집행과 관련된 과거 자료에 대한 접근은 쉽지 않아서 이 경우 해당국가의 연구자 및 정보원의 협조를 구하며 필 요 시 해당국가의 고서가 구비된 도서관 등을 방문하고 사료를 수집하 였다. 일정 시점 이전의 자료 중 저서의 경우 온라인으로 자료를 확보 하기 어려운 경우가 많으므로 이 자료들에 대해서도 해당 문건을 보관 하고 있는 현지 서고를 방문하고 이를 수집하는 것이 더 중요하였다. 수집된 자료를 기초로 미국의 공공부조와 그 배경, 최근의 변화 등을 정리하였으며, 특히 각 영역들이 어떻게 연관되어 공공부조 집행에 영 향을 주었는지를 밝히는 데 초점을 두어 연구진 간 긴밀한 논의구조를 유지하여야 했다. 앞서 지적한 바와 같이 이러한 작업은 자료를 구하는 것이 쉽지 않을 뿐 아니라 내용에 대한 정교한 연계, 분석이 필요하여 서 연구의 대상 국가를 확대하는 것이 어려웠다. 따라서 본 연구는 미 국을 대상국가로 하여 주로 최근의 복지개혁 시기의 상황분석에 초점을 두었다. 분석대상의 내용이 광범위한 경우, 분석대상 국가를 여러 국가 로 하여 이를 비교하고 일반화를 시도하는 것은 다년간의 각 국가별 자 료를 축적한 이후에서야 가능할 것으로 보인다. 주요 요소, 영역들 간의 관계를 보다 분명하게 전달하기 위하여 일부내용에서는 에피소드와 같 이 역사적으로 짧은 시간의 사건과 의미를 다루는 정도에서 머물지라도 필요한 경우 분석의 하나로 포함시킬 수 있다는 입장을 수용하였다. 내용분석에서 해석의 정확성과 풍부함을 높이기 위하여 전문가의 의 견을 수렴하는 자문회의를 개최하기도 하였으며 이러한 과정은 본 연구 의 접근이 갖는 한계를 극복하여 연구의 완결성을 높이는데 큰 도움이 되었다. 특히 배경과 정책 집행의 관계를 이해하도록 연구의 내용을 구 조화하는데 많은 도움을 받을 수 있었다.

18 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석

제3절 선행연구의 분석 경향과 본 연구의 의미

1. 선행연구의 개요

공공부조 정책 집행에 대한 연구 중 정책 집행의 배경이나 정책내용 과의 유관성을 살펴본 연구는 그리 많지 않다. 이성기(1996)과 이현주 외(2005)의 연구가 비교적 복지정책의 집행과 정책 내용, 그리고 배경 에 대한 고려를 담고 있으나 전체적인 구성에서 이성기는 정책 내용에, 이현주 외는 정책 집행의 내부적 구성에 집중하여 그 배경에 대한 고려 가 상대적으로 충분하지 않고, 연결에 대한 시도도 본격화되지 않았다. 그럼에도 불구하고 이 두 개의 연구는 복지정책의 집행에 주변적 요소 들에 대한 고려가 필요함을 암시하는 연구라 하겠다. 공공부조 정책의 집행을 정책의 배경 및 내용과 연관지어 분석하는 시도에 시사점을 제공할만한 기존 연구들은 크게 세 가지 정도로 구분 해볼 수 있다. 하나는 공공부조 집행을 위한 모델개발과 관련된 연구이 다(강혜규 외 ,2005; 김병국 ,2008; 김필두, 1996; 이재완, 2002; 조성 남, 2007; 이현주, 2007 등). 우리나라에서 진행된 가장 대표적인 연구 분야이며 일명 “공공부조 전달체계”에 대한 개선을 논의한 연구들이다. 주로 모델개발을 위한 실험에 대한 평가와 기존 모델의 한계 분석, 새 로운 모델의 제안 등이 핵심내용을 구성한다. 하지만 각 모델의 배경이 나 맥락에 대한 논의의 치밀성이 부족하고 정책집행의 선택지와 정책내 용, 또는 정책의 지향, 배경 등과 관련을 도외시하여, 정책집행을 위한 각 선택지에 대한 입장이 모호하다. 둘째, 행정의 변화에 주목하고 행정의 변화에 대한 역사적 이해를 시 도한 연구들이 있다(강창구, 2000; 김순은, 2003; 김순은, 2005; 이석 원, 2002; 정무성, 2003; 정재욱, 2004 등). 이 연구들은 행정의 배경 에 대하여 고려하고 있으나 분석의 범위를 행정에만 국한하는 경향을

19 제 1 장 서 론_: 연 구 문 제 와 연 구 의 개 요 보여 정책과의 유관성을 확보하는 데에는 다소 소홀하다. 또는 개별정 책과의 행정의 관계를 분석에 포함하더라도 근본적인 배경에 대한 이해 로 확장하지 않는 경향이 있다. 세 번째 관련 연구 분야는 사회정책의 변화 또는 지향과 정책집행 방식의 변화에 대하여 동시에 관심을 갖고 있는 연구들이다(김승현, 1998; 박경숙, 2003; 심재호, 1997; 이상일, 2004 등). 이 연구들은 국 내외 사회정책에 대해 다루고 있지만 주로 정책집행, 행정의 변화에 더 큰 분석의 비중을 두고 있다. 정책집행의 특징과 변화를 분석의 초점으 로 하는 경향이 있어서 이 연구들도 정책집행에 대하여 사회, 정치적 맥락이 어떠한 영향을 미치는지에 대해서 총체적 이해를 하기에는 어려 움이 있다.

2. 선행연구의 한계와 본 연구의 의미

지금까지의 정책집행에 대한 연구가 주로 개선을 위한 모델을 설계하 고 실험하며 실험결과를 바탕으로 실행할 모델을 개발하는 것이었으며 사회정책, 공공부조 행정에 대한 논의나 연구가 정책이념이나 정책 내 용과의 관련 속에서 다루어지지 못하였다. 배경에 대한 논의를 시도한 연구도 좀 더 근본적인 바탕이 되는 이념이나 정치 등의 영향에 대해서 는 본격적인 분석을 보여주지 못하였다. 최근 외국에서는 빈곤문제에 대응하는데 있어 행정의 중요성을 강조 하고 있다. 결과적으로 단지 정책을 집행하는 후순의 선택분야로서의 행정을 위치지우는 것이 아니라 정책의 설계에서 행정을 함께 고려하는 경향을 보이기 시작한다. 즉, 행정 자체가 정책이념을 실현하는 하나의 주요 고리로서 적극 고려되고 있다. 이러한 배경에서는 당연 정책 집행 이 과거보다 정책의 이념적, 정치적 배경으로부터 더 영향을 받을 가능 성이 높다.

20 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 본 연구는 기존의 연구에서 종합적으로 다루어지지 못하였던 정책의 이념, 정책, 그리고 정책집행을 분석에서 함께 포괄하고자 하였다. 그리 고 이 관계를 보다 선명하게 규명하기 위하여 공공부조 정책의 성격변 화가 컸던 시기를 초점으로 역사적 접근을 시도하였다. 본 연구는 이러 한 분석을 통하여 정책의 집행이 진공상태의 이루어지는 중립적인 선택 의 결과가 아니며 기저에 이념과 정치 등의 역학이 작용하는 영역이라 는 사실을 전달하고자 한다.

제4절 분석틀의 구성

과거 정책집행은 관리기술로 정책결정과 구분되는 것이라 여겨졌다. 정책결정은 가치의 영향을 받는 과정이지만 정책집행은 가치나 기타 사 회적 맥락에서 다소 유리된 기술적 과정으로 보았던 것이다. 이러한 입 장에서 정책의 집행은 정치적으로 중립적이며 주어진 합리적 답을 가지 고 있다고 인식하게 된다. 하지만 정책집행은 정치적 과정으로 사회에 제 이념을 반영한다는 것이 최근의 정책집행을 이해하는 경향이다.

사바티에와 마즈마니언(Sabatier and Mazmanian, 1980)은 정책집행 단계의 영향요인으로 환경적 요인이 중요하다는 점을 지적하였다. 환경 적 요인으로 이해관계 집단과 통치자의 지지요인이 있다. 장기적인 집 행과정일 경우 이해집단과 입법자 및 통치자들이 정치적 지지를 유지하 는 것은 더욱 중요하다. 또한 정부 간 집행관계에서 충분한 지원과 인 센티브를 보유하고 있지 못한 상위수준의 결정자는 하위의 집행자와 협 상할 수 밖에 없기 때문에 이러한 요인은 더욱 중요하다고 하였다(이혜 영 외, 2004). 정책집행을 연구하는 대부분의 연구자들은 정책의 집행에 정치, 경제, 사회적 조건이나 공공의 지지, 통치기관의 지지 등 환경요인이 영향을

21 제 1 장 서 론_: 연 구 문 제 와 연 구 의 개 요 준다는 점을 수용하고 있다. 하지만 이렇게 추상적 수준에서 환경 요인 의 영향을 수용하는 것과 달리 정책의 집행은 과거의 관리기술론적 접 근1)_{에서와 유사하게 중립적인 해법을 가진 문제로 이해하는 경향이 아} 직도 강하게 남아있다. 이러한 경향은 다른 어떤 영역보다 정책의 집행 을 논하는 정책영역에서 정치적 여건이나 일반적 행정의 기조 등 환경 요인을 고려하지 않고 서로 다른 입장에서도 같은 해법을 찾을 수 있다 는 자세를 보이고 있다. 한편 더 나아가 정책 집행은 시행과정에서 여러 영향력이 작용하여 소기의 목적을 실현하는 방향과 달리 진행될 수 있다는 입장도 등장하 였다. 상향적 접근방법에서 강조하는 바와 같이 정책집행 일선의 구체 적 집행과정으로 정책기획당시의 의도된 집행과 다른 식으로 수행될 수 있다는 지적이다. 일선의 주체, 조직이나 인물의 영향이 정책의 집행에 영향을 줄 수 있다는 점은 동의한다. 하지만 본 연구에서는 아래 분석 틀에서 점선으로 표시한 미시적 요소의 영향에 대한 논의는 초점으로 다루지 않는다. 정책이 형성되는 기저의 가치, 이념, 정치 등의 영향을 고려한 집행의 분석과 논의가 진행되어야 정작 집행이 지향하는 목표의 달성을 보증하기 쉽고 또한 정책 집행의 선택도 보다 분명해질 수 있다 는 점에서 정책의 집행에 대한 거시적 요인들의 영향을 초점으로 분석 을 하였다. 이러한 배경에서 본 연구의 분석틀은 아래의 그림과 같이 구성되었 다. 한 사회의 이념은 정치와 정책, 그리고 행정의 기저에 영향을 준다. 또한 이념과 정치로부터 영향을 받은 정책의 내용과 공공행정의 일반은 공공부조 정책의 집행에 영향을 준다. 한편 이념과 정치는 정책과 행정 일반의 기저를 통하여서 뿐 아니라 직접 정책 집행에 영향을 주기도 한 다. 앞서 언급한 바와 같이 일선 주체들의 미시적 변수들은 본 연구에 1) 박경효(1990)는 정책집행 자체가 정치과정의 중심적 부분이라기보다는 구체적으로 정해지 고 합의된 사업목표를 실현하는 기술적 과정으로 파악된다는 점을 강조하기도 하였다.

22 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 서는 분석에 포함시키지 않고 있다. 그 영향은 인정하여도 함께 일선 주체의 영향을 분석할 경우 연구의 논지가 복잡하여지고 흐려질 위험이 있기 때문이다. [그림 1-1] 공공부조 정책집행 영향요인 본 연구에서는 이러한 제 요소들 간의 관계에 조응성이라는 개념을 사용하였다. 조응성이란 하나의 특징이 다른 요소의 특징을 유발하는 관계, 하나의 변화가 다른 요소의 변화를 초래하는 관계를 의미하고자 사용한 개념이다. 또한 조응성이란 이렇게 영향을 주고받는 관계 자체 를 의미할 뿐 아니라 특징이나 변화가 서로 같은 성격으로 나타난다는 점을 의미하기도 한다. 공공부조의 정책배경과 정책의 내용, 그리고 정책의 집행은 조응한다. 그 관계를 인식하거나 인식하지 못하는 차이는 있으나 대개 조응하며 이러한 조응이 전제될 때야 정책의 목표가 집행을 통하여 제대로 달성 된다. 하지만 때로는 정책의 집행이 정책의 배경이나 정책의 내용을 제 대로 반영하지 못한 채 설계되거나 또는 설계될 수 있다는 오해를 사기 도 한다. 이러한 경우 정책은 그 목적한 바를 제대로 달성하기 어렵다.

K I H A S A

02

미국 공공부조정책의 변화

25 제 2 장 미 국 공 공 부 조 정 책 의 변 화

제2장 미국 공공부조정책의 변화

제1절 복지개혁 및 TANF의 개요와 특징

2) 1970년대 후반 대두된 복지국가위기론은 복지재정의 압박을 해소하 고 정책의 효율성을 증진시키려는 노력을 가져왔고, 이에 대한 해결책 으로 근로를 전제로 한 공공부조의 개념이 복지 개혁 전략의 중추적인 수단으로 이용되었다. 미국의 경우 1996년 기존의 공공부조 정책인 AFDC가 TANF로 대체되어 주 정부가 공공부조 정책 설계와 재정 운 영에 막대한 재량권을 부여받았으며 수급자의 근로를 촉진하는 동시에 이들의 복지의존과 복지재정의 부담을 줄일 수 있도록 하는 방향으로 변화하였다. 본 장에서는 미국 공공부조 정책이 1995년 복지개혁이후 어떻게 변화되었는지를 정리하였다. 구체적 내용은 변화된 공공부조 정 책과 변화 직전 공공부조 정책에 대한 문제인식을 함께 다루어 공공부 조 정책의 변화와 특징을 보다 이해하기 쉽도록 구성되었다.

1. 제1차 복지개혁

오랫동안 논란이 되어오던 복지개혁에 관한 논쟁은 1996년 개인책임 및노동기회조화법(The Personal Responsibility and Work Opportunity

26 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석

Reconciliation Act: PRWORA)이 국회를 통과하면서 일단락되었다. PRWORA의 주된 내용은 1935년 사회보장법의 제정 이후 공공부조의 중심 제도였던 부양아동가족부조(Aid to Families with Dependent Children: AFDC)와 취업기회증진 및 기술훈련 프로그램(The Job Opportunities and Basic Skills Training: JOBS), 그리고 위기지원 (The Emergency Assistance: EA)을 대체하는 정책으로 한시적요보호 가족지원제도(Temporory Assistance for Needy Family: TANF)를 도입한 것이다. PRWORA의 가장 큰 특징은 이 법으로 복지지원에 대 한 연방정부의 법적 권리 인정(federal entitlement to assistance)은 끝 내고 대신 TANF 시대를 시작하였다는 것이다. 빈곤계층에게 복지수급권을 부여하는 공공부조제도가 복지의존을 불 러온다는 비판은 꾸준히 제기되어 왔으나 개혁 논의가 본격화 된 것은 클린턴이 1992년 대통령선거에서 복지종식 공약을 피력했을 때부터였 다(Haveman, 1997). 클린턴과 민주당이 밝힌 복지개혁의 내용은 종래 의 AFDC에 대한 개혁 뿐 아니라 적극적 노동시장 정책을 강조하는 흐름 위에서 취업 유인 강화 및 근로연계복지 프로그램에서의 훈련과 교육의 강화를 포함하였다. 클린턴의 집권 이후 각 주는 사회보장법의 예외조항(Waiver)를 통해 근로 의무를 강화하는 각종 실험을 시도한 바 있으며 1996년의 PROWRA의 입법은 위와 같은 권한 이양이 완결 되는 과정이라고 볼 수 있다(황덕순 외, 2002). 이와 같이 PRWORA의 입법 등을 포괄하는 복지개혁은 복지프로그 램 운영에 있어서 근본적인 변화를 가져온 것으로 볼 수 있다. 기존의 AFDC가 연방정부와 주정부의 연합 프로그램(joint program)으로 구성· 유지되며, 개인이 일정 자격요건만 갖추면 수급권을 제공하였던 것에 반해 이를 대체하게 된 TANF는 개인에 제공되었던 현금급여 수급권을 폐지하고 포괄보조금(Block Grant)을 연방정부가 주정부에 제공함으로

27 제 2 장 미 국 공 공 부 조 정 책 의 변 화 써 주정부와 지방정부가 공공부조 설계에 대한 재량권과 책임의무를 가 지게 되는 변화를 유발하였기 때문이다. 이는 복지급여 수급 규모의 감 소와 복지의존 감소, 근로활동참여 증가 및 빈곤율 감소라는 성과를 가 져올 것으로 기대되었다. PRWORA는 1996년 8월 공포되어 1997년 7월 1일 발효되었지만 이는 2002년 9월 30일까지만 효력이 있는 한시적 법안이었다. 2002년 이후에도 효력을 갖기 위해서는 복지개혁법의 재승인이 필요했다. 이를 위해 당시 부시 대통령 행정부는 자활지향근로(Working toward Independence) 제안서를 통해 근로연계복지 이념을 강화한 재승인안을 제시하였으나 당시 상원 의회를 장악하고 있던 민주당에 의해 2002년 9월 말까지 통과되지 못하였다. 이 기간 동안 의회는 13차례의 법안 연 장을 통해 PRWORA의 효력을 이어나갔다.

2. 제도의 개요

가. 제도의 목적과 특징

TANF는 ⅰ) 욕구를 가진 가구를 지원하여 그 가구 내 아동들이 그 들의 가정에서 보호될 수 있도록 하며, ⅱ) 대상자들이 직업을 가질 준 비를 하고, 일하고 결혼하도록 하여 의존을 줄이도록 돕는 한편 ⅲ)혼 외 임신을 예방하고 ⅳ) 양부모(two-parents)가정의 형성과 유지를 장려 하는 목적을 가진다. TANF의 특징은 수급자들에게 근로 의욕을 고취시키고 취업과 관련 된 활동에 투자하도록 지원하고 수급자들의 행태를 변화시켜 궁극적으 로는 수급자들의 자활을 도모하는 것을 목적으로 한다는 것이 다.(Kaushal & Kaestner, 2001). 이를 위해 포괄보조금제도를 도입하 여 주정부에게 자율성과 책임성을 증가시키고, 일생 동안의 수급기간을

28 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 최대 60개월로 제한하였으며 모든 수급자에게 근로요건이 주어졌다. 취 업을 촉진하기 위한 근로관련 활동에 불참할 경우 주어지는 벌칙이 강 화되었으며 아동보육 및 부모의 보호 의무가 강화되었고 혼외 출산 및 낙태를 억제하는 한편 결혼을 촉진하여 완전한 가정을 이루게 하는 것 이 주요 내용으로 설정되었다. 주된 세부사항은 다음과 같다.

1) 포괄보조금 제도 도입 및 주정부 자율성과 책임성의 증가

PRWORA의 입법 후 TANF 포괄보조금 제도의 도입에 의해 각 주 정부는 자율적으로 제도를 운영할 수 있게 되었을 뿐만 아니라 수급자 수 감축 및 복지지출절감에 매우 강한 유인을 갖게 되었다. 우선 과거 에는 수급자수와 복지급여가 증가할 경우 자동적으로 연방지원금이 증 가되어 사례의 수를 줄일만한 유인이 없었다. 이에 반해 TANF 체제에 서 연방정부는 주정부에게 일정한도의 보조금만 지원하게 되고, 포괄보 조금이외에 더 이상의 연방정부지원은 엄격하게 제한되었으며 복지지출 을 절감할 경우, 나머지는 주정부의 여유자금으로 활용할 수 있게 됨에 따라 주정부의 지출증대 욕구를 제한하였다. 자세히 살펴보자면 각 주정부에 제공되는 연방정부의 자금은 PRWORA이후 2003년 회계년도까지 매년 164억 달러 수준에서 고정 되었으며 각 주정부에 재원조달노력의무(Maintenance of Effort: MOE)가 부과되어 1994년 회계년도의 공공부조 관련 프로그램에 지출 된 예산의 80%를 각 주정부에서 새로운 제도에 추가적으로 투입하도록 하였다. 단 이 MOE수준은 각 주의 근로활동참여율수준의 충족에 따라 75%수준으로 감소될 수 있었다. PRWORA의 중요한 특징 중 하나는 공공부조제도의 설계에 있어서 주정부의 자율성이 크게 증가하였다는 점이다(Meyer & Sullivan, 2001). PRWORA에 의해 AFDC와 EA(Emergency Assistance),

29 제 2 장 미 국 공 공 부 조 정 책 의 변 화 JOBS는 TANF에 의한 포괄보조금으로 대체됨에 따라, 증대된 자율성 만큼 주정부의 책임성도 증가하여, 앞서 언급하였듯이 공공부조제도의 비효율적 운영에 따른 부담은 주정부가 전적으로 지게 되었다. 복지개혁 이전에는 AFDC와 EA에 대해 연방정부가 수급자격 기준 과 기간을 설정하였으나 복지개혁 이후 포괄보조금을 이용해서 연방정 부의 지침을 벗어나지 않는 범위 내에서 아동이 있는 빈곤가구에 대한 복지제도를 자율적으로 설계하고 운영할 수 있게 되었다. 주정부는 TANF 자금을 빈곤가구에 대한 지원 및 그들의 정부지원에 대한 의존 단절, 혼전임신율의 감소, 양부모가정의 구성이라는 목적에만 맞으면 누 구에게 얼마나 지원을 할 것인지를 자율적으로 집행할 수 있는 권위 및 재량을 부여받게 되었고, 운영과정에서도 재량권을 부여받았다. 연말에 예산이 고갈된 경우 빈곤가구에 대한 지원을 중단할 수도 있는 것이 바 로 그 예이다. 또한 각 주정부는 일생 중 수급 기간 제한을 60개월보다 더 짧게 설정할 수 있으며 주정부의 일반 예산 안에서 5년 이상 현금 지원을 할 수도 있고 개개인의 근로 조건 등에 적합한 활동(직업훈련, 교육, 직업 탐색 등)이 무엇인지 선택할 수 있다. 또한 수급 이후 근로 조건을 24개월보다 더 앞당길지도 선택할 수 있다. 대체로, PRWORA 하의 근로연계 복지 프로그램 형성의 목적은 각 주정부에 각 주별 복지 프로그램 형성에 상당한 자율성을 줌으로써 넓 은 범주의 조직적·계획적 변화를 가져오도록 이끌었고 증대된 자율성과 책임성에 대응하여 여러 주정부들은 수급적격성의 기준, 수급기간제한 및 교육과 직업 훈련 등 다양한 프로그램 요소들을 여러 방식으로 결합 함으로써 가장 효율적인 정책을 찾기 위한 노력을 전개하였다. 결과적 으로 각 주와 지방을 아울러 복지개혁 이전 시기보다 아주 폭넓은 복지 프로그램들이 생겨났다.

30 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석

2) 수급기간 제한 및 근로와 자활의 강조

TANF의 규정들은 공공부조 수급자들로 하여금 고용에 필요한 기술 의 연마와 취업과 관련된 활동에 투자하게 하는 유인책들을 주요 내용 으로 하고 있으며, 수급자들의 행태를 변화시켜 궁극적으로 그들의 자 활(self-sufficiency)을 도모하는데 초점을 맞춘다(Kaushal & Kaestner, 2001). 이를 위해 수급기간제한(time limits) 규정 뿐 아니라 근로, 자 활의 강조와 관련된 근로조건부과(work requirements)와 근로의무면제 (exemptions), 근로의무 위반 시 제재(sanctions), 가족상한제(family cap) 등이 포함된다. 가) 수급횟수와 수급기간의 제한(time limits) TANF 제도는 과거 AFDC하에서 평생 보장되었던 수급권을 최대 60개월이라는 제한된 기간에만 보장하도록 개정함으로써 수급자 수의 감소와 수급기간의 축소를 도모하였다. 다만, 전체 수급자 중 20%에 한해서 연장할 수도 있게 하였고, 또한 연방정부 자금과 구별되는 주정 부 자체 자금으로 지원을 계속할 수도 있게 함으로써 주정부로 하여금 연방정부 자금 기반의 지급과 주정부 자체자금 기반의 지급을 구별할 수 있는 여지를 부여하였고 주정부별로 자율권에 기초해 수급기간제한 기간을 60개월보다 적게 책정하는 것이 가능하였다. 나) 근로조건부과(work requirements) 근로능력자에게는 현금급여의 조건으로 매주 일정 시간 이상 근로관 련 활동(work-related activities)에 참여하는 것을 의무화하였으며 각 주정부로 권한이 이양되면서 주정부 차원에서 취업유인을 높이기 위해 서 소득공제제도를 강화하고 자립을 촉진하기 위한 개인개발계정제도 등이 확대되었다. 더불어 각 주정부로 하여금 2002년 까지 최소 50%

31 제 2 장 미 국 공 공 부 조 정 책 의 변 화 이상의 수급가정과 90% 이상의 양부(two-parents) 수급가정의 구성원 이 근로에 종사하게끔 하도록 의무화하고 있다. 취업을 촉진하며 아동 보육 및 아버지의 보호 의무를 강화한 것이다. 연방정부의 지침을 보면 모든 주는 급여를 수급한 후 24개월 이내에 수급가구가 근로하도록 하며 2002 회계년도까지 근로활동에 참여하는 가구의 비중을 25%에서 50%까지 끌어올려야하였다. 이는 과거 AFDC 하에서는 JOBS 제도와 연계되어 1994년에는 비면제가구의 15%, 1995년에는 20%가 주당 20시간 이상의 JOBS 활동에 참여했던 것과 비교해 볼 때 크게 상승한 기준이라고 볼 수 있다. 단, 1995년 당시 AFDC 수급가구 규모를 기준으로 수급가구의 감소율을 계산하여 이 비 율에 해당하는 만큼을 근로활동참가율에서 감소시켜주는 제도인 사례차 감제도(Caseload Reduction Credit)을 실행하였다.

수급자별 근로활동 참가 여부 판단 기준과 관련하여 모든 편부모 수 급가구에 대해 기본적으로 주당 20시간, 양부모(two-parents)가구는 주 당 30시간 이상 근로하거나 12개월을 상한으로 하는 직업훈련, 지역사 회서비스, 지역사회서비스 참여가구를 위한 보육서비스 제공 등에 참여 해야 한다. 단, 직접 노동시장에 취업하는 것을 촉진하기 위해 수급자의 20% 이상이 훈련이나 교육에 참여하는 것은 허용되지 않았다. 단, 6세 미만의 아동이 포함된 편부모 가구인 경우 주당 20시간을 적용하는 한 편 양부모 수급가구에게는 주당 35시간을 적용하고 연방정부 지원아동 보육 서비스를 수급하는 경우 주당 55시간을 적용하는 방향으로 조정되 었다. 다) 근로의무 면제 근로의무에 대한 강조는 AFDC때보다 강화되었으나, 대상자가 근로 활동에 참여하기 어려운 경우 근로 의무가 면제될 수 있었다. 연방정부

32 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 의 면제 기준은 6세 미만의 아동을 둔 편부모가 보육시설을 찾지 못한 경우와 1세 미만 영아를 돌보아야 하는 경우로 한정적이나, 주정부별로 근로활동 참여 면제 조항은 아동의 연령 기준 이외에도 다양한 대상구 분과 조건이 존재하였다. 대상자가 장애 및 질병이 있는 경우나 장애 가구원을 돌보는 경우, 임신 중인 경우 등에서 근로의무를 면제해 주는 주정부가 있는 반면, 아동의 연령 조항을 1세보다 더 낮추어 3개월 내 외로 규정한 주도 상당했다(황덕순 외, 2002). 라) 근로의무 불이행 시 제재(sanctions) 만약 근로 의무가 면제되지 않은 대상자가 근로 의무를 이행하지 않 은 경우 제재조항을 부과할 수 있다. 연방정부의 조항에 따르면 근로의 무 불이행시 공공부조 급여액의 전액 혹은 일부를 삭감할 수 있다. 각 주정부의 규정에 따르면 일정 기간 부분적으로 급여를 삭감하는 주정부 가 있는 반면, 완전히 급여를 정지하거나 평생 급여를 정지하는 주도 존재한다. 마) 근로활동참가율 미달 시 제재 만약 전체 수급가구의 50%이상이 근로활동에 참가하지 않는 주정부 가 있다면 이 경우 첫 해 TANF 포괄 보조금의 최대 5%가 삭감될 수 있으며 미충족 시 계속해서 삭감 비율이 2%씩 증가하였다. 이와 같이 근로활동참가율 조건을 충족하지 못하였을 경우에 주정부는 1994년 당 시 복지급여 지출의 75%를 복지 급여지원활동에 지출하도록 하는 규정 인 MOE 의무 비율을 상향 조정하도록 벌칙을 부과하였다. 만약 상향 조정 된 MOE 의무 비율을 입증하지 못하면 그 차이만큼 포괄보조금이 감소하여 그 차이는 주정부 자체 재원으로 메우게 된다. 단 HHS(보건 복지부)는 특수한 상황이나 합리적인 이유가 있는 주정부에게는 이러한

33 제 2 장 미 국 공 공 부 조 정 책 의 변 화 제재의 수준을 낮추거나 면제할 수 있었다. 바) 가족상한제(family cap) 급여를 받는 가족이 출산 등으로 가족 수가 증가한다 해도, 현금급여 액수를 증가시키지 않는다. 사) 기타 제도 연방정부는 TANF를 통해 근로활동참여를 강제하고 수급기간을 제한 하여 복지 수급을 억제하는 동시에 근로 유인을 강화하기 위한 제도들 을 실시하였다. 여기에는 수급자의 고용을 촉진하기 위한 EITC 제도를 확충하는 한편 최저 임금 수준을 인상하는 방안이 실시되었으며 자립을 촉진하기 위해 소득가운데 일부를 장기적인 자립을 위해 사용하는 경우 이를 급여액 산정이나 수급자격 판정에서 제외하는 개인개발계정제도 (Individual Development Accounts: IDC) 등이 확대되었다. 이밖에도 세액공제제도인 Work Opportunity and Tax(WOTC)와 Welfare to Work Tax Credit(WtW) 제도 등이 실시되었다.

나. AFDC와 TANF의 비교

AFDC는 TANF로 대체되기 전까지 미국의 대표적 공공부조 정책으 로서 부모로부터 충분한 도움을 받지 못하는 아동이 있는 편부모 가구 에게 현금급여를 제공하는 제도로, 부모의 양육을 제대로 받지 못하는 아동을 보호하고자 하는 목적을 가진 제도였다. AFDC의 대표적인 특 징을 살펴보면 보호에 필요한 재정은 주의 부담에 상응하여 연방정부 재원이 무제한으로 지원되었고 연방정부가 AFDC의 수혜요건을 설정하 면 각 주는 그 범위 안에서 급여 수준을 결정하였다. 일단 수급권을 획 득하게 되면 명확한 근로의무나 수급 기간의 제한은 없었다. 급여에는

34 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석 주 정부에 따라 결정되는 빈곤가구들에게 일정 수준의 현금소득을 보장 하는 최대급여액(Maximun benefit amount / Guarantee)과 근로를 통 해 추가적인 소득을 올릴 경우 이 소득의 일정 비율을 급여에서 삭감하 는 급여삭감률(Benefit reduction rate)이 존재하였다. 위와 같은 조항들 은 근로의욕저하를 유발하고 복지 의존을 키운다는 비판으로 복지개혁 과 함께 폐지되었다.

AFDC와 TANF의 가장 뚜렷한 차이점은 수급권 인정 여부와 급여 내용의 다양성, 그리고 집행 규칙 및 절차의 보편성 여부라 하겠다. TANF의 대표적인 특징은 사례관리자(case manager)를 포함한 다양한 제도적 양식(mode)에 따라 신청자의 취업역량(employability)을 평가하 고 이에 따라 수급 여부 및 급여 내용을 결정한 후, 계약을 포함한 다 양한 규칙 및 절차에 따라 제도가 집행되는 데 있다. 반면, AFDC는 1935년 사회보장법에 의해 신청자에 대하여 시민권과 비교적 표준화된 자격조건에 의하여 수급 여부를 결정하고 가족규모 및 구성특징을 반영 하여 급여 크기와 내용을 결정하며 비교적 표준화된 집행 규칙 및 절차 에 의해 급여를 지급하는 특징을 갖는다. 더욱이 TANF는 AFDC와는 달리 어머니의 연령 및 아동의 결혼제도 내에서의 출생 여부에 따라 그 리고 아동부양 책임의 수행 정도에 따라 지급 여부가 결정되고 지급 기 간 역시 한시적인 특징을 갖는다. 이러한 TANF의 특징은 AFDC의 모 태라 할 수 있는 과부연금(widow's pension) 또는 어머니수당(mother's aid)에서도 발견할 수 있는데, 신청자 중 경제적 욕구 및 행태적 기준에 따라 수급하기에 “적절하다고 평가된” 일부에게 주로 주정부의 재원과 재량을 바탕으로 아동부양의 책임을 조건으로 지급되는 것이 대표적인 유사성이라 하겠다. 반면 TANF는 어머니수당과 달리 취업 또는 근로 의 의무 수행 역시 수급 조건에 포함되어 있다(Trattner, 1994). AFDC와 TANF의 특징을 비교하면 다음과 같다.

35 제 2 장 미 국 공 공 부 조 정 책 의 변 화

항목 과거 공공부조 제도(AFDC) PRWORA이후 공공부조제도(TANF)

제도 구성 변화 - AFDC는 부모로부터 충분한 도움을 받지 못하는 아동이 있는 가구에게 현금급여를 제공함. - JOBS: AFDC 수혜자에게 고용서비스와 훈련 프로그램을 제공함. - EA(Emergency Assistance): 보호를 필요로 하는 가구에 단기긴급 서비스를 제공함. - 연방정부는 AFDC와 EA의 수혜요건과 JOBS의 지침을 설정하고 각 주는 급여 수준을 결정함.

- AFDC, EA, JOBS를 TANF로 통합하고, 연방정부는 각 주에 포괄보조(Block grants)를 제공. 각 주는 이 보조금과 각 주의 재원을 이용해서 연방정부의 지침에 맞는 제도를 설계하여 운용함. 재원 조달 - AFDC와 EA에 대해 주의 비용부담에 상응해서 연방정부가 무제한으로 지원함. - JOBS는 각 주가 상응하는 비용을 부담하는 조건으로 1996년 회계년도에 10억 달러까지 지원 - 1996-2003 회계년도까지 각 년도의 정액보조는 164억 달러로 추정. 각주는 이 기간 동안 과거의 지원 수준을 기준으로 포괄보조금을 받게 됨. 수급권 - AFDC 하에서 수급자격 요건을 충족하는 가구는 주에 대해 각 주가 설정한 급여의 수급권을 가짐. - 수급권은 부여되지 않으며, 각주는 수급자격 결정 및 급여에 관한 객관적 기준을 설정하게 됨. 수급 기간 - 수급자격 요건을 충족하는 경우 수급 기간에 제한이 없음. - 연방정부 지원에 의한 현금급여는 평생 5년(혹은 주 기준에 따라 이보다 짧은 기간)으로 제한됨. 각주는 수급가구의 20%의 범위 내에서 이 조항을 적용하지 않을 수 있음. 현금급여 이외의 지원 서비스에는 연방정부의 지원금을 사용할 수 있으며, 각 주의 재원으로는 연방정부 시한 이상으로 급여를 제공할 수 있음. 근로 요건 - 1994 회계년도에 15%의 비면제가구원은 주당 20시간 이상의 JOBS활동에 참여해야 함. - 1995 회계년도에는 20%로 상향조정됨. - 1994 회계년도에 양부모 가구는 40%이상이 주당 16시간 이상의 활동에 참여해야 하며, 1997년 까지 75%로 상향조정될 예정이었음. - 일반요건: 2년간 급여를 수급한 가구에는 주별 제도에 따라서 근로를 요구해야 함. - 근로율: 1997 회계년도에는 모든 가구에 대해서 25%, 2002 회계년도까지 50% 수준으로 매년 점진적으로 참여율이 상향조정됨. 양부모 가구는 75%에서 1999년 90%까지 조정됨. 이 비율을 충족시키지 못할 경우 연방지원금 삭감. 〈표 2-1〉 미국의 PRWORA 전후 공공부조제도 특징 비교

36 공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석

항목 과거 공공부조 제도(AFDC) PRWORA이후 공공부조제도(TANF)

- JOBS에 대한 연방 지원은 이 비율을 충족시키지 못할 경우 축소됨. - JOBS에서 면제되는 경우는 아프거나, 장애가 있거나, 고령인 경우, 3세미만(주에 따라 1세 미만)의 아이가 있는 경우, 환자나 장애 가구원을 돌볼 경우 주당 30시간 이상 일하는 경우, 프로그램이 제공되지 못하는 지역인 경우, 6세 미만의 아동을 돌보아야 하고, 보육이 지원되지 않는 경우임. 수급요건이나 연방법률 변화 이외의 요인으로 1995년의 수급자수보다 수급자가 감소할 경우 그만큼 근로율 요건은 감축됨. - 근로시간: 편부모가구의 경우 주당 20시간 이상에서 2000 회계년도까지 주당 30시간으로 상향조정. 6세미만 아동이 있는 경우에는 주당 20시간도 인정. 양부모 가구의 경우 주당 35시간 - 면제: 6세 미만 아동이 있고, 보육 시설을 찾지 못한 편부모, 1세 미만의 아동의 경우는 면제 뿐만아니라 12개월까지 참여율 계산에서 제외할 수 있음. - 기타: 양부모가구의 경우 가구주의 배우자는 연방정부의 보육 지원을 받는 경우 주당 20시간 이상의 근로활동에 참여해야 함. 2개월 이상 지원을 받으면서 일을 하고 있지 않으면서 근로의무가 면제되지 않은 경우에는 주에서 규정한 지역사회 서비스에 참여해야 함(주는 이 조항을 적용하지 않을 수 있음). 근로 활동 - 주는 초중등교육, ESI, 직업훈련, 직업준비 및 취업알선 서비스를 제공해야 함. 주는 다음 가운데 2가지의 근로활동을 수급자에게 제시해야 함. 구직활동, OJT, 근로보조, 지역사회 일자리 경험, 중등수준 이상의 교육은 선택적으로 제공 가능. 양부모 가구로 근로 활동에 참여해야 함. - 근로 활동에 참여한 것으로 평가되기 위해서는 위에서 규정한 시간 이상 보조되거나 보조되지 않은 일자리에 취업하거나, OJT, 근로 경험, 지역사회서비스, 12개월 상한의 직업훈련(vocational training), 지역사회서비스, 참여자에 대한 보육서비스에 참여해야 함. - 6주까지의 구직활동(4주 이상 연속은 제한)도 포함 가능하며, 전국평균보다 50%이상 실업률이 높은 지역에서는 12주 까지 인정 가능. - 고용과 연관된 직업훈련(job skills training)이나 고용과 연관된 교육, 중등교육(고졸미만이거나 동등학력인정자격(GEI. Graduate Equivalency, Degree)이 없는 경우)에 대한 참여로 인정 가능함. 중등학교에 재학 중인 10대 가구주도 인정. 20%이상의 수급자가 직업훈련(10대