“행정학 개론”

“행정학 개론”

제1장

행정이란 무엇인가?

• 행정학이란 행정현상을 연구대상으로 하는 사회 과학

• 행정학의 본질을 이해하기 위해서는 행정의 개 념을 이해하는 것이 중요

• 행정법에서는 여러 학설이 있지만 ‘행정을 법의 테두리 안에서 법의 규제를 받으면서 국가목적 또는 공익을 구체적으로 실현하는 계속적인 국 가활동’으로 정의하고 있는 것이 일반적(국가목 적실현설)

제1절 행정의 개념

• 초창기(19세기 말)에는 일반행정을 연구대상으 로 하여 공행정외에 사행정 즉 경영을 연구대상 에 포함

: 어떠한 목적달성을 위해 두 사람 이상이 모여 협동하도록 하는 고도의 합리성을 수반한 행위

제1절 행정의 개념

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• 1930년대 후반에 이르러 정부의 행정을 의미하 는 공행정과 민간기업의 행정을 뜻하는 사행정 (경영)의 차이가 강조되면서 행정학은 공행정을 연구대상으로 하는 학문으로 인식

: 공적 조직이 공공의 목적(공익)을 달성하기 위 해 행하는 제반 활동과 내부적인 관리활동

제1절 행정의 개념

• 최근의 행정 개념은 공공문제의 해결과 관련된 활동에 초점. 즉 행정을 공공욕구의 충족과 문제 해결이라는 두 가지 측면을 가진 개념으로 파악

• 공공문제의 해결이란 각종 정책의 형성과 집행 을 통해 가능. 정부는 각종 공공문제에 직면하여 적극적으로 문제해결을 도모하는데 이러한 활동 이 곧 행정임

제1절 행정의 개념

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• 행정은 어떠한 일을 하기 위해서 사람들을 모으 고, 그 일을 하는데 필요한 물적 자원을 마련한 다음, 여러 사람들에게 각자의 할 일과 그에 필 요한 물건을 배정해 주고, 이 사람들이 정해진 목적을 달성하는데 협동하도록 하는 것

: 조직(organization)과 관리(management)를 내용

제1절 행정의 개념

☞ 행정법학적 행정개념에 대한 학설

① 삼권분립적 공제설 : 사법도 입법도 아닌 나머 지의 모든 국가기능을 행정

② 국가목적실현설 : 행정이란 법의 테두리 안에서 법의 규제를 받으면서 국가목적을 현실적으로 또 적극적으로 실행하는 계속적인 국가활동

③ 법함수설 : 일반적인 법규범을 개별화하는 법적 작용. 행정과 사법의 구별은 개별화 작용을 담당 하는 기관의 독립성 또는 종속관계

제1절 행정의 개념

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☞ 행정학적 행정개념에 관한 학설

① 행정관리설(1880년대-1930년대) 행정을 관리라 는 사회기술의 과정 내지 기술체계로 보는 입장

② 통치기능설(1930년대-1940년대) 행정이란 통치 기능, 즉 정치와 밀접한 관계가 있는 과정으로 보고 정치․행정일원론

제1절 행정의 개념

③ 행정행태설(1940년대) 행정을 협동적 집단행위 로 규정

④ 발전기능설(1960년대) 국가발전을 위한 목표설 정에 적극 참여하고 발전정책 및 발전계획을 수 립하고 집행하는 기능

⑤ 정책화기능설(1970년대) 공공의 목적을 달성하 기 위해서 인간과 물자를 조직하고 관리하는 정 책형성 그 자체

제1절 행정의 개념

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• 정치․행정이원론은 행정과 경영의 유사성을 강 조하며, 행정을 기술적 과정으로 인식하고 행정 의 과학화를 추구. 초기의 행정학자인 윌슨(W.

Wilson), 규릭(L. Gulick), 어윅(L. Urwick), 페이욜 (H. Fayol) 등이 대표적인 학자이며 사이먼(H. A.

Simon) 등의 행태론자들도 이러한 입장을 취하 고 있음

제2절 행정과 경영

• 정치․행정일원론은 행정의 정치적 성격과 정책 결정기능을 중시하며 행정과 경영의 차이점을 강조한다. 애플비(P. H. Appleby)와 디목(M. E.

Dimock) 등이 대표적인 학자이며, 발전행정론자 와 신행정론자들도 이러한 입장임

제2절 행정과 경영

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1. 유사점

• 관리기술 : 목표 달성을 위하여 인적 , 물적 자원 을 동원하고 활용하는 방법은 행정과 경영간에 별로 차이가 없음.

• 협동행위 : 공동목표를 달성하기 위한 합리적이 고 집단적인 협동행위인 점은 행정 및 경영 모두 공통

제2절 행정과 경영

• 관료제적 성격 : 조직의 관료제적 성격은 계층제, 전문화, 분업, 비정의성(非情誼性) 등의 순기능적 특징과 형식주의, 획일주의, 할거주의 등의 역기 능적 특징을 일컫는다. 정부와 기업 모두 이러한 관료제적 성격을 갖는 대규모 조직이라는 점에 서 서로 유사함

제2절 행정과 경영

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2. 차이점

• 목적 : 행정은 공익을 추구하나 경영은 이윤의 극대화를 목적으로 삼는다. 이 점이 행정과 경영 의 가장 핵심적인 차이점

• 법적 규제 : 행정은 경영보다 엄격한 법적 규제 를 받는다. 반면에 경영은 법적 테두리 내에서 모든 활동이 이루어지기는 하지만 행정과 같은 직접적인 법적 규제는 받지 않음

제2절 행정과 경영

• 정치권력적 성격 : 행정은 본질적으로 정치적 성 격을 갖고 있으며 공권력을 배경으로 하여 행정 기능을 수행

• 평등성

• 독점성

제2절 행정과 경영

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“행정학 개론”

제2장

행정학의 역사

• 유럽에 있어 행정의 연구는 독일의 관방학에서 비롯된다. 즉 1727년 프러시아 빌헬름 1세가 절 대왕조를 보존하기 위한 유능한 관료양성을 위 해 대학에 관방학을 설강한 것이 효시

• 관방학은 통치를 위한 관료양성을 목적으로 재 정학, 경제학, 경찰학 등을 주로 가르쳤고 민주화 이후에는 행정법을 주로 교육하였으며 현재에는 행정법위주의 관방학이 유지

제1절 행정학의 역사

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1. 기술주의(초창기-1920년대)

• 초창기 기술주의 행정학에서는 행정의 가치중립성, 기계 적 능률을 중시

1) Woodrow Wilson

• 1887년

Political Science Quarterly

• 행정의 본질을 ‘관리’로 파악하여 “정책을 형성하거나 가 치를 창조하는 것이 아니고 주어진 정책을 능률적으로 집행․관리하는 것”으로 봄

• 행정을 정치와 분리하여 관리의 문제로 보았던 이유는 1829년 잭슨 대통령 취임 이후 엽관주의(獵官主義,

spoils system)에 따른 혼탁한 정치로부터 행정을 분리하 여 전문성을 확보하려는 실천적 이유

제2절 미국의 행정학

2) F. W. Taylor

• 1911년 "The Principle of Scientific Management"을 통해 과학적 관리법을 창시

• 작업과정의 시간․동작연구를 통해 최선의 방법을 도 출하고 일일과업을 설정하여 달성할 경우 고임금을 지급함으로써 능률성을 향상시키려는 방법으로 인 간을 경제학적․생물학적으로 파악하여 경제적인 자 극을 중시

• 과학적 관리법은 그 당시 경영학의 주류였으며 행정 을 관리현상으로 보았기 때문에 이러한 접근법이 행 정학에 도입

제2절 미국의 행정학

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2. 인간주의(1930년대)

• 과학적 관리법에 대한 반작용으로 인간주의가 등장하였고 경제적 욕구보다는 사회적 욕구를 중시

1) Elton Mayo

• 호오손(Hawthrone)실험 : 1924년-1932년 호오손 전기공장에서 4회에 걸쳐 실험을 하였는데 조명 등 작업여건을 개선한 경우 생산성이 향상되었 으나 다시 작업여건이 악화된 경우에도 생산성 이 저하되지 않고 유지

제2절 미국의 행정학

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• 작업여건 이외에 다른 요인이 능률에 영향을 준 다는 사실을 발견하게 되었고 이러한 요인에는 사회적 조건(비공식 집단의 약속) 등이 중시

• 인간주의는 기술주의와 마찬가지로 능률과 생산 성을 강조하지만 비경제적․인간적 자극과 사회 적 욕구를 중요시한다. 즉 기술주의가 기계적 능 률을 중시한다면 인간주의는 사회적 능률을 강 조

제2절 미국의 행정학

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2) Chris Argyris

• 아지리스(Chris Argyris)는 조직구성원의 자아실

현욕구를 중요시하여 직무확장( job enlargement) 및 조직의 평면성(flat)을 주장

3) W. G. Bennis

• 베니스(W. G. Bennis)는 조직의 민주화․인간화․

탈관료제화를 주장

제2절 미국의 행정학

3. 원리주의(1930년대-1940년대)

• 규릭(L. H. Gulick)과 어윅(L. Urwick)으로 대표되 는 원리주의는 어느 나라 행정에나 적용될 수 있 는 보편타당한 과학적 원리가 존재하고 이를 발 견할 수 있다고 가정

• 원리는 행정능률향상을 위한 원리이며 전문화의 원리, 명령통일의 원리, 통솔의 원리, 부서편성의 원리(목적, 과정, 고객, 장소) 등이 있음

제2절 미국의 행정학

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4. 행태주의(1940년대)

• 사이먼(H. A. Simon), 다알(R. A. Dahl) 등에 의해 대표되는 행태주의는 원리주의의 주장에 대해

“원리들이 일관성이 없으며 서로 충돌하므로 원 리가 아닌 격언(proverb)에 불과하다”고 비판하 고 행정학의 과학성을 강조

제2절 미국의 행정학

• 논리실증주의에 따라 현상을 가치와 사실을 구 분하고 행정학의 연구대상을 사실현상에 국한해 야만 진정한 과학이 될 수 있다는 것이다. 즉 논 리적 실증성이 없는 이론을 배격하고 연구방법 에 있어 자연과학적 연구방법의 적용을 주장하 고 계량화를 중시

• 처방보다는 현상에 대한 설명을 중시하였고 제 도나 구조보다는 인간의 행태(의사결정행태)를 주로 연구

제2절 미국의 행정학

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5. 비교(발전)주의(1960년대)

• 비교(발전)주의는 선진국과의 비교를 통한 후진국의 행정현상분석과 발전을 위한 행정의 역할을 강조

• 리그스(F. Riggs)는 행정체제는 다른 체제(사회체제) 와 상호교류하는 개방체제로 파악하고 후진국의 행 정모형을 사랑방 모형(Sala Model)이라고 명명

• 융합사회 ⇒ 프리즘적 사회 ⇒ 분화사회 농업사회 산업사회

Chamber(안방) ⇒ Sala(사랑방) ⇒ Office(사무실)

제2절 미국의 행정학

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• 사랑방 모형(Sala Model)의 특징

① 형식주의 : 법과 실제가 불일치

② 이질혼합성 : 전통과 현대가 공존

③ 중복성 : 선진국제도와 전통적 행정구조가 중복

④ 정실주의 : 연고주의

⑤ 가격의 비결정성 : 의리성, 보답성, 가격의 불확실성

• 행정발전과 정치발전간의 관계에 있어서 라팔라롬 바(La Palombara)와 에스만(Esman) 등은 행정발전이 정치발전보다 우선하고 행정의 효과성을 강조

제2절 미국의 행정학

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6. 가치주의(1970년대-)

• 왈도(D. Waldo)에 의해 대표되는 가치주의는 기 존의 행태주의로는 절박한 행정문제를 해결하지 못한다고 비판

• 행정에서 가치문제를 배제할 수 없다고 주장하 면서 가치문제에 대해 적극적인 개입 및 사회적 형평성을 강조

• 탈행태주의, 신행정학

제2절 미국의 행정학

• 1946년 행정학과 설립(서울대 법과대학) 공법학

• 1955년 대학교재 행정학(정인흥)

• 1956년 한국행정학회 설립

• 1959년 서울대 행정대학원 설립 (미국의 기술원조사업)

제3절 한국의 행정학

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• 1960년대 비교행정론, 발전행정론

• 1970년대 정책론 연구

• 1980년대 지방행정, 행정정보화

• 1990년대 이후 : 연구의 다양화

제3절 한국의 행정학