복지개혁이후 주정부들이 복지프로그램을 기획하고 운영하는데 있어 권한과 유연성이 대체로 증가되었음을 주지할 필요가 있다. 권한과 자 율성이 확대된 영역으로는 현금급여 및 각종 지지적 서비스에 얼마나 많은 연방정부 자금을 사용할 지와, 현금 급여의 적격성 기준 및 복지 프로그램에서 혜택을 받는 서비스의 종류 등을 결정하는 것이 포함된다.
더불어 다음과 같은 선택이 가능했다.
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공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석
ⅰ) 주 정부는 수급기간 제한을 좀 더 짧게 설정할 수 있으며 연방정 부 자금이 아닌 주 정부의 일반 재원으로 5년 이상 수급자 지원 이 가능했다.
ⅱ) 각 주정부는 개개인의 근로 조건 등에 적합한 활동(직업훈련, 교 육, 직업 탐색 등)이 무엇인지 선택할 수 있다.
ⅲ) 주 정부는 수급 이후 근로 요건을 24개월보다 앞당길 수 있었다.
PROWRA 하의 근로연계 복지 프로그램 형성의 목적은 각 주정부에 상당한 자율성을 줌으로써 각 주별 복지 프로그램 형성에 상당한 조직 적·계획적 변화를 가져오도록 하는 것이 포함되어 있었다. 이러한 권한 이양은 주정부의 수준에서 멈춘 것도 아니고, 정책의 내용에서만 허용 된 것이 아니며, 주정부 이하 정부로 재이양되기도 하고 정책내용 외 집행에서도 허용되었다.
일부 주에서는 카운티나 다른 지역단위 사무소에 TANF 운영을 이 전하였다. 14개 주에서 이러한 2차 분권(second devolution: 카운티 등 보다 작은 지역으로 공공부조 운영권한을 이양하는 것)이 시행되었다.
이중 8개 주는 근로강제, 제재, 시한 등과 함께 예산에 대한 권한을 카 운티로 위임하기도 하였다. 6개 주는 그 권한을 TANF와 Workforce Investment Act를 관리하는 지역(local)의 이사회로 위임하기도 하였다 (Soss et. al, 2008: 538). 2차 분권의 경향을 보면 1996년 복지수급자 의 수가 많은 주들이 좀 더 TANF 권한을 주 단위 이하 지역으로 위 임하였다(Soss et. al., 2008: 545)
1935년 이전까지 빈곤구제는 대개 민간자선의 영역에 남겨져 있었다.
공공구제는 시(city)나 카운티(county), 또는 기타의 지방정부에 의해 이루어졌고 주정부나 연방정부는 관여하지 않았다(Holden, 1973: 7).
미국에서 지방정부나 민간에게 빈곤구제의 책임을 지운 역사는 그 뒤로 도 오래 동안 지속되었다. 이러한 미국 사회의 분위기에서 “구제할만하
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제 5 장 T A N F 의 집 행 과 그 특 징
지 않다고 여겨지는 빈곤(the undeserving poor)”과 같이 도덕적으로 비난의 대상이 될만한 빈곤층에 대한 구제는 심각한 사회적 갈등을 초 래하여왔다. 그래서 높은 수준의 의사결정자들은 이러한 갈등을 해결하 여야 하는 정치적 위험을 피하기 위한 중요한 전략으로 이와 관련된 권 위를 지방으로 넘겨왔다45).
결과 AFDC의 전신인 ACD프로그램은 범죄와 걸인근성을 예방하기 위한 것으로 주정부보다는 지방정부의 책임으로 간주되었다. 정치적 논 란을 피하려고 주정부는 주정부 행정 기구를 별도로 만들지도 않았고 지방행정을 오랫 동안 이용하였다. 공식법제화도 피하고 슈펴비전이나 기술적 지원만으로 비공식적 개입을 유지한 것이다. AFDC에서 조차 주요 정치적 문제들은 지역수준에서 결정되어 왔다(Handler &
Hollingsworth, 1971: 16-27).
하지만 점차 주정부나 연방정부의 빈곤문제에 대한 개입의 수준이 높 아지게 된다. 1939년 이후 주정부는 직원을 확보하고 관련 예산을 책정 하게 되면서 지방정부를 감독할 수 있게 된다. 지방정부가 각종 지원 프로그램을 실시하도록 하는 주정부의 권고가 가능해졌던 것이다. 1962 년 비용의 75%를 연방정부가 지불하는 사회서비스 프로그램을 주정부 가 실시하도록 주정부에 권한을 주었다. 사회부조에서 주정부의 관여가 복잡해지고 주정부는 조정이나 표준화에 적극적인 모습을 보이게 된다.
1970년대부터 복지수급이 하나의 법적 특권으로 인정되면서 연방정 부의 예산지원이나 절차규정의 적용 등이 강화된다. 1970년대 중반 연 방정부는 복지프로그램, 특히 가족복지 비용의 50%-60%를, 다른 프로 그램들의 전체 비용을 제공하였다(Sauber, et. al., 1983: 206). 연방정 부의 주정부 AFDC 집행에 대한 품질관리도 이러한 연방정부의 태도 변화 중 하나였다(Lurie, 2006: 13).
45) 이러한 맥락에서 구제받을만한 빈곤(deserving poor)에 대한 지방의 자유재량 폭은 작아 져왔다.
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공 공 부 조 정 책 내 용 과 집 행 의 상 호 조 응 성 분 석
하지만 사회부조에서 효율성 가치가 강조되기 시작하는 1980년대부 터 상위정부의 빈곤구제에 대한 책임을 서서히 하위정부로 돌려지는 모 습을 보이기 시작한다. 결국 TANF 이후 복지 프로그램의 개발과 적용 에 대한 권한을 주 정부와 지역 정부에 위임하였고 그 결과 정책과 집 행은 각 주별로 상이하며 같은 주라 할지라도 카운티 별로 다를 수 있 게 되었다.