정부의 취약계층 농식품 지원체계
개선방안
김상효︱부연구위원︱모형 분석, 제3장, 제5~6장 집필 김부영︱연구원︱자료 분석 및 수집, 제1장, 제3~4장 집필 연구보고 R818 정부의 취약계층 농식품 지원체계 개선방안 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2017. 10. 발 행 인︱김창길 발 행 처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인 쇄 처︱세일포커스(주) 02-2275-6894 I S B N︱979-11-6149-084-7 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2018000469)
머 리 말
국민 소득 수준이 향상되는 추세에도 불구하고 빈곤층이 증가하고 있으 며, 빠른 고령화 추세 등으로 사회적 취약계층이 확대되고 있다. 이들 취약 계층의 경우 식생활의 어려움에 직면한 경우가 많고, 상당수가 잘못된 식 생활에 의해 건강이 위협받고 있는 상황이다. 소득 수준이 낮은 취약계층 의 경우 식품 지출이 전체 평균의 절반 정도 수준이며, 다수의 영양소가 권장섭취량에 미치지 못하는 상황이다. 또한 건강한 식생활 관리가 이루어 지지 못하는 문제에 직면하고 있어 질병 위험도도 높은 수준이다. 중앙정부와 지방자치단체는 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국 민의 최저생활을 보장하기 위해 다양한 취약계층 지원 사업을 실시하고 있 으나, 취약계층에 대한 식생활 및 영양지원이 충분한지에 대해 의문이 제 기되고 있다. 이 연구는 취약계층의 식생활 및 영양섭취 실태와 정부의 농식품 지원현 황 평가를 바탕으로, 취약계층이 신선하고 안전한 양질의 균형 잡힌 농식 품을 공급받을 수 있도록 농식품 지원제도의 개선방안을 제시하는 데 목적 이 있다. 취약계층을 대상으로 한 국가 차원에서의 식품지원은 국민의 건 강을 보장할 뿐만 아니라 미래 세대에 대한 건강 지원으로 작용하며, 취약 계층의 농식품 소비 확대를 통해 농업 생산 및 부가가치의 증대 등의 파급 효과도 가져올 것으로 예측되고 있다. 이 연구의 결과가 농식품 지원제도 가 효율적으로 운영될 수 있도록 전환되는 계기가 되고, 농식품의 안정적 인 공급체계를 구축하는 데 도움이 될 것을 기대한다. 연구에 참여해주신 외부 전문가 여러분과 설문에 응해주신 지방자치단체 및 관련 기관 사업 담당자와 소비자 여러분께 감사드린다. 2017. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길요 약
연구 배경 ○ 취약계층이 확대되고, 상당수가 식생활의 어려움에 직면하여 잘못된 식 생활로 인해 건강이 위협받고 있는 상황임. ○ 중앙정부와 지방자치단체는 다양한 취약계층 지원 사업을 실시하고 있 으나, 취약계층의 식품소비 증진 및 영양섭취 개선에 한계가 있다는 지 적이 있음. 생계급여 형태로 지원되는 식품비 지원금의 상당 부분이 식 품비 이외의 용도로 지출되며, 농식품 또는 급식(밑반찬) 지원의 경우 식재료 조달현황을 알 수 없고 국내 농업과 연계되지 않음. ○ 이 연구는 취약계층의 식생활 및 영양섭취 실태와 정부의 농식품 지원 현황 평가를 바탕으로, 취약계층이 신선하고 안전한 양질의 균형 잡힌 농식품을 공급받을 수 있도록 농식품 지원제도의 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 추진되었음. 연구 방법 ○ 취약계층 변화 추세와 식생활·영양섭취 실태 분석에서는 문헌 검토 및 통계청의 ‘가계동향조사’ 2006~2016년 원자료 분석, 질병관리본부의 ‘국민건강영양조사’ 2013~2015년 통합 원자료 분석이 추진되었음. ○ 정부의 농식품 지원사업 현황을 파악하기 위해 공문 발송과 기관 방문 을 진행하였고, 취약계층(553명), 지자체 담당 공무원(129명), 사업기관 담당자(227명)를 대상으로 설문조사를 실시함. 농식품 지원사업의 효과 분석을 위해 ‘복지패널’과 ‘국민건강영양조사’ 원자료를 분석함. ○ 미국을 포함한 주요국의 농식품 지원사업 현황분석은 문헌 검토와 자료수집 등을 중심으로 진행하였으며, 일본과 프랑스의 농식품 지원정책은 해당 분야 전문가에게 원고를 위탁하였음. ○ 취약계층 농식품 지원체계 개선 방안은 전문가 협의회와 설문조사를 활 용하여 도출하였으며, 제도운영 대안 마련을 위해 통계분석을 실시함. 취약계층 확대와 식생활·영양섭취 실태 ○ 최저생계비와 비슷한 수준인 기준 중위소득의 40%를 빈곤선으로 했을 때 2016년 기준 빈곤층은 전체 가구의 14.4%로 분석됨. 특히 고령인구의 비율이 높게 나타나 가구주 연령이 60대 이상인 가구가 84.1%에 달함. 또한 1인 가구 및 읍·면지역 거주 비중이 높은 특징을 보임. <취약계층 가구주 연령별 구성 추이> 단위: 가구 자료: 통계청(각 연도). 가계동향조사 원자료 분석. ○ 중위소득 29% 이하 가구의 월평균 식품비 지출액은 16만 2,081원(1인 기준)으로 전체 가구의 월평균 식품비 지출액의 85.3%이며, 식품류별
로는 육류(73.5%), 우유류 및 계란류(71.6%), 과일류(78.6%)로 나타나 전체 가구 평균에 크게 미치지 못함. ○ 기초생활보장 수급자의 권장섭취량 대비 섭취 수준은 에너지 81.4%, 칼 슘 55.5%, 비타민 A 87.4%, 리보플라빈 78.6%, 비타민 C 74.3%로 나 타나 권장섭취량에 크게 미치지 못함. ○ 영양섭취 부족자 비중도 전체 가구가 8.2%인 반면, 수급자 가구는 15.5%로 두 배 가까운 수준임. 수급자는 주관적인 건강인지도, 저작 불 편율, EQ-5D(건강 관련 삶의 질 지표) 측정에서도 건강 평가수준이 낮 게 평가되었으며, 식품을 확보할 수 있는 능력이 안정 단계에 있는 가 구가 66.9%에 불과함. <취약계층의 영양소별 권장섭취량(RI) 대비 섭취비율> 단위: % 구분 전체 최저생계비 이하 최저생계비 초과 중위소득 50% 이하 중위소득 50% 초과 수급자 비수급자 에너지 91.7 81.4 83.3 88.2 94.2 단백질 147.4 123.2 123.0 139.3 153.9 칼슘 68.9 55.5 61.1 61.4 71.8 인 151.0 123.4 130.2 136.8 157.7 철 167.7 144.4 165.2 152.2 171.4 비타민 A 106.6 87.4 84.6 94.7 112.5 티아민 176.2 152.4 154.0 172.1 182.3 리보플라빈 97.6 78.6 76.7 89.3 103.0 나이아신 106.8 87.6 87.6 98.2 112.1 비타민 C 102.4 74.3 86.2 101.1 107.7 자료: 질병관리본부. 국민건강영양조사 2013~2015년도 원자료 통합분석. ○ 취약계층일수록 식료품 구입 주기가 길었으며, 특히 독거노인을 포함한 노인 가구의 경우 거의 장을 보지 않는다고 응답한 비율이 15% 이상 임. 취약계층은 중소형 슈퍼마켓과 재래시장에서 장을 보는 비율이 각 각 43.3%, 23.3%로 높게 조사됨.
정부의 농식품 지원사업 현황과 영향 분석 ○ 식품지원과 관련된 다수의 법률이 다원적인 체계로 운영되고 있어 사업 간 연계가 쉽지 않은 상황임. 보건복지부에서 생계급여, 정부양곡 할인 지원, 긴급복지지원, 아동급식지원, 노인급식지원, 영양플러스, 건강과 일바구니, 푸드뱅크를 주관하며, 농림축산식품부에서 복지용 쌀 공급, 학교우유급식 지원을 주관함. ○ 광역자치단체 전수조사 결과, 2016년 취약계층 대상 농식품 지원에 투 입된 예산규모는 약 1조 9,000억 원으로 중앙정부에서 약 70%를 부담 하며, 지원방식별로는 현금보조가 80% 수준임. ○ 국민기초생활보장제도 생계급여의 문제점으로 사업 담당자들은 현금지 급방식에 의한 전용 가능성을 우려하는 비중이 높았고, 취약계층은 식 품비의 절대적인 액수 부족과 현금 지급방식을 문제점으로 지적함. ○ 국민기초생활보장제도 및 농식품 지원사업 수혜 여부가 수혜자의 식품 소비 및 질병·영양상태에 미치는 영향을 분석한 결과, 생계비 지원은 실질식품지출액 증가 및 질병 감소·영양상태 개선에 통계적으로 유의 미한 영향을 미친다고 보기 어려운 반면, 급식 및 보충식품 지원은 효 과적인 것으로 나타남. 취약계층 지원사업의 농식품 조달 및 지원 방식 분석 ○ 복지기관에서 식재료 조달업체 선정 시 최저가입찰 비율이 약 35%에 달 했고, 계약 없이 인근 마트에서 식재료를 구매하는 비율도 25.1~31.9%에 달함. 공동으로 식재료를 구매하는 비율은 5%대 이하로 낮았으며, 대부 분 품목에서 중·소규모의 식재료 납품업체를 이용하는 것으로 조사됨. ○ 취약계층 급식을 담당하는 대부분의 복지기관에서 식재료 품질기준이 규정되어 있지 않고, 식재료의 안전기준이나 친환경 규정이 있는 기관
은 극히 일부에 불과함. 급식 식재료 종류도 학교급식의 1/2에 불과하 여 다양한 식사제공에 어려움이 있음. ○ 바우처는 현물 보조에 비해 대상자의 선택권을 보장하고 낙인감을 감소 시키며, 현금 보조와 비교하여 취약계층의 농식품 소비 확대라는 정책 목적을 달성하기에 용이함. 농식품 바우처 도입 시 취약계층에서는 사 용처 제한(52.4%)을 가장 우려하였으나, 취약계층의 농식품 구입환경은 지역별로 큰 격차를 나타냄. ○ 취약계층 대상 급식기관의 식재료 조달 방식의 경우 지역의 농산물 조 달시설을 기반으로 공공급식지원을 추진하거나 기존 유통망을 이용하 되 공급업체 참여 및 식재료 규정을 강화하는 방향으로 추진하는 것이 바람직하다는 의견이 제시됨. 서울시는 관내 자치구와 산지 지자체 간 1:1 매칭 방식으로 시범사업을 운영하고 있으며, 전주시·옥천군·군산시 는 지역산 친환경 식재료를 공공급식에 조달하고 있음. 취약계층 농식품 지원체계 개선방안 ○ 취약계층 대상 농식품 지원은 필요 영양소 섭취를 보장하여 국민이 건 강한 식생활을 영위하도록 추진되어야 하며, 지속가능성과 상호 이익의 관점에서 취약계층 농식품 지원과 국내 농업 및 생산자 간의 연계를 강 화할 필요가 있음. 또한 수혜자 생애주기 및 소비환경 특성을 감안하여 효과적으로 식품이 지원될 수 있도록 전달방식이 구체화되어야 하며, 효율적인 사업 운영을 위해 모니터링, 수혜자 교육 등이 함께 추진될 필요가 있음. ○ 농식품 소비 및 영양섭취 현황을 바탕으로 식생활에 어려움이 큰 계층을 대상으로 부족한 농식품에 대한 접근성을 보장하기 위해 농식품 바우처 제도를 도입할 필요가 있음. 지급 대상 가구는 전체 가구의 1.4~9.3% 규모이며, 지원금액 수준은 최저식품비와 건강식사구성방식을 목표치
기준으로 하고 실제 식품비 지출액과 사용가능 식품비를 실태로 볼 때 목표치와 실태의 차액을 지급액으로 설정 시 1인 1개월 기준 1만 1,587원~ 8만 5,185원 수준임. ○ 수혜자가 신체적인 여건상 거동이 불편하거나 식품구입환경이 열악한 경우 온라인 구입이나 전화주문 방식을 병행 운영하고, 농식품 구매·조 리 대행 사회서비스바우처와의 연계가 필요함. 신선식품 판매처에서 시 스템 기반이 구축되지 않을 경우 현금가치바우처(쿠폰) 사용을 허용하 는 방안에 대해서도 검토해야 함. ○ 식재료 품질·안전 관리를 위해 관련 규정이 계약에 포함되도록 ｢공공급 식법(가칭)｣ 제정을 추진하고, 식재료의 안정적 조달 체계를 확립하기 위해 공공급식지원센터를 신규 설립하거나 기존 유통망을 이용하는 등 공공급식 물류체계를 지역 여건에 적합한 방식으로 구축해야 함. ○ 취약계층 대상 농식품 지원정책을 체계적으로 시행하기 위해 ｢국민식생 활·영양기본법(잠정)｣을 제정하거나 ｢농업·농촌 및 식품산업 기본법｣ 등 관련 법률 개정을 추진할 필요가 있으며, 농식품 지원이 취약계층의 식생활 관리에 효과적으로 작용하기 위해서 식생활 교육을 병행하여 실 시해야 함. 농업과 연계 강화를 위해 생산자단체를 대상으로 전자결재기 반을 지원하는 프로그램을 도입할 필요가 있으며, 복지기관에 농식품을 효율적으로 조달할 수 있도록 농식품 지원 플랫폼을 마련하여 안정적 지원체계를 구축해야 함.
ABSTRACT
A Study on Enhancing the National Agri-food Assistance
System for Low-income Households
Backgrounds & Purpose of Research
Although the central government and the municipalities are carrying out various projects to support the socially vulnerable groups, there is the ques-tion of whether such projects sufficiently improve the diet and nutriques-tion of the groups. It is reported that a significant portion of food expense subsidy paid as the livelihood benefit is spent on purposes other than food. Moreover, there are no detailed records of food procurement for the sup-port in the form of food or meal, and there is no plan to interface the records.
This study is intended to suggest the improvement measures for food support schemes based on the current diet and nutritional status of the so-cially vulnerable groups and the government’s agricultural food support sta-tus so that the socially vulnerable can receive fresh, safe, and nutritionally balanced agricultural foods.
Research Method
To analyze the change and the current diet and nutritional status of the socially vulnerable groups, we reviewed the literature. We also analyzed the raw data in “Household Trend Survey” published by the National Statistical Office in 2006 through 2016 and the integrated raw data in “National Health and Nutrition Survey” published by the Korea Centers for Disease Control and Prevention in 2013 through 2015.
We also visited and sent official letters to the administrative agencies and surveyed 553 socially vulnerable people, 129 municipal civil officers in charge, and 227 project members to examine the current status of the government’s agricultural food support projects and procurement of agricul-tural food.
We reviewed the literature on agricultural food support projects in other countries and collected the data. We also commissioned the experts in Japan and France to write the manuscript on the process of implementing policies for agricultural products support in their countries.
The expert committee reviewed the survey result to propose the meas-ures to improve the support system for socially vulnerable groups. It also analyzed “Household Finance and Welfare Survey” by the National Statistical Office, “National Health and Nutrition Survey” by the Korea Centers for Disease Control and Prevention, and “Welfare Panel Survey” by the Korea Institute for Health and Social Affairs to establish the opera-tional alternative.
Results and Implications
The direction for support of agricultural food for the socially vulnerable can be summarized as four objectives. Firstly, it must guarantee the re-quired nutrition so that the citizens can manage the healthy dietary life. Secondly, it is necessary to strengthen the link between the support of agri-cultural food and the domestic farmers and producers from the continuous and mutual benefit aspect. Thirdly, the delivery means must support food effectively by reflecting beneficiaries' life cycle and consumption pattern. Lastly, the monitoring and beneficiary education must be provided to en-sure the effective project operation.
Our analysis indicated that the expenditure on food by the socially vul-nerable groups is far less than the minimum food expense level, and thus it is necessary to improve the food expense support currently paid in the form of the livelihood benefit. It is necessary to adopt the agricultural food voucher program based on the agricultural food consumption and nutrient intake status to ensure that the socially vulnerable groups have access to the needed agricultural food.
The agricultural food voucher program based on the agricultural food consumption and nutritional intake status will guarantee that the socially vulnerable groups have access to the needed agricultural food. The recom-mended amount of support is based on the target for the minimum food expense (based on the minimum cost of living) and the healthy diet config-uration method (reflecting the nutrient intake and recommended intake
standard). It is calculated to be 11,587–85,185 won/person/month assum-ing the maximum amount to be the difference between the actual food ex-pense and the current food exex-pense support. For selecting the supplied items, the food groups in shortage and major nutritional foods, the evalua-tion by the socially vulnerable and the persons in charge at the municipal-ities and agencies, and the domestic agricultural production basis must be considered together. The stores that can accept the food voucher must in-clude the small supermarkets and convenience stores if they qualify for specific criteria to sell the fresh foods to ensure the accessibility. While the electronic payment of vouchers is needed to prevent the stigma by the ben-eficiaries and monitor the program operation effectively, it is necessary to operate various types of vouchers differently in the short term since some stores do not have the POS.
In the case of meal service provided by welfare agencies, there is the need to improve the quality standard of food materials and the procurement system. The enactment of the law on public meal service to mandate the food quality regulation in contracts will be needed to manage the food ma-terial quality and safety. Moreover, municipal administrations must open the new public meal service support center or use the existing distribution network to build the supply chain that is suitable to the local condition to secure the stable procurement of food materials.
Enactment or amendment of law is needed to systematically implement the policy of agricultural support to the socially vulnerable. This study sug-gested the enactment of “The Framework Act on Citizens’ Diet and Health (tentatively named)” as the ideal measures and reviewed the amendment of “The Framework Act on Agriculture, Rural Community and Food Industry” as the alternative. The education of the socially vulnerable groups on a diet is crucial to apply the agricultural food support for the socially vulnerable to their dietary management effectively. The education must be closely re-lated to the process of agricultural food purchase, cooking, and intake for each age group to be effective. It is also necessary to develop the food and meals and produce and distribute the diets suitable for the socially vulner-able elderly and improve the delivery means since the socially vulnervulner-able groups are fast aging. Moreover, the program to facilitate electronic pay-ment for the producers’ groups is needed to strengthen the link with
farm-ers, and the agricultural food support platform must be established to effi-ciently deliver the agricultural foods to welfare agencies for stable support.
Conclusion
This study is significant in that it comprehensively reviewed and eval-uated the governmental support schemes of agricultural food support for the socially vulnerable groups, evaluated the effectiveness of cash payment, and suggested the ways to improve the schemes based on the nutrition and diet as well as the food material quality. The agricultural food voucher and improvement of public meal service suggested as policy alternatives are ex-pected to bring the benefit of improving the health of the socially vulner-able groups and increasing consumption of fresh and high-quality agricul-tural products. We hope that this study will become the opportunity to op-erate the agricultural food support scheme more efficiently and build the stable agricultural food supply system.
Researchers: Lee Kyei-im, Kim Sanghyo, Kim Booyoung Research period: 2017. 1. ~ 2017. 10.
차 례
제1장 서론 1. 연구의 필요성과 목적 ··· 1 2. 선행연구 검토 ··· 3 3. 연구 내용 ··· 14 4. 연구 범위와 방법 ··· 15 제2장 취약계층 확대와 식생활‧영양섭취 실태 1. 경제･인구･사회 환경 변화에 따른 취약계층 현황 ··· 23 2. 취약계층의 식품소비지출 분석 ··· 27 3. 취약계층의 영양섭취 실태 분석 ··· 34 4. 취약계층의 식생활 실태 분석 ··· 40 제3장 정부의 농식품 지원사업 현황과 영향 분석 1. 관련 법률과 중앙조직 현황 ··· 49 2. 중앙정부 및 지방자치단체의 관련 사업 운영현황 ··· 54 3. 농식품 지원제도 평가의견 ··· 70 4. 취약계층 농식품 지원사업의 식품소비·영양·건강 영향 분석 ··· 76 제4장 취약계층 지원사업의 농식품 조달 및 지원 방식 분석 1. 식재료 조달과 배달 방식 ··· 85 2. 식재료 품질기준 ··· 89 3. 제도별 식재료·급식 평가 ··· 91 4. 취약계층의 농식품 지급 대안 검토 ··· 93 5. 취약계층 급식 환경과 급식 식재료 조달 대안 검토 ··· 106제5장 주요국의 농식품 지원사업 현황 및 시사점 1. 미국 ··· 119 2. 일본 ··· 143 3. 유럽연합 및 프랑스 ··· 152 4. 시사점 ··· 163 제6장 취약계층 농식품 지원체계 개선방안 1. 농식품 지원제도 도입의 필요성과 방향 ··· 165 2. 농식품 바우처제도 도입 ··· 170 3. 농식품 조달시스템 구축을 통한 식재료 지원 확대 ··· 185 4. 기반 조성 ··· 191 제7장 요약 및 결론 1. 연구 결과의 요약 ··· 199 2. 결론 및 정책시사점 ··· 206 부록 1. 취약계층 가구 특성별 섭취량 비교 ··· 209 2. 급식지원기관의 식품별 공급업체 유형 ··· 212 3. 건강식사구성방식 산출방법 ··· 219 4. 취약계층의 식품군별 및 부족영양소별 다소비식품 ··· 229 5. 공공급식 관련 규정 현황 ··· 232 참고문헌 ··· 235
표 차례
제1장 <표 1-1> 미국 식품지원프로그램(WIC)의 식품 섭취 및 식생활 영향 분석··· 11 <표 1-2> 통계별 1인 가구 표본 현황 및 분석대상 변수 ··· 19 <표 1-3> 설문조사 대상자 현황 ··· 20 제2장 <표 2-1> 취약계층의 소비지출 구성 비교(2016) ··· 28 <표 2-2> 취약계층의 엥겔계수 추이 ··· 29 <표 2-3> 실질 총식품비 지출 추이 ··· 30 <표 2-4> 취약계층 1인당 식품류 및 품목별 지출수준 비교(2016) ···· 32 <표 2-5> 취약계층의 영양소별 권장섭취량(RI) 대비 섭취비율 및 에너지 급원 비율 ··· 35 <표 2-6> 취약계층의 영양섭취 부족자 비중 ··· 35 <표 2-7> 취약계층의 건강 관련 인식수준 비교 ··· 36 <표 2-8> 취약계층의 비만율 비교 ··· 37 <표 2-9> 취약계층의 가구 특성별 영양권장(RI) 대비 섭취비율 ···· 38 <표 2-10> 취약계층의 식품류별 섭취량 비교 ··· 39 <표 2-11> 취약계층의 가구 특성별 건강식생활(과일, 채소) 부족자 비중···· 40 <표 2-12> 취약계층의 식생활 불안정 단계별 비중 비교 ··· 41 <표 2-13> 취약계층의 식료품 구입 주기 ··· 42 <표 2-14> 취약계층의 식료품 구입 장소 ··· 42 <표 2-15> 취약계층의 식료품 구입 시 고려요인(1, 2순위) ··· 43 <표 2-16> 취약계층의 식사 현황 비교 ··· 44 <표 2-17> 취약계층의 연령별/가구원수별/지역별 아침식사 결식률 ···· 44 <표 2-18> 규칙적 식사 비중 비교 ··· 46 <표 2-19> 취약계층의 식품 소비 충분도 평가 ··· 47 <표 2-20> 취약계층에서 식품소비가 충분치 못한 이유(1, 2순위) ··· 47제3장 <표 3-1> 2017년도 생계급여 수급자 선정기준 ··· 57 <표 3-2> 연도별 아동급식 대상자 현황 ··· 59 <표 3-3> 연도별 기부식품제공사업 운영현황(2011~2016) ··· 66 <표 3-4> 복지 관련 식품지원제도 ··· 66 <표 3-5> 건강 관련 식품지원제도 ··· 68 <표 3-6> 광역시도의 취약계층 대상 식품지원제도 운영 현황 ··· 70 <표 3-7> 취약계층 대상 식품지원 방식별 예산 운영 현황 ··· 70 <표 3-8> 농식품 형태 지원사업이 도움이 되지 않는 이유(1, 2순위) ··· 72 <표 3-9> 급식 형태 지원사업이 도움이 되지 않는 이유(1, 2순위) ··· 72 <표 3-10> 바람직한 국민기초생활보장제도 식품비 지원 방식 ··· 74 <표 3-11> 농식품 형태 지원제도별 지원방식 평가 ··· 75 <표 3-12> 급식 형태 지원제도별 지원방식 평가 ··· 75 <표 3-13> 분석 자료, 표본 수 및 자료 통합 방식 ··· 77 <표 3-14> 취약계층 및 국민기초생활보장급여 수혜자 가구 수 및 비중 ··· 78 <표 3-15> 수급 여부가 소비군별 1인당 실질지출액에 미치는 영향 ··· 79 <표 3-16> 수급 및 식품지원제도 이용 여부가 식품비 지출액에 미치는 효과···· 81 <표 3-17> 질병/영양상태 결과변수별 식품지원제도 수혜 여부의 효과분석 결과 ··· 83 제4장 <표 4-1> 복지기관 내 식재료(식품) 구입 및 식단 구성 담당자(중복응답) ·· 86 <표 4-2> 복지기관의 끼니별 급식 실시 여부 및 무료급식인원 비중 ··· 86 <표 4-3> 복지기관의 식재료 공급업체 수 ··· 87 <표 4-4> 복지기관의 식재료 공급업체 유형 ··· 87 <표 4-5> 복지기관의 식재료 공급업체 선정방식 ··· 88 <표 4-6> 복지기관의 식재료 조달주체 ··· 88 <표 4-7> 복지기관의 식재료공급 계약기간 ··· 88
<표 4-8> 식품(음식) 배달업체 유형(중복응답) ··· 89 <표 4-9> 복지기관의 식재료 품질 규정 ··· 90 <표 4-10> 복지기관의 식재료 품질･안전 관리 ··· 90 <표 4-11> 식재료 구입명세서상의 원산지 표기 비율 ··· 91 <표 4-12> 기관별 하루 평균 식료품 구입 품목 수 ··· 91 <표 4-13> 농식품 형태 지원제도 식재료 평가 비교 ··· 92 <표 4-14> 급식 형태 지원제도 식재료 평가 비교 ··· 92 <표 4-15> 지급방식 비교 ··· 95 <표 4-16> 바우처 관련 용어 인지도 ··· 98 <표 4-17> 취약계층 특성별 바우처 인지도 비교 ··· 99 <표 4-18> 식생활 지원에 바우처 이용 시 예상되는 어려움 ··· 100 <표 4-19> 식품 구매 시 적합한 바우처의 형태 ··· 101 <표 4-20> 식품구입권(바우처) 형태로 적합한 이유(중복응답) ··· 101 <표 4-21> 식품 전자바우처 시행 시 적합한 정보관리시스템 ··· 102 <표 4-22> 통합 바우처 카드의 필요성 ··· 103 <표 4-23> 식품구입환경 제약 인구 분석 결과 ··· 105 <표 4-24> 급식 취약인구 비율 상위 20개 지역 ··· 108 <표 4-25> 취약계층 대상 식사 지원 시 적합한 급식제공 기관(중복응답) ··· 109 <표 4-26> 취약계층 대상 식품/식사 배달 시 적합한 택배업무 기관(중복응답) ·· 109 <표 4-27> 바람직한 식재료 조달 방식 ··· 110 <표 4-28> 지방자치단체의 공공급식 운영 사례 ··· 112 제5장 <표 5-1> 미국의 취약계층 식품지원프로그램 예산 규모(2016) ···· 121 <표 5-2> SNAP 수혜금액 결정 예시 ··· 122 <표 5-3> SNAP 수혜를 위한 소득 기준(2016. 10.~2017. 9. 기준) ··· 124 <표 5-4> 기타규슈시의 ‘어린이 식당 사업’ 개요 ··· 148 <표 5-5> FEAD 모범사례 중 식품 관련 사례 ··· 154 <표 5-6> 유럽연합 MDP와 FEAD 비교 ··· 155 <표 5-7> 프랑스 국가식품프로그램(PNA) 제1축 ··· 157
<표 5-8> 4대 식품지원단체 및 CCAS/CIAS 현황 ··· 158 <표 5-9> 4대 단체별 MDP/PNAA 할당금액(2007~2013) ··· 159 <표 5-10> 주요 단체별 지원식품의 출처(2010) ··· 160 <표 5-11> 주요 단체별 식품지원 제공형태(2010) ··· 160 제6장 <표 6-1> 취약계층에 가장 필요한 정부지원(1, 2순위) ··· 166 <표 6-2> 현재 제도의 개선 필요성 ··· 167 <표 6-3> 취약계층에 식품 전달 시 적정방식(1, 2순위 응답) ··· 169 <표 6-4> 식생활 및 영양섭취 교육의 확대 필요성 ··· 169 <표 6-5> 농식품 지원제도 대상자 선정 시 고려사항 ··· 171 <표 6-6> 농식품 바우처 대상가구의 규모추계 ··· 172 <표 6-7> 최저 식품비 산출 내역 ··· 173 <표 6-8> 권장식사패턴 식품군별 섭취 횟수 ··· 175 <표 6-9> 식품군별 설정에너지 산출결과 ··· 175 <표 6-10> 식품류별 바우처 지원의 필요 정도 ··· 177 <표 6-11> 바우처 대상 식품으로 우선적으로 고려할 수 있는 품목 ··· 179 <표 6-12> 농식품 바우처 도입 시 이용 의향 가맹점(중복응답) ···· 180 <표 6-13> 취약계층 특성별 바우처 도입 시 이용의향 가맹점(중복응답) ·· 181 <표 6-14> 농식품 바우처 연계검토 사회서비스 전자바우처 ··· 183 <표 6-15> 지자체 공공급식 관련 자체규정 현황 ··· 187 <표 6-16> 학교급식 식재료 품질관리기준(학교급식법 시행규칙 별표2) ··· 188 <표 6-17> 대안별 제･개정안의 장단점 비교표 ··· 193 <표 6-18> 농산물 정보 제공 필요성 및 농산물 구매지원 서비스 제공 시 이용의향 ··· 197 <표 6-19> 농산물 구매지원 서비스에 대한 이용의향이 없는 이유 ··· 198 부록 <부표 1-1> 취약계층의 가구 특성별 곡류 및 감자, 전분류 섭취량 비교··· 209 <부표 1-2> 취약계층의 가구 특성별 채소류, 버섯류, 해조류 섭취량 비교·· 209
<부표 1-3> 취약계층의 가구 특성별 과일류 섭취량 비교 ··· 210 <부표 1-4> 취약계층의 가구 특성별 육류, 어패류, 난류, 두류, 종실류 섭취량 비교 ··· 210 <부표 1-5> 취약계층의 가구 특성별 우유류 섭취량 비교 ··· 211 <부표 1-6> 취약계층의 가구 특성별 유지 및 당류 섭취량 비교 ···· 211 <부표 2-1> 복지기관의 쌀 공급업체 유형(중복응답) ··· 212 <부표 2-2> 복지기관의 잡곡류 공급업체 유형(중복응답) ··· 213 <부표 2-3> 복지기관의 채소류 공급업체 유형(중복응답) ··· 214 <부표 2-4> 복지기관의 과일류 공급업체 유형(중복응답) ··· 215 <부표 2-5> 복지기관의 육류 공급업체 유형(중복응답) ··· 216 <부표 2-6> 복지기관의 어류/해조류 공급업체 유형(중복응답) ··· 217 <부표 2-7> 복지기관의 가공식품 공급업체 유형(중복응답) ··· 218 <부표 3-1> 식품군별 대표식품의 1인 1회 분량당 에너지 ··· 219 <부표 3-2> 곡류 대표식품 가중치 계산 예시 ··· 220 <부표 3-3> 곡류 대표영양소 값 계산 예시 ··· 221 <부표 3-4> 식품군별 대표 영양가(에너지) 값 ··· 221 <부표 3-5> 권장식사패턴 식품군별 섭취 횟수 ··· 222 <부표 3-6> 식품군별 설정에너지 ··· 222 <부표 3-7> 곡류 다소비식품(수급자 기준) 중 중복되는 최종 식품 선정 예시(권장패턴 2400B 기준) ··· 223 <부표 3-8> 권장패턴 2400B의 곡류 계산에너지, 계산필요량, 조절에너지, 조절필요량 ··· 224 <부표 3-9> 2400B 수급자 마켓바스켓 예시 ··· 225 <부표 3-10> 4인 표준가구 식비 ··· 228 <부표 4-1> 다소비식품 부족 영양소 상위 30개 품목 ··· 229 <부표 4-2> 다소비식품 식품군별 상위 30개 품목 ··· 230 <부표 5-1> 지자체 공공급식 관련 자체규정 현황 ··· 232
그림 차례
제1장 <그림 1-1> 연구추진체계도 ··· 21 제2장 <그림 2-1> 개인단위 빈곤율 추세 ··· 24 <그림 2-2> 취약계층의 가구주 연령별 구성 추이 ··· 25 <그림 2-3> 취약계층의 가구원수별 구성 추이 ··· 26 <그림 2-4> 취약계층의 지역별 구성 추이 ··· 27 <그림 2-5> 취약계층 가구특성별 1인당 식품비 비교(2016) ··· 31 <그림 2-6> 취약계층 1인당 식품유형별 소비 추이 ··· 33 <그림 2-7> 가구 특성별 일주일간 식사 현황 비교 ··· 45 제3장 <그림 3-1> 식품지원 관련 법률 현황 ··· 50 <그림 3-2> 식품지원제도 관련 중앙조직 및 사업 현황 ··· 53 <그림 3-3> 취약계층의 지원제도별 도움 정도 평가 ··· 71 <그림 3-4> 식품비 지원방식이 식생활을 보장하지 못하는 이유 ··· 73 제4장 <그림 4-1> 전자바우처 운영체계 ··· 97 <그림 4-2> 농식품 바우처 도입 시기와 즉시 도입이 어려운 이유 ···· 102 <그림 4-3> 취약계층의 농식품 구입 시 불편도 ··· 104 <그림 4-4> 시·군·구 취약인구 비율 ··· 106 <그림 4-5> 시·도별 복지기관까지 평균 최소거리 ··· 107 <그림 4-6> 취약계층 대상 식품/식사 지원 시 적합한 식재료조달 시설 (중복응답) ··· 110제5장 <그림 5-1> SNAP-Ed 연방정부 연간 예산 추이, 1992~2018 회계연도 ·· 142 <그림 5-2> 취급식품의 품목별 유형 ··· 144 <그림 5-3> 푸드뱅크를 통한 식품·식재의 흐름 ··· 147 <그림 5-4> 나가노현의 식료 공급 네트워크 ··· 149 <그림 5-5> 회원국별 FEAD 지원 유형 ··· 154 <그림 5-6> 푸드뱅크의 품목류별 공급 목표치와 실적치 비교 ··· 161 제6장 <그림 6-1> 새로운 식품지원제도 도입 또는 현 제도 개선 시 우선 고려 대상(1, 2순위) ··· 171 <그림 6-2> 지원 수준 대안 비교 ··· 177 <그림 6-3> 식품구입권 도입 시 우선 도입 식품류(1, 2순위) ··· 178 <그림 6-4> 농식품 지원제도 추진체계(안) ··· 185
1. 연구의 필요성과 목적
국민 전체의 소득 수준이 향상되는 추세인데도 불구하고 빈부 격차가 심 화되고 빈곤층이 증가하고 있으며, 빠른 고령화 추세 등으로 사회적 취약계 층이 확대되고 있다. 이들 취약계층의 경우 식생활의 어려움에 직면한 경우 가 많고, 상당수가 잘못된 식생활에 의해 건강이 위협받고 있는 상황이다. 더구나 1인 가구의 증가, 여성 가구주의 증가 등의 인구·사회적인 현상도 식생활에 취약한 계층을 확대시키는 데 영향을 미칠 것으로 예상된다. 중앙정부와 지방자치단체는 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국 민의 최저생활을 보장하기 위해 다양한 취약계층 지원 사업을 실시하고 있 으며, 식생활 지원은 정부의 취약계층 지원 사업 중에서 가장 기본적이고 큰 비중을 점하고 있다. 식생활 지원 관련 복지예산의 절반 가까운 수준을 점하고 있는 국민기초생활보장제도의 경우 현금으로 지급되는 생계비 중 에서 식품비가 가장 큰 비중을 점하며, 영양플러스 사업, 결식아동급식지 원, 노인 급식지원 사업 등 다수의 사업이 식생활 지원과 관련된다. 반면 이러한 정부의 사업들이 취약계층의 식품소비 증진 및 영양섭취 개 선에 한계가 있다는 지적이 있다. 생계비 중에서 식품비가 가장 큰 비중을 점하고 있으나 실제 취약계층의 식품소비와 영양섭취를 보장하지 못하는 수준이며, 생계급여 형태로 지원되는 식품비 지원금이 상당 부분 식품비 이외로 지출되고 있다. 농식품 또는 급식(밑반찬) 지원 등 다수의 정부 취약계층 지원사업에서 농식품 조달현황을 알 수 없고 국내 농업과의 연계 강화를 위한 구체적 방안이 마련되지 않았다. 농림축산식품부는 우수식재 료 지원 사업 등 안정적 식품 공급을 목적으로 정책을 추진하고 있으나, 식품지원체계에 관한 세부 내용이 부족하고 타 부처 또는 지방자치단체에 서 시행하는 식품지원사업과 농림축산식품부의 식품 관련 정책이 대부분 연계되지 않았다. 한편 미국, 프랑스, 일본 등 주요국은 농업과 연계한 식품지원을 추진하 고 있다. 미국에서는 농무부가 주도적으로 식생활 개선을 위한 농식품 보조 및 영양지원 사업을 추진하고 있으며, 저소득 가구 및 영양 취약계층을 대 상으로 다양한 형태의 농식품 지원사업을 운영하고 있다. 프랑스도 식품의 질 및 농업과의 연결고리를 강화하고 있으며, 일본에서는 취약계층의 특성 을 고려하여 수요자 중심의 다양한 식품지원 프로그램을 운영하고 있다. 취약계층을 대상으로 한 국가 차원의 식품지원은 국민 건강 보장과 건강 미래 세대 약속, 국가 비용 절감, 농식품 수요 확대를 통한 농업 안정화 기 반 마련, 지역경제 활성화와 도농협력기반 마련의 차원에서 상당히 긍정적 인 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다. 국가는 취약계층이 충분한 식품을 섭취하여 영양 부족에 걸리지 않고 균형 잡힌 식품을 섭취하도록 하는 역 할을 수행해야 한다. 영양문제는 다음 생애주기에 지속적으로 전달되며, 후손 세대까지 영향을 미쳐 미래 국민 건강에 영향을 미치게 된다. 잘못된 식생활에 따른 불균형한 영양섭취는 만성질환 발생을 증가시키므로 취약 계층 식품지원은 효과적 질병 예방과 치료에 영향을 미친다. 만성질환은 치료 시간이 오래 걸리고 완치가 어려워 의료자원 소모 및 노동생산성 감 소 등 경제적 파급영향이 크기 때문에 예방 차원의 식생활 관리가 보다 효 율적인 방법이다. 그 밖에 취약계층 농식품 소비 확대를 통해 농업생산과 부가가치 증대 등의 경제적 파급효과를 가져올 것으로 예측할 수 있다. 따라서 취약계층 식생활 지원이 효과적으로 전달되고, 효율적으로 운영 될 수 있도록 식품지원제도의 개선이 필요하다. 취약계층 식생활 환경과 영양섭취 실태 파악, 운영 중인 식품지원제도에 대한 평가, 생산 및 조달 기반 현황 분석 등을 통해 생산단계와 연계한 신선하고 안전한 양질의 농
식품을 안정적으로 공급할 수 있는 지원체계 방안이 제시될 필요가 있다. 이 연구는 취약계층의 식생활 및 영양섭취 실태와 정부의 농식품 지원현 황 평가를 바탕으로, 취약계층이 신선하고 안전한 양질의 균형 잡힌 농식 품을 공급받을 수 있도록 농식품 지원제도의 개선방안을 제시하는 것을 목 적으로 한다.
2. 선행연구 검토
2.1. 취약계층 식생활/영양섭취 분석
이정림·민정원·조혜주(2014)는 저소득층 영유아 및 임산·수유부의 영양 및 건강 행태를 분석하고, 저소득층 영유아 및 임산·수유부에게 도움이 되 도록 ‘지역사회 통합건강증진사업’의 개선 방안을 제언하였다. 저소득층 영유아 및 임산·수유부의 영양 및 건강 행태를 분석하기 위해 국민건강영 양조사 제5기(2010~2012) 자료를 활용하였으며, 영양플러스 사업 대상자 (최저생계비의 200% 이하)를 대상으로 면접조사를 실시하여 지원받고 있 는 사업의 현황과 만족도를 추가적으로 분석하였다. 황지윤·심재은·김기랑(2014)은 농촌 지역 취약계층의 영양섭취와 식품 미보장 수준을 분석하고, 노인대상 식품·영양지원 프로그램의 현황과 문제 점을 조사하였다. 경기도 양평군과 강원도 홍천군을 사례로 식품지원제도 에 대한 요구사항을 파악하고, 이를 바탕으로 농촌 지역 취약계층의 식생 활·영양정책 지원방안을 제시하였다. 정은정·심유진(2007)은 서울시 강북에 거주하고 있는 노인복지기관의 무료급식 이용 노인과 가정배달급식 서비스 이용 노인의 생활습관과 건강 상태를 비교 평가하기 위해 이들을 대상으로 신체계측과 설문조사를 실시 하였다. 조사 결과 가정배달급식 이용자의 영양상태가 저조하였으며, 경제 력과 육체적 활동 및 건강상태가 열악한 것으로 나타나 가정배달급식 프로그램의 개선이 필요하다고 주장하였다. 질병관리본부(2011)는 국민건강영양조사의 생애주기별 심층분석 방안을 마련하기 위해 국민건강영양조사 제4기(2007~2009) 자료를 활용하여 65세 이상, 12~18세, 19~29세의 영양취약계층을 선별하고, 이들 대상군별 영양 문 제를 분석하였다. 이를 통해 기존 영양정책의 평가 및 새로운 영양정책의 수 립에 기여할 목적으로 국민건강영양조사의 심층분석 기본틀을 마련하였다.
2.2. 취약계층 농식품 지원제도
김현주(2016)는 영양플러스 사업의 효과를 화폐가치로 나타낼 수 있는 효과와 화폐가치로 나타낼 수 없는 효과로 구분하여 분석하였다. 화폐가치 로 나타낼 수 있는 효과는 2014년 8월 대전 동구보건소 영양플러스 사업 의 등록자를 대상으로 비용･편익 분석을 통해 측정되었다. 영양상태 개선, 영양지식 및 태도 향상 등 화폐로 나타낼 수 없는 효과는 사업 참여의 전 후를 비교하였다. 결론에서 분석 결과를 바탕으로 사업 운영 방식의 개선 점을 도출하였다. 이윤나 외(2014)는 영양플러스 사업의 효율적 운영을 위해 현행 사업의 지원체계, 영양교육 방법, 대상자 선정 기준 및 방식, 사업성과 지표, 보충 식품 제공체계 등을 검토하였다. 주요 개선안으로 중앙에 영양플러스 사업 전담조직을 신설하여 사업 담당자에 대한 교육 및 기술지원 체계화, 영양교 육 교재 및 교육방법의 지속적인 개발, 사업 담당자의 인력 확보 및 고용 안정화 등을 제안하였다. 또한 대기자 관리 부담을 경감하기 위하여 소득 기준을 한시적으로 강화하고 현재의 자부담 제도를 유지하며, 대상자의 참 여기간을 2년으로 확대하여 2년차에는 영양교육을 받을 수 있도록 하고, 보 충식품 제공방법은 기존의 가정배달 방식을 기반으로 하되 수혜자의 선택 권 보장 차원에서 바우처 제도를 부분적으로 도입할 것을 제안하였다. 양정선(2013a)은 경기도 내 보건소에서 중앙에 보고하는 자료를 2차 분 석하고 영양플러스 사업 담당자를 설문하여 영양플러스 사업의 개선 방안을 제언하였다. 정책제언으로 보충식품 패키지의 자율성 허용, 영양플러스 사업의 전자카드 도입안, 보충식품 배송업체 선정 및 서비스 개선, 보충식 품의 다양한 대체식품 구성과 서비스 등을 주장하였다. 양정선(2013b)은 영양플러스 사업 중 보충식품 제공의 문제점으로 첫째 최저입찰제로 공급업체를 선정하여 식품의 질을 보장할 수 없고, 둘째 식 품의 보관 및 배송 문제로 수혜자의 다양한 욕구를 충족시킬 없다는 점을 제기하였다. 제도 개선을 위해 전자카드 형태의 바우처 도입을 제안하고, 구체적인 도입방안을 모색하였다. 경기도의 영양플러스 사업을 담당하는 보건소 영양사를 대상으로 설문한 결과, 기존의 가정배달과 미국식 바우처 도입의 찬성 비율이 약 4:6으로 나타났다. 김복희·신준호·허영란(2007)은 농촌 지역 노인을 위한 단체급식 프로그 램 모형을 개발하기 위해서 우선 프로그램(안)을 개발하고, 전라남도 4개 지역에서 시범사업을 실시하였다. 시범지역 주민의 영양 및 건강 상태를 평가하여 이를 토대로 식단을 개발하였으며, 주민 스스로 급식을 준비하고 지역에서 생산된 식자재를 급식에 활용하는 형태로 단체급식 프로그램을 개발하였다. 이승미·이의정(2015)은 서울시 아동급식지원과 관련하여 급식단가 문제, 꿈나무카드(급식카드) 이용에 따른 아동의 영양불균형 및 낙인감 문제를 해소하기 위해 연구를 수행하였다. 기존 통계자료를 활용하여 서울시의 아 동급식지원 현황을 파악하고, 급식지원 대상 아동 및 보호자, 관계자를 대 상으로 설문조사와 집단별 사례조사를 실시하였다. 이를 바탕으로 급식단 가 인상, ‘집밥 프로젝트’ 추진, ‘서울시민카드(가칭)’와 아동급식의 연계를 제안하였다. 조애저(2008)는 지역아동센터 단체급식 담당자(지역아동센터장, 생활복 지사 등) 300명을 대상으로 급식대상 아동, 급식담당 직원, 급식담당 업무, 아동급식지원제도 개선사항에 대해 실태조사를 실시하여 그 결과를 토대 로 급식비 지원예산 증액, 담당인력 확충, 급식대상 아동을 배려한 급식지 원방법 개발 등을 제언하였다. 김수연 외(2011)는 서울·경기지역 영유아보육시설과 유치원의 시설장을
대상으로 우편조사를 실시하여 어린이급식시설의 급식과 관련한 정부의 정책적·행정적 지원 요구사항을 조사하였다. 설문조사 결과로 급식비 정부 지원 확대, 급식시설 환경개선 지원, 영양관리 지원 등을 어린이급식관리 지원센터의 지원 요구도가 높은 항목으로 제시하였다. 김혜영 외(2013)는 어린이급식관리지원센터 지원의 효과를 평가하기 위해 지원 전·후와 지원지역·미지원지역으로 구분하여 지원대상인 어린이집과 유치원의 메뉴 관리 및 제공 메뉴의 식사다양성 차이를 비교 분석하였다. 분석 결과, 어린이급식관리지원센터의 지원으로 인해 어린이집과 유치원의 식사다양성이 향상되었음을 보였고, 어린이급식관리지원센터의 설치 확대 를 제언하였다. 최영운·한두봉(2015)은 국민건강영양조사 제4기 및 제5기 자료에 매칭 기법을 적용하여 저소득층 노인의 노인무료급식 참여 효과를 분석하였다. 분석 결과, 무료급식 참여집단이 비참여집단에 비해 영양상태가 좋지 않은 것으로 나타났다. 이를 근거로 급식단가 증액, 식단 개선, 급식담당 인력 확충, 노인의 영양 강화에 초점을 둔 프로그램 개발을 요구하였다. 이정숙(2011)은 부산시 영도구에 위치한 4개 복지관에서 무료급식을 받고 있는 노인을 대상으로 식생활 태도, 급식 이용현황 및 만족도, 사회심리적 만족도에 대해 설문하고, 급식만족도에 영향을 주는 요인에 대해 회귀분석 을 실시하였다. 결론에서 급식이용 노인에게 급식의 유익함을 알리고 직원 들의 친절 교육을 강화시키면 급식 만족도를 높일 수 있음을 밝히고, 사회 복지서비스와 사회참여활동을 통합한 급식모델 개발을 촉구하였다. 이계임 외(2012)는 저소득층 등 사회적 취약계층을 대상으로 식생활 지 원 활성화의 필요성을 제기하고, 식생활 지원이 효과적으로 운용되기 위한 추진 방향과 단계별 추진 전략을 제시하였다. 이 연구에서는 새로운 농식 품 지원제도 도입 시 정책대상, 운영체계, 추진체계 등을 제안하였다.
2.3. 외국의 식품/영양 지원제도
2.3.1. 제도 운영 현황
Aussenberg and Colello(2017)는 미국 식품지원프로그램을 개괄적으로 소 개하였다. 2010년 4월 미국 회계감사국(Government Accountability Office) 보고서에 따르면, 약 70여 개의 식품영양 관련 지원프로그램이 존재하나, 이 연구에서는 무상 지원프로그램 등을 제외한 17개 프로그램을 ‘식품지원사업’ 으로 분류하였다. 미국 농무부 식품영양국이 운영하는 식품지원프로그램은 농업과 긴밀한 관계를 지속적으로 맺고 있다고 주장하며, 그 예로 푸드스탬프 (Food Stamp, 현재 SNAP) 프로그램, 공립학교 점심프로그램, 비상식품지원프 로그램, 농장학교연결프로그램(Farm to School Program) 등을 제시하였다. 오유진(2009)은 우리나라의 성인대상 영양지원 프로그램 개발 시 참고 할 목적으로 일본의 성인대상 영양지원 프로그램의 운영 현황을 조사하였 다. 이 연구에서는 대사증후군, 아침 결식, 비만 및 저체중, 영양섭취의 불 균형을 일본의 대표적인 성인 관련 영양문제로 제시하였으며, 성인에 대한 영양지원 관련 법률과 보건소·관련 업체·민간단체·정부에서 실시하는 각종 정책을 소개하였다. Loopsta(2015; 2016)는 유럽연합 내에서 2008년 금융위기 이후에 남유럽 국가들을 중심으로 먹거리 빈곤이 늘어나고 있음을 유럽연합 통계를 활용 하여 입증하였다. Madama(2016)는 유럽연합의 극빈층 식품지원제도인 MDP (1987~2013)와 FEAD(2014~2020)를 비교하였다. MDP가 2000년대 후반 들어 유럽연합 내에서 논란이 되었던 쟁점들과 이후 FEAD로 합의되어 나 가는 과정을 정리하였고, 이후 시행된 FEAD가 기존의 MDP와 비교하여 달라진 점들을 제시하였다. 프랑스의 식품지원제도의 개요와 현황에 대해서는 프랑스 국가식품위원 회(CNA)의 보고서(2012)와 프랑스 사회통합총국(Direction Générale de la Cohésion sociale)의 보고서(2016)에 정리되어 있다. 국가식품위원회(2012) 는 유럽연합 MDP와 프랑스 국내 PNAA 프로그램 시대(1987~2013)의 프
랑스 식품지원제도에 대해 개관하고 있으며, 사회통합국(2016)은 2014년 이후 새롭게 도입된 유럽연합 FEAD와 프랑스 국내 CNES 프로그램 시대 (2014~2020)의 프랑스 식품지원제도에 대해 개관하고 있다. Carimentrand et al.(2016)은 프랑스 식품지원제도에 있어서 국내 농업과 식품지원 간의 새로운 연계 노력에 대해 다루고 있다. 이 논문은 그간 프 랑스 식품지원제도의 중앙집중적 구매 경향으로 인해 지역 농업과의 연계 부족이라는 문제의식이 점차 커져왔다고 주장하며, 이를 해결하고자 하는 몇 가지 사례를 제시하고 있다. 그중 대표적인 것이 식품지원단체인 Restos du Coeur와 ANDES의 로컬푸드 구매 활성화 프로젝트 사례이다.
2.3.2. 식품지원사업의 효과
다수의 연구에서 식품지원사업의 효과와 영향을 분석하였다. 본 연구와 관련 있는 연구는 식품지원사업이 1) 소득 및 식품지출액에 미치는 영향, 2) 식품 섭취 및 식품 미보장성에 미치는 영향, 3) 건강･영양/식생활에 미 치는 영향으로 구분할 수 있다. 가. 소득 및 식품지출액에 미치는 효과 Fraker(1990)와 Levedahl(1995)은 식품지원제도에서 현금지원과 현물지 원의 한계식품소비성향을 추정하여 비교하였다. 현금지원의 한계식품소비 성향이 현물지원의 한계식품소비성향보다 작은 수준임을 발견하였는데, 이 는 선행연구와 유사한 결론이다.Schanzenbach(2002)와 Hoynes and Schanzenbach(2009)는 현물지원의 한계 식품소비성향과 현금지원의 한계식품소비성향 간에 5% 정도의 차이가 발생 하여 그 크기가 미미하다고 주장하였다. Hoynes and Schanzenbach(2009)는 준실험적 방법을 이용하여 푸드스탬프 시작 당시(1961~1975년) 약 3,000여 푸드스탬프 참여 카운티와 비참여 카운티의 시간에 걸친 식품소비에서의 차 이를 이중차분방법(difference-in-differences)으로 분석하여 현금과 현물지원의
한계식품소비성향이 유사함을 발견하였다.
Hoynes et al.(2016)은 SNAP과 식품소비의 관계를 규명하였다. 신고전 학파의 분석 모형을 기반으로 미시이론적 분석을 수행하고, 소비자지출조 사 자료를 활용하여 전체 인구집단, SNAP 참여자, 저소득-SNAP 비참여자 그룹별로 SNAP 프로그램이 식품소비패턴에 미치는 영향을 분석하였다. Hanson et al.(2002)은 연산가능일반균형(Computable General Equilibrium) 모형을 사용하여 식품지원사업에서 정책변화가 경제나 가구소득에 미치는 영향을 분석하였다. 분석 결과, 푸드스탬프 혜택을 줄이거나 현금으로 지 불할 경우 식품 수요나 농산물 생산이 감소하고, 저소득가구로 이전되는 이전소득이 감소하며, 감소된 이전소득은 노동소득 증대에 의해 보상되지 않는 것으로 나타났다. 또한 현금지급의 효과는 주로 고소득가구의 세금 부담을 높이고 노동 수입을 감소시키는 것으로 확인되었다.
Tiehen, Jolliffe, and Smeeding(2013)은 SNAP이 빈곤에 미치는 효과를 분석한 결과, SNAP이 빈곤을 14~16%가량 감소시켜 반빈곤(anti-poverty) 효과가 있는 것을 발견했다. 또한 SNAP이 비고령자를 대상으로 하는 반빈 곤 프로그램 중 가장 효과적이라고 평가하면서, 특히 극빈곤층과 어린이가 있는 빈곤 가구의 빈곤을 줄이는 데 효과적이라고 주장하였다. USDA(2012)는 미국의 대표적인 취약계층 식품지원프로그램인 SNAP이 빈곤 완화에 미치는 영향을 세 가지 빈곤지수(빈곤율, 빈곤의 깊이 및 괴로 움)를 이용하여 분석하였다. 연구 결과에 따르면 SNAP과 같은 영양보충제 도는 특히 미국의 아동과 비(非)대도시지역 취약계층의 빈곤의 깊이와 괴 로움을 감소시키는 데 효과적인 반면, 빈곤율을 기준으로 할 때 영양보충 제도의 효과는 낮은 것으로 나타났다. 나. 식품섭취 및 식품미보장성에 미치는 효과
Mabli et al.(2013)은 SNAP 참여 여부가 가구의 식품보장성에 미치는 영 향을 평가하였다. 분석 결과, SNAP 참여 여부가 가구의 식품보장성에 미 치는 영향은 가구의 특성이나 가구가 처한 환경에 따라 달라질 수 있는 것
으로 나타났다.
Jensen and Wilde(2010)는 식품지원프로그램의 다양한 효과를 제시하였다. 1) 식품을 제공하고, 2) 영양교육프로그램을 통해 건강한 식생활을 장려하 며, 3) 식품의 가격과 농산물 시장에 영향을 미치고, 4) 궁극적으로 식품 미보장성과 배고픔을 감소시킨다고 주장하였다. Tanner(2013)는 증가하고 있는 SNAP 지출액/수혜자 수와 식품 미보장성 의 관계를 규명하였다. 또한 SNAP 지출액 규모가 팽창하던 시기인 2008~2011년 사이에 식품 미보장성이 감소하지 않았음을 발견하고, SNAP 참여자들이 정부에 의존할 수 있음을 지적하였다. 다. 건강･영양/식생활에 미치는 효과
Lentz and Barrett(2013)은 영양 측면에서 국제적인 식품지원정책 및 프 로그램의 영향력을 분석하였다. 분석 결과, 평균적으로 식품지원정책/프로 그램의 효과는 크다고 볼 수 있지만, 지원 대상, 비용구조, 식품품질 등에 따라 효과가 달라지는 것을 발견하였다. 그 밖에 식품지원정책/프로그램의 효과는 지원 대상 타겟팅, 부가성(additionality), 시기(seasonality), 시의성 (timeliness), 인센티브 효과, 사회적 수용성, 정치경제적 고려 등의 요인에 의해 영향을 받는다고 주장하였다.
Levedahl and Oliveira(1999)는 식품지원프로그램이 식생활에 미치는 효 과를 분석하였다. 식품지원프로그램 참여가 저소득계층의 식품 소비량을 증가시켰으나, 식품의 품질에 대한 효과는 불분명하였다. 또한 식품 소비 가 증가한다고 해서 더 건강한 식생활인지는 불분명하다고 주장하였다. WIC이나 학교 점심프로그램을 살펴보면, 영양섭취는 증가했으나 식사품 질 개선은 확인할 수 없었다. Gundersen(2015)은 식품지원프로그램이 어린이 건강에 미치는 영향에 대해 정성적인 연구를 수행하고, 향후 발전방향에 대해 서술하였다. Wojcicki et al.(2009)과 Ollberding(2009)는 식품지원프로그램이 영양 관련 지식이나 식품표시 확인 행태에 미치는 영향을 분석하였다.
Kreider et al.(2012)은 SNAP이 어린이 건강에 미치는 효과를 분석하였다. 기존 연구에서 통계·방법론적 문제가 잘못된 관계를 규명해 왔다고 지적하며, SNAP이 어린이 건강에 긍정적인 영향을 미친다고 결론을 내렸다. Sapp(2002)는 CSFII 자료(24시간 회상)를 활용하여 식품지원제도가 식 생활 품질에 미치는 효과를 분석하였다. 건강식생활지수(Healthy Eating Index: HEI)를 식생활 품질로 정의하고, 식품지원프로그램 참여 여부가 식 생활 품질을 향상시키지 못했다는 결론을 제시하였다. <표 1-1> 미국 식품지원프로그램(WIC)의 식품 섭취 및 식생활 영향 분석 저자(발간년도) 자료 분석방법 종속변수 Arsenault and Brown(2003) 개인식품섭취연속조사 (Continuing Survey of Food Intakes by Individuals: CSFII) Multivariate Regression (통제집단/ 처치집단) 아연 섭취 Bhargava and Amialchuk(2007) 푸드스탬프국가조사 1주간 영양소 섭취 Black et al.(2004) 국민건강영양조사(National Health and Nutrition Examination Survey: NHANES) 가구식품 미보장성 Daponte et al.(2004) 식품배분연구프로젝트 가구의 식품 구입 Hendricks et al.(2006) 2002 영유아섭취조사 과일/과자/디저트 등 섭취 Ishdorj et al.(2007) 개인식품섭취연속조사 IV Method 우유를 통한 칼슘 섭취 Knol et al.(2004) 개인식품섭취연속조사 Multivariate Regression (통제집단/ 처치집단) 식품다양성지수 Kranz(2006) 개인식품섭취연속조사 섬유질 권장량 섭취 (빈곤율 기준) Kranz and Siega-Riz(2002) 개인식품섭취연속조사 첨가당 섭취 (빈곤율 기준) Mendoza et al.(2006) 개인식품섭취연속조사 식생활 에너지 밀도 Oberholser and Tuttle(2004) 미국식품안정성조사모듈 식품 미보장성 Oliveira and Chandran(2005) 개인식품섭취연속조사 다양한 식품 소비와 에너지 섭취량 Siega-Riz et al.(2004) 개인식품섭취연속조사 에너지 섭취 비중 (지방, 포화지방, 탄수화물, 첨가 당 등), 과일, 채소 섭취빈도 자료: USDA(2012: 47-51) 번역 및 요약.
2.4. 식품지원 및 공급체계
채성훈·송동흠·김태성(2010)은 학교급식지원센터 운영 실태 및 관련 법· 제도를 파악하고, 학교급식지원센터 담당 영양교사를 대상으로 학교급식지 원센터에 대한 이해도 및 만족도를 설문조사하여 학교급식지원센터 운영 활성화 방안을 도출하였다. 개선 방안으로 학교급식지원센터의 설치 방향 과 활성화를 위한 교육부·교육청, 농림축산식품부, 지자체, 생산자단체의 역할을 강조하였다. 박영범 외(2010)는 교과부가 공식적으로 파악한 11개 학교급식지원센터 의 기능과 역할을 조사하고, 관내･외 농산물 조달 비율, 조달 방법, 보유 유통시설을 파악하였다. 이를 기초로 우수한 지역농산물을 학교급식과 연 계하는 방안을 마련하기 위해 산지유통전문시설(APC)의 활용 가능성을 모 색하였다. 또한 품목·부류별 지역농산물 활용 전략, 거점 유통시설 운영 전 략, 생산자 단체의 식재료 공급주체 육성 전략, 농림축산식품부에 대한 사 업 제안 등을 제시하였다. 조혜영 외(2013)는 학교급식지원센터의 운영 현황을 파악하여 학교급식 지원센터에 대한 이해 부족으로 인해 농협, 농업법인 등 위탁업체에 대한 지도·감독 기준이 미비하며, 수탁업체는 센터의 기능을 유통센터로 한정하여 본래의 취지에 맞지 않다는 문제점을 밝혀내었다. 이를 토대로 관리 기준 마련, 생산자와 학교 중심의 운영, 이해도 제고 등의 방안을 제언하였다. 조혜영(2016)은 21개 학교급식지원센터를 대상으로 식재료 공급 및 운 영주체 등 운영 현황을 조사하고, 4개 학교급식지원센터를 이용하는 영양 (교)사들에게 이용 만족도를 설문하여 운영상 문제점을 도출하고 해결방안 을 제언하였다. 또한 학교급식지원센터에 대한 이해도, 지역농산물 위주 공급 시 계약법 문제, 농림축산식품부·교육부 등 중앙정부의 역할, 식생활 교육, 학교급식지원센터의 공공급식지원센터로의 확대 비전 등 학교급식지 원센터의 운영 및 활성화 방안에 대해 논의하였다. 김정희(2015)는 학교급식 식재료의 유통 체계에서 나타나는 문제점과 개선방안을 정리하고, 경기도의 친환경 무상급식 실시 현황을 검토하였다.경기도 관내 초·중등학교 영양(교)사를 대상으로 선호하는 식재료 공급 방 법, 공동구매, 경기도 친환경농산물지원사업 및 우수축산물지원사업에 대 한 만족도 등을 설문조사하여 경기도 친환경 급식의 고등학교로의 확대와 관련 예산의 지속적인 확보를 제언하였다. 국승용 외(2012)는 안양·군포·의왕 3개 시 공동급식지원센터 설립의 타 당성과 효율적인 운영방안을 제시할 목적으로 지역 내 식재료 생산 현황과 3개 시 학교의 학교급식 식재료 사용 현황, 식재료 공급계약 및 배송 방식 을 조사하였다. 또한 지역 내 영양(교)사와 학부모를 대상으로 학교급식 만 족도, 친환경 식재료에 대한 인식, 식재료 공동구매 및 학교급식지원센터 의 필요성을 설문하여 시사점을 도출하였다. 공동급식지원센터의 설립 타 당성을 검토하기 위해 편익-비용 분석을 적용하고, 공동급식지원센터 운영 을 위한 단계별 전략을 제시하였다. 양일선 외(2015)는 학교급식, 영유아급식, 산업체급식의 식재료 공급체 계를 조사하여 농축산물 수급체계와 단체급식 산업과의 연계를 위한 기초 자료를 마련하였다. 또한 미국과 일본의 농업･급식산업의 연계 시스템 현 황을 분석하여 국내 농축산물의 수급 조절에 기여할 수 있는 단체급식 산 업의 가능성을 진단하고, 우리나라 단체급식 산업과 농축산물 수급체계의 연계 방안을 모색하였다. 우리누리(2015)는 부여군 로컬푸드 종합유통센터를 중심으로 친환경 농 산물 유통 시스템, 공공급식 지원 시스템 및 로컬푸드 가공과 6차 산업화 를 달성하기 위해 시설 건립을 포함한 각 사업의 운영체계를 수립하였다. 벤치마킹 사례로는 완주군의 로컬푸드 사업을 제시하였다.
2.5. 선행연구와의 차별성
취약계층 농식품 지원제도에 대한 연구는 영양플러스 사업, 아동/노인 급식지원 사업 등 개별 사업의 효과성을 분석하거나 국민기초생활보장제 도의 대상자 선정 및 급여 적정성, 전달체계에 대한 연구가 대부분이다. 기존사업이 주로 ‘복지’와 ‘건강’을 목적으로 추진되었기 때문에 관련 연구는 취약계층 대상 최저생활 보장 목적으로 식생활을 검토하거나 영양섭취수 준에 초점을 맞추어 진행되었으며, 농식품 지원체계와 농업의 연계는 고려 대상이 아니었다. 국내에서는 이계임 외(2012)에서 유일하게 취약계층의 안정적 식생활 보장 차원에서 농식품 지원제도를 검토하였다. 이계임 외(2012)는 농식품 지원제도의 활성화 필요성을 강조하고, 농림축산식품부 사업으로 새로운 농식품 지원제도의 도입 기준을 마련하였다. 이 연구는 정부의 취약계층 대상 다양한 형태의 농식품 지원제도를 종합적 으로 검토하고 농식품 지원실태를 정부, 운영기관, 수혜자를 대상으로 다각 적 측면에서 면밀히 파악하여 농업과의 연계를 강화하기 위한 개선과제를 구 체화하고자 한다는 점에서 기존 연구와 차별화된다. 취약계층 대상 농식품 지원제도의 영향과 문제점을 분석하고, 취약계층의 식생활 및 영양섭취에 효 과적으로 작동할 수 있는 농식품 지원체계 개선방안을 제시하고자 한다.
3. 연구 내용
이 연구의 주요 내용은 다섯 부분으로 구성되어 있다. 취약계층 확대와 식생활·영양섭취 실태, 정부의 농식품 지원사업 현황과 영향 분석, 취약계 층 지원사업의 농식품 조달 및 지원방식 검토, 주요국의 농식품 지원사업 현황 및 시사점, 취약계층 농식품 지원체계 개선방안 등이다. 먼저, 제2장에서는 취약계층 추세를 살펴보고, 취약계층의 식품소비 및 영양섭취 현황과 식생활 실태를 파악하고자 한다. 둘째, 제3장에서는 정부의 농식품 지원사업 현황을 파악하기 위해 관련 법률과 조직 현황을 검토하고, 중앙정부와 지방자치단체의 관련 사업의 운 영현황을 살펴본다. 또한 취약계층과 지방자치단체 및 지원기관 담당자 대 상 설문조사를 중심으로 현행 지원제도에 대한 만족도와 평가를 조사하고,농식품 관련 지원제도가 취약계층의 농식품 소비, 영양과 건강 상태에 미 치는 영향을 분석하고자 한다. 셋째, 제4장에서는 취약계층 지원사업의 농식품 조달 및 지원방식을 검 토한다. 현행 농식품 지원사업의 식재료 조달방식, 식재료/급식 품질 수준 등에 대해 평가하고, 이를 바탕으로 향후 농식품 지원제도에서 참고할 수 있는 지급 대안과 식재료 조달 대안을 검토한다. 넷째, 제5장에서는 미국, 일본, 프랑스의 농식품 지원사업 현황을 살펴보 고 시사점을 제시한다. 다섯째, 제6장에서는 농식품 지원제도 도입의 필요성과 방향을 제시하 고, 농식품 바우처제도 도입, 농식품 조달시스템 구축, 기반 조성을 중심으 로 취약계층 농식품 지원체계 개선방안을 제시하고자 한다.
4. 연구 범위와 방법
4.1. 연구 범위
4.1.1. 대상 가구
취약계층이란 경제적, 신체적, 기타 조건 등으로 상대적으로 사회 참여 의 기회가 제한되고, 국가에서 공공개입을 통해 이들 계층을 지원하지 않 는다면 한 사회의 구성원으로서 평등한 혜택을 제공받기 어려운 계층을 말 한다.1 취약계층은 사회적 취약계층과 경제적 취약계층으로 구분 가능하 며, 일반적으로 경제적 취약계층에는 저소득층이, 사회적 취약계층에는 노 인, 영유아, 아동, 임산부, 장애인, 다문화가정 등이 해당된다. 대상 가구는 식품소비와 영양섭취 상태가 열악하고 식생활 개선에 대한 1 이계임 외(2013: 32) 참조.정보 전달에 어려움이 있는 저소득층을 대상으로 하되, 소득 수준이 국민 기초생활보장제도의 급여 기준인 최저생계비 수준2 이하인 경우와 소득이 최저생계비는 초과하지만 상대적으로 빈곤한 계층인 중위소득 50% 이하 인 경우를 구분하여 살펴보았다. 또한 정부로부터 생계비(사회수혜금)를 지원받는지 여부와 가구의 생애주기, 거주지, 가구원수 등의 특징을 구분 하여 취약계층을 세부적으로 분석하였다. 영유아･아동 시기는 미래 식생활 에 중대한 영향을 미치는 식습관이 형성되는 시기일 뿐 아니라, 이 시기의 영양 및 건강상태가 향후 건강에 지대한 영향을 미치기 때문에 국가 차원 에서 관심을 가져야 한다. 또한 노인기는 스스로 식생활을 영위하기에 어 려움이 있거나 영양섭취 부족 위험군에 포함될 가능성이 높은 시기이기 때 문에 사회적인 돌봄이 꼭 필요하다. 다만, 식생활 지원 이외의 돌봄 서비스 나 교육 등의 비중이 높은 장애인 가구, 다문화 가구는 분석 대상에서 제 외되었다.
