연구 범위와 방법 - 정부의 취약계층 농식품 지원체계 개선방안

4.1. 연구 범위

4.1.1. 대상 가구

취약계층이란 경제적, 신체적, 기타 조건 등으로 상대적으로 사회 참여 의 기회가 제한되고, 국가에서 공공개입을 통해 이들 계층을 지원하지 않 는다면 한 사회의 구성원으로서 평등한 혜택을 제공받기 어려운 계층을 말 한다.¹ 취약계층은 사회적 취약계층과 경제적 취약계층으로 구분 가능하 며, 일반적으로 경제적 취약계층에는 저소득층이, 사회적 취약계층에는 노 인, 영유아, 아동, 임산부, 장애인, 다문화가정 등이 해당된다.

대상 가구는 식품소비와 영양섭취 상태가 열악하고 식생활 개선에 대한

1 이계임 외(2013: 32) 참조.

정보 전달에 어려움이 있는 저소득층을 대상으로 하되, 소득 수준이 국민 기초생활보장제도의 급여 기준인 최저생계비 수준² 이하인 경우와 소득이 최저생계비는 초과하지만 상대적으로 빈곤한 계층인 중위소득 50% 이하 인 경우를 구분하여 살펴보았다. 또한 정부로부터 생계비(사회수혜금)를 지원받는지 여부와 가구의 생애주기, 거주지, 가구원수 등의 특징을 구분 하여 취약계층을 세부적으로 분석하였다. 영유아･아동 시기는 미래 식생활 에 중대한 영향을 미치는 식습관이 형성되는 시기일 뿐 아니라, 이 시기의 영양 및 건강상태가 향후 건강에 지대한 영향을 미치기 때문에 국가 차원 에서 관심을 가져야 한다. 또한 노인기는 스스로 식생활을 영위하기에 어 려움이 있거나 영양섭취 부족 위험군에 포함될 가능성이 높은 시기이기 때 문에 사회적인 돌봄이 꼭 필요하다. 다만, 식생활 지원 이외의 돌봄 서비스 나 교육 등의 비중이 높은 장애인 가구, 다문화 가구는 분석 대상에서 제 외되었다.

4.1.2. 대상 제도

제도의 범위는 사회보장에 포함되는 사회보험, 공공부조, 사회복지서비 스 중에 사회보험을 제외하고 공공부조와 사회복지서비스를 포함하였다.

분석은 해당 범주의 제도 중 취약계층 대상 농식품 지원을 목적으로 직·간 접적으로 추진되는 사업을 대상으로 한다. 식품 구입을 위한 생계비 지원, 농식품 형태 지원, 급식이나 반찬 배달 등 음식물 지원이 대상 제도에 포 함된다. 단, 서비스 지원활동 중 식품지원 내용이 일부 포함된 경우는 제외 하였다.

농식품 지원과 관련된 제도를 전반적으로 살펴보되, 주요 제도의 식재료

2 2015년 7월에 국민기초생활보장제도가 맞춤형 급여로 개편되면서 최저생계비를 대체하여 기준 중위소득의 2015년 28%, 2016년 29%, 2017년 30%를 사용함. 이 에 따라 본 연구에서 2015년 자료까지는 최저생계비를, 2016년 자료는 기준 중 위소득의 29%를 분석 대상 구분을 위한 빈곤선으로 사용함.

조달방식에 대해서는 중점 검토하였다. 대표적인 생계비 지원 형태는 국민 기초생활보장제도이며, 농식품의 지원 형태에는 영양플러스 사업과 건강과 일바구니 사업 등이 포함된다. 또한 지역아동센터와 복지기관을 중심으로 시행되고 있는 노인 또는 아동급식지원제도도 음식물 지원 형태로 검토 대 상이다.

중앙정부 및 지방자치단체에서 운영하는 식품지원제도를 주요 대상으로 하며, 민간단체 운영 사업은 이 연구의 대상에서 제외하였다.

4.1.3. 대상 국가

비교검토 국가는 미국, 일본, 프랑스를 대상으로 하였다. 미국은 농무부 에서 주도적으로 다양한 식품지원제도를 추진하고 있으며, 일본은 취약계 층의 식품소비 여건을 감안하여 수요자 지향적인 지원제도를 운영하고 있 다. 프랑스에서도 국가 주도적으로 식품지원제도를 실시하고 있다.

4.2. 연구 방법

취약계층의 변화 추세와 식생활·영양섭취 실태 분석에서는 취약계층의 식생활 및 식품 소비 관련 기존 문헌 검토와 통계조사의 원자료 분석이 진 행되었다. 취약계층 변화 추세 분석에는 통계청의 2006~2016년 ‘가계동향 조사’ 원자료가 이용되었으며, 가계의 소득자료와 특성 자료를 분석하였다.

2006년 이후 자료를 이용한 것은 2006년 이후 1인 가구가 표본에 포함되 어 이전과 표본 구성이 크게 바뀌었기 때문이다. 영양섭취 및 식생활 분석 을 위해서는 질병관리본부의 ‘국민건강영양조사’의 원자료를 통합 분석하 였다. ‘국민건강영양조사’의 취약계층 대상 가구 수가 많지 않아 충분한 표 본을 확보하기 위해 2013~2015년 자료를 통합하여 분석하였다. ‘국민건강 영양조사’ 원자료 분석에는 신구대학교의 이윤나 교수가 참여하였다.

정부의 농식품 지원사업 현황 조사에서는 현행 취약계층 식품지원사업

의 운영을 담당하고 있는 행정기관, 민간 복지기관, 건강증진재단 등의 유 관기관 등을 방문조사하였다. 또한 관련 사업별 예산 규모 파악을 위해 전 국 광역시･도의 사업 담당자를 대상으로 공문을 발송해 전수 조사하였다.

농식품 지원제도에 대한 평가는 자문회의를 거쳐 구성한 설문지에 대해서 취약계층 553명과 지자체 담당 공무원 129명, 사업기관 담당자 227명을 대상으로 전문 조사업체에 위탁하여 의견을 조사하였다. 취약계층 농식품 지원사업이 식품비 지출에 미치는 영향 분석을 위해서는 2011~2015년(5개년)

‘한국복지패널’ 원자료를 통합하여 이용하였으며, 다양한 처치효과모형을 적용하였다. 취약계층 농식품 지원사업이 질병 및 영양상태에 미치는 효과 분석에는 ‘국민건강영양조사’ 2013~2015년 통합 원자료를 이용하였다.

취약계층 지원사업의 농식품 조달현황 파악을 위해 관련 기관 방문조사 및 자문회의를 개최하였으며, 사업 담당기관을 대상으로 관련 기관을 방문 하여 설문조사를 실시하였다. 식재료 및 급식 품질 등에 대한 평가와 취약 계층 대상 농식품 지급 대안 검토에서는 문헌 검토, 취약계층과 지방자치 단체/지원기관 사업 담당자 대상 설문조사, 관련 기관 방문조사 등이 다각 적으로 진행되었다. 또한 취약계층의 농식품 구매 환경 및 급식 환경을 검 토하기 위해 관련 자료를 수집하여 환경지도를 분석하였는데, 환경지도 분 석 부분은 서울연구원의 노승철 박사가 담당하였다.

주요국의 농식품 지원사업 현황 분석은 문헌 검토와 관련 자료 수집 등 을 중심으로 진행하였으며, 일본과 프랑스의 농식품 지원정책 추진과정에 대해서는 해당 분야 전문가에게 원고를 위탁하였다. 일본의 경우 서울대학 교의 아사노 가나 박사가 담당하였으며, 프랑스 사례는 지역재단 먹거리정 책·교육센터의 허남혁 센터장이 담당하였다.

취약계층 농식품 지원체계 개선 방안은 전문가 협의회, 설문조사 결과를 이용하여 도출하였으며, 법률 검토에는 명지대학교의 송재일 교수가 참여 하였다. 대상 가구 규모 선정 및 지급식품 분석에서는 통계청의 2016년

‘가계금융‧복지조사’ 원자료, 한국보건사회연구원의 2011~2015년도 ‘복지 패널조사’ 원자료, 질병관리본부의 2013~2015년도 ‘국민건강영양조사’ 원 자료 분석이 진행되었다.

분석에 활용된 주요 통계 원자료의 표본 현황과 분석 대상 변수는 <표

<표 1-3> 설문조사 대상자 현황

4.3. 연구추진체계

<그림 1-1> 연구추진체계도

이 장에서는 취약계층의 변화 추이와 구성상 특징을 제시하고, 취약계층의 식품소비 및 영양섭취 현황과 식생활 실태를 파악하였다. 통계청의 ‘가계 동향조사’ 원자료를 이용하여 소득 수준이 최저생계비 수준 이하인 계층의 식품소비지출 추이와 품목별 소비수준을 분석하고, 질병관리본부의 ‘국민 건강영양조사’ 2013~2015년 통합 원자료를 이용하여 영양섭취수준, 건강인 식, 식품 불안정성 등을 제시하였다. 취약계층의 식생활 행태와 인식수준 에 대해서는 취약계층 설문조사를 통해 확인하였다.

1. 경제･인구･사회 환경 변화에 따른 취약계층 현황

1.1. 빈곤율 증가

1인당 실질 국민총소득이 2003년 2,078만 원에서 2016년 3,064만 원으 로 증가 추세를 지속한 반면, 지니계수는 같은 기간 0.33에서 0.35로 상승 하는 등 소득불평등도가 지속적으로 증가하고 있다. 급속한 고령인구의 증 가, 이혼 등을 통한 여성가구주가구의 증가, 단독가구의 증가 등과 같은 가 구 유형의 변화 등도 빈곤율 확대 요인으로 작용한 것으로 보인다.

통계청 ‘가계동향조사’ 원자료를 이용하여 소득 수준이 최저생계비 미만 인 인구의 비율을 나타내는 절대적 빈곤율을 산출한 결과, 절대적 빈곤율

은 2003년 7.8%에서 2015년 9.5%로 증가하였다.³ 1인 가구를 포함할 경우 절대적 빈곤율은 2015년에 12.5%에 달하였다.

소득분포를 기준으로 하는 상대적 빈곤율은 일반적으로 중위소득을 기 준으로 산출되는데, 절대적 빈곤율과 마찬가지로 지속적으로 증가하는 추 세를 나타냈다.⁴ 국민기초생활보장제도의 생계비 급여기준선인 중위소득 30%

를 기준으로 할 경우 상대적 빈곤율은 2006년 7.6%에서 2016년 11.5%로 크게 증가하였다. 중위소득 40%는 최저생계비 수준과 비슷하기 때문에 중 위소득 40% 기준 상대적 빈곤율은 절대적 빈곤율과 매우 유사한 추세를 나타내고 있다. 중위소득 40% 기준 상대적 빈곤율은 2006년 11.4%에서 2016년 14.4%로 상승하였다.

<그림 2-1> 개인단위 빈곤율 추세

단위: %

주: 시장소득 기준(시장소득=근로소득+사업소득+재산소득+사적이전소득).

자료: 통계청(각 연도), 가계동향조사 원자료 분석.

3 우리나라에서는 2014년까지는 최저생계비 충족 여부를 기준으로 빈곤율을 산정 하였으며, 2015년 이후에는 상대적 빈곤율의 개념을 적용하고 있음.

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