3.1. 유럽연합 지역사회 극빈층 식품분배 프로그램(Food Distribution Programme for the Most Deprived Persons of the Community: MDP) (1987~2013)
MDP는 유럽연합 차원에서 잉여농산물의 공공비축과 사회적 극빈층의 영양보조를 연결하는 농업정책 프로그램으로 미국 USDA의 다양한 식품 영양지원프로그램과 유사한 성격의 식품분배프로그램이다. 개별 국가의 국 가차원 식품지원프로그램과 병행하여 시행되고 있다. 이탈리아, 스페인, 프 랑스, 폴란드에서 주로 활용한 반면, 영국, 독일, 덴마크, 네덜란드, 스웨덴 은 전혀 활용하지 않았다. 당시 유럽연합 25개 회원국 중 15개국만 활용한 정책이었다.
MDP의 목적은 기본적인 인권에 해당하는 극빈층의 영양 보충을 지원하 고 잉여 식품을 해소하여 유럽연합 차원에서 시장을 안정화시키는 것이다.
연간 5억 유로(2009~2013) 수준의 예산을 사용했으며 수혜자는 유럽연합 회원국의 빈곤층 약 1,800만 명(2010년 기준)이다.
75 쇼핑 곤란 지역에서 1주일에 1회, 약 10명 이상에 대해서 고령자의 지켜보기를 겸한 이동판매의 경우 월 1만 엔 수준.
3.1.1. 집행 방식 및 절차
공공비축물자(public intervention stocks)를 주로 활용하다가 1990년대 중반부터 공동농업정책의 변화로 비축물자가 줄어들기 시작하면서 시장구 매(market purchase) 방식이 활용되었다. 이는 유럽연합 예산을 투입해 필 요한 식품을 시장가격으로 구매/조달해야 함을 의미한다. 2008년 기준 시 장구매 활용 비중이 90%, 공공비축물자 활용은 10% 미만이었다.
참여를 원하는 유럽연합 회원국은 3년짜리 집행계획을 수립해야 하며, 매년 참여를 원하는 회원국(강제가 아니라 자발적)이 EU 집행위원회에 비 축물량 중 이용 가능한 한도 내에서 필요량만큼 신청하게 된다. 이 때 각 국별 영양 기준 등을 감안하여 신청한다. 회원국별 가용 물량 상한과 예산을 정할 때 집행위원회는 통계 자료와 신청 물량을 준거로 한다. 회원국별로 지정된 NGO에 물자를 배송하며, NGO는 개인이나 필요한 기관에 물자를 배분한다. 무상으로 분배되거나 약간의 비용이 지불될 수 있으나 관할 NGO의 배분 비용을 넘어설 수는 없다.
3.1.2. 지원 대상 및 품목
식품 수급에 어려움을 겪는 취약계층을 기본적인 대상으로 하며, 학교, 어린이집, 무료급식소, 보호소 등의 사회복지기관도 대상으로 한다. 곡물 류, 쌀, 유제품, 분유, 설탕 등 건조식품을 중심으로 지원하나, 육류, 채소, 이유식, 식용유 등으로 지원 품목이 다양화되는 추세이다. 지원 품목의 수 는 약 50여 종에 달한다.
3.2. 유럽 극빈자 지원기금(Fund for European Aid to the Most Deprived:
FEAD)(2014~2020)
유럽연합의 MDP는 2014년부터 FEAD라는 이름으로 변경되었다. 해당
국가 내용 벨기에 식품과 함께 사회서비스의 효과적 제공
- 사회복지 관련 정보 및 상담서비스 제공
벨기에
균형 잡힌 FEAD 식품꾸러미를 위한 협력적 선별과정
- 레시피 제공, 품목의 다양화, 지속가능한 식재료의 우선구매(지속가능한 수산물/공정무역 우선구매, 팜유/GMO/식품첨가물/당분 고려)
프랑스 디지털화를 통한 자료 수집 향상 지원을 위한 소프트웨어 - 4대 식품구호기구인 Restos du Coeur 사례
룩셈부르크
최종 수혜자가 식품 품목 선택이 가능한 사회적 식료품점(social grocery)에서 지원품의 배분 - 시중가격의 1/3로 판매하는 사회적 식료품점에서 다양한 상품을 제공(FEAD 제공품은 무료)함
으로써 낙인효과 방지
<표 5-5> FEAD 모범사례 중 식품 관련 사례
정책프로그램의 필요성은 인정하면서도, 회원국의 의무적 참여를 장려하고 회원국의 선택 여지는 확대하고자 하는 배경에서 변경되었다. 프로그램의 성격은 농업정책에서 사회정책으로 전환되었는데, 공동농업정책(CAP)의 일환으로 농업총국에서 시행하던 정책을, 사회정책의 일환으로 고용총국에 서 시행하게 된 것이다. 그렇지만 여전히 식품의 현물지원이라는 성격은 강하게 남아있어 많은 국가들이 식품 단독지원 또는 식품/생필품 동시지원 옵션(OP1)을 선택하고 있는 실정이다.
<그림 5-5> 회원국별 FEAD 지원 유형
자료: EU(2015: 10).
구 분 MDP FEAD
MDP FEAD
76 DRJSCS Hauts-de-France(2015) 참조.
프랑스 식품지원 정책의 소관 부처는 농림축산식품부(사회부도 공동으로 관장)이고, 조달 및 입찰 관리는 우리나라의 aT와 역할이 유사한 공공기관인 France-Agrimer가 담당하고 있다. 식품지원 관련 법률은 ｢농어업 현대화법｣
이며, 지방정부(레지옹)의 식품지원정책은 레지옹 정부의 농림부(DRAAF)에 서 담당하고 있다. 2010년 국가식품프로그램(PNA)의 일환으로 레지옹 정부 차원에서도 광역계획을 수립하고 광역식품위원회를 운영하고 있다.
식품지원사업의 중요성은 프랑스 농림축산식품부가 2010년부터 시작한 국가식품프로그램(PNA)에 잘 나타나 있다. ｢농어업 현대화법｣에 의거해 수립된 PNA에서 제1축이 취약계층의 먹거리 접근성 제고이며, 2014년
｢농어업의 미래 법｣에 의거하여 천명된 PNA의 새로운 초점 4가지 중에서도 사회적 취약계층 문제가 가장 먼저 제기되었다.
사회정의와 접근성: 적절하고, 안전하며, 영양 많은 먹거리에 대해 누구나 접근 가능해야 함.
- 빈곤층의 영양상태 개선 - 관련 기관들에 가이드 제공
- 식품지원(food-aid) 개혁(강화) - 관련 기관, 협회의 네트워킹 촉진
- 학생, 신생아, 노인복지기관, 환자 등 특별한 주의가 필요한 대상을 위한 식사환경 및 공급 개선
<표 5-7> 프랑스 국가식품프로그램(PNA) 제1축
3.3.2. 사업의 집행현황
지자체에서의 식품지원은 기초지자체(commune)의 사회서비스센터(CCAS) 또는 복수 기초지자체가 공동으로 운영하는 공동사회서비스센터(CIAS)에서 담당하고 있다. 지자체 CCAS/CIAS는 현물·현금급여를 직접 제공하거나 민간 기관에 연결시켜주는 역할을 하며, 대상자의 재정상태와 가족구성(아이 유무, 독거 여부, 연령, 직업, 국적 등)에 따라 지원규모를 결정한다. 재정적 지원사 업으로는 학교급식 할인, 긴급 바우처 지급, 현금 지원 등이 있으며, 현물 지 원사업으로는 식재료 꾸러미(1~2주간 조리 기준), 사회적 식품점 식재료 지원 (정가의 10~30% 가격 지불조건), 식사 제공77 등을 포함한다.
단체명 수혜자 수 지원센터 수 지원방식 Populaire(29.68%), Restos du Coeur(26.79%), 적십자사(Croix Rouge 3.11%) 등을 꼽을 수 있으며, 2014년부터 8개 단체가 추가로 FEAD 프로그램 집행
구분 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 푸드뱅크 20,136 20,556 30,749 30,880 28,712 27,420 27,628
4,116 5,400 2,938 5,065 6,200 4,494 3,614 Restos du Coeur 12,945 13,214 19,856 19,889 18,503 18,053 18,311 2,646 7,057 1,897 4,736 3,996 2,959 2,315 Secours
Populaire
14,383 14,683 22,040 22,057 20,515 19,940 20,287 2,940 4,486 2,106 4,767 4,430 3,268 2,653
적십자사 480 489 1,916 1,944 1,908 1,974 2,126
98 676 183 2,695 412 324 278
총계 9,802 17,621 7,125 17,264 15,040 11,045 8,940 주 1) 총계 내의 괄호 수치는 운송비임. 따라서 연간 MDP 총액은 이 수치까지 더한 것이어야 함.
푸드뱅크78
식품지원단체들이 제공하는 식품의 품목군별 비중(푸드뱅크 사례)의 경우, 곡물류, 지방류(유지류), 당류는 목표치 대비 실적치가 높고, 유제품은 목표치 와 실적치가 거의 유사하다. 반면 청과류, 육류 및 어류는 목표치 대비 실적 치가 매우 낮아 유통/식품기업의 기부 의존 및 중앙집중적 구매/물류체계의 특성상 신선식품의 공급이 여전히 부족하다는 사실을 확인할 수 있다.
수혜자 선정은 지자체의 사회서비스센터(CCAS)가 담당하므로 식품지원 단체는 이에 관여하지 않는 구조이다.
식품지원사업의 주요 재원은 유럽연합 예산, 정부 예산, 단체의 직접 구 매, 기부(개인기부 및 농식품기업의 기부), 잉여식품 수집 등이다. 농식품 기업의 기부는 1984년부터 시작되었으며, 개인 기부는 2003년부터 시작되 었다(Delavigne 2012). 기부에 있어서 중요한 원동력은 자선단체 기부에 대한 세금감면 혜택이다.79
<그림 5-6> 푸드뱅크의 품목류별 공급 목표치와 실적치 비교
자료: 小関隆志(2015).
79 기업은 기부액의 60% 상당의 세금공제를 받을 수 있고, 개인은 기부액의 75%
상당의 세금공제를 받을 수 있음(小関隆志 2015).
3.3.3. 최근의 새로운 경향성
최근에는 지원식품의 다양성과 영양 및 품질 측면에 대한 고려가 강화되고 있으며, 수혜자가 매장 내 다양한 물품 중에서 직접 선택하는 방식이 점차 확대되고 있다. 1990년대 초반에 시작되어 현재 프랑스 전역에 약 500개가 있는 사회적 매장 방식을 통해 물품의 다양성 제고 및 낙인효과 저감을 추 구하고 있다.80 농민과 식품지원 수혜자의 역량강화(empowerment) 메커니 즘을 개선하고, 물품 구매의 지속가능성과 물류의 지속가능성 측면에 대한 고민이 커지면서 점차 로컬푸드 및 농민네트워크의 조직화를 통한 지속가 능한 지역발전에 대한 관심이 커지고 있다.
전국적인 식품지원 조직인 Restos du Coeur는 대부분의 지원품을 직접 구매하고 있는데, 2011년부터 신선도 증진과 환경영향 저감을 목적으로 지 역조직을 통해 과일과 채소를 구매하기 시작하였다. 프랑스의 주요 식품지 원 조직인 전국 연대적 식료품점 협회(ANDES)는 2012년부터 연대적 매장 시범사업을 시작하여 소규모의 취약한 채소농가(주로 신규 취농자, 금전적 어려움을 겪는 농민, 유기농 전환농민 중심으로 선정)를 지원할 목적으로 연대적 매장의 소비자와 지역농민 간 연결고리를 창출하였다.
수혜자를 대상으로 다양한 교육 프로그램을 진행하고 있는데, 1) 농가 방문 및 지역농업 이해를 위한 교육프로그램, 2) 농가 생산물과 함께하는 요리교실, 3) 부모와 자녀가 함께하는 요리교실 등이 대표적이다.
전통적으로 농업과 식품지원 간의 관계는 생산주의적 농업정책 패러다임 속에서 만들어진 것인데, 최근 들어 이에 대한 비판이 커지고 있다 (Carimentrand et al. 2014). 주요 비판 내용은 ① 만성적 과잉생산정책을 통한 잉여농산물의 제도적 처리수단이라는 근본적인 한계, ② 중앙집중적 물류체계와 입찰구조에 의한 다단계 구조로 실질적으로 농민에게 안정적 소득보장 차원이나 농민 권한강화 차원에서 도움이 안 되고 있다는 비판,
80 전국 연대적 식료품점 협회(ANDES/Association nationale des épiceries solid-aires)가 2000년대 초반에 설립되어 활동하고 있음.
③ 추적 가능성과 위생 중심의 중앙정부 규제구조의 문제, ④ 가공식품 위
③ 추적 가능성과 위생 중심의 중앙정부 규제구조의 문제, ④ 가공식품 위