녹색성장을 위한 농업·농촌관련 정책통합 추진방향

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(1)20 1 0년 경제· 인문사회연구회 녹색성장 종합연구 총서. 농업․농촌부문 녹색성장 추진전략 개발 1.녹색성장 종합연구 총서 시리즈 녹색성장 종합연구 연구기관 고유 총서 일련번호 일련번호. 연구보고서명. 연구기관. 1 0 0 2 6 2 ( 1 ). R6 1 3. 농업․농촌부문 녹색성장 추진전략 개발. 한국농촌경제 연구원. 1 0 0 2 6 2 ( 2 ). R6 1 3 1. 농업부문의 녹색성장 진단과 평가. 한국농촌경제 연구원. 1 0 0 2 6 2 ( 3 ). R6 1 3 2. 농촌부문의 녹색성장 진단과 과제. 한국농촌경제 연구원. 1 0 0 2 6 2 ( 4 ). R6 1 3 3. 녹색성장을 위한 농업· 농촌 관련 정책통합 추진 방향. 한국농촌경제 연구원. 2.참여연구진 연구기관. 연구책임자. 참여연구진 김정섭 부연구위원 이명기 부연구위원. 주관 연구 기관. 정학균 부연구위원 한국농촌경제연구원. 김창길 연구위원 김윤형 부연구위원 장정경 연구원 김영단 연구원 김태훈 위촉연구원.

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(3) 연구보고 R613 3|20 10.11 .. 녹색성장을 위한 농업․농촌관련 정책통합 추진방향. 이 명 기 장 정 경. 부연구위원 연 구 원.

(4) 연구 담당 이 명 기 부연구위원 장 정 경 연구원. 연구총괄,정책통합 추진 방안 정책통합 추진 현황 분석 및 설문조사.

(5) i. 머 리 말. 정부는 기후변화와 에너지 위기에 선제적으로 대응하기 위해 2 0 0 8년 새로운 국가 비전 및 패러다임으로 ‘ 저탄소 녹색성장’ 을 제시하였다.경제 와 환경의 조화로운 성장이라는 녹색성장의 목적달성을 위해서 농업‧농촌 부문은 기후변화 대응역량 강화,가축분뇨 등 바이오매스의 에너지화 촉 진,녹색기술‧장비보급 확대와 도입 등을 통해 녹색산업화‧공간화를 추진 하고 있다.또한 농촌 활력 증진,탄소흡수 녹색공간 확대,친환경 농산업 기반 육성 등을 통해 농업‧농촌의 자연자원을 지속가능한 방식으로 이용, 관리하고자 한다. 이같은 정책들을 효과적으로 추진,녹색성장이라는 상위목표를 원활히 달성하기 위해서는 농업‧농촌정책과 환경 및 에너지정책 등을 상호 유기적 으로 연계시키고 통합적으로 추진하는 정책통합이 매우 중요하다. 이 보고서는 ｢농업· 농촌부문 녹색성장 추진전략 개발( 1/ 2 차년도) ｣연구 의 제3 세부과제인 ‘ 녹색성장을 위한 농업․농촌관련 정책통합 추진방향’ 연구의 최종 결과물이다.여기서는 정책통합에 관한 이론 검토,전문가 설 문조사 결과 분석,농업‧농촌관련 정책통합의 현실진단을 통해 녹색성장을 위한 농업・농촌관련 정책통합의 구체적 방안을 정책통합의 수단별로 제 시하였다.아무쪼록 이 연구가 향후 녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책 통합을 효과적으로 추진하는데 많은 참고가 되기를 바란다. 정책통합 이론 및 해외 정책통합 사례를 분석해주신 과학기술정책연구 원의 성지은 박사,연구자문위원으로 이 연구에 많은 도움을 준 중앙대학교 김정인 교수와 농림수산식품부 신우식 사무관 등 관계자들께 감사드린다. 2 0 1 0 .1 0 . 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

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(7) i i i. 요. 약. 녹색성장의 목표인 경제와 환경의 조화로운 성장을 위해서는 전통적으 로 중요한 농정영역인 농업‧농촌정책과 그 중요성이 커진 에너지‧환경정 책을 유기적으로 연계 통합하여 추진해야 한다.‘ 녹색성장을 위한 농업‧농 촌관련 정책통합’ 은 환경을 고려하면서도 성장을 달성해야 하는 녹색성장 의 목표를 농업‧농촌관련정책 전반에 녹아들게 하는 것으로 정의할 수 있 다.이같은 정책통합이 필요한 이유는 녹색성장 정책만으로는 녹색성장 목 표를 용이하게 달성하기 어려우므로 각 부문의 정책들이 녹색성장이라는 상위의 정책목표에 의해 추진되어야 하기 때문이다.또한「저탄소녹색성장 기본법」과 ‘ 녹색성장 국가전략 및 5 개년계획’ 에도 정책통합의 필요성이 직간접적으로 언급되어 있다. 본 연구의 목적은 녹색성장이 국가발전을 위한 핵심 의제로 선정됨에 따 라 녹색성장이라는 상위목표 달성을 위해 농업‧농촌정책과 환경정책 및 에너지정책 등 농업‧농촌 관련정책들을 통합하기 위한 방안을 제시하는데 있다. 본 보고서의 구성은 다음과 같다.제1 장 서론에서는 연구의 필요성,연 구목적과 방법,선행연구 검토 등을 제시하였다.제2 장에서는 정책통합 이 론검토,정책통합의 개념과 의의 등을 제시하였다.또한 정책통합 수단으 로써 목표와 목적의 균형과 재배열,조직개편,예산절차,인사관리,평가 등을 제시하였다.제3 장에서는 녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합 의 개념을 정리하고,전문가 설문조사 결과와 문헌분석을 바탕으로 녹색성 장을 위한 농업・농촌관련정책 통합의 추진현황을 진단하였다.제4 장에서 는 외국의 정책통합 사례로서 유럽의 농업・환경 정책통합,핀란드의 환경 정책과 혁신정책의 통합을 제시하고 녹색성장을 위한 농업・농촌 관련 정 책통합 추진을 위한 시사점을 도출하였다.제5 장에서는 녹색성장을 위한 농업・농촌관련 정책통합의 기본원칙을 제시하고 정책통합의 수단별로 정.

(8) i v 책통합 방안을 제시하였다.정책통합 추진 사례로서는 바이오매스 활용 확 대를 위한 정책통합 방안을 제시하였다.끝으로 제6 장에서는 요약 및 결론 을 제시하였다. 본 연구는 녹색성장을 위한 농업・농촌관련 정책통합의 구체적 방안을 정책통합 수단별로 다음과 같이 제시하였다. 첫째,경제와 환경이 조화와 균형을 이루는 농정목표 및 기본방향 설정 이 필요하다.비전 20 2 0 상의 농정비전과 정책미션은 경제와 환경의 조화와 균형을 잘 나타내고 있다고 판단된다.그러나 ｢농어업‧농어촌 및 식품산업 기본법｣에 제시된 기본방향은 경제적 효율성을 환경적 측면보다 중시하는 것으로 이해할 수 있으며 에너지부문에 대한 언급이 없다.녹색성장의 개 념상 시장을 통해 효율성을 추구하는 경제성장과 자원환경 보전 등이 최대 한 동등하게 고려되어야 한다.따라서 ｢농어업‧농어촌 및 식품산업 기본법 ｣의 제2 장 농어업‧농어촌 및 식품산업 정책의 기본방향 제6 조( 정책 수립· 시행의 기본원칙)①을 “ 국가와 지방자치단체는 농어업· 농어촌 및 식품산 업 정책을 세우고 시행할 때에는 시장경제 원리를 바탕으로 한 효율성 추 구와 농어업과 농어촌의 공익기능의 극대화를 함께 고려하여야 한다. ” 로 변경하는 것을 검토할 필요가 있다.또한 농업부문이 경제적 관점에서 효 율적이며 환경적 관점에서는 환경적 부하를 줄이고 자원순환에 최대한 기 여하도록 에너지를 생산‧이용해야 한다는 취지의 조항을 기본방향에 포함 시킬 필요가 있다. 둘째,녹색성장이 핵심 의제화됨에 따라 농림수산식품부는 녹색성장을 위한 정책 추진체계와 거버넌스를 구축하였으나 다음과 같은 개편이 필요 하다.첫째,농업‧농촌 관련 에너지 및 환경관련 정책 전담과 신설을 검토 해야 한다.녹색성장대책협의회는 ‘ ( 가칭) 녹색성장대책위원회’ 로 변경하고 분야별로 전문분과를 두어 정책을 발굴하고 시행된 정책을 평가하며 예산 을 검토하는 조직으로 개편하여 활성화할 필요가 있다.둘째,일본 농림수 산성의 환경 방침과 I SO14 0 0 1 을 벤치마킹하여 농림수산식품부가 실시하 는 사무 및 사업의 추진시 환경보전에 기여하기 위한 환경관리 시스템을 구축할 필요가 있다.정책통합을 위해서는 녹색성장에 대한 정책 담당자들.

(9) v 의 인식이 중요하므로 정책담당자의 인식전환을 위한 교육 및 인센티브체 계 도입을 검토해야 한다.정책통합은 정부 차원의 의지뿐만 아니라 사회 전반의 지지가 필요하므로 커뮤니케이션 및 전략적 지식관리를 강화할 필 요가 있다. 셋째,프로그램 예산사업과 성과관리체계의 연계성을 강화할 필요가 있 다.성과관리시행계획과 프로그램 예산사업상에서 농림수산식품분야의 녹 색성장과 관련된 정책이 다르게 분류되어 있다.그 결과 예산의 기획‧편성 ‧배정‧ 집행‧결산‧ 평가‧환류의 전 과정을 프로그램 중심으로 구조화하고 그것의 성과를 성과관리체계와 연계시켜 관리하기란 쉽지 않다.따라서 성 과관리시행계획과 프로그램 예산사업상의 정책 및 사업 분류를 최대한 일 치시켜 성과평가 및 예산분배 측면에서 정책통합을 추진할 필요가 있다. 또한 일본의 정책군사업과 같이 규제개혁‧ 제도개혁 등과 예산을 연계하여 복수의 행정부처가 함께 정책목표를 달성하는 제도 도입을 검토할 필요가 있다.한편,‘ ( 가칭) 농어촌 자연자원 및 환경의 지속가능한 관리 및 이용계 획’ ,‘ ( 가칭) 농업‧농촌에너지기본계획’ 과 같은 중장기 계획 수립을 통해 정 책을 추진하고 예산을 확보할 필요가 있다. 넷째,' ( 가칭) 녹색성장영향평가' 와 같은 평가제도 도입이 필요하다.녹색 성장정책에 대해서는 다양한 제도를 통해 평가를 실시하고 있으나 정책통 합 관점에서 다른 정책이 녹색성장에 어느 정도 영향을 미치는가를 사전적 ‧사후적으로 평가하는 것은 거의 이루어지지 않고 있다.따라서 평가제도 도입을 통해 개별정책의 녹색성장에 대한 영향 및 기여 정도를 평가하고 평가내용이 예산에 반영되게 하는 방안에 대한 검토가 필요하다.‘ 녹색성 장영향평가’도입을 위해서는 우선 환경‧에너지‧경제상태를 평가할 수 있 는 녹색성장지표의 개발 및 선정이 필요하며 OECD 및 EU의 농업환경지 표를 참고할 필요가 있다.선정된 녹색성장지표를 기초로 정책의 사전평가 와 사후평가를 실시하고 정책조정 및 보완의 피드백이 이루어지도록 해야 한다..

(10) v i ABSTRACT. A St ud yo nPo l i c yI n t e g r a t i onRe l a t i n gt oAg r i c u l t u r e a n dRu r a lDe v e l o p me n tf o rGr e e nGr o wt h The goal of 'green growth' is to achieve economic growth in harmony with the environment. To achieve this goal, we need to carry out traditionally important agriculture and rural development policies in close alignment with environment and energy policies which have gained much importance recently. We define policy integration related to agriculture and rural development for green growth as making the goal of green growth melt into the whole spectrum of policies relating to agriculture and rural development. The purpose of this research is to present a policy direction and means for integrating agriculture and rural development policies with policies on the environment and energy in order to attain the higher goal of green growth. We present concrete measures to integrate policies relating to agriculture and rural development for green growth by policy integration means. First, it is essential that the government sets a general direction and policy goals that would take into account economy in harmony and balance with the environment. In the concept of green growth, both economic growth that pursues efficiency through the market and preservation of resources and the environment must be considered equally as much as possible. To take into consideration the concept of green growth, the general direction of agricultural policy stipulated in the basic law on agriculture, fishery, rural areas, and food industry needs to be changed. Also, a provision needs to be added to the general direction with an idea that energy should be produced and utilized in such a way that it is not only economically efficient but it can also reduce environmental load and contribute to the recycling of resources as much as possible from environmental viewpoint. Second, the Ministry for Food, Agriculture, Forestry and Fisheries con-.

(11) vi i. structed a policy promotion system for green growth. But reorganization is necessary to achieve policy integration effectively. The idea of establishing a new ministry department that will be exclusively responsible for energy and environment policies relating to agriculture and rural development should be examined. 'Green Growth Conference' needs to be reorganized to 'Green Growth Committee (provisional name)' which will be comprised of specialized units by field. The committee should play the role of finding and evaluating policies and investigating the budget for green growth. Also, the government needs to benchmark the environmental policy and the ISO 14001 of the Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries of Japan and construct an environment management system that can contribute to preservation of the environment when conducting such projects. The support of the social whole is necessary for policy integration. Consequently, it is necessary to strengthen strategic knowledge management and communication among the government, experts, and the public. Third, there is a necessity to strengthen the connectedness between the program budget system and the public finance performance management system. To this end, policy integration should be carried out in such a way that the classification of policies and projects of the budget system corresponds well with that of the performance management system. Meantime, there is a need to push forward policies and secure a budget by establishing mid and long-term plans such as a basic plan for sustainable use and management of agricultural and rural resources and the environment and a basic plan on energy for agriculture and rural development. Fourth, it is necessary to adopt a green growth impact assessment system for evaluation of individual green growth policies before and after policy implementation and facilitate appropriate feedback for adjustment of policy and budget. Researchers: Lee, Myoungki; Jang, Jeong-Kyung Research period: 2010.1 ～ 2010.12 E-mail address: mklee@krei.re.kr.

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(13) i x. 차. 례. 제1장 서론 1 .연구의 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 2 .연구목적 및 방법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4 3 .선행연구 검토 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4 4 .보고서 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 7 제2장 정책통합 이론 1 .정책통합의 등장배경 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 9 2 .정책통합의 개념과 대상 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 5 3 .정책통합의 수단 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 3 제3장 녹색성장을 위한 농업․농촌관련 정책통합의 개념과 추진현황 1 .녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합의 개념 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 9 2 .녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합 추진현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3 7 3 .농업부문 녹색성장 정책통합에 대한 전문가 조사 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 2 제4장 정책통합의 외국사례와 시사점 1 .정책통합의 사례 I :유럽의 환경농업 정책통합 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 5 2 .환경정책과 혁신정책의 통합:핀란드 사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·8 5 3 .시사점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·9 2 제5장 녹색성장을 위한 농업․농촌관련 정책통합의 개념과 추진현황 1 .정책수단별 정책통합 추진방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·9 5 2 .바이오매스 활용을 위한 정책통합 과제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 0 8.

(14) x. 제6장 요약 및 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 5. 부록 1 :에너지 관련 정책조사 개요( 2 01 0 년 농림수산시행지침서)· · · · ·1 1 9 부록 2 :일본 농림수산성 환경방침 및 I SO 1 40 0 1· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 2 1 부록 3 :바이오매스 활용 및 정책현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 3 7 부록 4 :전문가 설문조사표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 5 3 참고 문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 5 9.

(15) xi. 표 차례. 제2장 표 2 1 . 세계 주요국의 행정개혁 기조 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 0 표 2 2 . 혁신정책의 진화와 주요특징 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 3 표 2 3 . 정책조정의 수준 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 6 표 2 4 . 정책통합과 정책협력․조정 간 차이점과 특성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 7 제3장 표 3 1 . 녹색성장정책 분류 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3 3 표 3 2 . 농림수산식품부의 농림수산식품 분야 5 0개 실천 프로젝트 분류 · · · · ·3 5 표 3 3 . 품목별 예산제도와 프로그램 예산제도의 비교 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4 3 표 3 4 .2 0 1 0년 농림수산식품부의 프로그램 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4 4 표 3 5 . 녹색성장 관련 농림수산식품부의 20 10년도 성과관리 시행계획 · · · · · · ·4 7 표 3 6 . 재정사업자율평가의 공통평가지표와 배점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4 9 표 3 7 . 자체평가의 평가지표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 0 표 3 8 . 농식품부 특정평가 선정과제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 1 표 3 9 . 농업,농촌,에너지,환경정책의 목표( 에)· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 3 표 3 1 0 .정책통합 노력 잘 수행되지 않는 이유 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 5 표 3 1 1 .녹색성장을 위한 농업․농촌 정책통합 수단 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 6 표 3 1 2 .농림수산식품분야 저탄소 녹색성장 추진전략 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 6 표 3 1 3 .변화가 필요할 경우 변화의 형태 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 9 표 3 1 4 .개별정책이 환경 등에 미치는 영향평가시스템 도입 여부 · · · ·6 0 표 3 1 5 .프로그램 예산체계와 일본의 정책군사업 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 1 표 3 1 6 .기본계획 수립이 필요할 경우 필요사항 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 2 표 3 1 7 .( 가칭) 농업․농촌 자연자원 및 환경의 지속가능한 관리 및 이용계획 수립을 위한 필요 사항 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 3.

(16) x i i. 제4장 표 4 1 . 환경정책․농업정책․친환경농업정책의 근거와 주요 목적 · · · · · · · · · · · · ·6 6 표 4 2 . 친환경농업정책의 수단 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 7 0 표 4 3 . 농업환경정책통합 수단 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·7 1 표 4 4 . 환경정책과 농업정책의 주요정책 주체와 수단의 차이 · · · · · · ·7 3 표 4 5 . EU 농촌개발정책의 예산배분 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 8 0 제5장 표 5 1 .I S O1 4 0 0 1 에 따라 환경 측면 조사 실시하는 농림수산성의 업무 · · · · · · ·1 0 0 표 5 2 .2 0 1 0 년도 성과관리시행계획에 나타난 농업부분 에너지 관련정책 · ·1 0 3 표 5 3 . OECD 농업환경지표의 구성체계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 0 7.

(17) xi i i. 그림 차례. 제1장 그림 1 1. 녹색성장을 위한 농업‧농촌 관련 정책통합 개념 · · · · · · · · · · · 3 제2장 그림 2 1. 정책조정의 3 대 원리와 정책통합 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 1 그림 2 2. 지속가능 발전을 통한 환경정책통합 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 2 그림 2 3. 통합형 정부와 정책통합 과제의 주요 등장배경 · · · · · · · · · · · · · 1 4 그림 2 4. 정책통합의 대상 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 8 그림 2 5. 환경정책과 혁신정책의 통합 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 0 그림 2 6. 지속가능 발전정책을 위한 정책통합 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 1 그림 2 7. 공동의 목표에 기반을 둔 정책설계 및 평가체계 · · · · · · · · ·2 4 그림 2 8. 정책통합 주기와 평가 틀 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 7 제3장 그림 3 1. 농업․환경․에너지정책의 통합 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 0 그림 3 2. 녹색성장의 목적과 수단 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3 2 그림 3 3. 농림수산식품분야 녹색성장 추진체계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4 0 그림 3 4. 농림수산식품부의 목표체계도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4 6 그림 3 5. 경제와 환경의 병행 여부 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 2 그림 3 6. 농업부문 녹색성장 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 3 그림 3 7. 농업․농촌정책과 에너지 및 환경정책 목적 간 모순 존재 여부 · · · ·5 4 그림 3 8. 녹색성장 의제의 관련 정책 간 정책목표 포괄 여부 · · · · ·5 4 그림 3 9. 정책통합 위한 노력 수행 정도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 5 그림 3 10 . 농림수산식품부 녹색성장 추진전략 비전․목표․전략 평가 · · · · · ·5 8 그림 3 11 . 정책통합 위한 정부조직 변화 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 9.

(18) x i v 그림 3 12 . 정책 관련 커뮤니케이션,전략적 지식관리 등 실행여부 · · · · · · · · · ·5 9 그림 3 13 . 프로그램 예산체계 및 정책군사업 도입 필요성 · · · · · · · · · · · 6 0 그림 3 14 . 장기적인 에너지정책 기본계획 수립 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · ·6 2 그림 3 15 . ( 가칭) 농업․농촌 자연자원 및 환경의 지속가능한 관리 및 이용계획 수립 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 6 3 제4장 그림 4 1. 농업정책과 환경정책의 관계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 6 7 그림 4 2. 농업환경정책통합 개념 및 대상 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 6 8 그림 4 3. EU 농업․농촌정책의 변화 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 7 7 그림 4 4. EU의 새로운 농촌개발정책 접근전략 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 7 7 제5장 그림 5 1. 에너지분야 중장기계획 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 0 5 그림 5 2. 농업정책,환경정책,에너지정책의 통합 예 · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 0 9 그림 5 3. 일본 정책군사업의 예:콘텐츠 비지니즈 진흥 정책군 · · · · · · · · · · · · ·1 1 3.

(19) 서. 론. 1 장. 제. 1 .연구의 필요성. 정부는 기후변화와 에너지 위기에 선제적으로 대응하기 위해 2 00 8 년 8 월 새로운 6 0 년의 국가비전 및 패러다임으로 ‘ 저탄소 녹색성장’ 을 제시하 였다.녹색성장의 최종목적은 경제와 환경이 조화를 이루는 성장이다.경 제성장을 위해 청정에너지와 녹색기술 개발을 핵심수단으로 하여 새로운 성장동력과 일자리 창출을 강조하고 있다.환경에 관해서는 에너지와 자원 의 절약 및 효율적 사용을 핵심수단으로 해서 기후변화와 환경훼손을 줄이 고자 하고 있다. 경제와 환경의 조화라는 녹색성장의 개념은 기존 환경정책통합의 개념과 유사하다.따라서 기존 환경정책통합의 필요성을 통해서 경제적 효율성 및 개발에 초점을 맞춘 농업․농촌정책과 녹색성장에 중요한 에너지 및 환경 정책 간의 정책통합( 이하 녹색성장을 위한 농업‧농촌 관련 정책통합) 의필 1 요성을 살펴볼 수 있다.. 환경정책통합( En v i r on me n t a lPo l i c yI nt e g r a t i o n ,EPI ) 은 환경문제를 경제, 1정책통합의 일반적 개념은 정책 수행주체의 다원화와 자율성을 전제로 하면서, 개별 정책을 같은 방향으로 재배열하거나 전체 목표에 부합되도록 추동해 나가 는 일련의 정책적 노력을 의미한다.정책통합은 부문을 초월한 포괄적인 전략 비전을 만들어나가고 공동의 정책수단과 전략적 지식기반을 구축해 나가는 일 련의 과정을 수반하고 있다..

(20) 2 서 론 사회 등 다양한 정책영역과 통합적으로 해결하기 위한 노력의 일환이다. 또한 환경목표를 비환경정책 분야의 모든 단계에서 고려하는 것을 정책 기 획과 집행을 위한 기본원칙으로 삼는다.구체적으로는 환경목표를 타 정책 영역의 주요요소로 고려하거나 구체적인 정책수단에 포함시켜 특정 프로 그램에서 환경기술과 환경산업을 위한 구체적인 정책설계가 이루어지도록 한다( 성지은 외,2 0 0 9 ) . EU를 비롯한 주요 선진국들은 환경문제를 독립적으로 다루지 않고 경제 및 산업 등 개발정책과 통합적으로 다루고 있으며,지속가능한 발전이라 는,보다 포괄적인 정책의제로 확장해서 접근하고 있다.즉,환경과 경제의 통합 시도는 지속가능한 발전을 염두하고 경제,환경,사회정책 등 관련 정 책 간 통합을 강조하고 있다.이들 정책은 상호 유기적으로 연계되어 있기 때문에 통합적 접근이 이루어져야만 지속가능한 발전 목표를 효과적으로 달성할 수 있음을 의미하고 있다( 성지은 외,2 0 0 9 ) . 녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합은 기존의 환경‧농업정책통합 과 유사한 개념이나 전자가 후자를 포괄하는 개념이라고 할 수 있다.후자 는 환경보호 목표를 농업정책이 고려해야 한다는 데 초점을 맞추고 있는 반면 전자는 환경을 함께 고려하면서 성장을 달성해야하는 녹색성장이라 2 즉 각각 는 목표가 농업‧농촌 관련정책 전반에 녹아들게끔 하는 것이다.. 의 정책목표 달성을 위해 개별적으로 추진되어온 농업‧ 농촌정책,환경정 책,에너지정책 등을 녹색성장이라는 상위목표 달성을 위해 상호 유기적으 로 연계시켜 통합적으로 추진하는 것이다. 녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합이 환경‧농업정책통합과 구별 되는 큰 차이점은 환경( 에너지 포함) 을 고려함에 있어 보호대상으로써 뿐 만 아니라 성장동력 확보와 일자리 창출의 기회로 삼는다는 것이다.녹색. 2녹색성장의 두 가지 목표인 경제와 환경 중 어떤 정책이 경제적 효율성을 추구 하고 있다면,녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합은 이와 같은 정책이 환 경부분을 고려해야함을 의미한다.이같은 관점에서 볼 때 녹색성장을 위한 농업 ‧농촌관련 정책통합과 환경정책통합의 개념은 거의 유사하다고 할 수 있다..

(21) 서 론. 3. 성장을 위한 농업‧ 농촌관련 정책통합의 개념에 대해서는 뒤에서 보다 자 세히 다루기로 한다. 그림 1-1. 녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합의 개념. 녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합이 필요한 이유는 녹색성장정 책만으로는 녹색성장이라는 목표를 용이하게 달성할 수 없으므로,각 부문 정책들이 녹색성장이라는 상위 정책목표를 받아들여 추진될 필요가 있기 때문이다. 「저탄소녹색성장기본법」과 ‘ 녹색성장 국가전략 및 5개년계획’ 도 녹색 성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합의 필요성을 직간접적으로 언급하고 있다. 「저탄소녹색성장기본법」제8 조( 다른 법률과의 관계)③항에 “ 국가와 지방자치단체가 다른 법령에 따라 수립하는 행정계획과 정책은 제3 조에 따른 저탄소 녹색성장 추진의 기본원칙 및 제9 조에 따른 저탄소 녹색성장 국가전략과 조화를 이루도록 하여야 한다. ” 라고 명시하고 있다.‘ 녹색성장 국가전략 및 5 개년계획’ 은 녹색성장의 추진배경 중 하나로 ‘ 새로운 패러다 임으로의 전환 필요성’ 을 제시하면서,‘ 산업별 가치사슬 전체를 환경친화 적 저탄소형으로 전환해 경쟁우위를 확보하고,신규시장을 창출하는 신 패 러다임’ 을 언급하고 있다.이에 따르면,농업의 가치사슬 전체를 환경친화 적 저탄소형으로 전환해야 하는데,이를 위해서 농업의 가치사슬과 관련된 정책 전반에 ‘ 환경’ 과 ‘ 저탄소’ 가 고려되어야 한다..

(22) 4 서 론. 2 .연구목적 및 방법. 본 연구의 목적은 녹색성장이 국가발전을 위한 핵심 국가의제화 됨에 따 라 녹색성장이라는 상위목표 달성을 위해 농업‧농촌정책과 환경 및 에너 지정책 등을 상호 유기적으로 연계시키고 통합적으로 추진하는 정책통합 의 방안을 제시하는데 있다. 본 연구는 정책통합에 관한 이론검토,전문가 설문조사 결과분석,정책 통합의 현실진단을 통해 녹색성장을 위한 농업・농촌관련 정책통합의 구 체적 방안을 정책통합의 수단별로 제시하였다. 정책통합에 관한 이론검토 및 외국사례와 시사점은 위탁연구( 과학기술 평가연구원 성지은 박사) 를 통해 이루어졌다.정책통합의 현실진단과 정책 통합의 수단별 정책통합 방안 도출은 문헌검토,녹색성장관련 전문가 2 0 여 명에 대한 설문조사,연구협의회,워크샵 등을 거쳐 이루어졌다. 정책통합 방안은 여러 가지 분류기준에 따라 제시될 수도 있으나 본 연 구에서는 정책통합이론에서 제시한 정책통합 수단의 분류에 맞추어 제시 하였다.. 3 .선행연구 검토. 장영배( 2 00 9 ) 는 녹색성장을,전통적으로 별도의 정책영역으로 간주해 온 경제성장과 환경보호를 결합하는 정책통합의 한 형태로 간주하고,환경정 책통합의 한 사례인 ‘ 환경친화적 기술혁신정책’ 의 어려움과 정책과제를 제 시하였다.정책통합의 어려움으로는 가치와 비전의 대립‧충돌,정부부처 간․정부부처 내 갈등,정책문화의 대립을 제시하였다.정책 과제로는 고 위수준의 명쾌한 정치적 약속과 의지,‘ 부처 할거주의’극복,거버넌스 수 준 사이의 통합,정책역량의 공유와 균등한 배분‧육성,적합한 구체적 정책.

(23) 서 론. 5. 수단의 개발과 사용,정책영역의 성격에 적합한 통합과정,다양한 이해관계 자가 참여하는 정책결정,국제적 맥락의 고려 등을 꼽았다. 성지은‧송위진( 2 0 08 ) 은 정책통합론 등장의 배경을 검토하고 정책통합론 이 왜 중요하고 의미가 있는지,정책조정과는 어떤 차이가 있는가를 제시 하였다.이와 함께 정책통합 대상과 이를 둘러싼 주요쟁점에 대해 살펴보 고 향후 실효성 있는 정책통합구현을 위한 정책적 합의를 제시하였다. 성지은( 2 00 9 ) 은 정책갈등의 해소와 장기적인 시스템 전환을 위한 주요 수단으로서의 정책통합 의의와 수단에 대해 살펴보았다.특히 선진국을 재 빠르게 추격하면서 형성되어 온 우리나라 정책추진의 특징과 한계를 살펴 보고 정책통합이 왜 필요하며 기존의 정책추진과는 어떻게 달라야 하는지 에 대해 살펴보았다.이를 바탕으로 과학기술혁신정책 영역에서 정책 연계 와 통합을 달성하기 위한 과제 및 정책 대안을 정책 의제와 비전창출단계, 집행단계,평가와 학습단계로 나누어 살펴보았다. Mi c k wi t z a n d Ki v i ma a ( 2 0 07 ) 는. 정책통합의. 결과( o u t pu t s ) 와. 성과. ( o u t c o me s ) 를 포함하여 정책통합을 평가하는 것이 정책발전에 중요하다고 제시하였다.환경의 기술정책으로의 통합,혁신적 환경정책으로의 통합을 정책통합 평가의 예로 제시하였다. J o a nBe n n e t t ( 2 00 1 ) 은 1 1 단계의 정책통합 과정을 제시하고,환경에 대한 악영향을 최소화하면서 주택 수요를 충족시켜야 하는 전통적 문제 해결에 1 1 단계 정책통합 과정을 적용하였다. EEA( 2 0 0 5) 는 환경정책통합은 환경문제가 모든 정책 결정에 확실히 반 영되게 하기 위해서는 지속적인 노력이 필요하며,정치․조직적 차원에서 정책집행 행위의 변화를 요구한다고 언급하였다.정책통합의 목표는 정책 과 정책 집행과정이 지속가능발전 측면에서 전반적으로 향상되는 것임을 밝혔다.국가 및 EU 차원의 환경정책통합과정을 살펴보고 환경정책통합을 평가하기 위한 틀을 제시하였다. 이상엽( 1 99 8 ) 은 농업 및 환경정책의 통합목표를 자연보호의 중요성과 결부된 농업정책이 실현될 수 있는 생산조건의 실현이라고 설정하고,환경 문제는 본질적으로 장기적인 접근이 요구되므로,정책수립 시 중․장기적.

(24) 6 서 론 인 정책과 상호부합할 수 있도록 결정되어야 한다고 언급하였다.시장경제 의 원칙을 바탕으로한 통합된 농업 및 환경정책을 위해 장기적인 정책수단 으로써 환경세와 생태보호를 위한 인센티브 정책을 제안하고 구체적인 연 구 및 기술개발의 필요성을 강조하였다. 김창길 외( 20 0 8 ) 는 농업환경정책의 효과적인 의사결정을 지원하기 위해 ‘ OECD 농업환경지표를 이용한 농업환경상태에 대한 진단’및 ‘ 농업환경 정책과의 연계성 모색을 위한 평가모형’ 을 검토하고,정책연계분석 적용 사례로 진안군의 농업환경지표를 이용한 지역단위 친환경농업 육성계획 수립과 지역단위 양분총량제 추진방안을 제시하였다. 최정민 외( 20 0 9 ) 는 교통부문의 녹색성장 추진결과를 정기적으로 모니터 링할 수 있는 평가지표를 개발하였다.저탄소‧친환경성,에너지 효율성,경 제활동성 등 3 가지 개별목표를 설정하고 이데 대한 구체적인 세부목표를 설정한 뒤 세부목표 달성을 계량화할 수 있는 지표를 개발하였다.개발한 평가지표를 이용하여 OECD 1 0 개국의 녹색성장 수준을 분석하고 국내의 경우 7 대 대도시의 교통부문 녹색성장 현황을 비교‧분석하였다. 송위진( 2 00 9 ) 은 시스템 전환과 정책통합에 대한 이론적 논의 및 이론과 실천의 공진화가 이루어지고 있는 네덜란드 ‘ 에너지 전환’ 에 대한 사례를 살펴보았다.또한 장기정책과 단기정책의 통합,정책실험을 통한 정책통합 의 실현 여부,장기정책과 단기정책의 정합성이 어떤 과정을 거쳐 확보되 어‘ 에너지 전환’ 의 지속성이 보장되는지 등을 살펴본 결과,다양한 분야와 행위자가 참여하는 정책통합은 정책실험의 측면에서 국지적 차원에서 의 미가 있다는 점을 제시하였다..

(25) 서 론. 7. 4 .보고서 구성. 본 연구보고서 내용은 6 개의 장으로 구성하였다. 먼저 제1 장 서론에서는 연구의 필요성,연구목적과 방법,선행연구 검토 등을 제시하였다. 제2 장에서는 정책통합이론 검토,정책통합의 개념과 의의 등을 제시한 다.또한 정책통합의 수단으로써 목표와 목적의 균형과 재배열,조직개편, 예산절차,인사관리,평가 등을 제시한다. 제3 장에서는 녹색성장을 위한 농업‧농촌관련 정책통합의 개념을 정리하 고,전문가 설문조사를 결과와 문헌분석을 바탕으로 녹색성장을 위한 농 업・농촌관련 정책통합의 추진현황을 진단한다. 제4 장에서는 외국의 정책통합 사례로서 유럽의 농업・환경정책통합,핀 란드의 환경정책과 혁신정책의 통합을 제시하고 녹색성장을 위한 농업・ 농촌관련 정책통합 추진을 위한 시사점을 도출한다. 제5 장에서는 녹색성장을 위한 농업・농촌관련 정책통합의 기본원칙을 제시하고 정책통합 수단별로 정책통합 방안을 제시한다.또한 정책통합 추 진 사례로 바이오매스 활용 확대를 위한 정책통합 방안을 제시한다. 끝으로 제6장에서는 요약 및 결론을 제시하였다.아울러 연구의 한계점 을 간략히 제시한다..

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(27) 정책통합 이론. 1 .정책통합의 등장 배경. 1.1. 신공공관리(NPM)의 반성과 통합형 정부의 필요성 정책통합론은 신공공관리론에 대한 반성에서 시작되었다.신공공관리론 을 기반으로 한 민영화,위임화,시장화를 통해 공공활동의 분권화를 추진 하는 과정에서 정책들의 연계가 약화되었다.부처별,부서별,개인별 목표 와 책임을 강조함으로써 내부의 수직적인 능률성은 성취하였으나 횡적인 조화와 협조가 미흡하여 여러 부처에 걸친 문제를 제대로 해결하지 못한3 것이다( Mu l g a n ,2 0 02 ;Bo gd a no r ,2 0 05 ;서필언,2 0 0 5) . 특히 영국․호주․뉴질랜드 등과 같은 앵글로 색슨 국가에서 이러한 문 제들이 심화되었으며,이에 따라 문제 해결을 위한 다양한 정책적 시도가 이루어져 왔다.최근 각국의 정부들은 각 조직과 정책의 네트워킹을 통해. 3신공공관리는 다양한 이론적 배경에 기반하고 있으나 일반적으로 시장지향주 의,능률성과 경제적 성과 강조,정부의 규모와 기능의 감축,계약,외주화 등 시장메커니즘 활용,경쟁 등 민간부문의 관리기법 도입을 강조한다.이같은 강 조점 추구는 정부 역할의 모호성,정부기관의 지나친 분절화와 기관 간 협력 소홀,장기적 능률성 및 공공책임성의 저하를 가져오면서 국가 전체의 장기적 목표 달성이나 다부처로 연계된 복잡한 문제해결에는 제대로 대응하지 못하는 한계를 드러냈다.. 2 장. 제.

(28) 1 0 정책통합 이론 통합성을 확보하려는 노력을 하고 있다<표 2 1 >.연계형 정부( J oi n e du p g o ve r n me n t ,영국) ,수평성( h o r i z o nt a l i t y ,캐나다) ,총체형 정부( wh o l e o f g o ve r n me n t ,호주,뉴질랜드) ,정책 정합성( p o l i c yc o h e r e n c e ,OECD) ,총체 적 정부( h ol i s t i cg ov e r n me n t ) ,네트워크 정부( ne t wo r kgo v e r n me n t ) ,통합형 거버넌스( i n t e g r a t e dg ov e r n a n c e )등이 그것이다.이러한 행정개혁 기조들은 정책들의 네트워킹과 통합을 위한 흐름들을 지향하고 있다.가난,범죄 등 복잡한 국가 사회 문제를 해결하기 위해 분산되어 있는 자원과 권한을 서 로 연계( j oi n e du p ) 하기 위해 협력과 네트워크를 강조하는 것이다.이런 개 념들이 행정과 정책의 패러다임 변화를 범정부적으로 나타낸다면 정책통 합은 보다 구체적인 수준에서 정책 간의 네트워킹과 통합성을 설명하기 위 한 개념이라고 할 수 있다.. 표 2-1. 세계 주요국의 행정개혁 기조 국가. 행정개혁의 주요 기조. 영국. 연계형 정부( Joi ned-upgover nment ). 캐나다. 수평성( hor i zont al i t y). 호주,뉴질랜드 총체형 정부( Whol e-of -Gover nment ) 그 외. 네트워크 정부( net wor kgover nment ) ,통합형 거버넌스 ( i nt egr at edgover nance) ,총체적 정부( hol i st i cgover nment ). 아일랜드. 통합형 정부( Joi ned-upgover nment ) ,수평성( hor i zont al i t y). 미국. 협력( Col l abor at i on). OECD. 정책 정합성( Pol i cyCoher ence). 자료:El s on,e ta l ( 2007) ..

(29) 정책통합 이론. 1 1. 1.2. 새로운 정책조정 원리로서의 네트워크 강조 정책 전반에 걸쳐 복잡성․불확실성․애매성이 높아지면서 정책목표는 물론 관련 정책요소나 섹터,영역 간 모순과 갈등 또한 심화되고 있다.정 부사회 간 상호의존성 증대,정책결정 과정에 관여하는 행위자와 에이전 시의 수 증대,정부의 분권화와 책임 분화,정부의 포괄적인 이슈( 가난,공 평한 기회,지속가능발전 등)증대로 인해 정책 섹터와 부문 간 수평적 관 리가 더욱 어려워지고 있다( Ar no l d ,e ta l . ,2 0 0 3 ;Bo e k h o l t ,e ta l . ,2 0 02 ) . 이에 따라 섹터 정책의 수평적 관리가 행정의 핵심 의제가 되고 있으며 ( St e a d ,20 0 7 )정책조정과 통합의 원리 또한 전통적으로 강조됐던 계층제 와 시장원리에서 벗어나 상호 호혜성과 신뢰를 기반으로 한 네트워크 또는 거버넌스의 정책조정원리로 변화되고 있다( Pe t e r s ,1 99 8 ) .. 그림 2-1. 정책조정의 3대원리와 정책통합. 자료:Pe t e r s ( 1998)내용을 중심으로 도식화함..

(30) 1 2 정책통합 이론. 1.3. 지속가능정책 달성을 위한 과제로서 환경정책통합(EPI)의 등장 1 9 8 0 년대 후반부터 환경발전담론의 중심 원칙으로 환경정책통합론( EPI , En v i r on me n t a lPo l i c yI nt e g r a t i o n ,EPI ) 이 등장했다.1 98 0 년대까지 환경정 책은 오염물질의 사후처리 관리( e n do fp i p e ) 에 치중한 규제위주의 부문형 정책이었으나,1 9 9 0년대부터는 환경요소에 포괄적․통합적으로 접근하는 지속가능발전정책으로 진화하였다4. 지속가능발전( Su s t a i n a b l eDe v e l o p me n t ,SD) 의 필수요소는 EPI 이며,이 는1 9 8 0년대와 1 99 0 년대 환경정책의 가장 중요한 일반원리가 된다.EPI 는 환경적 고려와 다른 정책영역 간의 통합을 통해 환경․사회․혁신 등 다양 한 정책들의 적극적인 결합을 강조하거나 환경정책에 원칙적 우선권을 부 여함으로써 환경정책과 부문정책들 사이의 모순을 최소화하려는 노력을 하고 있다( La f f e r t y& Hov d e n ,2 0 0 2 ) .. 그림 2-2. 지속가능발전을 통한 환경정책통합. 자료:성지은 외( 2009) .일부 내용 수정.. 41972년 스톡홀름 회의에서는 환경목표를 다른 사회적 목표,특히 경제적 목표 와 본질적으로 분리되어 있고 잠재적으로 갈등 관계에 있는 것으로 보았으나 1992년 리우 회의에서는 환경보호를 발전과정의 필수부분으로 보고 발전과정 의 모든 측면에 통합해야 한다는 주장이 강조되었다( La f f e r t y& Hovde n,2002) ..

(31) 정책통합 이론. 1 3. 1.4. 정책에 대한 시스템적 설계에 대한 고려 고용,혁신,사회,복지 등 다양한 정책영역에서 문제해결과 미션 중심으 로 관련정책 간의 연계와 통합을 달성하고자 하는 노력이 강화되고 있다. 통합적 혁신정책․고용정책․사회정책․위험정책 등이 그 예이다.이에 따라 개별적인 정책영역을 뛰어넘어 그동안 갈등․상충관계에 있던 정책 까지 포괄하는 연계와 통합문제가 인사,예산,조직,정책,평가 등 행정 전 반을 관통하는 핵심과제가 되고 있다. 이러한 움직임의 한 예로,과학기술혁신정책은 과학활동의 선형적 과정 을 강조한 제1 세대,혁신활동의 시스템적 특성을 인식하고 NI S개념을 도 입하기 시작한 제2세대,혁신정책과 관련분야 간의 연계와 통합을 강조하 는 제3 세대 혁신정책으로 진화하고 있다.. 표 2-2. 혁신정책의 진화와 주요특징 제1 세대 혁신정책. 제2 세대 혁신정책. 제3 세대 혁신정책. 혁신의 관점. 선형적 관점. 시스템적 관점. 시스템적 관점. 정책목표. 경제성장. 경제성장. 경제성장,삶의 질,지속가 능한 발전,친환경 혁신. 혁신정책 영역. 부문별 정책. 부문별 정책. 다부문 정책. 정책의 주요 관심영역. 과학정책. 기술혁신정책. ● ●. 정책의 초점. 혁신주체. 과학적 지식의 생산 기초과학 지원,적절한 과학 하부구조 발전 강조 과학기술계. ●. ●. 경제성장과 경제복지를 만들어내기 위한 생산적 요인 강조 부문별 기술지식의 진보와 상업화 과학기술계와 경제계. 혁신정책의 수평적/ 포괄적/ 체계적 조정과 통합 ●. 기술발전보다 과학과 기술의 응용과 사회적 사용에 초점, 사회적 수요 대응에 초점 과학기술계,경제계, 사용자 및 시민사회. 자료:OECD ( 2005) .. 이에 따라 혁신정책의 목표도 경제성장과 국가경쟁력 확보라는 경제적 목표를 뛰어넘어 삶의 질 제고,지속가능한 발전,불균형 해소 등 다양한.

(32) 1 4 정책통합 이론 사회적 목표를 포괄하는 것으로 확장되었다.좁은 의미에 한정되어 있었던 과학기술과 R&D정책이 하부기반적( g e n e r i c )성질을 띤 총체적이고 통합적 인 방향으로 확장된 것이다.이런 맥락에서 EU를 비롯한 OECD 국가에서 는 혁신을 중심으로 여러 관련분야 정책들의 상호작용과 통합을 중요한 과 제로 제시하고 있다.최근에는 지속가능한 발전을 달성하기 위해 혁신목표 와 다른 정책 간의 통합이나 사회,환경 등 서로 다른 정책영역과의 균 형․통합을 바탕으로 정책의 정합성 제고를 강조하고 있다( OECD,2 0 0 5 ; 성지은․송위진,2 0 0 7 ;성지은․송위진,20 0 8 :35 8 35 9 ;성지은,2 0 08 a ) .. 그림 2-3. 통합형 정부와 정책통합 과제의 주요 등장배경. 자료:성지은 외( 2009) .일부 내용 수정..

(33) 정책통합 이론. 1 5. 2 .정책통합의 개념과 대상. 2.1. 정책통합의 개념 정책통합은 정책수행 주체의 다원화와 자율성을 전제로 하면서도,개별 정책 을 같은 방향으로 재배열하거나 전체 목표에 부합되도록 추동해 나가는 일 련의 정책적 노력을 말한다.이를 위해 정책통합에는 부문을 초월한 ( c r o s s s e c t o r a l )포괄적인 전략비전을 만들고 공동의 정책 수단과 전략적 지식기반을 구축하는 일련의 과정이 수반된다( Me i j e r sa n dSt e a d ,2 0 0 4 ; OECD,2 00 5 ) .각 부문 간의 적극적인 상호작용을 통해 형성된 공유 비전 과 사회적 합의에 기반을 둔 장기적 시각에서의 정책조정( p o l i c ya d j u s t me n t )및 적응( a d a p t a t i o n ) 을 강조하는 것이다. 전통적으로 정책 간의 상호작용은 정책협력과 조정의 관점에서 논의되 어 왔다.정책조정은 정책과 프로그램의 효율성 제고를 위해 가외성,비정 합성,누락을 최소화하려는 노력이다( Pe t e r s ,1 9 98 :3 0 3) .정책조정 중 가장 낮은 단계인 정책연계는 서로 분리된 정책들을 서로 연결하고 묶는 노력으 로,주로 결과를 활용한다.이를 포괄하는 보다 높은 단계의 정책협력은 부 문 간 정보의 공유와 교환을 통해 정책의 효율성을 높이고자 하는 노력이 다.정책연계에서 정책협력,그리고 조정으로 갈수록 상호작용과 의존성은 강화되지만 여전히 이들 노력은 부문정책의 효율성을 최고목표로 두며 ( St e a d ,2 0 0 7 :2 3) ,일회적인 성격을 띠는 경우가 많다..

(34) 1 6 정책통합 이론. 표 2-3. 정책조정의 수준 1단계. 독립성:각 부처는 공통된 부처 영역 상의 확산효과와는 상관 없이 고유한 정책 영역 내의 자립을 유지. 2단계 소통:부처는 수용된 소통 채널을 통해 부처 내에서 이뤄지는 다양한 행위를 서로 공지 3단계. 협의:부처는 중복과 모순을 피하기 위해 부처 고유의 정책을 촉진하는 과정에서 정책 간의 협의를 거침. 4단계 정책 다양성 지양:부처들은 정책수렴을 위한 적극적인 방안 모색 5단계. 합의 탐색:부처 간 차이를 좁히고 중복과 과잉을 지양하며,공동 위원회와 팀을 통해 건설적인 협력 강화. 6단계. 외적 중재:중심기구는 부처 간의 범부처적인 통합논의가 정착되는 데에 필요한 역할 요구. 7단계 자율성 제한:정책 고유영역에서 할 수 있고 할 수 없는 변수 설정 8단계. 공동의 우선순위 설정과 달성:핵심 집행부서는 조정된 행동과 정책 기조를 통해 원칙 을 세우고 강화. 자료:J or da n( 2002) .. <표 2 4 >에서 볼 수 있듯이 정책협력과 조정은 공통의 목표에 대한 공유 없이 부문별 정책의 조정에 기반을 두고 진행된다는 점에서 정책통합과 차 이가 있다.이에 따라 협력․조정과 통합은 실제 작동메커니즘에서도 차이 가 나는데,정책조정과 정책협력은 부처 간 위원회,공동훈련 프로그램,분 야 간 프로그램 등 공통의 목표에 대한 공유 없이 행위자,절차,수단 차원 에서의 조정과 협력에 더 많은 초점을 두고 있다. 이에 반해 정책통합은 정부 전체의 효율성과 목표 달성을 위해 공동의 목표를 활용한다.공동의 목표 하에 관련 정책이 차후 같은 방향으로 발전 하거나 상호 보완성을 갖도록 재정렬하는 것이다.따라서 정책통합에서는 부처 간 위원회 구성을 뛰어넘어 공동으로 예산을 배분하고 범부처 차원에 서 정책 팀을 구성하는 등 부문정책 간의 상호작용과 양립가능성을 높이고 자 한다( Me i j e r s& St e a d ,2 0 0 4 ;St e a d ,2 0 0 7 ) . 정책통합은 관련부처별․기관별로 분화되어 있는 정부기능을 하나로 묶 거나( 정책연계) ,정책갈등을 줄이기 위해 부문 간에 정보를 공유하거나 교 환하고( 정책협력) ,투명성 제고와 갈등회피( 정책조정)등의 노력을 전개한.