농업구조 관련 주요 정책군 자료집

(1)

농업구조

관 련 주 요 정

책군

자

료집

R 921 연구자료-1 l 2020. 12. l

유찬희 · 김태훈 · 하인혜 · 김정호 · 장민기

R 921 연구자료-1 l 2020

농업구조 관련 주요 정책군

자료집

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R 921 연구자료-1| 2020. 12. |

농업구조 관련 주요 정책군 자료집

유찬희·김태훈·하인혜·김정호·장민기

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연구 담당

유찬희︱연구위원︱ 제2장, 제4~5장 김태훈︱선임연구위원︱제1장, 제4장 하인혜︱연구원︱제2장

김정호︱(사)환경농업연구원 원장︱제5장 장민기︱(사)농정연구센터 소장︱제3장

R921 연구자료-1

농업구조 관련 주요 정책군 자료집 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2020. 12.

발 행 인︱김홍상

발 행 처︱한국농촌경제연구원

우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500

인 쇄 처︱(주)에이치에이엔컴퍼니 I S B N︱979-11-6149-449-4 93520

※ 이 책에 실린 내용은 한국농촌경제연구원의 공식 견해와 반드시 일치하는 것은 아닙니다.

※ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다.

(5)

한국 농업·농촌의 미래상을 놓고 다양한 의견이 개진되고 있다. 한편에서는 스 마트팜이나 정밀농업 등 고도화된 농업이 미래성장동력이라고 주장하고 있고, 다른 한편에서는 성장 중심에서 환경·생태·사회까지 고려한 지속가능한 농정을 강조한다. 농업 및 농촌 인구 과소화와 고령화를 우려하는 목소리와 농촌 재생의 가능성에 힘을 싣는 목소리도 함께 들을 수 있다. 각각의 주장이 일리를 지니고 있 고, 이러한 문제 의식은 결국 농업구조 변화라는 주제 속에 스며있다.

이 연구는 위와 같은 문제 의식과 목적을 가지고 2년 동안 추진되었다. 1년차 연구에서는 농업구조 변화 경향을 세밀하게 묘사하고, 그 원인을 분석하고자 하 였다. 2년차 연구에서는 앞으로 지향해야 할 농업구조 변화 방향과 추세를 따라 갔을 때 예상되는 모습을 각각 도출하고 비교하였다. 이상적인 모습과 예상되는 상황 간 차이를 야기하는 원인을 분석하고, 농업구조 관련 정책이 이러한 격차를 좁히는 데 어느 정도 성과를 거두었는지, 그리고 해결해야 할 과제가 무엇인지를 진단하였다. 이상 논의를 종합하여 농업구조 전환의 방향과 대응 과제를 제안하 였다. 이 연구자료집에서는 그동안 추진된 농업구조 관련 정책을 보다 상세히 분 석·평가하여 독자의 이해를 돕고자 하였다.

모쪼록 이 연구 결과가 농업구조 변화 전망과 정책 수립에 유용한 정보를 제공 하기를 기대한다. 이 연구를 수행하는 과정에서 도움을 주신 농업인, 전문가, 정 책 관계자 모두에게 감사의 뜻을 전한다.

2020. 12.

한국농촌경제연구원장 김 홍 상

머리말

K o r e a R u r a l E c o n o m i c I n s t i t u t e

(6)

제1장 영농 규모화 관련 구조 정책군

1. 배경과 정책군 관련 사업 구성 ···3

2. 주요 사업 개관 및 실적 ···4

제2장 자본집약화 관련 구조 정책군 1. 배경과 정책군 관련 사업 구성 ···11

제3장 농업 인적 자원 관련 구조 정책군 1. 농업 인력 육성정책군 개요 및 검토 방향 ···24

2. 농업 인력 육성정책 및 주요 사업의 변화 ···27

3. 농업 인력 육성정책 성과 점검과 현황 ···38

4. 쟁점 및 대응 과제 ···44

5. 소결 ···49

제4장 겸업화 관련 구조 정책군 1. 배경과 정책군 관련 사업 구성 ···53

제5장 조직화 관련 구조 정책군 1. 배경과 정책군 관련 사업 구성 ···63

참고문헌 ···77

차 례

(7)

제1장

<표 1-1> 농지 규모화 사업 추진 실적(1990~2016년) ···5

<표 1-2> 경영이양직불제도의 변화 ···7

<표 1-3> 경영이양직불제 실적(1997~2016년) ···8

제2장 <표 2-1> 원예 작물 시설현대화 사업 명칭과 지원 조건 변화 ···12

<표 2-2> 과수·원예 경쟁력 제고 분야 예산 현황 ···14

<표 2-3> 스마트 팜 보급 사업 추이 ···17

<표 2-4> 농림축산식품부 스마트 팜 관련 예산 추이(2015~2019년) ···18

<표 2-5> 농림축산식품부 스마트 팜 관련 주요 사업(2020년) ···19

제3장 <표 3-1> 2018년 농림축산식품부 예산 항목: 농업 인력 육성 관련 사업 ···26

<표 3-2> 후계농업경영인 육성 현황 ···33

<표 3-3> 쌀 전업농 육성 현황 ···34

<표 3-4> 연도별 귀농가구 및 귀촌가구 수 현황 ···34

<표 3-5> 귀농·귀촌 지원 사업(농식품부-지자체) 현황 ···35

<표 3-6> 청년창업농 영농정착지원금 지원기간 및 금액 ···36

<표 3-7> 2018~2020년 청년창업농 영농 정착 지원 사업 선정자 연도별 특성 비교 ···37

<표 3-8> 연도별 상층농 비율 변화 ···39

<표 3-9> 연도별 농가 및 농가 인구 현황(『농림어업총조사』) ···39

표 차례

(8)

<표 3-10> 연도별 농지면적 변화 ···40

<표 3-11> 한국과 일본, 프랑스 농업 경영체, 농업면적 변화 ···41

<표 3-12> 프랑스 농업 경영체 유형별 현황 ···41

<표 3-13> 일본 농업 경영체(농가, 조직경영체) 수 및 경지이용 ···42

<표 3-14> 경영주 연령별 농가 분포 ···43

<표 3-15> 주요 국가의 연령별 농업 경영주 분포(2016년) ···43

제4장 <표 4-1> 시기별 농외소득 정책 변천 ···54

<표 4-2> 농공단지 운영 실적 ···56

제5장 <표 5-1> 영농조직화 관련제도 추진경과 ···64

<표 5-2> 농업법인 지원정책의 추진 경과(1990~2016년) ···65

<표 5-3> 농업법인 제도 발족 초기의 연도별 설립 동향(1990~1996년) ···66

<표 5-4> 통계청 조사의 농업법인 운영 상황(2000~2010년) ···66

<표 5-5> 농업법인 운영 현황(2018년) ···67

<표 5-6> 『농림축산식품 분야 재정사업관리 기본규정』 주요 내용 ···70

<표 5-7> 「농어업경영체법」 중 농업법인 관련 주요 내용 ···71

<표 5-8> 농업법인 이외 조직 경영체 동향 ···74

(9)

제1장

<그림 1-1> 농지 규모화 사업 체계 ···4

<그림 1-2> 연도별 경영이양직불제 사업 예산 및 직불제 예산 대비 비중 ···7

제2장

<그림 2-1> 주요 축종별 사육 규모 및 호당 사육 마릿수 ···16

제3장

<그림 3-1> 농업 인력 육성정책의 시대별 변화 ···28

<그림 3-2> 경작규모별 농가 및 경작면적 비율 변화(2000년, 2015년) ···39

<그림 3-3> 규모별 농가 분포(2000년, 2010년, 2015년) ···40

제4장

<그림 4-1> 시기별 농외소득 정책(농어촌산업 정책) 변천 ···54

그림 차례

(10)

(11)

제1장

영농 규모화 관련

구조 정책군

(12)

(13)

영농 규모화 관련 구조 정책군

1

1. 배경과 정책군 관련 사업 구성

¹⁾

정부는 시장 개방이 가시화되면서 농업 경쟁력 강화를 정책 최우선 순위로 삼 았다. 먼저 1991년 ‘농어촌구조개선대책’을 발표하고, 이를 뒷받침할 투융자 계 획인 ‘42조 농어촌 구조 개선 사업’을 추진하였다. 이 사업은 농어업 정예 인력을 육성하고, 영농 규모 확대와 생산 기반 정비를 병행하면서, 기계화와 시설현대화 를 촉진하는 내용을 담고 있었다.

영농 규모 확대는 전업농을 중심으로 규모화 정책을 추진하는 것이 골자였고, 농업구조 개선 사업의 핵심이기도 했다. 영농 규모화 사업과 함께 고령농 은퇴를 유도하여 농지 유동화를 촉진하는 경영이양직불제를 1997년 도입하였다. 아울 러 1994년 「농지법」 제정으로 전업화·규모화를 제도적으로 뒷받침하였다.

1) 유찬희 외(2020) 제4장을 참고하여 작성하였다.

(14)

2. 주요 사업 개관 및 실적

2.1. 영농 규모화 사업

영농 규모화 사업은 1988년 농지구입자금을 농협의 장기 저리로 지원하는 농 지구입자금 지원 사업을 시작으로 1990년 농어촌진흥공사의 농가영농규모적정 화 사업으로 본격 추진되었다. 1994년 6월 쌀 산업 경쟁력 제고 대책을 수립하면 서 쌀 전업농 육성 대상자에 제한하여 집중 지원하였다(김정부 외 1998: 14). 영 농 규모화 사업은 당초 2013년까지 한시적으로 추진할 계획이었으나 2009년 농 지은행 사업의 일부로 통합 운영되었다. 2014년 이후 농지 규모화 사업으로 사업 의 명칭을 변경하여 농업구조 개선을 위한 지속적인 농지 유동화 사업으로 추진 되고 있다.

<그림 1-1> 농지 규모화 사업 체계

자료: 한국농어촌공사 내부 자료(2018).

현재 농지 규모화 사업은 농지매매, 농지임대차, 농지교환·분합사업으로 구분 되며 농가의 영농규모 확대와 농지의 집단화를 도모하고 있다<그림 1-1>. 농지 매매, 장기임대차는 전업 또는 은퇴농가의 농지를 농지은행이 매입 혹은 장기 임 차하여 전업농 육성 대상자, 농업법인에 매도 또는 장기 임대하는 사업이다. 농지

(15)

교환·분합사업은 농지의 집단화를 위해 농업인 상호간 농지를 교환·분합할 때 차 액을 지원하는 사업을 의미한다.

매입 대상 농지는 농업진흥지역 논과 밭을 원칙으로 하되 집단화를 위해 필요 한 경우 농업진흥지역 밖의 농지매입도 가능하다. 농지매매사업의 매입 대상자 는 비농업인(법인)과 전업 혹은 은퇴농이며 매도 대상자는 만 64세 이하 전업농 육성 대상자이다.

임대차 대상 농지는 농촌지역의 농지가 대상이지만 농업진흥지역 내 농지를 우 선대상으로 하고 있다. 농지임대차사업의 임대대상은 만 64세 이하 전업농육성 대상자이다. 쌀 공급과잉이 이슈화되면서 2017년부터 농지 규모화 사업은 쌀 전 업농 위주의 지원에서 탈피하여 밭 전업농, 신규 취농인을 우선지원하고 농지 매 매 지원 시, 논의 벼 외 작물 재배 희망자에 한하여 지원하고 있다. 농지매매의 지 원은 11~30년 분할상환 조건에 연리 1.0%의 금리로 장기융자해 주고 있다. 장기 임대차는 무이자로 5~10년 분할상환 조건이고 농지교환분합은 연리 1.0%의 금 리, 10년 분할상환 조건이다.

<표 1-1> 농지 규모화 사업 추진 실적(1990~2016년)

구분 농가(호) 면적(ha) 금 액(억 원)

농지매매 129,480 80,462 52,104

임 대 차 88,658 92,651 20,023

교환·분합 14,044 1,796 773

계 232,182 174,909 72,900

자료: 한국농어촌공사 내부 자료(2018).

사업 실적을 보면, 1990~2016년 동안 7조 2,900억 원을 지원하여 17만 4,909ha의 농지를 규모화하였으며 23만 2182호의 농가가 수혜를 받았다<표 1-1>. 이 중 농지매매 사업이 전체 지원 금액의 71.5%를 차지하나 면적 기준으로 는 임대차 사업보다 작다. 농지교환 및 분합 사업은 지원 금액이나 면적 기준 모두 에서 비중이 가장 낮다.

(16)

2.2. 경영이양직불제²⁾

경영이양직불제의 시초는 영농 규모화 사업 촉진을 위해 1997년 시행한 ‘규 모 확대를 촉진하기 위한 직접지불제도’였고, 1999년 현재의 명칭으로 변경되 었다. ‘규모화 촉진 직접지불사업’은 농지유동화와 전업농 경영 규모 확대를 위 해 65세 이상, 3년 이상 벼를 경작한 농가를 주 대상으로 시작하였으며 농업인이 쌀 전문 경영체에 매도 또는 5년 이상 장기 임대할 경우 ha당 258만 원의 직불 금을 지급하였다(김정부 외 1998: 16). 이후 경영이양직불제는 신청 연령, 단 가, 지급 방법과 대상 농지 등의 제도 개선이 이루어졌다<표 1-2>.

신청 연령은 초기에 65세 이상이었으나 현재는 65~74세로 변경되었고 대상 농지는 당초 농업진흥지역 논을 대상으로 하였으나 2008년 이후 농업진흥지역 논·밭·과수원, 비진흥지역은 경지정리 사업을 마친 논·밭·과수원 등으로 확대 되었다.

경영이양직불제는 1997년 315억 원으로 시작하였으나 사업 예산이 2002년 17억 원까지 감소하였다. 이후 사업 예산은 다시 늘어나 2009년도 845억 원으 로 최고치를 기록하였으며 2017년 현재 545억 원 수준이다. 전체 직불제 예산 대비 경영이양직불제 비중은 2001~2017년 평균 2.3%를 차지하고 있다<그림 1-2>.

2) 김태훈·박지연(2018)을 요약·정리하였다.

(17)

<표 1-2> 경영이양직불제도의 변화

구분 2008 이전 2009.1. 2011.2. 2012.6.

신청 연령 63~69세 65~70세

*2009년에 한시적으로 65~74세로 확대

좌동 좌동

지급 단가

(ha당) 매도 289.6만 원

임대 297.7만 원 매도·임대 300만 원 좌동 좌동

지급 기간 2~8년 2~10년 좌동 좌동

지급 방법 매도 분할지급 임대 1회 일시불 지급

매도·임대 모두 분할지

급(24~120개월) 좌동 좌동

지급 대상

농지 농업진흥지역 논

∙ 농업진흥지역 논·밭, 과수원

∙ 농업진흥지역 밖의 경 지정리 사업을 마친 논·밭, 과수원 등

좌동 좌동

경영이양 농지 양수 대상자

전업농업인, 전업농육 성 대상자, 농업법인

신청 직전 3년 이상 계 속 농업 경영을 하고 있 는 45세 이하 농업인

포함

후계농업경영인도 대상에 포함됨

자료: 김태훈·박지연(2018: 9).

<그림 1-2> 연도별 경영이양직불제 사업 예산 및 직불제 예산 대비 비중

주: 직불제 예산에는 쌀소득보전직불제, 경영이양직불제, 친환경농업직불제, 조건불리지역직불제, 경관보전 직불제, FTA피해보전직불제, 폐업지원제, 밭농업직불제, 농가단위 소득안정직불제 예산이 포함됨.

자료: 김태훈·박지연(2018: 10).

(18)

1997~2016년 경영이양직불제 누적 실적을 보면, 고령 은퇴 농업인 10만 4,455명에게 5,672억 원이 지원되었다<표 1-3>. 이양 면적은 7만 7,199ha이 었고, 이 중 임대 이양 면적이 6만 8,851ha로 대부분을 차지한다. 매도 이양은 2013년 이후 소폭 증가하고 있다.

<표 1-3> 경영이양직불제 실적(1997~2016년)

구분 인원(명) 면적(ha) 금액(백만 원)

합계

계 104,455 77,199 567,229

신규매도 16,572 8,348 17,991

신규임대 90,985 68,851 162,108

분할지급(매도) 27,205 16,818 46,224

분할지급(임대) 139,725 121,214 340,906

주 1) 1997~2016년 매도·임대 중복 지원자(고령 농업인 3,102명, 전업농 등 12,889명)는 인원 계에서 제외함.

2) 신규 매도/임대: 매 연도의 신규 경영이양직불금 수령자.

3) 분할지급: 당해에 가입하지 않은 경영이양직불금 수령자.

자료: 김태훈·박지연(2018: 11).

(19)

제2장

자본집약화 관련 구조 정책군

(20)

(21)

자본집약화 관련 구조 정책군

2

1. 배경과 정책군 관련 사업 구성

1.1. 원예 부문³⁾

1960년대부터 1990년대 초반까지 원예 산업 정책은 생산량을 늘려 소비와 균 형을 맞추는 데 역량을 집중하였다. 1960년대에는 채소 부문을 중심으로 주산 단 지 조성과 비닐하우스 시설 지원을 주요 정책 사업으로 추진하였다. 주산 단지를 조성한 이유는 품목 농가를 집적시켜 규모화를 꾀하고 경영비를 절감하는 한편 품종 보급과 기술 지도 효율성을 높일 수 있기 때문이었다. 또한 1980년부터 비 닐하우스 규격화와 표준화를 추진하고, 관련 자재와 기술을 보급하였다. 한편 과 수 부문에서는 1970년대까지 주산 단지 조성 및 과원 지원 사업을 중점 추진하였 다. 이 시기 과수 부문은 기술 지원보다는 재정 지원을 중심으로 기반 조성에 주력 하였다. 1980년대에는 과수 생산 기반 조성을 계속하면서 품종 갱신 등을 병행하

3) 한국농촌경제연구원(편)(2015)과 한국농촌경제연구원(2019a)을 참고하여 작성하였다.

(22)

였다. 이러한 정책 방향은 원예 작물 소비량 증가에 대응해야 하는 필요에서도 비 롯되었지만, 동시에 이촌향도 등으로 감소한 농업 노동력을 대체하는 생력화(省力化)를 꾀하는 노력이었다.

1990년대에는 농산물 시장 개방을 앞두고 가격 경쟁력을 확보하는 데 주안점 을 두었다. 기존 원예 부문 정책 방향은 1991년 7월 발표된 “농어촌구조개선대 책” 세부 시책 중 ‘농업 기계화와 주산 단지 중심의 시설현대화 촉진’, ‘품질 위주 의 경쟁 체제로 유통구조 개선’, ‘농산물 가공 개발과 수출 촉진’ 등으로 이어졌다 (한국농촌경제연구원 2019a: 207). 농산물 수입이 늘어나면서 경쟁력을 확보하 고자 시설 현대화를 본격적으로 추진하였다<표 2-1>. 이러한 생산·유통지원 및 시설현대화 사업을 추진하여 생산비를 낮추고 단수를 늘리면서 품질을 개선하고 자 하였다. 다만 사업 초기에는 품질 향상 기반을 마련하는 데 중점을 두었으나, 점차 기존 시설을 개보수하고 생산성을 높게 유지하는 데 집중하였다(한국농촌 경제연구원 2019a: 533).

<표 2-1> 원예 작물 시설현대화 사업 명칭과 지원 조건 변화

사업 시기 개소당 지원

규모(억 원)

지원 조건(%)

보조 융자 자부담

성장작목 종합 시범 단지 1991~1993 50 60 40 -

시설채소 시범 단지 조성 사업 1992~1993 14 60 30 10

품목별 생산유통 지원 사업 1994~1996 1997~1998

73(채소 34, 화훼 39)

50(25) 40(20)

30 40

20 20 원예특장 생산·유통 지원 사업 1999

2000 20(채소 10,

화훼 10) 20(10)

- 60

80 20

20

원예시설 현대화 사업 2011~현재 50(30) 30 20

첨단온실 신축지원 사업 2013~2017 30/ha - 100 -

주 1) 개소당 지원 규모는 유리온실 기준임.

2) ( ) 안은 지방비 보조 비율임.

자료: 한국농촌경제연구원(2019a: 534).

1980년대까지 채소 부문에서 중점 추진했던 비닐하우스 사업을 시설채소 시 범 단지 사업으로 축소하고, 1993년부터 유리 온실을 도입하기 시작하였다(한국

(23)

농촌경제연구원(편) 2015: 372). 과수 부문에서는 기반 조성에 더해 자본집약적 정책을 강화하여 생산성을 높이고자 하였다. 1994년 시행된 과실생산유통지원 사업은 생산 및 유통 시설을 현대화하는 성격의 사업으로 농산물 시장 개방에 대 비한 과수 부문 정책의 핵심이었다(한국농촌경제연구원(편) 2015: 391). 1992~

1999년 동안 675개소를 대상으로 1조 430억 원을 투자하였다.

또한 1990년대에는 원예 산업 부문 경쟁력 강화 대책의 일환으로 유통 시설 개 선 및 유통구조 개선을 추진하였다. 이는 가격 및 품질 경쟁력을 확보하면서 동시 에 수급 안정화를 꾀하려는 시도였다. 1990년대에는 채소 생산·유통 지원 사업, 채소류 출하조정(수매) 사업, 생산·출하약정 사업 등을 추진하였다. 과수 부문에 는 과실생산유통 지원 사업을 중심으로 저장·전처리 및 가공·선별 시설과 수송 차량 등을 지원하였다.

2004년 한·칠레 FTA 타결을 시작으로 FTA 추진이 본격화되면서, 시설현대화 등을 중점 추진하여 부가가치를 늘리고 경쟁력을 높이려는 정책이 강화되었다.⁴⁾ 이 중 원예 부문에서는 생산조직 규모화를 계속 촉진하는 한편, 가공·유통 구조 개선을 병행하여 부가가치를 높이려 하였다.

2010년대 초반까지는 관련 정책 사업군을 ‘생산 경쟁력 강화’와 ‘유통 경쟁력 강화’로 나누었고, 세부 사업 11개를 추진하였다. 2013년 기준 ‘생산 경쟁력 강 화’ 사업군의 정책 목표는 과일·채소·쌀을 제외한 품목 농가를 대상으로 생산 시 설현대화, 규모화·조직화를 지원하여 생산비를 낮추는 것이었다. ‘유통 경쟁력 강화’ 사업군 내 세부 사업은 조직화 유도, 가공·유통 구조 효율성 증진 등에 초점 을 맞추었다. 2013년 ‘생산 경쟁력 강화’와 ‘유통 경쟁력 강화’ 사업군에 배정된 예산은 2,042억 원이었다.

2015년부터는 사업군을 ‘과수 경쟁력 강화’와 ‘원예 유통 경쟁력 강화’로 재편 하고 세부 사업 12개를 추진하였다. ‘과수 경쟁력 강화’ 정책군은 6개 세부 사업

4) FTA 관련 정책 변화는 정민국 외(2014), 한석호 외(2016), 한국농촌경제연구원(2019b), 김경필 외 (2020)를 참고하여 작성하였다.

(24)

을 중심으로 생산시설현대화, 규모화, 조직화 등을 지원하여 경쟁력을 높이고자 하였다. ‘원예 유통 경쟁력 강화’ 정책군도 6개 세부 사업을 추진하여 수확 후 관 리 개선, 가공 및 유통 구조 효율화 향상 등을 꾀하였다. 예산 1,353억 원을 책정 하였고, 비중은 ‘과수 경쟁력 강화’ 76.4%, ‘원예 유통 경쟁력 강화’ 23.6%였다.

2018년부터 원예 경쟁력 강화 사업군으로 통합하고 세부 사업 3개를 시행하 고 있다. 2018년에는 마늘·양파를 중심으로 경쟁력을 높이려는 ‘원예 경쟁력 강 화’ 사업군을 시행하였다. 2018년부터 과수를 제외한 ‘원예 경쟁력 강화’ 사업군 만 FTA 국내 보완 대책으로 시행되어 예산 25억 원이 편성되었다.

이처럼 FTA 확대에 대응한 원예 부문 경쟁력 강화 정책은 시설 현대화, 규모화 등을 추진하면서 유통구조 개선을 병행하여 경쟁력을 높이고자 하였다. 정책 사 업군과 세부 사업을 개편한 영향도 있지만, 관련 예산은 2008년 2,446억 원에서 2019년 23억 원으로 줄어들었다<표 2-2>.

<표 2-2> 과수·원예 경쟁력 제고 분야 예산 현황

단위: 억 원 구분 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2019 전체 2,446 2,455 1,930 1,426 1,516 25 23 과수 경쟁력 강화 1,340 1,168 1,111 1,089 1,195 - - 원예 경쟁력 강화 1,106 1,287 819 337 321 25 23 주 1) 과수 경쟁력 강화 사업군과 원예 경쟁력 강화 사업군의 일부 사업은 한·미 FTA 국내보완대책 사업 종료

로 인해 2018년부터 일반 농정 사업으로 전환됨.

2) 2014년까지 정책 사업군은 ‘생산 경쟁력 강화’, ‘유통 경쟁력 강화’였으나 이후 연도의 정책군을 기준으 로 한 예산으로 정리함.

자료: 농림축산식품부 내부 자료. 한국농촌경제연구원(2019a) 재정리.

1.2. 축산 부문

1970년대 중후반까지는 농가 소득 증대와 경제 발전 기여를 목표로 축산업을 육성하였다. 1980년대 경제가 빠르게 성장하고, 농축산물 수입 자유화가 촉진되 면서 축산 부문 전업화·규모화가 촉발되었다(한국농촌경제연구원(편) 2015:

(25)

425-427). 또한 1980년대에 축산물 수요가 크게 늘어나면서 수급 불균형이 심 화되고 가격 변동성이 커진 점도 축산 농가 규모화를 가속화시켰다.

1990년대부터 돼지고기 및 닭고기(1995년), 유제품(1996년), 쇠고기(2001년) 시장이 개방되었고, 이후 자유무역협정을 순차적으로 맺으면서 수입 축산물 영향 이 점차 커졌다(한국농촌경제연구원 2019a: 547). 이에 2004년 한·칠레 FTA 체 결을 계기로 「자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법」 제정 및 FTA 기금 조성, 2007년 한·미 FTA 협상 타결에 대응하여 ‘한·미 FTA 체결에 따른 국내보완대책’ 마련 및 20조 4,000억 원 규모 투융자 계획(2008~2017년) 마련, 2010년 11월 ‘한·EU FTA 보완 대책’ 마련, 2014년 9월 ‘한·영연방 FTA 보 완대책’ 등을 마련하였다. 2008~2015년 동안 국내보완대책 세부 사업에 배정한 투융자 예산은 22조 2,682억 원이었고, 이 중 ‘축산경쟁력 제고’에 7조 5,317억 원을 투입하였다(우병준·유찬희·한봉희 2016: 2-3). 축산 부문 국내 보완대책의 핵심은 축산업 경쟁력 강화였고, 2009년부터 시행된 축사 시설현대화 사업이 대표 적이었다. 축사 시설현대화 사업은 축사 시설을 개선하여 생산성을 높이는 것을 목 적으로 제시하였다. 동시에 관련 법을 제정하여 현장에서 널리 정착되어 있던 축 산 계열화 사업을 법적으로 규정하고, 공공 부문에서 수급 조절에 개입할 수 있는 근거를 마련하였다(한국농촌경제연구원(편) 2015: 442).

축산물 관세화, FTA 폐업 지원에 따른 소규모 농가 감소 등 때문에 축산 농가가 규모화된 농가 위주로 재편되는 현상이 이어진 점도 생산성 향상 정책을 추구하 는 배경이었다. 이러한 현상을 잘 보여주는 지표는 호당 사육 마릿수이다. 주요 축종 모두 농가 수는 감소하였지만, 사육 마릿수는 현상을 유지하거나 증가하여 호당 사육 마릿수는 크게 늘어났다<그림 2-1>. 돼지와 닭은 2000~2010년대 구 제역과 조류 인플루엔자 사태를 겪으면서 일시적으로 사육 마릿수가 줄기도 하였 지만 꾸준하게 늘고 있다.

축산 부문 생산 구조와 관련 정책에 영향을 미친 또 다른 변수는 가축 질병과 환 경 부하 문제였다. 2000년대 구제역과 고병원성 조류 인플루엔자가 지속적으로

(26)

발병하면서 축산 정책에서 감염병 방역을 강화하여 왔다. 2011년 ‘가축질병 방 역체계 개선 및 축산업 선진화 방안’, 2015년 ‘구제역 방역대책 개선방안’, 2017 년 ‘AI·구제역 방역 개선대책’, 2019년에 ‘구제역 방역 개선대책’을 발표하여 가 축 감염병에 대응해 왔다.

<그림 2-1> 주요 축종별 사육 규모 및 호당 사육 마릿수

<소> <돼지>

<육계> <산란계>

주 1) 한육우는 2014년부터 축산물이력제 자료를 사용하였음.

2) 돼지는 2017년부터 축산물이력제 자료를 사용하였음.

3) 2020년은 2/4 분기를 기준으로 하였음.

자료: 통계청(각 연도). 『가축동향조사』.

한편, 전체 사육 규모가 늘어나면서 가축 분뇨 발생량도 많아져 점차 중요한 사 회 의제로 자리매김하였다. 무단 방출된 가축 분뇨 때문에 토양과 하천이 오염되 었고, 수질오염과 악취 때문에 인근 주민과 갈등이 불거지는 등 축산업의 환경적 지속가능성에 대한 의문이 꾸준히 제기되었기 때문이다. 정부 부처는 2006년

「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」을 제정하여 가축 분뇨 규제와 자원화 중 심으로 정책을 추진하였다. 또한 축사는 시설 및 입지 규제로, 가축 분뇨는 수질

(27)

보전 및 환경 규제 차원에서 관리하고 있다(우병준 외 2019: 68-69).

이렇듯 축산 부문 정책은 생산성 향상과 경쟁력 제고 중심으로 추진되어 오다 가 가축 감염병 방역, 축산 분뇨 및 악취 관리, 최근의 동물 복지까지 그 영역을 넓 혀 왔다. 최근까지 축산 정책의 주요 수단이 규제라는 점을 고려하면, 축산업 종 사자가 지켜야 할 사항이 늘어왔음을 뜻한다. 경제적 요인 이외에도 이러한 제도 요인이 향후 축산 생산 구조에 영향을 더욱 미칠 것이다.

1.3. ICT 기술 접목

한편 2000년대 후반 “제2차 정보화촉진계획”을 시행하면서 스마트 농업 도입 이 본격화되었다(서윤정 2016: 2). 스마트 농업을 도입한 이유는 다양한 기술과 정보를 활용하여 영농 편의성을 높이는 한편 비용을 줄이고, 새로운 유통 방식 확 산을 촉진하며, 소비자가 식품 정보를 쉽게 얻을 수 있게 하여 가치사슬 전반의 효 율성을 높일 수 있을 것이라고 판단했기 때문이다(김연중 외 2013: 13-15). 이에 농림축산식품부는 2014년부터 원예 부문 시설현대화 사업을 중심으로 ICT 자재 보급, 2016년부터 스마트 온실 신축 지원, 2017년부터 스마트 원예단지 기반 조 성 사업을 확대하려고 추진 중이다(표 2-3, 장영주·김태우 2019). 이와 함께 스 마트 팜 관련 예산도 꾸준하게 늘어났다<표 2-3>.

<표 2-3> 스마트 팜 보급 사업 추이 구분(누계) 2013

이전 2014 2015 2016 2017 2018 2019 (목표)

2022 (목표) 시설

원예 스마트

온실 면적(ha) 345 405 769 1,912 4,010 4,900 5,017 7,000 축산 스마트 축사

보급 농가 수(호) - 23 181 430 801 1,425 2,150 5,750 자료: 장영주·김태우(2019).

(28)

최근에는 시설원예 중심으로 이루어지던 스마트 농업을 노지 작물로 확대하려 고 시도하고 있다. 농촌진흥청에서 노지 블루베리를 대상으로 스마트 관개 시스템 기술을 도입하려는 연구를 진행하였고, 2018년 5개 지역 농가 59호에 스마트 관 수 장치를 보급하는 실증 사업을 실시하였다(남재작 2020). 2019년에는 이 사업 을 10개 시·군으로 확대하면서 대상 작물과 기술 범위도 넓혔다. 실증 사업 결과를 토대로 1) 자동 관수 관련 기술 수준 제고, 2) 사업 기간이 짧아 다양한 사업 모델 발 굴 한계, 3) 노지 스마트 농업 장비 및 현장 전문가 부족, 4) 영세 고령 농가의 기술 도입 기피 등을 개선 과제로 도출하였다(남재작 2020).

<표 2-4> 농림축산식품부 스마트 팜 관련 예산 추이(2015~2019년)

단위: 억 원, %

구분 2015 2016 2017 2018 2019

스마트팜 혁신 밸리

스마트 팜 청년 창업 보육 센터 - - - - 121.9

임대형 스마트 팜 - - - - 164.0

스마트 팜 실증 단지 - - - - 192.3

원예단지 기반 조성 - - - 70.0 210.0

소계 - - - 70.0 688.2

스마트 팜 확산 사업

스마트 팜 ICT 융복합 확산 105.0 206.0 271.5 82.2 247.7 과수생산 유통(과수 스마트 팜) 22.0 17.4 17.4 17.4 9.2 축사 시설현대화(축산 스마트 팜) 88.6 200.2 268.9 498.0 791.7 - 축사 스마트 팜(ICT 보급) 88.6 200.2 268.9 498.0 712.9

-스마트 축산 ICT 시범단지 조성 - - - - 78.8

원예단지 기반 조성 - - 35.0 35.0 70.0

소계 215.6 423.6 592.8 632.6 1,118.6

스마트 팜 시범 사업

수직형 농장 시범 사업 - - 6.4 7.4 0.0

노지 스마트 농업 시범 사업 - - - 11.0 30.0

소계 - - 6.4 18.4 30.0

스마트 팜 지원 사업

농식품 ICT 융복합 촉진 30.5 30.5 30.5 16.3 19.8 농업정보 이용 활성화- ICT 융복합 지원 18.0 14.5 14.1 14.1 14.1 농업농촌 교육 지원(스마트 팜 확산 지원) - - 8.1 9.6 19.6

소계 48.5 45.0 52.7 40.0 53.5

합계 264.1 468.6 651.9 761.0 1,890.3 자료: 장영주·김태우(2019).

(29)

2. 주요 사업 개관 및 실적

⁵⁾

2020년 현재 시행하고 있는 스마트 팜 관련 주요 사업은 <표 2-5>와 같다. 이 중 원예 및 축산 부문에서 중점 추진해 온 시설원예 현대화 사업, 과수 고품질시설 현대화 사업, 스마트 축산 ICT 시범단지 조성 사업을 개관한다.

<표 2-5> 농림축산식품부 스마트 팜 관련 주요 사업(2020년)

단위: 억 원

사업명 목적 내용 재정 투입(2020년)

합계 국고 지방비 융자 자부담 스마트 축산 ICT

시범단지 조성

축산 분뇨·질 문제 해 소, 생산성 향상

기반 조성,

지원 센터 330 225 105 축산 분야 ICT

융복합 지원 (자치단체)

ICT 장비를 지원하여 생산비 절감 및

경쟁력 강화

ICT 융복합 시설 장비 및 정보 시스템 지원

960 600 360

스마트 팜 ICT 융복합 확산

스마트 팜 시설 지원

스마트 팜 시설

보급 및 컨설팅 지원 105 35 30 40

과수 분야

스마트 팜 확산 노동력 절감,

고품질 과수 생산 과수 분야 ICT

시설 지원 10 2 3 2 3

과수 고품질

시설 현대화 고품질 생산 및

재해 예방 고품질 생산 및 재

해 예방 시설 지원 1,322 264 397 169 49 스마트 원예

단지 기반 조성

스마트 팜 저변 확대 추진, 농업의 미

래성장 산업화

기반 시설 조성·

개보수·증설 40 28 12

시설원예 현대화

원예작물 품질 개선 및 안정적 수출

기반 구축

현대화 관련 자재

및 설비 지원 463 93 139 139 93 자료: 농림축산식품부(2020a).

시설원예 현대화 사업은 일반 원예 농가의 시설을 현대화하여 산업 경쟁력을 높이고 고품질 안전 농산물을 생산·수출할 수 있는 기반을 마련하고자 시행하고 있다. “고정식 시설에서 채소·화훼류를 재배하며 농업경영정보를 등록한 농업

5) 농림축산식품부(2020a)와 박준기 외(2014)를 참고하여 작성하였다.

(30)

인·농업법인·생산자 단체”를 대상으로 사업을 시행한다(농림축산식품부 2020a).

농산물 전문 생산단지, 일반 원예 시설(신청일 기준 경영 정보 등록 기간 3년 초과 여부에 따라 구분), 화훼류 등에 따라 지원 자격을 달리하고 있다. 2020년에는 국 고 50%(보조 20%, 융자 30%), 지방비 30%, 자부담 20%로 지원하고 있다. 지원 자금은 온실 및 육묘장 시설을 현대화하거나 주년 생산 및 온실 개선(화훼류)에 사용할 수 있다.

과수 고품질 시설 현대화 사업은 과수 농가의 시설을 현대화하여 재해 예방 효 과를 높이고, 경쟁력을 강화하려고 추진해 왔다. “최근 5년 이내 과수산업발전계 획 사업을 시행했거나 참여한 조직, 지역 푸드플랜에 참여 실적이 있고 3년 이상 출하 약정한 경영체를 대상으로 지원한다. 농외소득이 3,700만 원 이상이거나 폐업지원금을 지급 받고 5년 이내 동일 품목을 재배”한 농가 등은 제외한다(농림 축산식품부 2020a). 2020년에는 국고 50%(보조 20%, 융자 30%), 지방비 30%, 자부담 20%로 지원하고 있다. 사업 대상자는 과수 품질 개선이나 재해 예방에 필 요한 시설을 개선하는 데 자금을 활용할 수 있다. 비료·농약 등 직접 투입재나 농 기계, 난방 시설(포도·감귤) 등은 구입할 수 없다.

축산 분야 ICT 융복합 지원(자치단체) 사업은 축산 농가에 ICT 장비를 지원하 여 생산비를 낮추고 사양 관리 효율성을 높여 경쟁력을 강화하려고 추진하고 있 다. 2019년 스마트 축사의 생산성을 기존보다 20% 높이는 것을 성과 목표로 설 정하였다. ICT 융복합 시설을 적용할 수 있는 축산 농가를 대상으로 최대 10억 원을 지원한다. 2020년에는 국고 80%(보조 30%, 융자 50%), 자부담 20%로 지 원하고 있다.

(31)

제3장

농업 인적 자원 관련

구조 정책군

(32)

(33)

농업 인적 자원 관련 구조 정책군

3

농업 인력 육성은 농가의 유지·성장이라는 과제와 직접 연결되어 있다. 농업 주 체를 육성, 확보함으로써 생산력을 유지하고자 하는 목적을 가지고 있는 것이다.

한국의 농업 인력 육성 정책은 ‘후계농’, ‘전업농’ 육성으로 대표할 수 있으며 인력의 유출 속에서도 규모화·전업화된 농업 인력(=농가)을 바탕으로 한국 농업 의 기초를 유지하는 역할을 담당하였다.

하지만 현재는 농가의 세대 계승과 청년 세대의 유입이 미약한 상황에 처해 있 기 때문에, 농업 인력 육성의 관점을 새롭게 정비하고, 과감한 정책적 전환도 필 요한 상황이다.

본 자료에서는 주요한 농업 인력 육성 정책의 흐름을 이해하고, 지금까지의 정 책 성과를 성찰하면서 이후의 대응 방향을 검토한다.

(34)

1. 농업 인력 육성정책군 개요 및 검토 방향

1.1. 농업 인력 문제의 인식

농업 인력 문제는 ‘농가’, ‘농업법인’을 포괄하는 농업 경영체의 관점과 연결되어 있 다. 강건한 농업 경영체로서 농가의 존속·성장(=소득 확보)이 이루어져야 하며, 농업 경영체의 구성원인 농업인의 세대 계승, 신규 유입, 역량 향상 등이 지속되어야 한다.

농업구조, 농업 경영체와 관련한 주요한 지표들을 살펴보면 취약한 농업구조, 농 업 경영체 구조를 확인할 수 있는 것이다. 경영주의 고령화가 심화되고, 농가 소득 이 ‘농업이 아닌 농외’ 소득에 의존하는 방식으로 변화하여 농가의 존립(存立) 방식 이 바뀌었다. 또한, 농업구조의 변화로 대규모·전업적 상층농이 성장하기는 하였 으나 여전히 영세·소농이 대다수를 구성하여 영농 활동을 이어가고 있다. 이러한 상황에서는 유효한 농업생산성, 농업소득의 확보가 어려워지면서 농업 경영체 전 반의 존립과 지속성이 위기에 처할 것이라는 우려가 있는 것이다.

최근에는 농업 내부의 구조적인 변화와 맞물려, 귀농·귀촌인 및 다문화 가족의 증가와 다각화된 농촌융복합산업의 발전 등 농촌사회 통합과도 관련된 확장된 영 역에서 농가, 농업 인력의 문제가 발생하고 있다. 기존의 농업 인력 관점이 농업인, 농가 등 좁은 범위에서 문제를 인식하였다면, 이제는 확장된 시야에서 경영체, 구 조의 문제를 살펴볼 필요가 커지고 있는 것이다.

1.2. 농업 인력 육성 정책 검토 방향

농림사업 가운데 농업생산지원과 관련한 사업들은 궁극적으로 농업 경영체를 대상으로 하기 때문에 이들의 육성과 관련되어 있다. 원예, 과수, 축산 등 주요 품 목별 생산 지원이 농가를 비롯한 농업 경영체의 생산기반 확충, 생산성 향상을 지 원함으로써 이들의 성장·발전 추진에 기여하고 있기 때문이다.

(35)

1995년 WTO 체제 출범, 2004년 쌀 수매 폐지에 따라 시작된 직접지불은 쌀 중심의 직접지불 시기를 거쳐, 2020년부터 공익형직불로 전환되어 확장되었다.

이외에도 폐업 지원, 재해보험 등 농업 경영체의 경영안정망을 확충하기 위한 정 책과 청년농 지원, 경영이양·농지연금 등 구조적 문제해결을 위한 지원 정책들도 시행되고 있다.

한편, 좁은 의미의 농업 인력 육성 정책은 직접적으로 전업적 농가 육성, 역량 향상 등을 목표로 하는 사업이다<표 3-1>. 주요한 정책은 ① 농업인의 전문화·규 모화 촉진(후계농 육성 사업 등 융자 지원) 및 역량 향상(농업마이스터대학 등) ② 신규농·청년농의 유입 확대(청년 농업인 영농 정착 지원 사업, 귀농·귀촌 활성화 등) ③ 후속 농업 세대 창출을 위한 교육(한국농수산대, 농고·농대 지원 등)이 편 제되어 있다.

농업 인력 육성 정책의 범위가 매우 넓고, 이들을 복합적으로 이해할 필요가 있 으나, 본 자료에서는 농업 교육을 제외하고, 좁은 의미의 주요한 농업 인력 육성 정책에 초점을 두어 검토하도록 한다. 장기간에 걸쳐 이루어진 농업 인력 육성 정 책에 따른 변화를 점검하는 것은 물론, 2000년대 이후에 전개되고 있는 새로운 농업 인력 육성의 관점과 정책적 확장을 살펴보면서 미래 농업을 위한 정책 방향 을 점검하는 것으로 구상하였다.

2020년 예산을 기준으로 구체적인 사업항목으로는 다음과 같은 항목이 주요 한 검토 대상이다.⁶⁾

∙ 농업자금이차보전 _ 후계농업경영인육성자금

∙ 농업자금이차보전 _ 귀농농업창업 및 주택 구입 지원 자금

∙ 청년농업인영농정착 지원

∙ 귀농귀촌활성화 지원

6) 농업·농촌교육훈련 지원, 농촌고용인력 지원, 농업법인 제도 등 농업 인력 육성 정책의 범주에 포함 해야 하는 사항들이 있으나 이들 사업에 대해서는 별도의 항목에서 검토하도록 한다.

(36)

<표 3-1> 2018년 농림축산식품부 예산 항목: 농업 인력 육성 관련 사업

항목 세부사업명 비고

□ 일반회계 분야100

농림수산 부문101

농업ㆍ농촌 프로그램1100

농업 인력 육성 및 창업지원 한국농수산대학 운영

□ 농어촌구조개선특별회계 가. 농어촌 구조 개선 사업 계정

분야100 농림수산

부문101 농업·농촌

프로그램1000

농가경영안정 ∙ 농업자금이차보전 후계농,

귀농·귀촌 창업, 주택자금 융자 등 프로그램1100 ∙ 농식품벤처창업활성화 지원

프로그램2100

양곡관리 ∙ 식량작물공동경영체육성 프로그램2200

농업신산업육성 ∙ 스마트팜청년창업보육센터 나. 농어촌특별세사업계정

분야100 농림수산

부문101

농업·농촌 프로그램1000 ∙ 경영이양직불

프로그램1100

∙ 청년농업인영농정착 지원

∙ 농업·농촌교육훈련 지원

∙ 농촌고용인력 지원

∙ 귀농귀촌활성화 지원

프로그램4100 농촌복지 및 지역 활성화

∙ 농업인자녀 및 농업후계인력 장학 금 지원

∙ 농촌공동체활성화 지원

∙ 청년 농촌 보금자리 조성

∙ 농촌유휴시설활용 창업 지원

□ 농지 관리 기금 분야100 농림수산

부문101

농업·농촌 프로그램1000 ∙ 경영회생지원농지매입(융자) 프로그램1100 ∙ 맞춤형농지 지원(융자)

∙ 농지범용화시범사업 프로그램4100 ∙ 농지연금(융자)

□ 농업·농촌공익기능증진직접지불기금 분야100

농업·농촌 프로그램1000 ∙ 쌀소득보전변동직불

∙ 공익기능증진직불

□ 자유무역협정 이행지원기금 분야100

농림수산

부문101

농업·농촌 프로그램1000 ∙ 피해보전직불

∙ 폐업 지원 프로그램1100 ∙ 농식품모태펀드출자

□ 농어업재해보험기금 분야100

농업·농촌 프로그램1000 ∙ 재해보험금 자료: 농림축산식품부(2019).

(37)

2. 농업 인력 육성정책 및 주요 사업의 변화

2.1. 농업 인력 육성정책의 시대적 변화

2.1.1. 개관

농업 인력 육성정책은 현대적인 농정이 시작된 이래 현재까지 지속적으로 진행되 고 있다. 국가 경제 내에서 농업 생산과 농촌 지역경제의 활력을 확보하기 위해 농가, 농업 경영체의 육성을 지속적으로 추진해 온 것이다. 특히, 헌법의 정신에 따라 자경·

가족농을 중심으로 이들의 영농기반 확충과 소득향상이라는 과제에 집중하여 왔다.

일관된 목표 속에서도 농업 인력 육성은 시대적 요구에 따라 변화하였다<그림 3-1>. 1950~1970년대에는 농가 자립과 생산량 증대를 추구하였다면, 1980~1990 년대에는 구조정책과 맞물려 규모화된 전업적 농가를 선택적으로 육성하였고, 2000 년대 이후에는 새로운 농업 인력의 유입과 다각화된 농업 경영체의 육성이라는 방향 으로 사업이 전개되었다.

(38)

<그림 3-1> 농업 인력 육성정책의 시대별 변화 원자료: 한국농촌경제연구원(편) (2015), 마상진(2011: 11-12), 국가기록원(http://www.archives.go.kr) 등의 자료를 참고하여 정리. 자료: 이명헌 외(2018: 35).

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2.1.2. 1950~1970년대: 자립과 생산량 증대

대한민국 정부가 수립되면서 작성된 헌법과 이후 1953년부터 진행된 농지개 혁(농지개혁법 제정1950년)에서는 “자작농(自作農)”의 창설이 중요한 국가적 과 제로 규정되었다. 헌법의 경자유전 원칙을 실현하고, 전근대적 소작체계를 극복 하는 역사적 계기를 마련한 것이다.

농가 육성정책은 1960년대부터 본격적으로 시작되었다. (1967년 농업기본법 제정) 당시 농가 육성의 관점은 영세성·저소득 상황을 개선하기 위한 것으로 ① 자립적 가족경영 ② 협동경영 ③ 농기업 등 3가지 경영주체 육성 방안이 제시되기 도 하였다. 1963년 협동경영 방식의 개척농장 시범 사업, 1965년 자립 안정 농가 육성 사업이 시작되었으나 성과를 도출하지는 못했다.

1960년대 후반 이후 국가 주도의 산업화가 본격화되면서 신품종·농약·비료 등 기술과 결합한 식량 생산의 획기적 증대(식량자급화)가 추구되었다. 농가와 관련해서는 1968년부터 4개년 단위 농어민 소득증대 특별 사업을 시작하여 채 소, 축산 등 32개 경제작물의 도입을 추진하였다. 이 사업에서 ‘단지’, ‘주산지’ 개 념이 처음 등장하였다.⁷⁾ 1972년 2차 계획기간 중 1974년부터는 새마을 소득증 대 특별 사업으로 개편되어 진행되었으며, 성격은 달라졌으나 정권이 바뀐 1980 년대에도 새마을 소득 특별 지원 사업 등으로 지속되었다.

2.1.3. 1980~1990년대: 후계농, 전업농 육성

급격한 경제성장 과정에서 농업·농촌의 인력이 단시간에 도시·산업으로 이전 되었기 때문에 1970년대 후반부터 적정한 농가, 농업 인력의 유지, 확보가 농정 의 과제로 등장하였다.

7) 경제작물의 경우 “주산지를 중심으로 집단생산에 의한 생산성 향상과 유통권의 형성 (중략) 가공처리 시설 등을 동시 개발함으로써 가공 원료권을 조성하고 이에 따라 종래의 분산농정은 주산지 조성을 중심으로 한 지역 위주의 종합지역개발 농정의 구현으로 전환되었다.” (농수산부 1975: 54).

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이 시기에는 ‘농업구조정책(農業構造政策)’의 관점에서 농가구조 개편이 추진 되었으며, 규모화되고 전업적인 농업 경영체를 선별적으로 육성함으로써 이들이 주도하는 농업구조로 전환하려는 방향으로 정책이 전개되었다.

농업구조정책이 운용되었던 시기에는 상층농(上層農)을 중심으로 경영체를 선 발하여 농업 생산의 상당 부분을 담당토록 육성하는 것을 지향하였다. (‘선택과 집중’) 전문 경영체가 고도의 농업생산성을 바탕으로 도시 근로자와 동등한(혹은 그 이상의) 소득을 확보하면서 농업의 성장·발전의 담당자 역할을 하도록 구상한 것이다. 말 그대로 “경쟁력 있고 정예화된 농업 인력을 육성하는” 정책으로서 작 동하여 왔고, 여전히 그러한 관점이 통용되고 있는 상황이다.

대표적인 사업은 1981년부터 시작된 ‘농어민후계자 육성 사업’이다. ‘농어민 후계자육성기금’을 별도로 조성하여 매년 5,000명 규모로 청장년 후계자를 선발 하여 농지·농기계·축사 등 생산기반 확충을 위한 자금을 융자·보조하였다. 1990 년 이후에는 연간 1만 명 규모로 확대되었고, 이 사업은 ‘농어민후계자’라는 명칭 과 지원 대상을 개편하면서 ‘후계농업경영인’이라는 명칭으로 현재까지 이어지 고 있다.

이외에 1992년 후계자 육성 사업 내에서 일반 후계자와 규모화를 지향하는 전 업농을 확대·추가 지원하는 사업이 시작되었고, 이 사업은 1995년 쌀 전업농 육 성 사업으로 별도의 사업으로 분리되었다. 2005년 이후에는 벼 재배면적 2ha 이 상인 농가를 대상으로 선발하는 등 영농 규모화를 강하게 추진하였으나, 2018년 이후 추가 선발하지 않아, 폐지된 상태이다.

2.1.4. 2000년대 이후: 맞춤형 농업 인력 육성, 귀농·귀촌, 청년농

2000년대를 넘어서면서 주요 작물의 수급 불안(과잉, 과소)이 반복되고 사회 변동에 따른 귀농·귀촌의 증가 현상이 나타나면서 농업·농촌 인력 정책의 방향에 변화가 나타났다. 후계자, 전업농 등 농가·농업 인력 ‘육성’의 관점은 약해지고, 농업·농촌을 둘러싼 사회문제 해결을 위한 인력 정책이 강화되고 있는 것이다.

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‘맞춤형 농정’은 규모화·전업적 농가 중심의 선택적 육성 방식에서 탈피하여 영세·소농을 포함하는 농가 특성에 따른 지원체계를 마련하는 것을 지향하였다.

농가의 계층격차가 심화되고 있는 상황을 타개하고, 품목·지역·연령에 따른 농 가의 다양성을 고려한 농정 추진의 틀을 구상하고 있는 점에서 농가·농업 인력 육 성의 틀을 획기적으로 변화시킨 관점이라고 할 수 있다.

현실적으로는 맞춤형 농정은 2004년 쌀 수매제가 폐지되고 직접지불 체제로 전환되면서 실제 자경을 실시하는 수급 대상의 등록·선별 필요에 따라 논의되기 시작한 것으로, 2008년 농업 경영체 등록제가 도입되는 등 기반 구축을 위한 상 당한 노력이 투입되었다. 하지만 현실적으로는 농업 경영체 등록제는 당초에 지 향하였던 맞춤형 농정의 틀을 만들어 내지 못한 것으로 파악되고 있다. 정보의 불 확실성 문제가 상존해 있고, 기존 사업별 지원 방식이 공고하게 유지되고 있기 때 문에 농업 경영체 특성에 따른 지원 사업과 방식은 만들어내지 못했기 때문이다.

2007년부터는 귀농·귀촌 지원 사업이 시작되었고, 2018년부터는 청년창업농 (청년창업형 후계농) 영농 정착 지원 사업이 도입되었다. 이들 사업은 농업·농촌 외부에서의 인력 유입을 유인, 촉진하고자 하는 목적으로 내용을 구성하고 있는 특징이 있다. 특히, 청년창업농 영농 정착 지원 사업의 경우 기존 농업 인력 육성 사업의 틀에서 완전히 벗어난 새로운 방식으로 추진되고 있어 주목된다. 후계자·

전업농 등 기존 방식은 영농기반 융자 지원과 교육·역량 확대를 병행하는 방식이 었다면, 청년창업농 영농 정착 지원 사업은 농업·농촌 정착에 필요한 소득을 직접 지원하는 방식을 택하고 있는 것이다.

2.2. 주요 농업 인력 육성정책 사업의 내용과 변화

2.2.1. 농어민후계자 육성 사업(후계농업경영인 육성 사업)

후계자 육성 사업은 1978년부터 1980년 3년간 영농후계자 육성 지원 사업에 연원을 두고 있다. 단기(1년), 중기(2년 거치 3년 상환) 융자를 제공하면서 교육훈

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련과 영농지도·사업평가를 받도록 하는 내용이었다. 당시 금리가 단기 15%, 중기 12.0~18.5% 이르는 등 매우 높았기 때문에 실효성이 미약하였다(한국민족문화 대백과사전).

후계자 육성 사업은 1981년 「농어민후계자육성기금법」의 제정으로 법제적 기 초를 확보하였다. 후계자기금은 권력형 부정 축재자 기부재산 매각대금 391억 원 을 기초로 마련된 것이었고, 이후 정부와 축산진흥기금 출연 등으로 확대하였다.

1990년 농어촌발전특별조치법이 제정되면서 동법이 폐지되고, 기금은 농어촌발 전기금으로 통합되었다. 1999년 농업·농촌 및 식품산업 기본법이 제정되면서 후 계농업경영인 관련 조항이 이관되었다가⁸⁾ 2009년 농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률이 제정되면서 동법에 제도적 근거를 두게 되었다.

최초의 후계자 육성 사업은 1981년에는 병역을 필하거나 면제받은 30세 이하 로 규정하였으나, 바로 다음 해인 1982년부터 35세 이하로 상향하였고, 현재는 50세 미만, 영농 경력 10년 미만인 사람으로 운용되고 있다.

후계자 육성 사업의 정책 지원은 농지 및 시설·농기계 등 영농기반 확충 목적의 융자로 이루어지고 있다(종자, 농자재 등 운영비로 운용할 수 없음). 1981년 500 만~700만 원 3년 거치·4년 균분 상환 5% 조건이 부여되었으며, 2020년 현재는 최대 3억 원 5년 거치·10년 분할 상환, 2% 고정금리로 융자가 실행되고 있다.

한편, 2005년부터 기 지원 후계농업경영인 중 우수후계농업경영인 추가 지원 사업을 시행하고 있으며, 2020년 현재 최대 2억 원 5년 거치·10년 분할 상환, 1%

고정금리로 지원하고 있다. 후계농업경영인 육성 실적은 <표 3-2>와 같다.⁹⁾

8) 농어촌발전특별조치법은 어업인후계자 등 조항을 유지하면서 2009년까지 잔존하였으며, ‘농어업경 영체육성 및 지원에 관한 법률’이 제정되면서 폐지되었다.

9) 후계농업경영인 육성 사업 연령 상한은 1981년 30세 → 1982년 35세 → 1992년 40세 → 2001년 신규 40세 미만 / 창업 35세 미만 → 2004년 신규 45세 미만 / 창업 35세 미만 → 2009년 45세 이 하(단일화) → 2010년 18~45세 미만 → 2014년 18~50세 미만으로 변화했다.

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<표 3-2> 후계농업경영인 육성 현황

단위: 명, 백만 원

구분 합계 1981~

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 육성 인원 143,911 136,542 1,861 1,886 1,807 1,815 2,625 2,600 지원 자금 3,118,667 2,440,405 161,358 176,225 163,774 176,905 169,518 183,696 주: 후계농업경영인 선발인원은 1,200명이 시도별로 배분되어 있으며, 청년창업형 후계농 1,600명은 시도별

배분인원에 따라 별도로 선발함.

자료: 농림축산식품부(2020a, 2020b).

2.2.2. 전업농 육성 사업

전업농 육성 사업은 1992년 후계자 육성 사업의 틀 내에서 운용하여, 연간 1,000명을 대상으로 5,000만 원을 융자하는 사업으로 시작되었다.

UR 협상 이후 수립된 1994년 농어촌발전대책에서 전업농 육성을 주요 과제로 책정하면서 2004년까지 10년간 가족 전업농 15만 호 육성 목표가 수립되었고, 1996년에는 쌀 6만 호, 축산 3만 호, 원예특작 3만 호 등 12만 호 육성으로 목표를 수정하였다. 실질적으로는 1995년부터 쌀 전업농 중심으로 사업이 전개되었고, 2000년 이후에는 쌀 전업농만 선발하였다.

전업농 육성 사업 초기에는 농기계구입자금(보조 20% 포함, 1992~1999년까 지 시행), 농지규모화자금, 시설자금 융자 등이 시행되었으나, 2000년 이후 쌀 전 업농만 선정하여 농지규모화 융자를 중심으로 시행되었고 2005년에는 농지은행 제도 도입과 함께 기존 60세 이하, 1ha 이상 → 55세 이하, 2ha 이상으로 선발기준 을 강화하고 지원 상한규모를 확대하는 등의 조치가 이루어졌다. 또한 지원은 농지 규모화 사업으로 농지구입자금 1%, 15~30년(연령별 차등) 상환 융자 지원하는 방 식으로 되고 있다. 2018년 농지은행사업의 농지규모화사업·농지매입비축을 통합 하여 청년농 중심의 맞춤형 농지 지원 사업으로 개편되면서 이후 전업농 선발은 진 행하지 않고 있다. 사업 시행 기간 동안 쌀 전업농 육성 실적은 <표 3-3>과 같다.

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<표 3-3> 쌀 전업농 육성 현황

단위: 명, 백만 원

구분

연도별 육성인원 취소

인원 현원 1995~

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 합계 육성

인원 105,513 1,425 1,211 862 644 392 649 606 111,302 53,832 57,470 주: 2018년 이후 농지은행사업 개편으로 신규 선정을 중단하였음.

자료: 농림축산식품부(2020b).

2.2.3. 귀농·귀촌 지원(도시민 유치 지원 사업, 귀농·귀촌 창업 및 주택 구입 지원)

2000년대 중반 이후 사회적 여건이 변화하면서 귀농·귀촌이 급격하게 증가하 였다. 베이비부머의 은퇴 시기, 서울권 과밀·집중의 폐해에 따른 주변·신도시 이 주 등 사회적 여건이 변화하면서 귀농·귀촌 경향이 빠르게 확산된 것이다.

2013년 이후 1만~1만 2,000호 내외에서 지속적으로 귀농가구가 유입되고 있 으며, 귀촌은 28만~33만 호로 광범위하게 이루어지고 있다<표 3-4>. 귀촌의 경우 에는 도시 인근 농촌지역으로의 이주와 도시화된 읍 지역으로의 이주 등을 포함하 고 있어 실질적 농촌 이주로 파악하기 어려운 수치라고 할 수 있다. 하지만 도시민 의 농업·농촌에 대한 관심 확대와 함께 이주 확산은 분명한 경향을 형성하고 있다.

<표 3-4> 연도별 귀농가구 및 귀촌가구 수 현황

단위: 호

연도 귀농가구 귀촌가구

2013 10,202 280,838

2014 10,758 299,357

2015 11,959 317,409

2016 12,875 322,508

2017 12,630 334,129

2018 11,961 328,343

2019 11,422 317,660

자료: 농림축산식품부·해양수산부·통계청(2020).