주요국의 사회보장제도:미국

사회보장제도

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미국

미국편

주요국의 사회보장제도

Ⓒ 한국보건사회연구원, 2012 초판 1쇄 인쇄│2012년 7월 15일 초판 1쇄 발행│2012년 7월 20일 발행인│최병호 발행처│한국보건사회연구원 주 소│122-705 서울특별시 은평구 진흥로 235 전 화│대표전화 02-380-8000 등록번호│1994년 7월 1일(제8-142호) 홈페이지│http://www.kihasa.re.kr 인쇄처│(주)한국장애인고용안정협회 값 13,000원 ISBN 978-89-8187-885-6 94330 978-89-8187-882-5 (전12권) * 잘못된 책은 교환하여 드립니다. 정 기 혜 한국보건사회연구원 선임연구위원 김 용 하 순천향대학교 교수 이 지 현 한국보건사회연구원 연구원

사회보장제도

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주 제 저 자 역사적 전개과정 강 명 세 세종연구소 연구위원 사회보장 관리체계 김 태 현 연세대학교 교수 인구구조 및 인구문제 이 삼 식 한국보건사회연구원 연구위원 최 효 진 한국보건사회연구원 연구원 경제와 정부재정 김 태 현 연세대학교 교수 소득분배와 사회보장 재정 김 태 현 연세대학교 교수 최근 사회보장 개혁동향 강 명 세 세종연구소 연구위원 고용보험 및 고용정책 전 창 환 한신대학교 교수 연금제도 전 창 환 한신대학교 교수 재해보험 정 연 택 충남대학교 교수 가족수당 김 형 모 경기대학교 교수 공공부조 이 현 주 한국보건사회연구원 연구위원 의료제도 김 주 환 강동대학교 교수 의료보장 김 주 환 강동대학교 교수 고령자 및 장애인복지서비스 조 한 진 대구대학교 교수 아동 및 보육서비스 김 형 모 경기대학교 교수 주택 및 주거 서비스 조 소 영 강남대학교 교수

제1부 사회보장제도 총괄

··· 9 제1장 역사적 전개과정 ··· 10 제2장 사회보장 관리체계 ··· 62 제3장 인구구조 및 인구문제 ··· 91 제4장 경제와 정부재정 ··· 111 제5장 소득분배와 사회보장재정 ··· 138 제6장 최근 사회보장 개혁동향 ··· 166

제2부 소득보장제도

··· 203 제1장 고용보험 및 고용정책 ··· 204 제2장 연금제도 ··· 231 제3장 재해보험 ··· 267 제4장 가족수당 ··· 297 제5장 공공부조 ··· 324

제3부 의료보장과 사회서비스 제도

··· 351 제1장 의료제도 ··· 352 제2장 의료보장 ··· 377 제3장 고령자 및 장애인 복지서비스 ··· 416 제4장 아동 및 보육서비스 ··· 450 제5장 주택 및 주거서비스 ··· 480

제1부

사회보장제도 총괄

제1장 역사적 전개과정

제2장 사회보장 관리체계

제3장 인구구조 및 인구문제

제4장 경제와 정부재정

제5장 소득분배와 사회보장재정

제6장 최근 사회보장 개혁동향

제

1

장

역사적 전개과정

❘제1절❘

들어가는 말

이 장의 목적은 미국 복지국가의 특수성을 분석하는 것이다. 미국 복지국가가 다른 선진국 복지체제와는 전혀 다른 특성을 갖는다는 사실은 잘 알려져 있다. 예외주의(exceptionalism)는 미국을 보는 전 통적 시각으로 잘 알려져 있는데 복지국가도 마찬가지로 예외주의 적 관점에서 분석된다. 나는 이 전통을 따라 미국 사회정책의 특수 성을 두 가지 시각에서 접근하고자 한다. 첫째는 무엇이 미국복지국 가를 예외적인 것으로 하는가에 대해 설명하는 것이다. 미국사회정 책의 특수성은 미국의 예외주의에 대한 구체적 사례이다. 일차적으 로 미국사회정책의 특수성은 미국의 왜소한 사회복지 지출의 수준 에서 드러난다. 미국은 OECD 국가 가운데 가장 잘사는 국가 군에 서 속하면서 사회지출은 가장 낮은 수준에 머물러 있다. 사회정책연 구에 대한 비교적 시야를 처음 제시하여 개척자적 역할을 했던 영 국의 티트머스(R. Titmus)는 복지국가를 유럽대륙을 일반적으로 사 민주의 및 대륙형 복지국가로 유형화하는 한편 미국은 그와는 대조 적 형태를 보인다는 점에서 잔여형(residual) 사회정책으로 분류함으 로써 이미 미국의 취약한 복지체제를 강조한 바 있다.1) 미국복지국가는 나중에 에스핑-앤더슨(Esping-Anderson)이 대중화

시킨 분류에 따르면 자유주의 복지국가의 전형이다. 두 번째, 나는 미국복지국가의 예외성을 지적하는 뿐만 아니라 왜 그렇게 형성되 었는지를 역사적 시각에서 분석하고자 한다. 미국에서 왜 예외적 복 지국가가 만들어질 수밖에 없었는가를 제시하고 그것이 이후에 어 떤 경로를 통해 오늘날의 모습으로 형성되었는가를 밝히는 것이 중 요하다. 미국복지국가는 1935년을 기점으로 전통적 잔여형 제도에 사회보장제도를 더하여 본격적으로 구축되어 현재의 모습을 갖췄 다. 1935년 이후 사회보장의 골격은 국민 모두를 대상으로 하여 노 인연금, 실업보험, 장애연금, 산재보험, 그리고 메디케어 등으로 확 장되었다. 한편 자산조사를 기초로 하는 공적 부조는 AFDC/TANF, 영 양보충지원제도(SNAP), 소득보완지원제도(SSI), 메디케이드, 근로장 려세제, 그리고 주거, 직업훈련 및 아동보호 지원제도 등을 포괄한 다. 보편적 복지와 잔여적 복지는 급여 자격에 따른 분류라면 공적 복지와 사적 복지는 급여를 제공하는 원천에 따른 분류이다. 복지체 제는 국가 외에 가족, 공동체, 그리고 시장의 역할과 참여도 포함한 다. 공적 복지가 국가를 통한 복지라면 사적 복지는 국가 이외의 통 로를 거친다. 미국은 다른 선진민주주의 국가에 비해 복지국가의 사 적 비중이 높은 것을 특징으로 한다. 사적 복지의 역사적 도입과 이 후의 발전과 변화를 논의하지 않고는 미국복지국가를 분석하기 힘 들다. 여기서는 사적 복지와 공적 복지의 상호작용이라는 관점에서 분석한다. 글은 다음과 같은 순서로 진행될 것이다. 첫째 부분은 문제제기의 1) 1990년에 시작된 에스핑-앤더슨은 복지국가를 영미의 자유주의 복지국가, 유럽대륙 의 비스마르크식 복지국가, 그리고 북구의 사민주의 복지국가의 세 가지 유형으로 분류하고 이를 대중화시켰는데 그 최초의 시도는 티트머스의 복지체제 분류에서 등 장한다.

부분으로서 미국복지국가의 왜소성에 대해 정밀한 논의를 제공한 다. 논의는 정량적 및 정성적 관점에서 왜소성의 규모와 성격을 집 중 논의한다. 미국의 특수성은 미국만을 보아서는 드러나기 어렵고 따라서 비교적 관점을 통해 다른 선진민주주의 국가와의 비교분석 을 제공하고 있다. 두 번째 부분은 미국 복지국가가 역사적으로 어 떻게 형성되었는가를 관찰할 것이다. 미국국가는 다른 모든 역사적 변화와 마찬가지로 단선적으로 진행하지 않고 복합적으로 발전했 다. 복지국가의 구축 및 발전 단계는 거대한 변화를 계기로 이루어 졌다. 최초의 구축은 경제적 위기의 극치를 대표하는 대공황에 대한 반응이었다. 복지국가의 건설은 뉴딜 개혁체제의 중요한 일부를 구 성했다. 제2의 획기적 전환은 과거와는 달리 경제적 빅뱅이 아니라 정치적 빅뱅에 따라 발생했다. 1960년대 민권운동의 폭발적 발발을 위시한 전반적 진보적 환경 속에서 만들어졌다. 존슨 민주당 대통령 이 주도했던 ʻ위대한 사회ʼ 프로그램은 뉴딜복지국가에서 미완된 부 분을 보강했다. 세 번째는 오늘날 미국복지국가를 특징짓는 사적복 지의 역할이 강화되는 것에 대해 분석할 것이다. 미국복지국가는 사 적복지를 고려하면 흔히 알려진 것과는 달리 그리 작지 않으며 다 만 ʻ은폐된 복지국가(hidden welfare state)ʼ의 형태를 취하고 있다. 이 런 점에서 ʻ은폐된 복지ʼ를 구명하는 것이 필요하다. 미국 복지국가 의 특수성에 대한 최근 연구동향을 비교연적 시각에서 주목하면서 각각의 시점에서 왜 그렇게 형성되었는가를 밝히는 것이다. 복지국 가의 대표적 은폐영역에 속하는 근로장려세제는 1975년 도입된 이 후 대중적 지지가 높아 지속적으로 확대되어왔다. 네 번째는 요약 및 결론이다.

❘제2절❘

미국의 복지국가는 왜소한가?

미국복지국가는 왜소한가? 이는 미국 복지국가를 논의하면서 언 제나 가장 흔히 등장하는 질문이다. 결론부터 말하면, 이 질문에 대 한 답은 긍정적인 동시에 부정적이다. 객관적 지표에서 보면 미국은 유럽에 비해 엄연히 사회적 지출을 덜하고 있다. 선진민주주의 국가 가운데 미국은 복지국가의 발전이 늦었고 그 폭도 넓지 못했다는 것은 잘 알려져 있다. [그림 1-1-1]은 OECD 19개국을 대상으로 공 공부문의 규모를 비교해서 보여준다. 복지국가는 개념적으로 에스 핑-앤더슨이 강조한 것처럼 탈상품화를 말하며 탈상품화는 국가개 입의 정도를 의미하는 점에서 경험적으로는 공공부문의 규모로 알 수 있다. 공공부문의 규모는 사회지출과 공공부문의 고용규모로서 더욱 구체화된다. [그림 1-1-1]은 이 두 가지 지표를 이용해 복지국 가의 규모를 측정한 것이며 미국은 한국, 일본 및 멕시코 등을 제외 하면 복지국가의 규모가 가장 왜소하다. 미국의 공공고용은 총고용 대비 15.7%로서 가장 높은 핀란드(29.7%)의 반 정도에 불과하다. 한 편 사회지출의 규모에서는 16%로서 가장 높은 지출을 기록한 프랑 스(28%)에 비해 12% 떨어진다. 이처럼 선진민주주의 체제에서는 국 민총생산 대비 사회지출의 규모를 비교하면 외견상 일본을 제외하 면 가장 낮은 위치에 있다. 그러나 단순히 작다고 할 수는 없고 다 양한 다른 측면을 고려해야 한다. 우선 규모 문제는 정부의 개입을 보다 넓게 파악하면 상당히 줄어든다. 정부는 공적 지출을 통해서만 사회문제를 해결하는 것이 아니라 사회적 규제와 조세지출, 그리고 간접세 등을 동원해서도 사회정책의 질과 방향에 중대한 변화를 준다.

[그림 1-1-1] OECD 국가들의 정부의 크기

자료: OECD Historical Statistics, OECD Social Expenditure Data 2009

한편 미국의 사회비 지출은 낮은 수준이지만 교육비 지출을 가장 많이 하는 나라의 하나이다. 교육이 개인의 복지에 중요한 영항을 미치는 이유는 소득수준이 교육에 의해 결정되기 때문이다2)_{. 교육} 은 인적 자원의 질을 결정한다. 교육은 고용의 기회를 높여주는 점 에서 모든 국가는 교육을 핵심적 과제로 삼는다.3) _{이런 점에서 교} 육지출은 사회지출의 핵심적 일부이다.4) _{오늘날처럼 기술변화의 속} 도가 빠른 상황에서 교육이 만들어낸 숙련노동의 보유여부는 소득 의 다과를 결정한다(Machin 2008). 기술변화가 급격히 변화하는 경 우 교육수준이 낮은 노동은 지식사회가 요구하는 업무를 생산적으 로 처리할 수 없으며 따라서 교육수준이 높은 노동에 비해 보상이 작을 수밖에 없다. 교육은 중대한 투자이며 가정배경은 교육투자에 2) 이 부분에 대한 상세한 논의는 강명세(2011) 참고. 3) OECD는 교육을 핵심 정책과제로 선정했다. EU와 미국도 마찬가지로 교육을 통해 노동시장을 활성화시키는 정책을 추진한다. 이에 대해서는 Allmendinger, Ebner, and Nikolai(2010).

4) Garfinkel, Rainwater, and Smeeding(2010)은 미국이 복지후진국이라는 종래의 주장에 이의를 제기하는데 그 중요한 근거의 하나로 공중보건과 교육에 대한 지출이다.

막대한 영향을 준다(Atkinson and Bourguignon 2000: 10). 교육은 사 회보장 및 사회부조와 더불어 미국복지국가의 3대 근간을 형성한 다.5) _{사회지출은 좁은 의미로는 의료, 연금, 실업보험에 대한 지출} 을 의미하며 교육비는 넓은 의미에서 사회지출의 일부이다(Lindert 1996: 1). 그렇다면 미국의 사회지출은 교육비를 합하면 크게 늘어 나는가? <표 1-1-1>에서 보는 것처럼, 미국의 교육비는 국민총생산 <표 1-1-1> OECD 19개국의 국민총생산 대비 총사회지출 비교 단위: % 국가 사회비 교육비 총사회비 미국 16.50 7.24 23.75 호주 16.50 5.42 21.92 오스트리아 27.26 5.34 32.60 벨기에 26.34 6.84 33.18 캐나다 16.86 5.93 22.78 체코 26.35 4.41 30.75 덴마크24.83 9.67 34.51 핀란드 28.75 5.84 34.58 프랑스 26.24 6.27 32.51 독일 21.33 5.04 26.37 아일랜드 16.31 5.60 21.91 이탈리아 26.41 5.31 31.72 일본 19.26 5.87 25.12 한국 8.15 7.55 15.71 멕시코 7.20 5.98 13.18 네델란드 20.71 5.86 26.56 뉴질랜드 18.39 6.59 24.98 노르웨이 22.02 5.25 27.28 포르투갈 22.885 5.29 28.18 스페인 27.70 5.11 32.81 스웨덴 25.71 6.30 32.01 스위스 25.708 5.73 31.44 영국 21.32 5.70 27.02 자료: OECD 2009 Social Expenditure

5) 교육지출은 특히 지방정부가 담당했다. 교육 이외의 사회지출에 대해서는 연방정부 가 75% 맡았다면 교육지출의 95%를 지방정부가 떠안았다. 이에 대해서는 Gilens 1999: 15-16.

대비 7.2%로서 선진민주주의 가운데 최고 수준에 있다. 그러나 교 육비를 포함시켜 좁은 의미의 사회지출을 확대 해석하더라도 미국 의 왜소한 복지국가는 커지지 않는다. 그러나 총사회비만을 보면 올바른 규모를 파악하기 곤란하다. 복 지국가는 사회가 인간생활에 내재하며 개개인 누구나 직면하는 는 리스크 즉 실업, 질병, 빈곤, 및 노령에 대비하는 방식을 제공하는 것이다. 복지국가는 사회적 리스크의 위험의 처한 시민에게 식품: 주거, 의료, 아동보호와 노인보호와 같은 기초적 필요를 보장하는 것이다. 복지국가는 일률적으로 진화하지 않고 각각이 처한 역사적 환경과 조건에 따라 복합적 구조를 구축해왔다. 자본주의경제가 순 순히 시장으로만 작동하지 않고 혼합경제 형태로 진화한 것과 마찬 가지로 복지국가 역시 혼합적 성격을 갖는다. 구체적으로 각국의 복 지국가의 특성은 혼합의 정도를 반영하는 것이다. 이런 관점에서 보 면 에스핑-앤더슨이 정교히 제시한 복지국가의 분류는 바로 혼합비 율을 반영한 것이다. 가장 대표적인 예는 미국의 연방주의이다. 연 방주의를 채택하고 있는 미국의 경우 복지국가는 연방국가와 주 정 부가 공동 관리된다(Katz 2002). 연방주의 외에도 미국의 역사적 특성 가운데 복지국가의 형성에 두드러진 영향을 행사한 변수는 몇 가지 차원에서 확인된다. 미국의 한 연구는 왜소성을 강조하는 전통적 가설이 네 가지의 잘못된 가 정에서 출발한다고 보고 이를 조목조목 비판하는데 이는 미국 복지 국가의 다양한 측면을 이해하기 위해 경청할 만하다.6) _{네 가지 가}

6) Christopher Howard(2007). Howard는 Pierson, Hacker, 등과 더불어 비교적 관점에서 역 사적 안목으로 미국복지국가의 성격을 분석하려 한다는 점에서 미국복지국가를 이해 하려는 사람에서 폭 넓은 이해를 제공한다. 단순히 정책적 관심을 넘어서서 역사적 시야에서 변화를 본다는 점에서 복지국가의 발전에 대해 다양한 의미를 제시한다.

운데 미국복지국가의 연구 문제점과 현황을 이해하는데 함의가 깊 은 세 가지 오류는 주목할 가치가 있다. 이 연구에 따르면, 첫 번째 오해는 유럽 국가를 준거점으로 삼는 점에서 비롯된다. 유럽의 복지 국가는 주로 보편주의적 사회보장을 중심으로 발전했기 때문에 유 럽을 준거틀로 하면 당연히 미국은 후진적 복지국가일 수밖에 없다. 준거를 바꾸면 미국복지국가의 위상 역시 달라진다. 미국의 사회정 책 방향은 사회보장보다 조세지출에 보다 중점을 두었다는 점을 고 려하지 않으면 미국복지국가의 발전을 이해하는 걸림돌이 된다. 복 지국가의 정책에서 사회보장은 중요한 부분이지만 유일한 길은 아 니다. 둘째, 기존의 연구경향은 흔히 미국복지국가의 양대 산맥으로 일 컬어지는 사회보장과 공적 부조에 한정되어 그 외에 다양한 복지국 가의 도구는 논의에서 제외된다7)_{. 사회보장과 사회부조는 미국복지} 국가의 이층구조(two-tiered model)로서 각각은 서로 다른 방식으로 진화했다. 흔히 사회보장은 미국복지의 장점을 대변하는 것으로 그 리고 사회부조는 온갖 단점의 덩어리라고 평가되곤 했다. 미국복지 국가를 총체적으로 보다 충실히 파악하기 위해서는 사회보장과 사 회부조 외에 다양한 통로의 사회정책이 존재한다는 점을 인식해야 한다. 셋째 오류는 미국복지국가에 대한 연구가 지나치게 과거에 집착 하거나 단편적 정책에 한정한다는 점이다. 과거에 대한 집착은 사회 7) 공적 부조는 흔히 웰훼어라고 일컬어지는 빈민정책과 동일시되며 그렇기 때문에 중 산층의 지지를 받지 못하게 되어 언제나 페기될 위험에 처한다. 1996년 복지개혁에서 AFDC가 TANF로 전환되면서 수급자격 자체가 약화되는 등 사회적 권리로서의 복지 국가의 성격을 허무는데 기여했다. 이에 대해서는 방대한 연구가 있다. 다음은 그중 대표적 일부 문헌이다: Collins and Mayer(2009)

발전의 급속한 속도를 감안하면 현실을 제대로 평가할 수 없게 만 든다. 미국은 1970년대 이후 거대한 변화의 와중에 있으며 복지국가 는 이러한 변화에 대응하고 있다. 기존의 연구는 일반적으로 1970년 대까지 주목해왔다는 점에서 급박하게 변화하는 실체를 파악하기 어렵다. 기존의 연구는 최근 동향을 분석할 때도 단일한 정책에 집 중함으로써 숲을 보지 못하는 오류를 범하기 쉽다. 이 같은 오류를 극복하자면 장기적 전망을 갖는 동시에 폭넓은 시야 속에서 미국복 지국가의 발전을 분석하는 것이 필요하다. 현실적으로 국가는 공적, 사적 및 조세제도의 세 가지 방식을 혼 합하여 사용한다. 혼합의 비율에 따라 복지국가의 성격이 결정된다. 국가는 연금이나 실업수당과 같은 직접적 현금지급 뿐 아니라 조세 정책과 규제정책을 통해 간접적 복지를 제공한다. 정부가 복지급여 부분에 대해 조세를 부과하면 부과하지 않을때 보다 복지비용은 감 소한다. 다시 말해서 순급여는 줄어든다. 특히 간접세의 정도는 복 지 수혜층의 소비패턴에 영향을 주고 이는 다시 전체 복지비용에 영향을 미친다. 마찬가지로 정부가 사용자가 고용 인력의 복지비용 을 직접 지불하도록 입법으로 강제한다면 총 사회비용은 변함이 없 으나 정부가 사용자로부터 받아서 급여를 제공할때 보다 공식 공적 비용은 감소한다. 정부는 또한 최저임금제를 제정함으로써 직접 지 출하지 않더라도 사회복지에 중대한 영향을 준다. 미국 복지국가의 특수성은 직접적 지출보다 간접적 지출의 비중이 크고 규제나 조세 정책을 통해 복지정책이 다른 나라에 비해 강력한 힘을 발휘한다는 점이며 이러한 특성은 <표 1-1-2>에서 잘 나타난다. 조세지출을 감 안하면 순 공적 사회비(두 번째 칸)와 순 사적 사회비(셋째 칸)는 증 가하여 직접지출만을 포함한 총사회비(첫째 칸)보다 크게 증가한다.

이러한 미국 사회정책은 역사적으로 다양한 조건과 힘들의 관계 속에 서 형성되었다. <표 1-1-2> OECD 23개국의 GDP대비 사회비지출(2009) 단위: % 국가 총 사회비 순 공적 사회비 순 사적 사회비 순 사회비 미국 15.7 16.9 9.0 24.5 호주 20.4 19.4 4.8 24.0 오스트리아 29.6 23.5 1.3 24.8 벨기에 28.0 24.1 2.3 26.3 캐나다 20.4 19.8 4.0 23.3 체코 22.2 20.7 0.0 20.5 덴마크34.2 25.6 0.8 26.4 핀란드 28.0 21.7 0.8 22.6 프랑스 33.0 29.2 2.1 31.2 독일 30.6 28.4 3.0 30.8 아일랜드 15.3 13.6 0.5 13.9 이탈리아 28.3 24.1 1.3 20.3 일본 18.5 18.6 3.5 22.1 한국 7.1 7.1 4.5 11.7 멕시코 5.7 6.9 0.2 6.9 네델란드 24.3 20.4 5.1 25.0 뉴질랜드 21.1 17.7 0.6 18.2 노르웨이 27.0 22.2 1.4 23.6 슬로바키아 19.8 18.1 0.4 18.4 스페인 21.7 18.6 0.3 18.9 스웨덴 35.1 28.0 2.6 30.6 영국 25.4 23.1 4.2 27.1

❘제3절❘

미국복지체제의 전개

미국복지국가의 이층구조를 형성하는 사회보장과 사회부조는 역 사적으로 다른 조건에서 태어났고 그 대상도 각각 다르다. 각각의 기둥은 다시 세분화된 소기둥으로 짜여진다. 우선 공적 복지국가는 첫 번째 큰 기둥이다. 공적 복지국가는 다시 공적 부조와 사회보험 및 조세의 하위 범주로 구성된다. 공적 부조는 빈민을 구제하는 역 할을 해온 가장 오래된 제도로서 자산조사방식을 기반으로 한다. 오 늘날 미국에서 특정한 의미를 암시하는데 쓰이는 소위 냉소적으로 쓰이는 ʻ웰훼어(welfare)ʼ라고 하는 것은 빈민에게 제공하는 공적부 조를 뜻한다. 사회부조는 식민지 시대부터 존재했던 가장 오랜 역사 를 가진 전통적 빈민정책이며 사회적 약자를 대상으로 한다(Katz 2001: 10). 사회부조는 두 가지 특징을 갖는다. 첫째, 사회적 부조는 중앙정부가 아니라 지방정부에 의해 관리되었고 재정 역시 지방 수 준에서 조달되었다. 19세기 와서 점진적으로 주 정부의 영역으로 편 입되었다. 둘째, 사회부조는 비용이 크게 들지 않았고 그렇기 때문 에 지속 가능했다. 3대 주요 연방 프로그램에 해당하는 AFDC, 식 권, 그리고 보충보장소득을 합해도 연방정부 예산의 4%에 불과했 다. <표 1-1-3>은 2007년 현재 사회보장제도와 사회부조정책의 골 격을 보여준다. 자산조사의 공적 부조에서 가장 큰 지출은 3천억 달 러 이상을 쓰는 메디케이드가 차지한다. 한편 사회보장의 지출은 대 부분 노인연금(OASI)와 노인의료보험이 합하여 9천억 달러에 이르 는 등 압도적이다. 공적 부조의 기원은 17세기 영국에서 비롯되는데 영국의 이민자 들이 미국에 함께 가져왔다. 공적 부조는 20세기 초 주 정부의 관리

영역으로 들어오면서 소액의 현금급여로 제한된 수에게 부여하는 모성연금이 시작되었다. 이후 대공황 당시 연방정부가 처음으로 주 정부와 공동으로 두 종류의 공적 부조를 도입했다. 즉 노인부조(Old Age Assistance)와 아동지원(Aid to Dependent Children)이다. 노인부 조는 이후 사회보장으로 흡수될 때까지 가장 큰 비중을 차지하는 사회부조였다. 아동지원은 당시까지 주 정부의 관할이었던 모성연 금을 연방정부가 맡은 것이었으며 이는 다시 부양아동가족지원(Aid to Families with Dependent Children)으로 전환되었다. AFDC는 미국 의 전형적 ʻ웰훼어ʼ로서 사회적으로 그리고 정치적으로 가장 많은 논 <표 1-1-3> 공적 부조와 사회보장의 지출과 수급(2007) 단위: 백만 달러, 건 구 분 이전 _종류 지원 대상 _{(백만 달러)}지출 수급건 공적 부조 메디케이드 현물 부앙자녀, 장애, 노인 327,875 56,821 SSI 현금 노인, 맹인 및 장애 개인 가족 41,205 7,360 AFDC/TANF 현금 대부분 한부모가족 11.624 4,138 근로장려세 현금 소득개인 48,540 24,584 식권(SNAP) 현물 개인 가족 30,373 26,316 주거보조 현물 개인 가족 39,496 5,087 학교급식 현물 취학아동 10,916 40,720 WIC 현물 모성, 유아 및 영양부실 아동 5,409 8,285 취악전지원 현물 모든 아동 6,889 908 사회 보장 OASI 현금 62세 이상 노인 485,881 40,945 메디케어 현물 65세 이상 노인 및 _{장애연금수급자} 432,169 44,010 실업보험 현금 노동경험 실업자 32,454 7,642 WC 현금 노동경험장애인 55,217 NA 장애연금 현금 노동경험장애인 99,086 8,920 자료: Ben-Shalom, Moffitt, and Sholz 2011, Table1.

란의 대상이 되었다.8) 1974년 미국 의회는 사회적 약자를 대상으로 하는 공적 부조를 일원화하여 보충보장소득(Supplemental Security Income)을 제정했다. 보충보장소득은 노동능력이 없는 노령층, 시각 장애인, 그리고 장애인을 지원대상으로 한다. 대표적 공적 부조인 AFDC는 거대한 사회적 논란 끝에 1996년 클린턴 정부 하에서 개혁 되어 TANF로 전환되었다. 1996년 사회복지개혁은 1930년대와 1960 년대에 활발했던 사회복지법 확대 이후 최대의 변화로 평가된다. 1996년의 복지개혁은 ʻ개인책임과 근로의 조화(PROWA)ʼ법으로 구 체화된 후 현재까지 미국의 공적 부조의 근간을 이루고 있다. 한편 사회보장은 남성 노동자와 노동시장의 경력을 기초로 하여 생겨났다. 사회부조는 자산조사에 의해 실시되며 빈민을 대상으로 하는 점에서 급여수준이 낮고 잔여적이라면 사회보장은 보편적으로 일정 수준에 달하는 모든 이에게 해당되며 급여수준도 상대적으로 높다. 미국의 공적 사회보장은 20세기 초 산재에 대한 보상정책으로 시작했다. 모든 면에서 사회보장이 사회부조에 비해 우월하다. 1930 년대까지 미국에는 보편적 사회보장제도가 부재했고 당시 몇몇 주 에서 시범적으로 실업과 노령연금을 실시했었다. 1935년 사회보장 법의 통과와 함께 연방정부는 실업보험과 노인연금보험을 실시했 다. 1956년 미국의회는 장애인보험을 그리고 1965년에는 노인의료 보험을 도입했다. 사회보장은 사회부조와는 달리 막대한 비용이 소 요된다. 2007년 노인연금에는 1조 3천억 달러 이상이 들었다. 이는 공적부조지출에 쓰인 900억 달러의 약 15배에 해당하는 큰 비용이 8) 미국의 양극화 복지국가는 언술에서 드러난다. 자산조사를 기초로 하는 사회부조를 웰훼어ʼ라고 지칭하여 반조롱의 의미를 담고 있다. 이에 관해서는 Katz(1989, 1996); Skocpol(1988: 216, 1995).

다. 노인연금과 메디케어 프로그램은 연방정부 정책으로 주 별로 차 이가 없이 동일하다. 사회보험은 미리 적립된 기금으로부터 운용되 기보다 사회보장세로부터 충당되는 보험성 성격을 갖기 때문에 대 중적 인기가 높아 축소하기 곤란하다. 1935년의 사회보장제도는 미 국사회를 관통하는 인종과 젠더 문제로부터 자유롭지 않았다. 사회 보장정책은 초기에는 농민과 가사 노동자를 배제했다가 1950년에야 이 집단을 흡수했다. 공적 부조 역시 인종주의와 젠더에 차별적 대 우를 했다. 처음(ADC)에는 흑인과 여성을 수혜대상에서 제외했었 다. 실업보험은 가장 오래 흑인과 여성에 대해 차별적이었다. 미국복지국가는 이 두 가지 제도가 날실과 씨실처럼 엉키면서 형성되었다. 시간에 따라 복지국가가 진화하면서 사회보장과 사회 부조는 별개의 경로를 걷는 것이기보다 서로 영향을 주고받으면 성장했다. 이 과정에서 사회부조 내부에서 변화가 생겨 일부는 사 회보장만큼 강고하게 자란 반면 사회보장의 일부는 반대로 그 발 전이 지체되기도 했다. 스카치폴은 미국에서 사회보장 특히 노인 및 유족연금이 늦게 도입된 까닭은 미국에는 이미 그것이 존재했 었기 때문이라고 분석한다(Skocpol 1992). 1862년 미국의회는 미국 역사상 처음으로 소득이전법안을 확정했다. 남북전쟁에 참여했던 병사와 그 유족에 대한 보상금 지불을 결정한 것이다. 군인연금은 내전에서 부상한 북부 군인 또는 사망한 자의 유족에게 소득과 관 계없이 급여자격을 부여했다는 점에서 보편주의에 기반했다. 이 제도는 1890년 부상여부와 관계없이 참전용사 모두와 전쟁 중 사 망과 무관하게 유족에게로 확대되었다. 1900년 북부 남성의 약 절 반이 군인연금의 수혜자였다(Orloff 1993). 미국복지국가는 아래에 서 설명하는 것처럼 직선적으로 성장하지 않고 몇 개의 변곡점을

거치면서 급성장했다. 특히 1930년대 중반과 1960년대 중반 동안 복지국가의 ʻ빅뱅ʼ이 발생했다. 사회보장, 웰훼어, 실업보험, 노인의 료보험, 빈곤층의료지원, 등 오늘날 시행되고 있는 많은 사회정책 이 이 시기에 도입되었다.9) _{다음은 주요시기별로 미국사회정책이} 역사적으로 어떻게 전개되었는지를 일목요연하게 정리한 것이다.

1. 뉴딜시대

처음 두 번의 변화는 대규모 빅뱅이었다(Howard 1997; Weir, Orloff

and Skocpol 1988).10)첫 번째 빅뱅은 뉴딜시대에 발생했다. 1929년 의 대공황은 미국사회의 대전환을 알리는 결정적 전환점(critical junctures) 역할을 했다. 결정적 국면은 시간과 더불어 중대한 영향 을 낳는 시기를 뜻한다. 결정적 전환을 가능하게 한 것은 정치적 변 동이다11)_{. 대단위 경제위기와 전쟁과 같은 외적 충격은 기존 정치} 를 완전히 붕괴시켜 새로운 국면의 조성이 가능하게 하는 촉진제이 다. 대규모 위기가 오면 사회의 정치세력은 재편하여 대응하는데 이 를 계기로 비토세력을 제압할 만큼 강력하게 되어 사회정책의 혁명 적 변화를 주도한다. 뉴딜연합은 대공황이 없었다면 가능하지 않았 을 것이다. 노동자와 농민은 대공황으로 가장 심각한 타격을 입었 다. 이들이 집권당이었던 공화당을 비토하자 민주당 정부가 집권했 다. 민주당은 실업자, 노동계급과 농민의 이해를 대변하는 정책을 9) 미국복지국가의 특수성에 대한 상세한 논의에 대해서는 강명세(2006) 참고. 10) Leman(1977)은 미국과 캐나다의 사회보장제도를 비교하면서 미국은 빅뱅의 시기를 통해 그리고 캐나다는 꾸준한 발전으로 변화했다고 말한다. 11) 최근 사회과학 분야에서 경로의존과 함께 결정적 국면의 개념은 역사적 변화를 설 명하는데 유용한 것으로 재평가하고 있다. 이에 대해서는 Hacker 2002: 58-9.

대거 도입했다. 이들이 뉴딜연합의 기초가 되면서 진보적 사회정책 이 추진되었다. 대공황은 기업을 크게 위축시켰으며 기업 내부에도 개혁에 대한 입장의 차이를 낳았다. 일부 대기업은 노사협약을 수용 할 의지를 보이고 복지국가를 도입하는데 동참했다.12) _{당시의 선동} 적 정치를 주도했던 롱(Huey Long) 상원의원은 ʻʻ모든 사람이 왕ʼʼ 이라고 외치며 ʻ복지정책을 공유하자ʼ고 제안하여 대중적 지지를 얻었다. 1935년 사회보장법이 제정되어 노인연금, 실업보험, 그리고 빈곤 층에 대한 사회부조13)_{를 제공하게 되었다. 사회보장법은 본래 의료} 보험도 포함하고 있었으나 기업가와 보수 세력의 강력한 반대로 인 해 후퇴함으로써 의료보험은 실현되지 못했다. 루즈벨트 대통령은 의료보험을 고집하는 경우 전체 법안이 무산될 것을 우려하여 공화 당과 타협한 것이다. 아무튼 뉴딜은 대공황 시대에 탄생한 복지국가 의 틀을 담고 있다. 뉴딜 복지국가의 핵심은 케인지적 경제정책과 아울러 대량실업으로 인한 소득감소를 보전해주기 위해 사회보장법 의 제정이다. 뉴딜정책 대공황 이전까지의 개인주의적 가치로부터 벗어나 처음으로 유럽식 사민주의적 국가개입을 부분적으로 인정하 게 되었다(Hofstadter 1972). 1937년에는 사회부조가 확대되어 저소 득층의 주거지원을 목표로 하는 공공주택법이 만들어졌다. 그러나 뉴딜복지정책은 남부의 민주당 보수파를 무마하기 위해 노인연금과 실업보험의 혜택으로부터 농업노동자와 가내노동자를 배제하였는 데 그 대부분은 흑인과 여성이었다(Noble 1997: 70-72).14) 12) 루즈벨트 대통령의 기업가 자문위원회에는 스탠다드 오일의 W. C. Teagle, 제네랄 일레트릭의 Gerard Swope, 코닥의 Marion Folsom, 리즈와 노드럽의 M. Leeds, 그리 고 마이애미 광산의 S. Lewishohn 등의 거물급 기업인이 참여했다.

이처럼 뉴딜 복지국가는 계획처럼 완성되지 못한 채 미완의 형태 로 마감했다. 의료보험의 실패와 사회보장과 사회부조의 이원화는 미국 복지국가를 유럽의 그것과 다른 것으로 만들었다. 1960년대 들 어 미국에는 복지국가가 급팽창되었다. 뉴딜시대에 불발했던 의료 보험은 부분적으로 노인층 및 빈곤층에 대한 무료의료의 도입으로 보완되었고, 공공부조의 관대화, 사회보장의 확장 등 복지국가의 두 번째 빅뱅이 일어났다. 케네디-존슨으로 이어지는 민주당 정부는 빈 곤퇴치를 정치적 구호로 내걸고 자유주의복지국가의 출발을 예고했 다. 특히 존슨 대통령은 ʻ위대한 사회(Great Society)ʼ 프로그램과 ʻ가 난과의 전쟁(War On Poverty)ʼ 정책을 공포함으로써 에스핑-엔더슨 이 말했던 미국복지국가의 황금기(Esping-Anderson 1999)를 구가했 다. 자유주의 복지국가가 지속되면서 복지는 사회적 권리로 받아들 여졌으며 사회적 시민권에 대한 보수주의의 반대는 비인간적 혹은 비인도주의적으로 간주되어 주변화 되었다.

2. 위대한 사회

1960년대 중반에 오자 복지문제는 전국적 쟁점이 되었다. 사회적 소수에 대한 복지가 이처럼 전국적 쟁점으로 정치화된 것은 전후에 지속된 인구이동을 배경으로 한다. 대대적 인구이동은 복지에 대한 잠재적 수요를 창출한 반면 공급은 아주 미미하여 사회정책의 수급 불균형이 일어났다. 전후 미국자본주의가 황금기를 맞이하면서 흑 인은 오랫동안 거주하던 남부를 벗어나 대량으로 북부로 그리고 도 14) 남부의 민주당 상원의원들은 아동지원법(ADC)을 개정하여 주 정부의 재량권을 늘 려 흑인에 대해 차별하는 것을 인정했다.

시로 이동했다. 20세기 이후 미국에는 두 차례의 대대적 흑인 이주 가 발생했다(Piven and Cloward 1993: 253-255). 첫 번째 인구이동은 제1차 대전 직후 시작되었다. 빈곤한 남부의 흑인에게 북부의 도시 는 ʻ희망의 땅ʼ이었다. 제1차 대전 이후 1920년까지 70만 명에서 100 만 명의 흑인이 북부로 이주했으며 1920년대에는 또 다른 80만 명 의 흑인이 북부로 이동했다. 전쟁이 산업인력을 필요로 함에 따라 남부 농업에 종사하던 흑인이 북부의 산업화 지역으로 이주했다. 산 업화 지역은 주로 도시인만큼 흑인은 도시 거주지로 진출했다. 그러나 제1의 이동은 1940~1970년 동안 이루어진 제2의 대이동 에 비하면 작은 규모였다.15) _{제2의 이동에서는 남부의 흑인 5백만} 명이 남부를 떠났다. 목적지는 대체로 북부 도시였다. 제2차 이동은 도시의 인구를 전면적으로 바꾸어 놓았다. 1940~1970년 사이에 샌 프란시스코의 흑인 인구는 4,846명에서 96,078명으로 늘었으며 시 카고 흑인은 277,731명에서 1,102,620명으로 급증했다. 1980년 시카 코 거주자 4명 중 1명은 흑인이었다. 백인은 흑인이 도심으로 이주 하면서 교외로 빠져 나갔다. 1950~1970년 사이 7백만 백인이 도심 으로부터 벗어났다. 도시인구의 증가로 주택난 심화, 교외주택의 합 리적 가격, 저리의 정부주택금융, 그리고 고속도로확충 등의 요인이 결합하여 교외로 인구를 끌어들였다. 사회서비스 부문, 교회목자, 변호사, 시민단체, 복지전문가, 민간재단, 학생활동가, 빈민자신 등 다양한 집단이 늘어나는 도시빈민의 구호활동에 참여했다(Piven and 15) 남부 흑인의 북부로 간 이유는 몇 가지이다. 첫째 1933년의 농업조정법으로 소작농 은 경작지를 떠나야 했다. 그리고 1940년 이후 가능해진 면화수확의 기계화는 대량 의 유휴노동력을 낳았다. 흑인은 이제 북부에서 경제적 기회가 더 풍부하다는 것을 알게 되었다. 흑인은 공공 서비스가 상대적으로 많고 인권탄압이 적은 북부로 이주 했다.

Cloward 1993: 248). 이들은 복지국가의 확대를 주장했다. 흑인은 뉴딜복지연합에서도 배제되어 남부에서는 참정권조차 거부된 상태 에 있었다. 킹목사가 주도한 민권운동은 전국적 공감을 얻었고 이는 사회보장과 사회부조의 확대로 발전했다. 이처럼, 도심황폐화와 교외인구의 증가와 더불어 가족구조가 변 화하였다. 여성의 혼인연령이 늦어지거나 결혼하지 않는 독거 여성 이 증가했다. 한편 소수인종 특히 흑인여성은 미혼모로 혼자 육아를 하는 경우가 지속적으로 늘어났다. 1960년 아동가정에서 미혼모 가 장이 차지하는 비중은 약 8%였으나 1990년 25%로 두 배 이상 증가 했다. 인구학자들은 1990년 이후 태어나는 미국 아동 중 절반은 모 성가장의 가정에서 자랄 것으로 예측했다. 미혼모와 모성가장가구 의 증대는 공적 부조에 의존하는 집단을 증가시켰는데 이는 나중에 복지의존층에 대한 반감을 조성하는데 기여했다. 1960년대 사회적 요구가 폭발한 것은 제도적 및 정치적 요인가 결합한 산물이다. 1930년대에 시작된 자유주의적 조류는 1960년대 에 와서 만개했다. 전후 지속된 경제적 번영과 정치적 평화는 사회 적 요구의 밑거름이 되었다. 소득향상은 중간계급을 늘리고 중간계 급은 보수주의보다 자유주의적 정책을 선호했다. 1964년 총선에서 미국투표자는 역대 가장 진보적인 의회를 선출했다(Noble 1997: 90). 민권운동의 발전, 흑인의 도시이주, 그리고 흑인인구의 정치적 중 요성 등은 미국정당으로 하여금 사회문제에 귀를 기울이지 않을 수 없게 만들었다. 미국정당은 역사상 처음으로 뉴딜 개혁에 누락된 집 단 즉 흑인이 복지에 접근하는 것을 허용하는 방향으로 나갔다. 도 시의 흑인은 전통적으로 민주당을 지지했지만 전국정당에 중대한 영향력을 행사하게 된 것은 도시반란과 같은 정치적 동원 이후의

현상이었다. 흑인 투표자 다수는 1936년 사상 처음으로 민주당을 지 지했다. 그러나 대부분의 흑인 거주하는 남부에서 흑인의 투표권은 여전히 거부되었다. 흑인의 위치는 농업근대화와 더불어 뒤바뀌었 다. 남부는 더 이상 흑인 노동력을 필수적으로 보유할 필요가 없었 고 흑인은 기회를 찾아 북부의 도시로 이주했다. 따라서 북부 도시 에서 흑인 표는 특히 대통령 선거에서 전략적 중요성을 행사하게 되었다.16) _{흑인은 수와 전략적 위치로 인해 극도로 중요하게 되었} 고 결국에 민주당은 남북 지역으로 분열되었다. 그리고 민주당은 도 시에서는 흑백으로 분열되었다. ʻ위대한 사회ʼ 프로그램은 뉴딜에서 미완성되거나 누락된 복지국 가를 보완하여 완성하는 계획이었다(Patterson 1986; Noble 1997; Weir 1992). 빈민정책은 전통적으로 연방정부가 아니라 주정부의 관할영역이었다. 따라서 빈곤정책은 주 정부가 반대하면 실현되기 어려운 것이 현실이었다. 이 점을 고려하여 연방정부는 지방정부의 영역을 직접 침범하기보다 수혜층을 동원함으로써 간접적으로 지방 정부에 압력을 행사토록 했다(Piven and Cloward 1999: 250). 1964 년 이후 민생항거가 일어나기 까지 연방 국가는 세 가지 방향에서 주 정부의 사회정책을 변화시키려 노력했다. 첫째, 연방정부는 새로 운 민간 혹은 공적 기구를 만들어 빈민층에게 수혜자격이 있음을 알려주고 수혜에 대한 전문가 도움을 제공했다. 둘째, 복지수혜를 억제하는 여러 종류의 지방법과 정책에 대해 법적 소송을 제기하는 16) 1960년 흑인의 90%는 선거인단 규모가 가장 큰 10개 주, 즉 캘리포니아, 뉴욕, 펜실 베니아, 오하이오, 뉴저지, 미시간, 일리노이, 매사추세츠, 인디아나, 그리고 미조리 에 거주했다. 물론 흑인은 젊은 층이 많아 백인에 비해 덜 등록하고 투표를 불신하 여 참여하지 않거나 정치적으로 조직화되지 못했다는 점에서 그 영향력은 기대 이 하였다.

것이었다. 셋째 기제는 빈민의 새로운 조직을 지원하여 공적 복지에 대한 자격을 알려주고 관리가 수급신청을 승인하도록 돕는 것이었 다. 연방정부의 이러한 정책으로 복지에 대한 대대적 신청이 지방정 부에 쇄도했다. 경제적 측면에서 보면 존슨 정부의 사회정책 캠페인은 서비스경 제로의 지속적 전환과 여성의 노동참여 증가와 같은 미국경제의 구 조적 변화에 대한 대응적 차원이었다. 존슨 대통령의 사회정책 성과 는 의료보험의 대상을 확충하는데 기여한 1965년 노인의료보험 (Medicare)와 빈곤층의료보험(Medicaid)의 제정이다(Myles 1988).

1960년대 복지국가 빅뱅의 발발에 기여한 것은 민권운동의 확산과 미국자본주의의 활성화였다. 경제력 향상은 복지제도의 확충에 여 유를 주었고 기업 역시 과거에 비해 우호적 정책을 배제하지 않았 다. 미국자본주의는 1960년대 황금기를 구가했다. 1947년부터 1967 년 중반 동안 시간당 평균임금은 58% 상승했고 중위가구소득은 75% 올라 소득불평등은 크게 줄었다. 또한 기업의 이윤은 양호한 상태를 유지했다. 가구소득의 증가와 건강한 기업경제가 아니었으 면 빈곤에 대한 배려는 실현될 수 없는 것이다. 자본주의사회에서 복지에 대한 기업의 태도는 복지정책의 향방에 중대한 영향을 준다. 1960년대 미국기업은 일반적으로 복지가 갖는 경제적 효과를 긍정 적으로 보았다. 뉴딜시대 이후 수요중심의 경제정책에 익숙한 미국 기업은 복지가 노동자의 협력에 기여한다고 보고 적극적으로 반대 하지 않았다. 미국기업은 전후 들어 복지와 국방지출이 경제 활성화 에 긍정적 효과를 준다는 것을 잘 알고 있었다. 더구나 민주당 정부 에서 기업의 접근통로는 크지 못했기 때문에 공개적으로 반대할 수 있는 처지도 아니었다. 그러나 본래의 의도와는 달리 위대한 사회

계획은 보수 세력이 우려하여 반대하고 우려하여 반대했던 것과는 달리 복지국가의 팽창으로 가지 않고 당시 활발하게 일어났던 시민 운동의 여파에 휩쓸리게 되어 소기의 목적을 달성하는데 집중하지 못했다. 그 결과 모든 근로빈곤층에게 연방차원에서 기본적 복지혜 택을 제공하려 했던 가족지원계획(Family Assistance Plan)은 실현되 지 못한다.

❘제4절❘

조세제도를 통한 복지국가:

EITC의 출생

1. 역사적 배경

미국복지국가가 경험한 세 번째 빅뱅은 이전과는 반대로 복지 국가의 팽창이 아니라 위축이었다. 복지위축의 배경은 1970년대 석유위기로 촉발된 세계경제의 불황이다. 정치적 배경은 짧은 진 보의 시대가 종언을 고하고 긴 보수의 시대가 도래했다는 사실이다 (Garfinkel, Rainwater, and Smeeding 2010). 1930년대와 1960년대 빅 뱅으로 복지국가가 크게 팽창되었다면 1980년대는 위축의 시대를 알리는 원년이다. 1970년대 이후 미국에서는 정치적으로는 보수주 의가 득세했다. 1980년대 미국정치의 보수화는 레이건 대통령의 등 장으로 시작된다. 미국기업은 1980년 선거에서 레이건 승리를 위해 ʻ올인ʼ했다. 레이건이 기업의 지지를 받으면서 친기업 환경을 조성한 다는 근거에서 감세정책, 군비증강, 그리고 탈규제 정책을 공약했다. 1981년의 감세로 부유층에 대한 과세는 1980년의 50%에서 28%로

반감했다. 이 뿐 아니라 레이건의 군비증강은 군수산업에게 특혜를 주었고 이는 재정적자를 유발하고 재정적자는 다시 복지지출에 대 한 반대논리로 등장했다. 사회정책의 측면에서 보면 진보의 쇠퇴와 보수의 상승은 1960년 대 민주당 정부가 주도했던 민권운동과 복지국가의 확대에 대한 반 작용이다(Noble 1997). 민권운동과 복지정책의 수혜자가 흑인이라 는 점에서 이는 인종갈등과 중복된다. 경제 불안이 지속되면서 백인 과 흑인은 정치를 전혀 상반된 시각으로 보게 되었다. 존슨 행정부 의 위대한 사회 정책은 보통의 일반 노동계층 가족이 아니라 빈곤 층을 대상으로 했기 때문에 양대 계층 사이의 위화감을 조성하였고 이는 결국 복지에 대한 일반 근로자의 반발을 불렀다. 자신들의 세 금으로 정부가 일하지 않고 게으른 빈곤층을 먹여 살린다고 보았던 것이다. 나아가 빈곤층의 상당수는 흑인이어서 복지는 인종문제와 중첩되었다. 백인은 민권운동으로 인종적 평등이 수립되었다고 믿 고 그 이후의 흑인의 사회경제적 지위는 개인적 문제라고 보았다. 반면 흑인은 인종차별은 여전하다고 주장한다. 남부 백인을 포함한 다수 백인 노동계급과 중간계급은 복지제도가 흑인에게 집중되며 흑인의 경제문제는 스스로의 개혁 없이는 개선될 수 없기 때문에 복지축소와 삭감을 요구했다(Lipset 1996). 공화당의 집권은 이러한 분위기와 합세하여 복지축소를 지향했다. 레이건의 ʻ보수혁명ʼ은 복 지와 관련 두 가지의 혁명적 변화를 낳았다. 첫째, 레이건의 1981- 1982년 예산조정총괄(Omnibus Budget Reconciliation Acts)법은 빈곤 퇴치와 관련된 예산을 대폭 삭감했다. 자격조건을 강화하는 동시에 급여수준을 낮추었다. 한부모 가정, WIC, 공공주택, 빈곤의료보험에 대한 예산이 처음으로 삭감되었다. 레이건 행정부는 동시에 저소득

가족 복지(AFDC) 수혜자에게 공동체 관련의 근로를 전제로 하였다. 둘째, 레이건 행정부는 빈곤층을 위한 복지정책(AFDC, 식권제도)의 담당자를 주정부에게 이양함으로써 주정부의 재량권이 강화되는데 기여했다. 분권화는 몇 가지 기능을 했다. 주 정부 간의 경쟁으로 주 차원에서 재분배정책이 실시되기 어렵다. 또한 사회정책을 옹호하 는 단체는 수도에 있기 때문에 연방정부를 벗어나면 힘을 발휘하기 힘들다. 셋째, 레이건은 복지축소를 위해 감세정책에 의존했다.17) 개인소득 및 법인세 감세는 의회가 마련할 수 있는 예산 규모 자체 를 축소시켰다. 넷째, 인종정책은 인종평등과 관련된 정책을 위축시 켰다. 특히 자산조사에 기반한 빈곤정책에 대한 관심이 약해졌다.18) 그러나 레이건 시대는 1982년을 기점으로 보수주의는 더 이상 상승 하지 못했다. 민주당이 하원의 다수를 차지하면서 전환점이 되었다. 연금개혁 즉 사회보장제도 자체를 약화시키려는 레이건 정부의 노 력은 실패하면서 사회정책에 대한 관심으로부터 멀어져 갔다. 클린턴 행정부에 와서 미국의 보수주의는 정점에 도달하여 결국 에는 빈민지원에 대해 대수술을 시작했다. 대수술은 1996년 개인책 임과 일자리의 조화법(PRWORA) 제정으로 나타났다.19) _{이 법이} 제정됨으로써 과거 60년 동안 미국의 대표적 빈곤층을 위한 복지 정책이었던 AFDC가 가정한시지원제도(TANF)로 대체되어 시민권 17) 1981년에서 1985년 동안 재정적자는 800억불에서 2000억불로 대량으로 증가했다. 이 같은 대대적 재정적자가 발생함에 따라 재정균형문제가 부상하면서 공적 복지의 증가는 물론이고 현상유지도 힘들게 되었다. 18) 레이건이 취한 AFDC의 변화로 인해 50만 명이 수혜자격을 상실했으며 40만 명이 식량우표급여에서 제외되었다. 학교급식 예산은 3분 1이 축소되었고 공공주책보조 예산도 3분의 1 삭감되었다. 포괄적 고용 및 훈련법(CETA)은 폐지되고 훈련 파트너 쉽 제도로 대체되었다. 19) 클린턴 행정부 시기의 복지정책 개혁의 상세한 경과와 관련 행위자, 제도 간의 복합 적 상호작용에 대해서는 Weaver(2000) 참고.

으로서 복지는 사라졌다(Skocpol 2000). 이후 사회정책의 기조는 일 과 복지의 연계에 두어졌다(Moffitt 2002; Weaver 2000). 이러한 과 감한 변화가 가능했던 것은 클리턴의 신민주당 노선도 영향이 있으 나 더 중요한 요인은 1994년 공화당이 상하원의 다수를 차지했기 때문이다. 1996년 복지개혁 이후 급여 대상자는 12%나 감소했다. PRWOPA의 개혁은 세 가지 핵심적 요소로 구성되는데 이는 후에 복지국가의 축소시키는데 중대한 역할을 한다(Gilens 1999: 182-4).20) 첫째, 급여 기간을 제한하는 것이다. 급여 가능한 최대 기간을 법으 로 정해 놓았다. 두 번째, 급여 수준의 상한을 설정했다. 셋째는 관 리주제를 연방정부에서 주 정부로 이양한 점이다. 이로써 주 정부의 자의적 권한이 생기게 되었던 것이다.

2. 새로운 복지정치의 시작: 근로장려세제의 도입

미국 국가의 사회정책은 유럽의 복지선진국가와는 다르게 발전했 다. 미국 연방정부는 사회보험이나 보조금이 아니라 다른 수단을 통 해 복지를 제공해왔다(Howard 1997: 2005). 그 대표적인 것은 조세 지출(tax expenditure)이다. 전통적으로 사회보장을 의미하는 복지국 가는 뉴딜을 그 기원으로 보고 있으나 조세지출을 다른 수단을 통 한 복지제공이라고 본다면 미국 복지국가의 기원은 훨씬 이전에 시 작되었다. 미국의 국가는 뉴딜 이전에 이미 사회복지적 성격을 갖는 조세지출에 의존했다.21) _{1913년 처음으로 조세지출이 시작되었다.}

20) 1996년 복지개혁의 주요 내용에 대해서는 Moffitt(2002), Ben-Shalom, Moffitt, and Sholz 2011) 참고.

21) 연금제도 역시 뉴딜시대 1935년 사회보장법에서 처음으로 보편화되었으나 남북전 쟁이 끝난 후 퇴역군인에 대한 보상으로 연금이 지급되었다는 점에 착안하면 기원

개인 소득세의 상설과 함께 주택구입자금에 대한 이자 및 재산세에 대해 조세지출의 혜택을 부여했다. 1921년과 1926년 세입법이 제정 되었는데 이는 고용주가 피고용자에 제공하는 연금지출에 대해 조 세혜택을 제공하는 것이었다. 이처럼 미국에서는 민간연금에 대한 공적 지원이 1935년의 사회보장법이 제정되기 앞서 먼저 시작되었 다. 조세지출의 사회복지적 성격을 인정하게 되면 ʻ뉴딜은 자신에게 부여되었던 미국 복지국가의 탄생이라는 절대적 칭호를 상실한다.ʼ (Howard 2005: 63) 이처럼 미국복지국가 원년은 1935년이 아니라 1913년이며 유럽에 비해 복지후진국이라는 전통적 주장은 설득력이 약하다. 1980년대 이후 사회정책은 ʻ위대한 사회ʼ 정책이 낳은 후유증에 대 한 일대 반작용이다. 두 차례의 빅뱅으로 골격이 만들어진 미국 복지 국가는 그러나 1973년과 1979년 일어났던 두 차례 석유위기로 인해 세계적 불황이 엄습하면서 팽창이 중단된다. 과도한 복지에 대한 반 성과 복지의 축소문제가 제기되었다(Betram 2007; Howard 2002; Noble 1997). 닉슨 당선과 더불어 본격화된 정치적 보수화는 복지축 소를 강조했다. 이 같은 복지국가의 축소가 대중적인 분위기에서 공 화당은 중간계급 사이에 대중적 인기가 사회정책을 지키기 위해 조세 지출이라는 새로운 통로에 의존했다. 국가는 직접성 예산지출과는 다 른 도구를 통해 복지국가적 효과를 낼 수 있다는 점에서 이 같은 변화 를 가리켜 한 연구는 ʻ능력부여국가(enabling state)ʼ라고 표현한다 (Gilbert 1989: 2004). 최근 복지의 ʻ새로운 정치ʼ를 강조하는 이론은 레이건 시대 동안 강력히 추진된 복지후퇴(retrenchment)가 뉴딜시대 이후 지켜진 복지의 골간을 흔들지는 못했다고 주장한다(Pierson 은 훨씬 거슬러 올라간다. 이러한 점은 Skocpol(1992)이 지적하였다.

1994: 1996). 1970년대 후반 레이건 혁명 이후 사회복지지출에 대한 여론이 불 리하고 시장지향적 접근이 보수적 대안으로 제시되었다. 이들은 개 인의 책임을 강화하고 노동시장참여를 강조하였다. 그러나 복지국 가에 내재한 사적 성격을 더욱 강화시켰다는 점을 고려하면 복지체 제의 구조에 심대한 영향을 주었다고 할 수 있다(Howard 2007; Hacker 2002). 공화당의 사회정책은 뉴딜시대에 조성된 사회보장제 도를 약화시키려 했으나 ʻ새로운 정치ʼ가 말하는 것처럼 사회보장제 도는 정치적으로 이미 강력하게 지지되기 때문에 성공할 수 없었고 따라서 다른 수단을 찾아야 했다.22) _{대안으로서 다른 비전통적 정} 책을 제시함으로써 민주당이 주도하는 전통적 사회정책을 약화시키 는 전략이다. 전통적 복지정책이 주로 공적 복지의 도구에 의존한다 면 공화당은 그 대안으로 사적 복지의 도구를 추구해 왔다(Howard 2007: 89). 1980년대 이후 사회보장의 역할이 커지면서 이를 저지하 기 위해 사회보장의 삭감이 아니라 사용자로 하여금 연금을 장려하 는 정책을 폈다.23) 근로장려세제도는 정치적 변화와 더불어 크게 성장했다. 1975년 제정된 이후 저소득 가정을 대상으로 일인당 400달러를 제공하는 근로장려세제는 지속적으로 늘어났다.24) 1986년 급여수준과 급여대 상 모두 크게 증가했다. 의회는 다시 1990년 근로장려세제를 확대를 위해 예산을 늘렸다. 근로장려세제는 1990년대 중반 공화당의 비판 22) 한 연구에 의하면 복지예산은 공화당 정부에서 더 높았다. 케네디나 카터 행정부에서 보다 닉 슨과 아이젠하워 행정부가 사회지출을 더 많이 요구했다. 이에 대해서는 Browning(1986) 23) 공화당은 처음에는 사회보장의 삭감을 주장했으나 연금을 받는 노인들의 강력한 반 대로 정치적 손실을 입은 뒤 전략을 수정했다. 24) EITC의 배경과 성장에 대해서는 Howard(1997) 참고.

과 공격에 직면했었으나 클린턴 대통령이 이 법안을 거부함으로써 무사히 넘겼다. 공화당의 부시(George H. W. Bush) 대통령도 근로 장려세제를 지지했다. 근로장려세제는 비록 공적 부조의 하나였음 <표 1-1-4> GDP 대비 사회지출과 조세지출(2005) 단위: % 순위별 총사회비 순위별 순사회비 스웨덴 35.1 프랑스 31.2 덴마크 34.2 독일 30.8 프랑스 33.0 스웨덴 30.6 독일 30.6 영국 27.1 오스트리아 29.6 덴마크26.4 이탈리아 28.3 벨기에 26.3 벨기에 28.0 네델란드 25.0 핀란드 28.0 오스트리아 24.8 노르웨이 27.0 미국 24.5 영국 25.4 호주 24.0 네델란드 24.3 노르웨이 23.6 체코 22.2 캐나다 23.3 스페인 21.7 핀란드 22.6 뉴질랜드 21.1 일본 22.1 호주 20.4 체코 20.5 캐나다 20.4 이탈리아 20.3 슬로바키아 19.8 스페인 18.9 일본 18.5 슬로바키아 18.4 미국 15.7 뉴질랜드 18.2 아일랜드 15.3 아일랜드 13.9 한국 7.1 한국 11.7 멕시코 5.7 멕시코 6.9 평균 23.3 평균 22.5

에도 불구하고 이처럼 성장할 수 있었던 것은 정치적 요인이다. 미 국의 청교도적 전통은 ʻ복지ʼ와 근로를 엄격히 구분하여 일하는 사 람에 대한 복지에 대해서는 반대하지 않는다(Gilens 1999). 근로빈민 은 구제받을 만하지만 일하지 않는 빈곤층은 비난받아 마땅하다는 것이다. EITC는 바로 근로빈곤계층에 대한 세제지원이라는 점에서 정치인들이 그것을 지지하는데 부담을 갖지 않으며 나아가 이들의 표를 얻기 위해 경쟁적으로 지원을 늘렸던 것이다. 양당제의 치열한 경쟁구도에서 양당은 EITC 확대를 통해 저소득가정과 빈민노동층 에 호소했다. 그 결과 근로장려세는 사회지출 면에서는 작은 미국복 지국가가 조세지출을 포함시킨 순사회비 지출에서는 큰 손임을 보 여준다(<표 1-1-4>).

❘제5절❘

미국복지국가는 다른 국가와

어떻게 다른가?

전통적으로 많은 연구가 한결같이 미국복지국가의 작은 규모를 지 적했다. 그러나 미국복지국가의 왜소성에 대한 전통적 지적에 대한 반성이 시작되었다. 최근 연구동향은 작은 규모 자체에 대한 논의도 새롭게 시작되었을 뿐 아니라 왜 다른가에 대한 연구가 더욱 중요하 다는 합의에 이르렀다. 미국복지국가의 지체성에 대한 논의는 역으 로 미국에서 사회보장이 먼저 출범했다는 시각이 제기되어 큰 반향 을 일으켰다. 스카치폴은 미국복지국가에 대한 새로운 지평을 제시 하면서 내전의 후유증을 치유하기 위해 조성된 군인연금에서 알 수 있는 것처럼 이 흔히 말하는 것과는 반대로 복지국가건설에서 유럽

보다 미국이 앞서는 것임을 강조했다(Skocpol 1992). 그러나 미국에 는 아직도 보편적 의료보장제도가 도입되지 않고 있다. 미국은 OECD 회원국 가운데 유일하게 의료보장제도를 갖추지 않아 인구의 30%가 의료혜택에서 제외된다.25) 다른 또 하나의 특징은 복지제도 의 이중구조이다. 사회보장법을 위주로 한 사회보험과 아울러 다른 한편에는 빈곤자년지원 및 의료부조 같은 공적 부조가 자리 잡고 있 다. 1935년 사회보장법에서는 공적 부조와 연금을 통합하였으나 1972년 노인빈곤층에 대한 소득지원은 보충안전소득(Supplementary

Security Income, SSI)으로 분리되었다.

1. 미국복지국가의 특수성을 강조하는 다양한 요인들

미국에는 왜 유럽과 같은 보편적 복지국가가 생겨나지 않았는가 의 문제에 대해서는 다양한 해법이 제시되어왔다. 문화주의 이론은 가장 역사가 긴 그리고 자주 논의되었다.26) _{문화론은 역사적으로} 미국인의 의식에 내재한다고 믿어지는 개인주의와 반국가주의 (anstatism)가 미국적 가치관을 형성하고 있으며 이는 국가의 개입을 전제로 하는 복지국가주장과 본질적으로 어긋난다고 주장한다. 문 화적 접근법은 미국에서 발전하지 못한 제도를 설명하는데 유용한 힘을 발휘한다. 예를 들어 유럽과는 달리 미국에서 의료보험은 사회 보장으로서 도입되지 않았다. 1935년 사회보장법 논의 당시 루즈벨 25) 미국의료제도의 복합적 발전에 대해서는 다음 문헌 참고: Hacker(2002); Marmor (1970); Quadagno(2005); Teles(1996). 26) 좀바르트(Sombart 에 의해 처음 문제 제기된 미국의 예외주의 문헌은 미국적 특수성 으로서 미국의 개인주의적 가치관을 강조한다. 이에 대해서는 방대한 연구가 있으 며 그 대표적 문헌은 다음과 같다: Lipset(1996); Lipset and Marks(1999); Lubove (1986).

트 대통령은 의회의 공화당 반대를 의식하여 의료보험을 포함하지 않는 절충을 선택했다. 문화주의에 따르면 미국에서 공적의료보험이 실패하게 된 것은 반국가주의와 철저한 개인주의 때문이다. 미국인에게 사유재산은 신성불가침한 것이고 개인의 권리는 양도불가능한 절대적인 것이 다. 국가라 해도 개인의 권리와 재산을 함부로 침해할 수 없다. 실제 로 문화주의 이론이 주장하는 것처럼, 지난 20세기 동안 보편주의적 복지를 향한 시도는 성공하지 못했다. 즉 미국정부는 구성원이 정부 의 제한적 기능과 역할을 희망하기 때문에 시민이 원하는 대로 미 국복지국가는 한정된 역할을 한다는 것이다(King 1973). 문화주의적 설명은 정치적 차이는 부분적 승리임을 의미하는데 설득력이 있다. 역사적으로 진보주의 시대 동안일지라도 루즈벨트 입장에서 나타나 듯 개혁주의는 의료정책에 대한 국가개입을 통해 보편적 의료제도 를 도입하려 했으나 대중의 반국가주의적 태도로 인해 성공하지 못 했다. 또한 1990년대 클린턴의 의료개혁에 대해 반대세력은 연방국 가의 개입을 비판하고 반국가주의를 근거로 반대함으로써 개혁을 좌절시켰다. 그러나 문화주의의 복지국가에 대한 가설은 왜 미국인이 그렇게 생각하는지를 다시 물어야 할 필요가 있다. 경험적으로 보면 동일한 문화가 지배하지만 정부와 집권당의 정책성격에 따라 복지국가의 폭과 방향이 전혀 다르게 나타났다. 개인주의와 반국가주의는 폭발 적으로 등장한 뉴딜시대의 복지정책과 1960년대 ʻ위대한 사회ʼ를 설 명하지 못한다. 개인주의적 가치에도 불구하고는 뉴딜정부는 사회 보장제도를 만들어 미국복지국가의 기초를 닦았고 ʻ위대한 사회ʼ 시 기의 존슨 정부는 뉴딜시대에 불발했던 노인의료보험(Medicare)와

빈곤층의료보험(Medicaid)를 도입하는데 성공했다.27) 이처럼 문화주의의 예측과는 반대로 미국에서도 강력한 복지개혁 이 성공했었다. 역사적 현실은 문화주의의 결정론적 주장과는 달리 역사적 국면에서 발생하는 우연적 요소의 형향을 받는다. 우연은 단 순한 우연이기보다 사회적 세력, 이념, 그리고 제도의 복합적 상호 작용에서 빚어지는 예측 불가능한 결과이다. 정밀한 여론조사의 기 법 역시 문화적 결정론에 대해서는 이의를 제기한다. 미국인의 복지 에 대한 태도는 문화주의가 믿는 것과는 달리 정반대임을 입증하려 고 시도했다. 여론조사에 의하면, 미국인은 복지를 반대하는 것이 아니라 역으로 강력하게 지지한다는 사실이 지적되었다. 미국의 대 중은 ʻ정부가 교육, 건강, 아동, 노인, 홈리스 그리고 빈곤층 문제에 대해 충분한 노력(충분한 예산)을 기울이지 않는다고 생각한다ʼ고 한다(Gilens 1999: 12; Skocpol 1995). 미국복지국가의 왜소성을 지적하는 전통적 요인은 노동운동의 취 약성이다.28) _{미국 노동은 다른 나라의 노동과 마찬가지로 자신의} 이익을 확장하고 지키기 위해 노동시장(사업장)과 정치시장 두 곳에 서 투쟁해 왔다. 미국노동자는 임금을 높이고 노동조건의 악화를 막 기 위해 작업장에서는 노동조합을 결성하고 확장을 도모함으로써 노동공급을 통제하고자 했다. 다른 한편 노동은 노동시장에서만 머 무르지 않고 정치시장에서 후보자와 정당에 영향력을 행사함으로써 노동자에게 유리한 입법을 통과시키기 위해 노력한다. 현실적으로 국가정책이 노동시장의 작동에 중대한 결과를 주기 때문에 노동시 27) 문화론에 대해서는 만만치 않은 비판적 논의가 존재한다: Quadagno(2005); Quadagno and Street(2005); Skocpol(1992); Steinmo(1994); Steinmo and Watts(1995).

28) 노동의 취약성이 미국 복지국가를 확대하지 못하도록 했다는 주장은 오랜 전통을 가지며 가장 최근의 연구는 Noble(1997) 참고하라.

장 안에서 노조가 벌이는 임금이나 노동조건의 향상 노력은 한계가 있다. 그러나 미국의 노동운동은 구대륙 유럽의 노동운동과는 다른 조건에서 다른 목표를 추구했다. 정치적으로 자유를 구가했던 미국 노동자는 국가를 다른 시각에서 인식했다. 구대륙의 노동이 투쟁을 통해 참정권을 획득했다면, 미국노동자는 흑인노동자를 별도로 하 면 처음부터 투표권을 보유했었기 때문에 국가와 정부는 노동에게 자율성을 확보해주는 것이 아니라 반대로 노동조직화를 억압하는 도구도 인식되었다. 미국노동운동은 이처럼 국가를 불신했기 때문 에 국가를 상대로 자신에게 유리한 정책실현을 요구하기보다 노동 시장에서 해결하려 했다. 즉 정치투쟁이 아니라 단체협약을 통해 노 동에게 필요한 복지제도를 요구하고 만들려 했다. 다시 말해서 미국 노동운동은 국가로부터 노조의 자율성을 지키 기 위해 국가가 개입하는 행태의 공적 복지국가가 아니라 사적복지 국가를 선호했던 것이다(Gottschalk 2000). 예를 들어 1904년 미국 조직노동의 80%를 조직했던 최대노조 미국노동연합(AFL)은 주정부 가 관리하는 건강보험정책을 반대했다. 또한 노조는 국가의 정책형 성에도 참여하지 않았다. 미국 역사상 처음으로 진보 정부가 집권했 던 뉴딜체제에서 사회보장법 입법에 자문하지 않았다. 노조는 정치 적 투쟁과 협상을 통해 만들어지는 보편적 사회입법보험을 멀리하 고 그 대신 노동시장을 장악하는데 주력한다는 원칙에서 노사협상 을 통해 임금상승과 노동조건의 향상 같은 경제주의 노선에 주력했 다(Derickson 1994). 1930년대 전까지 미국의 노조는 의료보험 등을 포함하여 보편적 사회정책을 지지하지 않았다.29) _{AFL 의장 곰퍼스} 29) 보편적 복지제도에 대해 노동운동 지도부는 상반된 주장을 가졌다. AFL을 이끄는 곰퍼스(Samuel Gompers)는 강제적 의료가입을 반대했다. 기금모금을 포함하여 노조

(S. Gompers)는 미국노동자가 필요로 하는 것은 보편적 의료보험이 아니라 더 좋은 임금(better wages)이라고 주장했다(Derickson 2005:

8). 이 같은 미국노동의 경제주의 노선은 또한 미국기업의 전략에 의해서도 영향을 받았다. 연금 등 사회보험은 미국기업의 일방적 주 도 하에 이루어졌던 단체협상에서 결정되었다. 따라서 단체협상이 중앙에서 결정될수록 복지제도는 사적 방향으로 진행했다(Derickson 1994: 1336). 미국복지국가가 다른 세 번째 요인은 인종문제와 결부된 지역주 의 정치이다(Derickson 2005; Quadagno and Street 2005; Skocpol

1995).30) 지역주의 정치는 남부의 백인 보수주의가 맹위를 떨치던 시기였던 1970년대 특히 위력을 발휘했으며 그 후 공화당이 집권한 이후에도 남부에서는 보수주의가 지배적이었다. 남부의 보수적 민 주당은 남부에서 자신의 인종적 특권을 지키기 위해 흑인을 포괄하 는 보편주의적 복지정책을 반대했다. 남부는 노예해방 이후에도 한 동안 여전히 농업이 주요 산업이어서 북부와는 달리 산업화는 지연 되었고 노동운동은 성장할 수 없었다.31) _{남부에서는 노동운동이 취} 약했기 때문에 전국적 조직화는 불가능했으며 따라서 전반적으로 강력한 노동운동은 발생할 수 없었다. 나아가 정치적으로 남부는 백 인특권을 유지하기 위한 권위주의체제를 유지했었다. 1960년대 남 부에서 민권운동이 폭발적으로 발생한 것처럼 흑인에게는 정치적 권리를 허용되지 않았었다. 스스로의 자구책을 통해 국가에 의존하지 않고 해결할 것을 주장했다. 다른 한편 많 은 노동운동가들은 공적 보험을 지지했다. 30) 남부의 보수주의와 이것이 사회정책을 보수화하게 했다는 주장에 대해서는 다음의 연구를 참조하라: Quadagno(1995); Lieberman(1998). 31) 산업화 지역의 고용주는 남부로 이전하겠다고 함으로써 노동운동을 탄압했다.

미국의 복지국가가 발달하지 못한 것은 남부의 취약한 노동운동 과 결합된 노동의 전반적 취약성에 있다. 남부는 남북전행 이후 북 부군의 점령을 받으면서 재건 시기를 보낸 후 곧 민주당의 아성이 되었다. 1866년 의회의 남부구성을 보면 백인 공화당의원이 10분의

9를 차지했으나 1874년에는 5분의 4가 백인 민주당 의원이었다

(Black and Black 2002: 11-12). 이후 미국정치에서 민주당 백인층은

ʻ강고한 남부(Solid South)ʼ를 구축하게 되었다. 이러한 정치지형은 대공황의 발생에도 불구하고 변치 않았다(강명세 2009). 대공황이 발발하자 공화당 정부는 실정 탓이라고 비판받은 이후 남부에서 공 화당의 세력은 더욱 약화되었고 ʻ강고한 남부ʼ는 민주당이 장악했다. 남부가 민주당의 핵심세력을 차지하면서 뉴딜의 사회정책을 제한 적일 수밖에 없었다. 뉴딜의 사회정책이 의회를 통과되려면 남부의 민주당 의원들의 지지가 절대적으로 필요한 상황에서 남부의 민주 당은 많은 흑인노동을 고려하여 흑인이 사회보장에 포함시키는 것 에 강력 반대했다. 따라서 루즈벨트 정부는 흑인에 대해서는 사회보 장이 아니라 자산조사를 통한 공적 부조만을 허용하는 방향으로 타 협했다(Quadagno 1999: 3). 당시 남부 흑인의 5분의 3은 농업노동이 나 가사노동에 종사했는데 이들은 사회보장의 혜택에서 배제되었던 것이다(Quadagno and Street 2005: 60). 이처럼, 남부 민주당의 보수 화는 비록 지역적 차원이지만 남부 의원들이 의회에서 주요한 지위 를 독차지했기 때문에 전국적 수준에서 복지국가의 입법화를 저지 할 수 있는 위치에 있었다. 남부 문제(Southern Question)는 미국정치 의 일부로서 지역문제와 인종문제가 결합되었다는 점에서 미국복지 국가의 저발전을 이해하는데 필수적 요인이다(Quadagno 1988). 1865 년 남북전쟁이 끝난 후 노예제는 사라졌지만 노예제를 제도적으로