미국복지국가의 이층구조를 형성하는 사회보장과 사회부조는 역 사적으로 다른 조건에서 태어났고 그 대상도 각각 다르다. 각각의 기둥은 다시 세분화된 소기둥으로 짜여진다. 우선 공적 복지국가는 첫 번째 큰 기둥이다. 공적 복지국가는 다시 공적 부조와 사회보험 및 조세의 하위 범주로 구성된다. 공적 부조는 빈민을 구제하는 역 할을 해온 가장 오래된 제도로서 자산조사방식을 기반으로 한다. 오 늘날 미국에서 특정한 의미를 암시하는데 쓰이는 소위 냉소적으로 쓰이는 ʻ웰훼어(welfare)ʼ라고 하는 것은 빈민에게 제공하는 공적부 조를 뜻한다. 사회부조는 식민지 시대부터 존재했던 가장 오랜 역사 를 가진 전통적 빈민정책이며 사회적 약자를 대상으로 한다(Katz 2001: 10). 사회부조는 두 가지 특징을 갖는다. 첫째, 사회적 부조는 중앙정부가 아니라 지방정부에 의해 관리되었고 재정 역시 지방 수 준에서 조달되었다. 19세기 와서 점진적으로 주 정부의 영역으로 편 입되었다. 둘째, 사회부조는 비용이 크게 들지 않았고 그렇기 때문 에 지속 가능했다. 3대 주요 연방 프로그램에 해당하는 AFDC, 식 권, 그리고 보충보장소득을 합해도 연방정부 예산의 4%에 불과했 다. <표 1-1-3>은 2007년 현재 사회보장제도와 사회부조정책의 골 격을 보여준다. 자산조사의 공적 부조에서 가장 큰 지출은 3천억 달 러 이상을 쓰는 메디케이드가 차지한다. 한편 사회보장의 지출은 대 부분 노인연금(OASI)와 노인의료보험이 합하여 9천억 달러에 이르 는 등 압도적이다.
공적 부조의 기원은 17세기 영국에서 비롯되는데 영국의 이민자 들이 미국에 함께 가져왔다. 공적 부조는 20세기 초 주 정부의 관리
영역으로 들어오면서 소액의 현금급여로 제한된 수에게 부여하는 모성연금이 시작되었다. 이후 대공황 당시 연방정부가 처음으로 주 정부와 공동으로 두 종류의 공적 부조를 도입했다. 즉 노인부조(Old Age Assistance)와 아동지원(Aid to Dependent Children)이다. 노인부 조는 이후 사회보장으로 흡수될 때까지 가장 큰 비중을 차지하는 사회부조였다. 아동지원은 당시까지 주 정부의 관할이었던 모성연 금을 연방정부가 맡은 것이었으며 이는 다시 부양아동가족지원(Aid to Families with Dependent Children)으로 전환되었다. AFDC는 미국 의 전형적 ʻ웰훼어ʼ로서 사회적으로 그리고 정치적으로 가장 많은 논
란의 대상이 되었다.8) 1974년 미국 의회는 사회적 약자를 대상으로 하는 공적 부조를 일원화하여 보충보장소득(Supplemental Security Income)을 제정했다. 보충보장소득은 노동능력이 없는 노령층, 시각 장애인, 그리고 장애인을 지원대상으로 한다. 대표적 공적 부조인 AFDC는 거대한 사회적 논란 끝에 1996년 클린턴 정부 하에서 개혁 되어 TANF로 전환되었다. 1996년 사회복지개혁은 1930년대와 1960 년대에 활발했던 사회복지법 확대 이후 최대의 변화로 평가된다.
1996년의 복지개혁은 ʻ개인책임과 근로의 조화(PROWA)ʼ법으로 구 체화된 후 현재까지 미국의 공적 부조의 근간을 이루고 있다.
한편 사회보장은 남성 노동자와 노동시장의 경력을 기초로 하여 생겨났다. 사회부조는 자산조사에 의해 실시되며 빈민을 대상으로 하는 점에서 급여수준이 낮고 잔여적이라면 사회보장은 보편적으로 일정 수준에 달하는 모든 이에게 해당되며 급여수준도 상대적으로 높다. 미국의 공적 사회보장은 20세기 초 산재에 대한 보상정책으로 시작했다. 모든 면에서 사회보장이 사회부조에 비해 우월하다. 1930 년대까지 미국에는 보편적 사회보장제도가 부재했고 당시 몇몇 주 에서 시범적으로 실업과 노령연금을 실시했었다. 1935년 사회보장 법의 통과와 함께 연방정부는 실업보험과 노인연금보험을 실시했 다. 1956년 미국의회는 장애인보험을 그리고 1965년에는 노인의료 보험을 도입했다. 사회보장은 사회부조와는 달리 막대한 비용이 소 요된다. 2007년 노인연금에는 1조 3천억 달러 이상이 들었다. 이는 공적부조지출에 쓰인 900억 달러의 약 15배에 해당하는 큰 비용이
8) 미국의 양극화 복지국가는 언술에서 드러난다. 자산조사를 기초로 하는 사회부조를 웰훼어ʼ라고 지칭하여 반조롱의 의미를 담고 있다. 이에 관해서는 Katz(1989, 1996);
Skocpol(1988: 216, 1995).
다. 노인연금과 메디케어 프로그램은 연방정부 정책으로 주 별로 차 이가 없이 동일하다. 사회보험은 미리 적립된 기금으로부터 운용되 기보다 사회보장세로부터 충당되는 보험성 성격을 갖기 때문에 대 중적 인기가 높아 축소하기 곤란하다. 1935년의 사회보장제도는 미 국사회를 관통하는 인종과 젠더 문제로부터 자유롭지 않았다. 사회 보장정책은 초기에는 농민과 가사 노동자를 배제했다가 1950년에야 이 집단을 흡수했다. 공적 부조 역시 인종주의와 젠더에 차별적 대 우를 했다. 처음(ADC)에는 흑인과 여성을 수혜대상에서 제외했었 다. 실업보험은 가장 오래 흑인과 여성에 대해 차별적이었다.
미국복지국가는 이 두 가지 제도가 날실과 씨실처럼 엉키면서 형성되었다. 시간에 따라 복지국가가 진화하면서 사회보장과 사회 부조는 별개의 경로를 걷는 것이기보다 서로 영향을 주고받으면 성장했다. 이 과정에서 사회부조 내부에서 변화가 생겨 일부는 사 회보장만큼 강고하게 자란 반면 사회보장의 일부는 반대로 그 발 전이 지체되기도 했다. 스카치폴은 미국에서 사회보장 특히 노인 및 유족연금이 늦게 도입된 까닭은 미국에는 이미 그것이 존재했 었기 때문이라고 분석한다(Skocpol 1992). 1862년 미국의회는 미국 역사상 처음으로 소득이전법안을 확정했다. 남북전쟁에 참여했던 병사와 그 유족에 대한 보상금 지불을 결정한 것이다. 군인연금은 내전에서 부상한 북부 군인 또는 사망한 자의 유족에게 소득과 관 계없이 급여자격을 부여했다는 점에서 보편주의에 기반했다. 이 제도는 1890년 부상여부와 관계없이 참전용사 모두와 전쟁 중 사 망과 무관하게 유족에게로 확대되었다. 1900년 북부 남성의 약 절 반이 군인연금의 수혜자였다(Orloff 1993). 미국복지국가는 아래에 서 설명하는 것처럼 직선적으로 성장하지 않고 몇 개의 변곡점을
거치면서 급성장했다. 특히 1930년대 중반과 1960년대 중반 동안 복지국가의 ʻ빅뱅ʼ이 발생했다. 사회보장, 웰훼어, 실업보험, 노인의 료보험, 빈곤층의료지원, 등 오늘날 시행되고 있는 많은 사회정책 이 이 시기에 도입되었다.9) 다음은 주요시기별로 미국사회정책이 역사적으로 어떻게 전개되었는지를 일목요연하게 정리한 것이다.
1. 뉴딜시대
처음 두 번의 변화는 대규모 빅뱅이었다(Howard 1997; Weir, Orloff and Skocpol 1988).10)첫 번째 빅뱅은 뉴딜시대에 발생했다. 1929년 의 대공황은 미국사회의 대전환을 알리는 결정적 전환점(critical junctures) 역할을 했다. 결정적 국면은 시간과 더불어 중대한 영향 을 낳는 시기를 뜻한다. 결정적 전환을 가능하게 한 것은 정치적 변 동이다11). 대단위 경제위기와 전쟁과 같은 외적 충격은 기존 정치 를 완전히 붕괴시켜 새로운 국면의 조성이 가능하게 하는 촉진제이 다. 대규모 위기가 오면 사회의 정치세력은 재편하여 대응하는데 이 를 계기로 비토세력을 제압할 만큼 강력하게 되어 사회정책의 혁명 적 변화를 주도한다. 뉴딜연합은 대공황이 없었다면 가능하지 않았 을 것이다. 노동자와 농민은 대공황으로 가장 심각한 타격을 입었 다. 이들이 집권당이었던 공화당을 비토하자 민주당 정부가 집권했 다. 민주당은 실업자, 노동계급과 농민의 이해를 대변하는 정책을
9) 미국복지국가의 특수성에 대한 상세한 논의에 대해서는 강명세(2006) 참고.
10) Leman(1977)은 미국과 캐나다의 사회보장제도를 비교하면서 미국은 빅뱅의 시기를 통해 그리고 캐나다는 꾸준한 발전으로 변화했다고 말한다.
11) 최근 사회과학 분야에서 경로의존과 함께 결정적 국면의 개념은 역사적 변화를 설 명하는데 유용한 것으로 재평가하고 있다. 이에 대해서는 Hacker 2002: 58-9.
대거 도입했다. 이들이 뉴딜연합의 기초가 되면서 진보적 사회정책 이 추진되었다. 대공황은 기업을 크게 위축시켰으며 기업 내부에도 개혁에 대한 입장의 차이를 낳았다. 일부 대기업은 노사협약을 수용 할 의지를 보이고 복지국가를 도입하는데 동참했다.12) 당시의 선동 적 정치를 주도했던 롱(Huey Long) 상원의원은 ʻʻ모든 사람이 왕ʼʼ 이라고 외치며 ʻ복지정책을 공유하자ʼ고 제안하여 대중적 지지를 얻었다.
1935년 사회보장법이 제정되어 노인연금, 실업보험, 그리고 빈곤 층에 대한 사회부조13)를 제공하게 되었다. 사회보장법은 본래 의료 보험도 포함하고 있었으나 기업가와 보수 세력의 강력한 반대로 인 해 후퇴함으로써 의료보험은 실현되지 못했다. 루즈벨트 대통령은 의료보험을 고집하는 경우 전체 법안이 무산될 것을 우려하여 공화 당과 타협한 것이다. 아무튼 뉴딜은 대공황 시대에 탄생한 복지국가 의 틀을 담고 있다. 뉴딜 복지국가의 핵심은 케인지적 경제정책과 아울러 대량실업으로 인한 소득감소를 보전해주기 위해 사회보장법 의 제정이다. 뉴딜정책 대공황 이전까지의 개인주의적 가치로부터
1935년 사회보장법이 제정되어 노인연금, 실업보험, 그리고 빈곤 층에 대한 사회부조13)를 제공하게 되었다. 사회보장법은 본래 의료 보험도 포함하고 있었으나 기업가와 보수 세력의 강력한 반대로 인 해 후퇴함으로써 의료보험은 실현되지 못했다. 루즈벨트 대통령은 의료보험을 고집하는 경우 전체 법안이 무산될 것을 우려하여 공화 당과 타협한 것이다. 아무튼 뉴딜은 대공황 시대에 탄생한 복지국가 의 틀을 담고 있다. 뉴딜 복지국가의 핵심은 케인지적 경제정책과 아울러 대량실업으로 인한 소득감소를 보전해주기 위해 사회보장법 의 제정이다. 뉴딜정책 대공황 이전까지의 개인주의적 가치로부터