❘제1절❘ 들어가는 말 - 주요국의 사회보장제도:미국

이 글의 목표는 미국복지국가에서 발생한 비교적 최근 변화를 적 시하고 이를 미국복지국가의 발전이라는 역사적 맥락 속에 놓고 논 의하는 것이다. 미국복지의 중대한 변화는 1990년대 일어났으며 2000년 이후에는 획기적 변화가 별로 없다. 복지정책을 분류하는데 는 여러 기준이 있지만 미국적 특성을 관찰하면 두 종류가 있다. 이 는 <표 1-6-1>에서 보는 것처럼 사용자연금이나 주택구입 금융지원 과 같이 포괄적 복지가 있는 한편 근로장려세처럼 자산조세에 기반 하는 공적복지가 있다. 내가 지금 취급하고자 하는 1990년대 이후 미국복지국가의 변화에서 중요한 사건은 자산조사를 기반으로 하는 빈곤정책의 변화이다. 현금급여 빈민정책은 1990년대 중대한 변화 를 겪었다(Blank 2002). 빈곤정책의 변화는 두 가지 통로를 통해 이 루어졌다. 첫째는 아동부양가족에 대한 제도를 개혁하여 급여조건 과 신청자격을 제한하는 것이었다. 이는 공적 복지국가의 획기적 변 화라는 점에서 중요하다. 한부모의 아동 보호권은 더 이상 시민의 사회적 권리가 아니라 노동하지 않으면 획득할 수 없다는 것으로 바뀌었다. 다른 하나는 사적 복지국가를 확대하는 방향으로서 근로

장려세제의 확대이다. 근로장력세제는 동일하게 빈민을 대상으로 하는 정책이지만 노동에 대한 동기부여를 강화하기 위해 도입되었 다. 2007년 미국복지국가는 사적복지의 비중이 가장 많은 부분을 차 지하고 있다. 미국의 사적 비중은 10.1%로서 OECD 국가에서 가장 높으며 두 번째 국가인 6.2%의 네덜란드와도 큰 차를 보인다. 한 마 디로 사적복지의 큰 비중은 미국복지국가의 핵심적 특징이다.

<표 1-6-1> 미국사회정책의 분류

현금이전 현물급여

포괄적 사용자연금 주택모기지금리

자산조사 근로장려세 권장직업세

자료: Howard 1997: table 1.1, 13.

미국은 1996년 8월 민주당과 공화당 모두의 지지 하에 중대한 빈 민정책개혁을 통과시켰다. 1996년의 빈민정책 개혁을 상징하는 PROWRA 입법 이후 미국의 저소득 지원정책은 오늘날까지 큰 변 화없이 그 보수적 기조를 유지하고 있다. 오바마 대통령은 아직까지 의료개혁 등 자신이 공약한 복지개혁에 중대한 성과를 내지 못한 상황에 있다. 보수적 기조는 사회적 양극화의 심화와 소득불평등의 악화에서 잘 나타난다.⁵⁸⁾ 1996년의 변화를 이해하는 것은 현재의 미국을 이해하는 것과 같으며 후자를 위해서는 1996년의 변화가 어 떻게 가능했는지를 철저히 분석해야 한다.

두번째 주요 변화는 1990년대 일어난 사적 복지국가의 강화이다.

사회보장이나 사회부조가 공적복지의 근간을 형성한다면 근로장려

58) PROWA 입법이 소득분포의 변화에 준 상세한 효과에 대해서는 Bitler and Hoynes (2010) 참고.

세제는 의료보험과 아울러 대표적 사적 복지국가를 구성한다. 근로 장려세제의 대폭확충이다. 1996년 클린턴 정부와 의회는 근로장려 세제를 수혜대상인원과 소요예산을 대폭 확충하는 법안을 통과시켰 다. 근로장려세제는 가장 논란의 대상이었던 아동을 부양하는 가족 을 지원하는 제도인 AFDC/TANF보다 많은 수의 가정에 혜택을 주 고 따라서 많은 예산을 필요로 하는 빈곤정책이다. 이후 미국의 근 로장려세제는 근로빈민을 빈곤선에서 탈출시키는 일차적 도구로서 부상했다.

빈민지원정책을 둘러싼 논란은 사회복지정책 영역에 머무르지 않 고 미국복지국가 나아가서는 미국의 가치 전반에 대한 논쟁으로 확산 되면서 미국정치의 소용돌이를 일으켰다. 미국복지국가는 1990년대 이후 거대한 변화를 경험했다. 1980년대 레이건의 보수혁명 이후 미 국복지국가는 전반적으로 뉴딜시대 만들어진 자유주의적 기초로부 터 벗어나 보수화의 길을 시작했다. 레이건 이후 G. W. H. 부시 정부 가 시도한 복지국가의 축소는 사회의 전반적 분위기 속에서 클린턴의 민주당 정부에서도 이어졌다. 1990년대 이후의 가장 획기적 변화가 두 차례 있었다. 그 첫째는 ʻ미국과의 계약(Contract with America)ʼ이 다. 미국과의 계약은 보수화의 원칙을 표명함으로써 향후 복지국가의 향배를 예고했다. 1994년 공화당이 양원의 다수를 차지하면서 하원 의장 뉴트 깅리치가 주도한 소위 ʻ미국과의 계약(Contract with America)ʼ는 뉴딜복지의 철폐를 노렸다. 두 번째 변화는 1996년 8월에 하원을 통과한 ʻ개인책임과 근로의 조화법(PRWORA)ʼ 이다.

미국복지국가의 최근 행보는 정치적 풍향과 밀접히 관련된다. 최 근 미국정치의 기조는 진보경향이 주류이다. 2006년과 2008년 선거 결과가 말해주듯 민주당 대통령과 양원 또는 적어도 상원은 민주당

이 차지해왔다. 사회정책은 모든 정책과 마찬가지로 정치에 의해서 결정되기 때문에 집권정부의 정치적 색깔은 복지국가의 성격을 결 정한다고 해도 크게 틀리지 않다. 1930년대 미국복지국가가 처음으 로 만들어진 것도 민주당 정부에서였으며 1960년대에 일어난 ʻ위대 한 사회ʼ의 건설도 마찬가지이다. 그러나 여기서는 미국복지국가의 성격에 심대한 영향을 미친 1990년대의 변화에 주목하고자 한다. 또 한 1990년대 변화는 10년 이상이 경과함에 따라 역사적 평가가 가 능한 시점에 있다. 반면 최근 변화는 1996년의 개혁과 같은 역사적 중요성을 갖지 않을 뿐 아니라 아직 학술적인 차원의 객관적 평가 를 하기에는 정책의 운용경험이 충분하다고 보기 어렵기 때문이다.

❘제2절❘

빈민정책의 개혁: PROWRA

1. 개혁의 역사적 배경: 빈곤정책에 대한 불만누적

AFDC는 1996년 클린턴의 민주당 행정부와 공화당 의회에서 TANF 로 개정되었다. AFDC 개혁은 단순히 복지정책의 변화가 아니다. 그것 은 미국사회의 핵심적 가치에 대한 오랜 논란의 종지부였다. 1980년대 내내 빈민정책은 미국의 주요 관심사였으며 보수적 대안은 대중적 호 응을 얻고 있었다. 클린턴과 민주당도 복지개혁에 대한 대중적 호응을 고려하지 않을 수 없었다. 이것이 장기적인 관점에서 AFDC 개혁이 가능했던 배경이었다. 1994년 중간선거에서 공화당이 의회를 장악하 면서 클린턴의 개혁은 물 건너갔다. 선거 직후 클린턴의 핵심 참모로서 복지개혁을 이끌던 엘우드(David Ellwood)는 더 이상 이제 개혁에 필요 한 정치적 환경이 아니라고 말하면서 행정부를 떠났다. 깅그리치의

공화당의회는 ʻ미국과의 계약ʼ을 중심으로 자유주의 복지체제의 종식

달러로 대폭 감소했다.

예전부터 불만의 대상이었던 빈민정책은 결국 1996년 PROWRA 입법으로 획기적으로 전환되었다. 부양아동가정지원제도(AFDC)는 진보와 보수 양측으로부터 신임을 잃었다. 진보 및 자유주의세력의 입장에서 보면 그것은 빈민정책으로 충분하지 않았으며 보수파는 지나치다고 주장했다. 그리고 수혜층은 급여수준이 낮고 자신을 낙 인찍는 정책이라고 싫어했다. 개혁의 배경에는 빈민정책에 소요되 는 비용의 과장과 그에 따른 위기조장이 있다. 헤리티지 재단의 연 구진은 1965~1994년 동안 빈민정책에 지출된 예산이 1993년 달러 가치로 5조 8천억이었다고 주장했다.⁵⁹⁾ 저소득 가정과 그 아동을 지원하는 대표적 정책은 AFDC와 식권이다. 이 가운데 가장 많은 예산을 쓰는 것은 식권정책이었다. AFDC가 90억 달러의 지출로 2 백만 가정을 지원한 반면 식권정책은 2009년 약 1천 5백만 가정이 수급했으며 500억 달러를 사용했다(<표 1-6-2>).

또한 이들은 복지지출은 비효과적이었으며 더 큰 문제는 복지의 존증과 혼외 임신과 사생아의 양산을 낳는 것이라고 비판했다. 1996 년 공화당은 의회에서 위의 헤리티지 보고서를 근거로 대대적 공격 에 나섰다. 그러나 이들의 비판은 과장된 통계와 사실에 있다. 보수 주의의 주장과는 역으로 빈민지원책 AFCD는 비싸지 않았다. 1993 년 AFDC는 1천4백만 명에게 도움을 제공했으며 그 중 반이 넘는 9 백만 명은 아동이었다. AFDC 지출비용은 연방예산의 1%에 불과했 다. 사회보장의 지출비용의 1/10에도 못 미쳤다. 실제로 빈민지원이 계속될 수 있었던 것은 저렴한 비용 때문이었다.

59) 이 보고서는 Robert Rector and William F. Lauber가 집필한 Americaʼs Failed 5.4 Trillion War on Poverty이다.

가정형태 1984 1993 2004

한부모가정 624 623 501

양부모가정 199 224 322

아동없는가정 143 164 153

고용가정 130 156 210

무고용가정 693 718 544

<표 1-6-3> 가정 당 월 평균지출의 변화

단위: 달러/월

자료: Ben-Shalom, Moffitt, and Scholz 2011, table 2.

그러나 정작 문제는 비용이 아니었다. 공화당과 민주당 모두 빈민 지원이 미혼모 문제와 복지의존증을 유발하느냐에 촉각을 세웠다.

미혼모와 복지의존도가 이처럼 정치 쟁점화되면서 가족의 가치와 같은 도덕적 쟁점으로 크게 불거졌다. 이는 아직도 미국사회를 관통 하는 도덕적 쟁점의 하나로 남아 있다. 1995년 흑인아동의 56%는 한부모와 살고 있었는데 이는 백인 아동의 22%와 히스패닉계의 33%에 비하면 놀랄만한 사실이다. 또한 1994년 흑인아동의 70%는 혼외임신에서 태어났다. 이 같은 충격적 통계는 빈곤문제는 비용의 다과가 아니라 의존증을 낳는다는 의식을 심었다. 미국사회의 주된 관심은 이전까지는 빈민지원의 적절성, 노동공급의 반응, 세율, 그 리고 기회의 제공여부에 있었으나 이후부터는 복지의존증으로 쏠렸 다. 공화당과 보수주의 여론은 복지의존증 문제을 집중적으로 제기 했다. 보수주의와 여론은 비용의 편중을 비판했다. <표 1-6-3>에서

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