1. 역사적 배경
미국복지국가가 경험한 세 번째 빅뱅은 이전과는 반대로 복지 국가의 팽창이 아니라 위축이었다. 복지위축의 배경은 1970년대 석유위기로 촉발된 세계경제의 불황이다. 정치적 배경은 짧은 진 보의 시대가 종언을 고하고 긴 보수의 시대가 도래했다는 사실이다 (Garfinkel, Rainwater, and Smeeding 2010). 1930년대와 1960년대 빅 뱅으로 복지국가가 크게 팽창되었다면 1980년대는 위축의 시대를 알리는 원년이다. 1970년대 이후 미국에서는 정치적으로는 보수주 의가 득세했다. 1980년대 미국정치의 보수화는 레이건 대통령의 등 장으로 시작된다. 미국기업은 1980년 선거에서 레이건 승리를 위해 ʻ올인ʼ했다. 레이건이 기업의 지지를 받으면서 친기업 환경을 조성한 다는 근거에서 감세정책, 군비증강, 그리고 탈규제 정책을 공약했다.
1981년의 감세로 부유층에 대한 과세는 1980년의 50%에서 28%로
반감했다. 이 뿐 아니라 레이건의 군비증강은 군수산업에게 특혜를 주었고 이는 재정적자를 유발하고 재정적자는 다시 복지지출에 대 한 반대논리로 등장했다.
사회정책의 측면에서 보면 진보의 쇠퇴와 보수의 상승은 1960년 대 민주당 정부가 주도했던 민권운동과 복지국가의 확대에 대한 반 작용이다(Noble 1997). 민권운동과 복지정책의 수혜자가 흑인이라 는 점에서 이는 인종갈등과 중복된다. 경제 불안이 지속되면서 백인 과 흑인은 정치를 전혀 상반된 시각으로 보게 되었다. 존슨 행정부 의 위대한 사회 정책은 보통의 일반 노동계층 가족이 아니라 빈곤 층을 대상으로 했기 때문에 양대 계층 사이의 위화감을 조성하였고 이는 결국 복지에 대한 일반 근로자의 반발을 불렀다. 자신들의 세 금으로 정부가 일하지 않고 게으른 빈곤층을 먹여 살린다고 보았던 것이다. 나아가 빈곤층의 상당수는 흑인이어서 복지는 인종문제와 중첩되었다. 백인은 민권운동으로 인종적 평등이 수립되었다고 믿 고 그 이후의 흑인의 사회경제적 지위는 개인적 문제라고 보았다.
반면 흑인은 인종차별은 여전하다고 주장한다. 남부 백인을 포함한 다수 백인 노동계급과 중간계급은 복지제도가 흑인에게 집중되며 흑인의 경제문제는 스스로의 개혁 없이는 개선될 수 없기 때문에 복지축소와 삭감을 요구했다(Lipset 1996). 공화당의 집권은 이러한 분위기와 합세하여 복지축소를 지향했다. 레이건의 ʻ보수혁명ʼ은 복 지와 관련 두 가지의 혁명적 변화를 낳았다. 첫째, 레이건의 1981- 1982년 예산조정총괄(Omnibus Budget Reconciliation Acts)법은 빈곤 퇴치와 관련된 예산을 대폭 삭감했다. 자격조건을 강화하는 동시에 급여수준을 낮추었다. 한부모 가정, WIC, 공공주택, 빈곤의료보험에 대한 예산이 처음으로 삭감되었다. 레이건 행정부는 동시에 저소득
가족 복지(AFDC) 수혜자에게 공동체 관련의 근로를 전제로 하였다.
으로서 복지는 사라졌다(Skocpol 2000). 이후 사회정책의 기조는 일 과 복지의 연계에 두어졌다(Moffitt 2002; Weaver 2000). 이러한 과 감한 변화가 가능했던 것은 클리턴의 신민주당 노선도 영향이 있으 나 더 중요한 요인은 1994년 공화당이 상하원의 다수를 차지했기 때문이다. 1996년 복지개혁 이후 급여 대상자는 12%나 감소했다.
PRWOPA의 개혁은 세 가지 핵심적 요소로 구성되는데 이는 후에 복지국가의 축소시키는데 중대한 역할을 한다(Gilens 1999: 182-4).20) 첫째, 급여 기간을 제한하는 것이다. 급여 가능한 최대 기간을 법으 로 정해 놓았다. 두 번째, 급여 수준의 상한을 설정했다. 셋째는 관 리주제를 연방정부에서 주 정부로 이양한 점이다. 이로써 주 정부의 자의적 권한이 생기게 되었던 것이다.
2. 새로운 복지정치의 시작: 근로장려세제의 도입
미국 국가의 사회정책은 유럽의 복지선진국가와는 다르게 발전했 다. 미국 연방정부는 사회보험이나 보조금이 아니라 다른 수단을 통 해 복지를 제공해왔다(Howard 1997: 2005). 그 대표적인 것은 조세 지출(tax expenditure)이다. 전통적으로 사회보장을 의미하는 복지국 가는 뉴딜을 그 기원으로 보고 있으나 조세지출을 다른 수단을 통 한 복지제공이라고 본다면 미국 복지국가의 기원은 훨씬 이전에 시 작되었다. 미국의 국가는 뉴딜 이전에 이미 사회복지적 성격을 갖는 조세지출에 의존했다.21) 1913년 처음으로 조세지출이 시작되었다.
20) 1996년 복지개혁의 주요 내용에 대해서는 Moffitt(2002), Ben-Shalom, Moffitt, and Sholz 2011) 참고.
21) 연금제도 역시 뉴딜시대 1935년 사회보장법에서 처음으로 보편화되었으나 남북전 쟁이 끝난 후 퇴역군인에 대한 보상으로 연금이 지급되었다는 점에 착안하면 기원
개인 소득세의 상설과 함께 주택구입자금에 대한 이자 및 재산세에 대해 조세지출의 혜택을 부여했다. 1921년과 1926년 세입법이 제정 되었는데 이는 고용주가 피고용자에 제공하는 연금지출에 대해 조 세혜택을 제공하는 것이었다. 이처럼 미국에서는 민간연금에 대한 공적 지원이 1935년의 사회보장법이 제정되기 앞서 먼저 시작되었 다. 조세지출의 사회복지적 성격을 인정하게 되면 ʻ뉴딜은 자신에게 부여되었던 미국 복지국가의 탄생이라는 절대적 칭호를 상실한다.ʼ (Howard 2005: 63) 이처럼 미국복지국가 원년은 1935년이 아니라 1913년이며 유럽에 비해 복지후진국이라는 전통적 주장은 설득력이 약하다.
1980년대 이후 사회정책은 ʻ위대한 사회ʼ 정책이 낳은 후유증에 대 한 일대 반작용이다. 두 차례의 빅뱅으로 골격이 만들어진 미국 복지 국가는 그러나 1973년과 1979년 일어났던 두 차례 석유위기로 인해 세계적 불황이 엄습하면서 팽창이 중단된다. 과도한 복지에 대한 반 성과 복지의 축소문제가 제기되었다(Betram 2007; Howard 2002;
Noble 1997). 닉슨 당선과 더불어 본격화된 정치적 보수화는 복지축 소를 강조했다. 이 같은 복지국가의 축소가 대중적인 분위기에서 공 화당은 중간계급 사이에 대중적 인기가 사회정책을 지키기 위해 조세 지출이라는 새로운 통로에 의존했다. 국가는 직접성 예산지출과는 다 른 도구를 통해 복지국가적 효과를 낼 수 있다는 점에서 이 같은 변화 를 가리켜 한 연구는 ʻ능력부여국가(enabling state)ʼ라고 표현한다 (Gilbert 1989: 2004). 최근 복지의 ʻ새로운 정치ʼ를 강조하는 이론은 레이건 시대 동안 강력히 추진된 복지후퇴(retrenchment)가 뉴딜시대 이후 지켜진 복지의 골간을 흔들지는 못했다고 주장한다(Pierson
은 훨씬 거슬러 올라간다. 이러한 점은 Skocpol(1992)이 지적하였다.
1994: 1996).
1970년대 후반 레이건 혁명 이후 사회복지지출에 대한 여론이 불 리하고 시장지향적 접근이 보수적 대안으로 제시되었다. 이들은 개 인의 책임을 강화하고 노동시장참여를 강조하였다. 그러나 복지국 가에 내재한 사적 성격을 더욱 강화시켰다는 점을 고려하면 복지체 제의 구조에 심대한 영향을 주었다고 할 수 있다(Howard 2007;
Hacker 2002). 공화당의 사회정책은 뉴딜시대에 조성된 사회보장제 도를 약화시키려 했으나 ʻ새로운 정치ʼ가 말하는 것처럼 사회보장제 도는 정치적으로 이미 강력하게 지지되기 때문에 성공할 수 없었고 따라서 다른 수단을 찾아야 했다.22) 대안으로서 다른 비전통적 정 책을 제시함으로써 민주당이 주도하는 전통적 사회정책을 약화시키 는 전략이다. 전통적 복지정책이 주로 공적 복지의 도구에 의존한다 면 공화당은 그 대안으로 사적 복지의 도구를 추구해 왔다(Howard 2007: 89). 1980년대 이후 사회보장의 역할이 커지면서 이를 저지하 기 위해 사회보장의 삭감이 아니라 사용자로 하여금 연금을 장려하 는 정책을 폈다.23)
근로장려세제도는 정치적 변화와 더불어 크게 성장했다. 1975년 제정된 이후 저소득 가정을 대상으로 일인당 400달러를 제공하는 근로장려세제는 지속적으로 늘어났다.24) 1986년 급여수준과 급여대 상 모두 크게 증가했다. 의회는 다시 1990년 근로장려세제를 확대를 위해 예산을 늘렸다. 근로장려세제는 1990년대 중반 공화당의 비판
22) 한 연구에 의하면 복지예산은 공화당 정부에서 더 높았다. 케네디나 카터 행정부에서 보다 닉 슨과 아이젠하워 행정부가 사회지출을 더 많이 요구했다. 이에 대해서는 Browning(1986) 23) 공화당은 처음에는 사회보장의 삭감을 주장했으나 연금을 받는 노인들의 강력한 반
대로 정치적 손실을 입은 뒤 전략을 수정했다.
24) EITC의 배경과 성장에 대해서는 Howard(1997) 참고.
과 공격에 직면했었으나 클린턴 대통령이 이 법안을 거부함으로써
에도 불구하고 이처럼 성장할 수 있었던 것은 정치적 요인이다. 미 국의 청교도적 전통은 ʻ복지ʼ와 근로를 엄격히 구분하여 일하는 사 람에 대한 복지에 대해서는 반대하지 않는다(Gilens 1999). 근로빈민 은 구제받을 만하지만 일하지 않는 빈곤층은 비난받아 마땅하다는 것이다. EITC는 바로 근로빈곤계층에 대한 세제지원이라는 점에서 정치인들이 그것을 지지하는데 부담을 갖지 않으며 나아가 이들의 표를 얻기 위해 경쟁적으로 지원을 늘렸던 것이다. 양당제의 치열한 경쟁구도에서 양당은 EITC 확대를 통해 저소득가정과 빈민노동층 에 호소했다. 그 결과 근로장려세는 사회지출 면에서는 작은 미국복 지국가가 조세지출을 포함시킨 순사회비 지출에서는 큰 손임을 보 여준다(<표 1-1-4>).
❘제5절❘
미국복지국가는 다른 국가와 어떻게 다른가?
전통적으로 많은 연구가 한결같이 미국복지국가의 작은 규모를 지 적했다. 그러나 미국복지국가의 왜소성에 대한 전통적 지적에 대한
전통적으로 많은 연구가 한결같이 미국복지국가의 작은 규모를 지 적했다. 그러나 미국복지국가의 왜소성에 대한 전통적 지적에 대한