❘제3절❘ 근로장려세제(EITC)의 확대 - 주요국의 사회보장제도:미국

1. 팽창의 역사적 배경

미국의 빈민정책은 처음부터 빈민에 관대하지 않았다. 1935년 사 회보장법의 설계에서 보듯 한부모가 아동을 부양하면서 근로활동으 로 소득을 창출하면 즉각 복지급여는 사라지도록 되었다. 부모의 입 장에서 보면 정부의 급여 한도에서 육아에 전념하는 것이 가장 합 리적이었다. 그러나 급여가 충분하지 않기 때문에 빈곤가정을 벗어

나기 어려웠다. 이처럼 엄격한 자산조사 방식의 사회복지는 1960년

년 다시 확대하면서 지출은 3년 만에 두 배로 증가했다. 프리드먼은 마이너스 근로세가 노동의욕의 고취 외에 다섯 가지 장점을 제시했 다(Moffitt 2003: 6-7). 첫째, 빈민가정의 지원을 순순히 소득을 기준 으로 지원한다는 점이다. 노령이나 직업 등 다른 근거에 의하지 않 고 소득의 유무 및 다과 만을 기준으로 복지를 시행하는 것이다. 둘 째, 수혜자의 입장에서 보면 현금급여라는 점에서 가장 원하는 지원 형태이다. 셋째, 마이너스 소득세는 다중적 복지프로그램의 필요성 을 차단한다. 미국복지제도는 다양한 집단에 대한 서로 다른 정책이 혼합되어 있어 비능률적이라는 지적을 받아왔다. 넷째, 현행제도를 운용하는 데 드는 막대한 행정관리 비용을 줄이고 빈민층에 보다 집중할 수 있도록 할 수 있다. 다섯째, 마이너스 소득세는 최저임금, 관세, 그리고 기업지원금 등이 야기하는 시장가격의 왜곡을 방지한 다. 이러한 여러 가지 쟁점은 이후 정책으로 전환되는 과정에서 많 은 논란을 낳았다.

근로장려세제는 아동부양의 저소득가정을 지원하는 가장 규모가 큰 정책으로 성장했다. 2008년 약 2,500만 가정을 지원했으며 이에 필요한 재원은 500억 달러 이상이었다. 지출 면에서는 식권지원정 책과 비슷하지만 수급자 수는 훨씬 많은 재둥적 정책이다. 1990년대 이후의 미국복지국가에서 일어난 최대 변화의 하나는 공적 부조의 하나인 근로장려세제도의 확충이다. 1975년 시작된 이 제도는 비록 실질적으로는 공적 부조이지만 형식적으로는 외형을 달리하면서 수 요자에게 인기가 높고 공급자 역시 축소하기 어렵다는 점에서 지속 적으로 팽창되었다. 근로장려세제가 대폭 강화된 것은 클린턴 정부 하에서 이다. 클린턴은 당선 후 빈민을 위한 정책을 개발하는데 나 름의 관심을 갖고 있었다. 클린턴은 공화당이 1994년 선거에서 대승

하면서 빈민정책의 확대는 정치적으로 곤란할 것으로 예측했다.

1994년의 ʻ미국과의 계약ʼ을 주도한 공화당 의회는 공적 부조 일반 을 반대했다. 존슨의 민주당 정부가 만들었던 대다수 복지는 대폭 삭감되었다. 일하지 않고 받는 복지가 주 공격 대상이었다. 이에 클 린턴 대통령은 정치적으로 의회의 반대가 심각하지 않는 근로빈민 의 소득을 높이는 데 주력했다. 이 시도는 근로장력세제의 확대로 나타났다. 1996년 당시 3인 가족 기준 최저임금으로 버는 소득은 빈 곤선의 70%, 그리고 4인 가족의 경우는 더 낮은 50% 불과할 정도 빈곤문제가 심각했다. 1978~1994년 동안 가장이 취업하며 부양아동 이 있는 가구의 빈곤이 42% 상승했다. 빈곤아동 가운데 3/5는 가족 구성원이 노동하는 상태였다. 즉 근로빈곤현상이 심각하게 발전한 것이다. 근로장려세제의 본래 비로 이 같은 근로빈곤문제를 해결하 기 위해 고안된 제도였다. 1975년 도입된 이후 근로장려세제는 연방 정부의 빈곤정책 가운데 가장 빠른 속도로 성장하는 정책이며 아동 빈곤을 해소하는 데 가장 효과적인 정책으로 꼽혔다.

조세제도는 사회보장과 공적 부조와 더불어 미국복지국가의 핵심 적 장치이다. 국가가 직접 복지를 제공하는 사회보장이나 공적 복지 와는 달리 국가가 조세인센티브를 시장이나 기업 및 개인의 행위에 영향을 줌으로써 사실상 결과적으로 사회복지에 긍정적 효과를 내 는 방식이다. 근로장려세제는 그 중에서도 개인 납세자의 노동실적 에 비례하여 국가가 보상하는 장치이다. 일정 소득에 미달하면 납세 를 환급해줌으로써 소득을 향상시키는 것이다. 조세제도는 행위자 의 동기에 영향을 주어 행위를 변화시킨다는 점에서 간접적이지만, 조세신용과 감면을 이용해 직접적으로 소득에 영향을 준다. 조세제 도의 복지국가적 도구성을 가리켜 하워드는 ʻ은폐된 복지국가ʼ라고

명명했다(Howard 1997). 미국정부는 다양한 방식을 사용하여 복지

1984 2004 1984 2004 1984 2004

한부모 1,231 766 448 832 192 563

다고 공약한 것은 당연한 것이다.

근로장려세제의 소득재분배 효과는 극빈층이 아니라 근로계층에 게 집중되었다.⁶⁸⁾ 근로계층에게 유리한 재분배는 근로장려세의 효 과이다. TANF개혁에서 나타나는 것처럼 극빈층에 대한 보호가 감 소하는 대신 소득이 높은 근로집단의 세후 소득이 증가했다. 세전 소득분포의 1984년과 2004년 자료를 비교해보면 빈곤선의 50%에 해당하는 고용가족은 소득이 더욱 빈곤한 50~100% 집단과 빈곤선 의 100~150% 집단에 비해 급여를 많이 받았다. 이는 1984년과 정반 대 현상이다. 다시 말해서 복지개혁 이전에는 극빈층(50%)에 대한 급여가 가장 많았다. 극빈층 한부모는 1984년 1,231달러를 수령한 반면 50~100% 집단의 한부모는 같은 해 448달러를 받았다. 2004년 50~100%의 한부모는 832달러를 반면 50% 집단의 한부모는 766달 러를 받아 마찬가지로 소득재분배가 극빈층에 유리하지 않고 바로 그 위 집단에게 더 많은 급여를 제공했다.

2. 왜 근로장려세제는 지속적으로 확충될 수 있었는가?

클린턴 정부의 복지개혁 가운데 가장 논란거리였던 AFDC/TANF 에 비해 근로장려세제는 수혜대상과 예산이 훨씬 많았음에도 불구 하고 여론의 특별한 관심을 받지 않은 채 확장되었다. 클린턴 정부 는 어떻게 이처럼 대대적 확충정책을 실시했는가? 클린턴 정부가

68) 미국 빈민정책에 대한 상세한 논의와 평가는 Ben-Shalom, Moffitt, and Scholz(2011) 참고. 이들의 연구에 의하면 빈민에 대한 재분배는 이중의 흐름을 보인다. 하나는 집단내의 재분배로서 극빈층으로부터 그 위 빈민층으로의 이동이다. 다른 하나는 집단 사이의 재분배이며 비노인층과 비장애인층으로부터 노인과 장애인 집단으로 이동했다. 식권제도도 마찬가지로 극빈층으로부터 상위 계층으로의 재분배가 이루 어졌다.

근로장려제 확충을 시도한 기본적 의도는 근로빈민을 보다 효과적 으로 구호하려는 것이었다. 미국복지정책의 범주는 각각 그 대상을 특화하는데 근로장려세는 근로자를 타겟으로 하는 점에서 누구도 쉽게 반대하기 어려운 제도였다. 근로효과로 인해 일정 근로조건을 충족하면 빈곤선을 초과하는 집단도 수혜를 받을 수 있다. 근로장려 세 제도의 확대는 다음과 같은 요인에 의해 가능했다. 첫째, 근로 장려제는 그간 시행의 결과 정책적 효과가 입증되었다. 1998년 근 로장려세제는 430만 명을 빈곤으로부터 구제했다. 이 중 절반은 아 동이었다(Katz 2000: 206). 2004년 세전 소득에서 빈곤선 이하의 가 정이 차지하는 비중은 29%였으나 근로장려세로 인해 세후소득을 기 준으로 하면 빈곤선 이하의 가정은 28%로 1% 하락했다(Ben-Shalom, Moffitti and Scholz 2011: table 5).⁶⁹⁾

이처럼 근로장려세제는 아동빈곤에 큰 효과를 발휘한 것으로 평 가받았다. 구제효과는 1993년과 비교하면 분명하다. 1993년 여성 이 최저임금으로 근로를 함으로써 근로장려세 환급을 받으면 10,569달러의 소득을 얻었었다. 한편 1998년 확대된 근로장려제세 에 적용하면 그 여성의 소득은 1993년 대비 27% 오른 13,268달러이 다. 1996년 개혁으로 빈민가정의 행위는 크게 변화했다. 저소득 가 정은 이제 일하지 않으면 급여가 사라진다는 점을 깨닫고 노동시장 에 참여함으로써 근로장려세의 수혜를 받으려 했다. 이 점은 TANF 와 비교하면 명확히 드러난다. TANF에 대한 총 지출은 과거와는 대조적으로 늘지 않고 고정적인 반면 근로장려세 지출은 크게 증가

69) 가장 큰 빈곤퇴치 효과는 메디케어이다. 메디케어 수혜는 빈곤선 이하의 인구를 29%에서 19.9%로 감축했다. 그 다음으로 효과가 가장 큰 정책은 노인 및 장애인 연 금(OASI)이다.

했다. 수혜가정의 인센티브가 바뀐 것이다. 인센티브의 변화는 무조 건적 수혜로부터 근로노동에 대한 지원으로 정책이 변화함으로써 일어난 것이다.

둘째, 근로장려세는 기본적으로 노동과 연계하여 지원한다는 점 에서 전통적 가치와 부합했다. 클린턴 정부의 노력이 실패하지 않게 된 것은 부분적으로 미국사회에 중산층이 부양아동을 위한 빈민정 책에 대해 품고 있는 뿌리 깊은 반감 때문이었다. 특히 근로빈민은 자신의 바로 밑에 있는 빈민에 대한 사회적 관심을 자유주의자의 허영의식으로 보았다. 일하지 않는 유색인 모성의 아동을 보호해야 한다는 자유주의적 복지국가를 비토한 것이다(Skocpol 2000: 109-111).

이 반감에는 물론 인종적 감정이 혼합되었다. 부양아동지원을 받는 대부분은 흑인여성이었고 이들 다수는 또한 미혼모이다. 클린턴 정 부에서 동일한 빈민정책이 하나는 실패했다면 다른 하나는 의회를 무난히 통과할 수 있었던 것은 바로 미국일반인이 근로빈민에 대한 동정과 AFDC에 대한 부정적 시각이 교차했기 때문이다. 이와 관련

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