1) 토지개발 관련제도의 구성체계
개발이라 함은 용도전환을 목적으로 토지를 형질변경하여 건축가능한 토지로 전환하는 행위이며, 개발사업은 개발행위를 통해 건축용지로 전환하는 사업을 말한다. 따라서 개발사업은 토지의 효용을 극대화하여 고도의 토지이용이 이루 어지도록 토지의 용도를 전환하는 것을 목적으로 한다.
그러나 개발은 개발사업에 의해서만 이루어지는 것이 아니라 토지이용제도에 의해서도 이루어질 수 있으며, 이에는 세 가지의 유형이 존재한다. 하나는 지구 단위계획이나, 준도시지역의 개발계획이 수립된 지역에서 계획이 정하는 바에 따라 토지를 개발하는 경우이고, 다른 하나는 도시계획구역에서의 개발행위허 가제(토지형질변경)와 개발제한구역에서의 토지형질변경에 의한 개발이며, 또 하나는 농지의 전용허가나 산림의 형질변경허가에 의해 개발이 이루어지는 경우 이다.
따라서 개발관련제도로는 개발사업에 관한 제도와 개발을 의도하는 토지이용
(1) 개발사업에 의한 토지개발제도
개발사업은 토지의 용도에 따라 택지개발사업, 공업용지조성사업, 관광지개발 사업, 유통단지개발사업 그리고 복합단지개발사업 등으로 구분할 수 있다. 도시 개발사업은 택지만이 아니라 공업용지 등 다양한 용도의 토지를 개발하는 제도 로 구성되어 있다.
토지의 용도에 따른 개발제도의 구성체계는 다음과 같다. 택지개발은 택지개 발촉진법에 의한 택지개발예정지구의 택지개발사업(소위 공영개발사업), 주택건 설촉진법에 의한 아파트지구개발사업과 대지조성사업이 있다. 공업용지개발은 산업입지및개발에관한법률에 의한 국가산업단지조성사업·지방산업단지조성사 업·농공단지조성사업 그리고 개별공장입지로 구성되어 있다. 관광지개발은 관 광진흥법에 의한 관광지 및 관광단지의 지정에 의한 관광지 및 관광단지개발사 업이 있다. 복합단지개발은 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률에 의한 주거단지·산업단지·교육 및 문화단지·관광단지 등을 종합적으로 개발하는 일단지의 개발사업이다. 도시개발사업은 도시개발법에 의한 수용·사용방식을 비롯하여 환지방식, 양자의 혼용방식으로 구성되어 있다.
(2) 토지이용제도에 의한 개발
① 토지이용계획에 의한 토지의 개발 : 토지이용계획이 수립된 지역에서 개발 이 이루어질 수 있는 제도로는 지구단위계획과 준도시지역에서의 개발계획을 들 수 있다. 지구단위계획은 도시계획구역의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 도시의 기능·미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 수립하는 도시 계획이고(도시계획법 제3조 제4호), 지구단위계획구역으로 지정된 지역에 대하 여 계획을 수립한다. 따라서 계획이 수립된 지역에서는 계획에 따라 개발이 이루 어질 수 있다.
준도시지역에서는 용도가 세분(취락지구, 산업촉진지구, 시설용지지구)된 경
우에 한하여 개발계획을 수립하고 이를 시행하여야 하며(국토이용관리법 제14 조의2 제1항), 행위제한은 개발계획이 수립된 경우에는 개발계획에서 정하는 바 에 의하도록 하고 있다. 따라서 개발계획이 수립되면 그에 따라 개발이 이루어질 수 있다.
이와 같이 지구단위계획이나 준도시지역에서의 개발계획은 토지이용을 규제 하기 위한 토지이용계획이라 할 수 있으나, 이들 계획에 따라 개발이 이루어질 수 있는 점에서 다른 토지이용계획과 구별된다. 그러나 이들 계획이 수립되어 있 다 하더라도 개발행위허가를 비롯하여 농지전용허가, 산림형질변경허가가 의제 되도록 하고 있지 않아 개발을 위해서는 별도의 허가를 받아야 한다.
② 토지형질변경에 의한 개발 : 토지형질변경에 의한 개발제도로는 개발행위 허가제로서 토지형질변경과 개발제한구역에서의 토지형질변경이 있다. 개발행 위허가제는 도시계획구역으로 지정된 지역에서 기본적으로 가해지는 행위제한 으로서, 토지형질변경 등을 허가사항으로 하는 제도이다. 개발제한구역에서는 개발행위와 도시계획사업을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허가를 받아 할 수 있도록 하고 있으며(개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조1항 본 문), 예외적으로 허용되는 행위 가운데는 제한적인 토지형질변경이 포함되어 있 다.
③ 농지전용 및 산림형질변경허가에 의한 개발 : 도시계획구역이나 비도시지 역에서 농지나 산림을 타용도로 이용·개발하기 위해서는 농지전용과 산림의 형 질변경허가를 받아야 한다. 그러나 개발은 개별법률에 의한 개발사업을 통해서 도 이루어질 수 있고, 농지전용이나 산림의 형질변경허가를 받아 이루어질 수도 있다. 개발사업은 농지전용과 산림의 형질변경을 수반하므로 개발사업에 관한 법률은 사업계획의 승인 등을 받았을 때 농지의 전용과 산림의 형질변경을 의제 하는 형식을 취하는 것이 일반적이다.
농지전용이라 함은 농지를 농작물의 경작 또는 다년성식물의 재배 등 농업생 산 또는 농지개량 외의 목적에 사용하는 것을 말하며(농지법 제2조 제9호), 사전 의 전용심사 등을 통해 꼭 필요한 전용은 허용하더라도 불필요한 전용은 합리적 으로 규제하는 것을 목적으로 한다. 농지를 전용하고자 하는 자는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 허가를 신청하며, 심사를 거 쳐 허가를 받았을 때 농지를 타용도로 전환, 즉 개발할 수 있다. 따라서 농지전용 제도는 농지의 이용을 규제하는 것을 목적으로 하지만, 실제로는 농지의 타용도 로의 개발을 위한 제도로 기능하고 있다.
산림의 형질변경허가는 산림을 타용도로 사용하기 위한 개발을 억제하기 위해 허가제로 하고 있으며, 허가를 받은 자에 한하여 산림을 타용도로 개발할 수 있 도록 하고 있다(산림법 제90조제1항). 이와 아울러 보전임지에 대하여는 농지의 경우와 마찬가지로 전용허가를 받도록 하고 있다(동법 제18조제1항 본문). 산림 의 형질변경은 산림의 타용도로 이용을 규제하는 것으로 목적으로 하지만, 실제 로는 농지와 마찬가지로 타용도로의 개발을 위한 제도로 기능하고 있다.
정부는 2000. 7. 6 산지의 이용 및 보전에 관한 제도를 정비하기 위해 「산지관 리법」(안)을 입법예고하였다. 이 법안은 산지의 무분별한 훼손에 의한 국토 난 개발을 방지하고 산지전용 인·허가체계를 개선하여 국민편의를 도모하고자 보 전임지전용·산림형질변경, 채광·채석 등에 관한 사항을 분리·보완하고, 산지 개발타당성 검토제도 및 재해방지명령제도를 도입하는 것 등을 내용으로 하고 있다. 또한 이 법안은 현행 보전임지전용허가, 산림형질변경허가, 신고로 되어 있 는 산지전용인허가 체계를 산지전용허가·신고, 산지사용허가로 통합·개선하 도록 하고 있다.