1) 荒秀. 1997. “開發許可の法と實務(1)” 「獨協法學」 제44호. 東京 : 獨協大學. p6.
(1) 도시농촌계획법상 개발의 개념
영국의 1971년 도시농촌계획법(Town and Country Planning Act)은 개발이란
“지표 혹은 지하에서의 건축공사·토목공사·채광행위 기타 공사의 실시 및 건 축물 기타 토지용도의 중대한 변경을 의미한다”(Development is the carrying out of building, engineering, mining or other operations in, on, or under land, or making of any material change in the use of any building or other land.)라고 규정하고 있었 다(동법 제22조제1항). 이 개념은 1990년 개정된 법에도 승계되어 오늘에 이르고 있다(동법 제55조제1항).2)
이와 같은 개념규정에서 개발허가를 얻어야 하는 개발은 ‘각종 공사와 중대한 용도변경 행위’를 포함한다. 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
① 각종 공사에는 건축(building)공사, 토목(engineering)공사, 채광(mining)공사, 기타공사가 포함된다. 여기에서 건축공사란 재건축과 구조변경 등을 포함하는 개념이다. 또한 기타공사란 지표, 지상, 공중, 지하에서 상업적으로 수행되는 공 사를 의미하는데, 건축물의 내부의 개보수 및 변경행위는 제외된다.
② 개발개념에는 물리적인 공사뿐만 아니라 토지 또는 건축물의 용도에 있어 서 변경도 포함된다. 이때 변경은 중요하고(material) 실질적(substantial)인 것이어 야 한다. 용도간의 변경은 중요하나, 변경의 정도는 그 변경이 실질적일 때만이 중요한 것이 된다. 이와 같이 ‘건축물 기타 토지용도의 중대한 변경’은 중요한 의 미를 가지며, 일반적으로 용도의 변경은 토지 또는 건축물의 성격을 전면적으로 바꾸게 되는 기준이 된다.
(2) 개발의 범위
2) 1947년에 제정된 도시농촌계획법(Town and Country Planning Act)은 1962년, 1971년, 1990년 3차례에 걸쳐 통합이 이루어졌다. 1990년의 통합은 한 개의 법률에 의한 것이 아니고, 4개의 법률에 의해 이루 어졌다. 1990년 법은 1947년과 1962년 법에 근거하고, 몇 개의 규정은 1971년 법의 규정을 유지하고 있으며, 개발의 개념도 승계하고 있다.
개발에 대한 적정한 개발통제가 이루어지도록 하기 위해서는 통제가 불필요한 개발에 대해서는 허가를 받지 않도록 하는 것이 정책적으로 필요하다. 이를 위해 영국에서는 건축물의 내부구조 변경, 고속도로 당국의 도로개선작업, 가스나 전 기서비스 보수, 주택의 부속토지에서의 건축이나 토지이용, 농업이나 수목재배 용도로의 사용 등은 개발의 개념에서 제외하고 있다.
또한 허가를 받아야 하는 개발에 해당하나 계획허가를 받을 필요가 없는 개발 행위를 법으로 정하고 있다. 일반개발명령(General Development Order)과 용도분 류령(Use Classes Order)이 그것이다.
① 일반개발명령 : 일반개발명령(General Permitted Development Order 1995)은 이미 허가를 받은 것으로 간주되는 개발행위(permitted development)에 대해 규정 하고 있다. 일반개발명령의 목적은 소규모의 개발들에 대해 계획허가를 면제해 주는데 있다. 이에는 ㉮ 중요도가 낮음(예, 집에 페인트 칠), ㉯ 장려의 필요성(예, 공장확장), ㉰ 관료주의적 부담완화(예, 주택확장), ㉱ 환경적 허용가능(예, 농업 이나 수목재배), ㉲ 공공기관(public body)이 수행하는 일(예, 도시가스, 전기, 수 도 등)로 분류되고 있다(GPDO <별표 2>). 이들은 허용된 개발권(permitted development right : PDR)으로 알려져 있다.
GPDO는 개발업자에게 허가받은 개발의 유형을 제시함으로써 개발업자에게 좀 더 많은 자유를 주고 있다. 만일 개발이 이 범주에 속할 경우, 계획허가 신청 이 불필요하게 된다. 이는 GPDO 자체가 허가를 구성하기 때문이다.
일반개발명령은 건축물의 확장 등과 같은 소규모 개발형태를 정의하고 있다.
이 명령은 중앙의회의 승인을 얻었기 때문에, 이 명령에서 정한 개발행위는 법적 으로 개발개념을 구성하고 있다. <표 2-1>은 이와 같은 허용된 개발의 목록을 보 여주고 있다.
<표 2-1> 일반개발명령(General Permitted Development Order : GPDO) 다. 허용된 개발권(Permitted development rights)도 계획허가에 첨부되는 조건 해 취소될 수 있다. 조건의 일부와 복잡성에 대해서는 본문에서 다루고 있다.
◦ 계획허가는 다음과 같은 사안에 대하여 필요치 않다.
Part 1 주택확장과 같은 개선이나 주택 내에 건설되는 수영장과 같은 주택부속토지의 개발. 그러나 주택의 확장은 인근 부동산에 악영향을 미치지 않게 하기 위해서, 테라 스하우스(terraced house)의 경우 용적의 10% 이내, 단독주택(detached house 우는 15% 이내로 제한하고, 총 한도는 115㎥ 이내로 제한한다.
Part 10 법적 도급업자나 지방정부당국과는 별개로 제공되는 서비스 개·보수. 다(Circular 15/92, Publicity for applications DoE 1992 참조).
Part 18 제한을 필요로 하는 항공장비 설치와 같은 항공개발.
Part 26 역사적 건축물과 잉글랜드기념비위원회(Monuments Commission for Eng 에서 시행하는 개발. 이 경우 복구는 가능하나 확장은 불가능하다. Planning controls over demolition DoE 1995e 참조).
Part 32 제한이 가해지고 있는 기존 부지에 있는 학교, 전문직업학교, 대학, 병원건물 예) 사용할 수 없는 경기장 반환
Part 33 보안목적에 따라 건물에 폐쇄회로 텔레비젼 카메라의 설치.
대부분은 일반개발명령의 일반적인 적용가능성을 제약하는 규정을 가지고 있 다. 용도분류령에서 정하고 있는 서로 다른 용도간에 변경행위는 계획허가를 필
요로 하지 않음을 일반개발명령은 분명히 하고 있다. 이것은 A용도와 B용도간의 변경에도 적용된다. 그렇다고 해서 일반개발명령이 모든 경우에 다 적용되는 것 은 아니다. 보전지역이나 환경평가가 요구되는 개발의 경우에는 이 명령의 적용 이 배제되도록 1995년 관련규정이 개정되었다.
소규모 개발이라 하더라도 보전지역이나 환경적으로 민감한 지역에서는 매우 중요한 사안이 될 수 있다. 따라서 허용된 개발권은 ㉮ 보전지역, 국립공원, 뛰어 난 자연경관지역(예, 지붕보수), ㉯ 계획허가에 부과된 조건(예, 오래된 축사를 주 택으로 소규모 증축하는 행위), ㉰ 개발이 간선도로나 지정도로에 대한 접근에 영향을 미치거나 위험을 초래하는 경우, ㉱ 개발이 4항에 분류된 경우에는 적용 되지 않는다.
② 용도분류령 : 용도분류령(Use Classes Order 1987)은 용도의 구분을 정하고 있고, 동일한 용도 내에서 변경행위는 개발개념에서 배제시켜 허가없이 가능하 도록 하고 있다. 따라서 이는 일반개발명령과 유사하게 계획허가 업무를 간소화 하는 역할을 수행한다. 용도분류령(UCO)은 새로운 신규개발보다는 토지와 건물 의 용도변경과 관련되어 있다. 토지나 건물의 중대한 용도변경이 계획통제의 대 상이 된다는 사실은 매우 중요하다.
용도분류령은 허가를 받아야 하는 개발에 포함되지 않는 용도변경을 구체적으 로 지정하고 있으므로 계획허가가 필요하지 않다. 분류된 용도 내에서의 소규모 용도변경은 계획허가를 받을 필요가 없으나, 용도간의 변경에는 계획허가가 필 요하다는 것이 용도분류령의 요체이다. 에를 들어 창고(Class B8)를 공장(Class B2)으로 변경하는 데는 계획허가가 필요하지만, 채소상점을 전기제품상점으로 변경하는 것은 두 용도가 모두 같은 등급인 A1 Class에 있기 때문에 허가를 받을 필요가 없다. 이와 같이 용도분류령은 하나의 등급에서 다른 등급으로 변경할 수 있는 자유를 주지 않으며, 어떤 변경이 개발을 구성하는지의 여부는 그 변경이 중요한(material) 것인가 여부에 달려있다.
용도분류령의 내용을 요약하면 <표 2-2>에서 보는 바와 같다.
<표 2-2> 용도분류령(1987) 요약 및 개정내용
A1 가게, 우체국, 티켓판매소, 여행사, 찬 음식판매가게, 미용실, 장의사, 판매를 위한 상 의 진열, 일반시민들이 쇼핑목적으로 방문하는 지역
A2 금융 및 전문적 서비스(의료서비스 제외), 도박, 일반시민들이 쇼핑목적으로 방문하기 용이한 지역 등 그 외의 서비스
A3 상점 내에서 판매되는 음식 및 음료 또는 상점 밖에서만 먹을 수 있는 뜨거운 음식
B1 사무실을 포함한 기업, 연구 및 개발, 거주지역의 쾌적성을 침해하지 않는 공업 B2 B1에 해당하지 않는 공업
B3-B7 1995년부터 시행되어 B2에 포함되는 특수공업 B8 저장 및 유통
C1 호텔 및 게스트하우스
C2 병원, 직업교육기관 등 주거관련시설
C3 가족들이 사용하는 주택이나 6인 이상이 함께 살지 않는 주택
D1 학교, 박물관, 예식을 위해 사용되는 장소 등의 비주거시설 D2 영화관, 댄스홀, 수영장 등 집회 및 여가시설
용도분류령(UCO)의 장점은 ㉮ 점유자들이 시장수요에 대응하여 빠르게 사업 을 변경할 수 있다는 점에서 그들에게 상업적 안전성을 제공해 주며, ㉯ 관료제 적 요소를 제거하고, ㉰ 반대할 요소가 전혀 없는 용도변경에 간섭하지 않음으로 써 중대한 용도변경행위에 관심을 집중시킬 수 있다는데 있다.
일반개발명령과 용도분류령은 분명한 차이가 있다. 전자가 허가를 받아야 하 는 개발에 해당하지만 허가받을 필요가 없는 개발행위를 정하고 있는데 반해, 후자는 용도를 구분하고 동일용도 내에서의 변경행위는 허가를 받아야 하는 개발개념에서 제외됨을 규정하고 있다는 점이다. 예를 들어 <표 2-3>에서 보는 바와 같이 소음과 악취가 나는 음식점(fish and chip shop : Class A3)을 서점(A1)으 로 용도를 변경하는 데는 계획허가가 필요 없지만, 그 반대의 경우에는 계획허가 가 필요하다. 이것은 비공식적으로 톱니바퀴(ratchet)원칙 또는 에스컬레이터 원
칙(escalator principle)으로 표현된다.
<표 2-3> 계획허가가 필요치 않은 UCO 등급사이의 용도변경
등급 UCO 등급(변경 전) UCO 등급(변경 후)
A A3(음식 & 음료) A1(상점)
A 자동차 판매 A1(상점)
B(a) B2(일반공업) B1(업무)
B(a) B8(저장 및 유통) B1(업무) B(b) B2(일반공업) B8(저장 및 유통)
C A3(음식 및 음료) A2(금융 및 전문서비스) D A2(1층에 전시해 놓은 전문 및 금융
서비스) A1(상점)
F(a) A1(상점) 혼합적 A1과 1층 수준의 flat보다 single flat
F(b) A2(금융 및 전문서비스) 혼합적 A2 앞과 동일 G(a) 혼합적 A1(상점과 flat) A1 (상점)
G(b) 혼합적 A2(금융서비스와 flat) A2(금융서비스) G(c) 혼합적 A2(금융서비스) A1(상점) 주 : 바닥면적이 235㎡ 이상 되는 용도변경은 다루지 않았음