(1) 개발사업과 개발행위허가제
① 개발사업 관련법령의 다기(多岐)
개발사업을 하는 경우 관련법령은 해당 개발사업에 관한 법령을 제외하고도 일반적으로 국토이용관리법, 도시계획법, 농지법, 산림법 등 약 26개 법령에 달하
고 있다. 한편, 개발관련허가는 각 개별법령의 허가기준과 중앙부처의 처리지침 및 각 지자체의 조례 등에 따라 검토되고 있다. 한편 개발사업과 관련된 부서는 주무부서를 제외하고 약 10개 부서가 관련되고 있다(안성시 사례)
※ 개발사업관련 일반 법령 : 국토이용관리법, 수도권정비계획법, 도시계획 법, 농지법, 산림법, 공업배치및공장설립에관한법률, 건축법, 오수분뇨및 축산폐수의처리에관한법률, 폐기물관리법, 사방사업법, 초지법, 환경정책 기본법, 환경·교통·재해등에관한영향평가법, 대기환경보전법, 수질환경 보전법, 소음진동규제법, 국유재산법, 하천법, 공유수면관리법, 도로법, 지 방재정법, 지하수법, 문화재보호법, 광업법, 학교보건법, 식품위생법(26개 법령)
※ 개발사업관련 담당부서(안성시 사례) : 허가과, 도시건축과, 건설과, 도로 교통과, 수도사업소, 문화공보실, 지역경제과, 환경과, 농림과, 축산과(10 개과)
② 개발행위허가의 의의와 기능의 미약
개정된 도시계획법에 의한 개발행위허가제는 기존의 토지형질변경허가와 차 이없이 기능하고 있다. 도시지역에서 개발행위허가제는 건축법에 부수되는 것으 로 형식적인 심사로 처리되고 있다. 건축법에 의해 건축허가를 받는 경우 도시계 획법에 의한 개발행위허가제는 의제되므로(건축법 제8조제6항제3호), 도시지역 에서는 개발행위허가 대신 건축허가를 받고 있다.
③ 개발행위허가의 추상적 기준
현행 도시계획법 제46조, 제49조, 동법 시행령 제45조 내지 제50조, 동법 시행 령 <별표 1>에서는 개발행위허가에 관한 기준을 제시하고 있으며, 각 지방자치 단체는 도시계획조례를 마련하여 개발행위허가제에 관한 운용기준을 마련하고 있으나 추상적인 규정이 대부분이다. 추상적 기준의 예로는 ㉮ 도시계획의 내용 에 배치되지 않을 것, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것(도시계획법 제49조
제1항), ㉯ 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오 염·토지오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 예상되지 아니할 것(동법 시행령 <별표1> 1. 일반적 기준의 가목), ㉰ 조례 에서 정하는 개발행위허가의 일반적 기준에 해당하지 않는 경우라도 시장이 자 연경관 및 녹지보전에 지장이 없다고 인정하는 지역에 대하여는 일정 범위 내에 서 시도시계획위원회 심의를 거친 경우에는 개발행위를 할 수 있다(화성시도시 계획조례 제14조제2항)는 규정 등을 들 수 있다..
④ 개발행위허가 관련조례의 제정기능 미약
도시계획법은 개발행위허가의 일반적 기준을 조례에서 정하도록 하고 있으나 조례 또한 구체적인 기준을 정하지 못한 채, 추상적이고 애매한 기준을 정해 놓 아 실제 운용에 있어 어려움이 그대로 남아있다. 예를 들면 장성군 도시계획운영 조례에서는 기반시설설치 조건부 개발행위허가의 경우 ‘신청인이 기존시설과 연 계되는 도로·상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건’으로 허가할 수 있다(동조례 제20조제1항제1호)고 규정하고 있는 데, 기존시설과 연계되는 범위가 불분명하 여 민원인과의 마찰의 소지가 있다. 또한 토석채취의 경우에는 소음·진동·분 진 등에 의한 주민피해가 없을 것(동조례 제23조제1항제1호), 운반트럭의 진출입 도로의 개설이 수반되는 경우는 이를 위한 토지의 형질변경허가를 취득할 수 있 는 지역으로 주변의 상황, 교통 및 자연경관 등을 종합적으로 고려할 것(동항제2 호)등 추상적이고 애매한 내용이 허가기준으로 되어 있다.
지방자치단체의 인력으로서는 개발행위허가 등에 대한 구체적인 조례를 제정 하는데 한계가 있으며, 중앙행정기관의 지침 또는 질의회신 등을 통해 해결하고 있는 실정이다.
(2) 농지 및 산림의 개발과 개발행위허가제
① 지정 당시의 문제점 지속
1994년 농지법을 제정하면서 절대농지는 농업진흥구역으로, 상대농지는 농업 보호구역으로 지정되었으며, 산림은 보전임지와 준보전임지로 구분되어 지정되 었다. 그러나 이러한 국토이용체계개편은 현지검증을 제대로 거치지 않은 상태 에서 지적도를 토대로 이루어졌기 때문에 개발과 관련하여 현재까지 민원이 끊 이지 않고 있다.
② 농업보호구역의 기능 상실
농업보호구역은 농업진흥구역의 용수원확보, 수질보전 등 농업환경을 보호하 기 위하여 필요한 지역으로 지정되었다(농지법 제30조제2항제2호). 그러나 일정 면적 이하는 개발을 허용함으로써 기능을 다하지 못하고 개발용도로 사용되고 있다. 이를 구체적으로 살펴보면 농업보호구역내에서는 대기오염물질배출시설, 폐수배출시설, 폐기물처리시설의 설치가 금지될 뿐이다(동법 제34조제2항). 또한 1천㎡미만의 공장, 2천㎡미만의 공동주택, 100㎡미만의 제1종 근린생활시설, 제2 종 근린생활시설, 숙박시설 또는 위락시설은 허용되고 있다(동법 시행령 제35조).
③ 준보전임지의 기능 상실
준보전임지는 임업생산, 농림어민의 소득기반확대 및 산업용지의 공급에 이용 원칙을 두고 있다(산림법 제16조제2항). 그러나 대통령령이 정하는 지역이외의 지역과 산림형질기준에 적합하면 허용되어 개발용도로 사용되고 있다(동법 제90 조, 동법 시행령 제91조의4). 산림형질변경이 제한되는 지역은 법 또는 다른 법령 의 규정에 의하여 산림의 형질변경이 제한되는 지역, 명승지등 자연경관의 보전 을 위하여 시도지사 또는 지방산림청장이 고시한 지역, 분묘의 중심점으로부터 5m 이내의 지역, 재해발생이 우려되는 지역 등이다(동법 시행령 제91조의4).
지방자치단체의 담당공무원들은 준보전임지는 개발용도로 전환하는 발상의 전환을 요구하고 있으며, 이와같이 개발용도로 전환할 때에는 산림형질변경허가
의 기준은 경사도, 입목도 정도로 단순화하는 것이 필요하다고 보고 있다.
④ 규제완화에 따른 역기능 발생
규제완화차원에서 처리기간을 단축하고 민원서류의 간소화를 실시한 것은 민 원인에게는 많은 불편을 해소하였으나, 농지와 산지개발 관련 인·허가를 담당 하는 일선 실무자에게는 많은 부담을 주고 있다. 즉 처리기간의 단축은 현지조사 와 면밀한 서류검토의 장애가 되고 있으며, 일선실무자가 직접 확인해야 하는 서류가 상대적으로 증가함으로써 업무를 가중시키는 결과가 되었다. 또한 민원 발생여지가 있는 사안에 대해서는 주민동의서를 별도로 요구하는 등 편법에 의 한 업무처리가 많아지는 역기능을 발생하게 되었다.