1) 1919년법 규정과 변경 (Rules under the Act of 1919 and suggested Modifications)
184. 토지취득에 따른 보상을 평가하는 규정은 1919년 법의 section 2에서 도표화 된다. 우리는 이러한 규정을 차례로 고찰하고 관찰하여 그것에 대한 제언 을 제시한다.
185. 규정(1)
“강제적인 취득을 이유로 허가되지는 않을 것이다.”
우리는 본 규정의 개정을 권하지 않는다.
규정(2)
“다음에서 규정하는 대상(subject)81) 토지의 가치는 자발적인 판매인 (willing seller)에 의해 공개 시장에서 판매될 경우 이익이 실현될 것이라고 기대되는 토지의 양에 기인할 것이다: 단, 중재인(arbitrator)에게는 청구자 (claimant)에 의해 취득되거나 생성되는 과세(taxation)에 대한 자본가치 (capital value)의 모든 평가와 신고(returns)를 논하는 자격이 주어질 것이
80) 이러한 법률 하에 있는 악영향에 대한 보상에 관하여는 8장 참조 81) 본 참조(reference)는 다음 규정(later Rule)을 위한 것임
다.”
규정(2)의 실제적인 부분에 반하여 형성되는 주된 비판은 이것이 “자발적인 소 비자(willing buyer)” 또는 “공개시장의 일반적인 상황”을 의미하지 않는다는 것 이다. 우리의 견해에서 이러한 비판은 근거가 없다. 우리 견해에서 두 상황 모두 는 규정(Rule)에 포함된다.
이것은 개발이 즉시 실행 가능하고, 그 개발에 대한 수요가 있다는 사실에 중 재인이 만족하지 않으면, 실행 가능한 개발에서는 어떠한 거래도 발생하지 않을 것임을 암시한다. 현재 상태로는 중재인이 모든 가능성을 고려하지만, 그 상황에 대해서는 실무적인 입장을 취한다. 우리는 규정을 변경할 이유가 없는 것으로 보 인다.82)
같은 이유로 보상평가에 있어 토지가 다루어지는 시점(the date of notice)의 용도에만 주목해야 한다는 제안을 거절한다83).
그러므로 우리는 이 규정의 실제적인 부분에 있어서 변경을 제안하지 않는다.
186. 그 규정에 대한 단서조항(proviso)은 강제 취득시 토지 가치와 동일한 토지내의 과세 가치 간의 불일치에서 나타나는 불만의 확산으로 인해 등장하였 다. 그러나 취득에 따른 보상평가는 확실히 그와 같은 평가들(일부는 그것들이 만들어진 이후에 환경이 변화하고, 일부는 다양한 시점 및 가치로 행해지는 둘 또는 더 많은 평가들이기 때문)을 기준으로 할 수 없다는 점이 인정된다. 그럼에 도 불구하고 중재인에게 다음과 같은 약간의 방향제시(indication)를 할 필요가 있다. 청구자에 의해 취득되거나 과세를 목적으로 하는 가치는 적절한 것으로 간 주되고, 상황(circumstance)이 허락하는 한두 가지 목적을 위한 평가는 일관되어 야 한다.
현재 상태의 단서조항은 단지 자본가치(capital value)의 평가와 신고(returns), 그리고 과세를 위한 자본가치에만 적용된다. 현 시점에서 단서조항 내(內) 자본
82) 국토개발 가능성의 평가(value)에 미치는 영향에 관해서는 아래의 para 188 참조.
83) 다음의 para. 192 참조
가치는 단지 유산 상속(Death Duties)과 당사자의 생존 중 효력이 있는(inter vivos) 무상양도(voluntary disposition)의 인지세(Stamp Duty) 사정(査定)에만 의의가 있다. 부지의 자본가치평가(capital valuation of sites)는 권리(claim)이고, 1941년의 전쟁배상법(War Damage Act)으로 결정되지만, 그것은 과세가 목적이 아니며, 그러므로 현재의 단서조항에 해당되지 않는다. 1년 단위의 가치 평가 (assessment of annual value)는 단서조항에 포함되지 않는다. 다시 말해 그것은 현재의 사용자를 근거로 하고 토지의 잠재적인 사용자를 고려하지 않기 때문에 자본가치에 대한 진정한 지침이 아니다. 게다가 다양한 기관에 의해 채택된 기초 평가에는 일관성이 부족하다. 그러나 이러한 점을 차치하더라도 현 사용자의 토 지(property)에 대한 연간 가치는 가치 평가 고려에 있어 중요하다.
우리의 관점에서 이것은 우리에게 증거로서 제시되어 온 것처럼, 가치 평가의 근거로서 과세 및 여타 다른 목적을 위해 평가와 신고를 선택하는 중재자를 필요 로 하지 않는다. 오히려 1941년의 전쟁배상법(War Damage Act) 하의 권리 주장 (claims)을 위해 토지 가치를 평가하는(assessment of site value) 경우, 관련된 계 산에 부가되는 가중치(weight)는 권리 주장이 만들어지고 최종액(final amount) 에 이르게 되는 상황에 따라 달라진다.
그러나 우리는 그것들이 자본가치 또는 연간 가치와 관련되어 있는지, 그리고 그것들이 요구자에 의해 형성되었거나 취득되었는지 여부를 떠나, 모든 평가와 신고는 중재자의 고려대상(consideration)이 되어야 한다고 생각한다. 모든 경우 에 그것들은 토지(property)와 관련된 개인 또는 당국에 지침을 제공하거나 가져 야 한다. 그러나 그것들은 만들어지는 시기의 환경을 고려한 토지가치가 된다.
평가는 잠재적인 구매자의 알 수 없는 의사를 추정하는 일이다: 그러므로 토지와 관련되어 산술적으로 명시되어 이미 알려진 견해는 고려 대상에서 제외되어서는 아니 된다.
이것은 중재자가 이러한 것들의 신고, 평가 등을 고려대상으로 할 때 규정 (Rules)에 의해 얼마만큼 규제받아야 하는지에 대한 추가적인 질문이다. 우리는 중재자는 토지와 요구 및 고려되는 모든 다른 가치들을 감안해야 한다. 또한 이
외에도 1941년의 전쟁배상법(War Damage Act) 하의 그 문제에 영향을 미치는 관련 이슈들도 감안해야 한다고 생각한다. 그 밖의 것에 대해서는, 중재자가 다 른 모든 신고와 평가를 고려 할 수 있도록 한다. 중재자의 양식(good sense)은 적절한 가중치를 부가하고, 타당한 신고와 평가를 하게 할 것이다.
그러므로 주변 환경, 토지 그리고 1941년의 전쟁배상법에 의해 요구되고 고려 되는 모든 다른 가치들로 미루어 보아, 우리는 규정에 대한 현재의 단서조항에 대한 새로운 조항에서 중재자는 고려할 의무가 있다는 의미(effect)로 바뀌어야 한다고 제안한다. : 그리고 중재자에게는 과세(주류판매허가점의 경우 허가세 (licence duty) 포함) 및 세율(rating(배수율 포함))을 위한 자본가치와 연간 가치 (annual value)의 모든 평가와 신고들을 고려하고 요구할 자격을 주어야 한다.
새로운 조항은 비록 1941년의 전쟁배상법과 관련된 경우 신고, 평가 등에서 얻 어지는 정보를 반드시 감안하고, 다른 경우에도 고려될 수 있지만, 만들어지는 판정(award)을 기초로 할 필요는 없다는 점을 명백히 해야 한다. 그것들은 결정 적인 기준이 아닌 관련사항으로서 간주된다.
187. 규정(3)
“단지 법정 권한(statutory powers)을 이행해야만 적용될 수 있는 용도 (purpose)이거나 공공기관, 지방당국 또는 정부 부처의 요구나 개별 구매자 의 특정 욕구와 관계없는 시장(market)이 존재하지 않는다면, 그 용도를 막 론하고 토지의 특별한 적합성 또는 적응성은 고려되지 않을 것이다: 만약 법 안 통과 전에 중재자에게 고지된 어떤 선의(bona fide)의 토지구매제안은 고 려되어야 할 것이다.”
우리가 보기에 이 규정은 불만족스럽다.
토지의 특별한 적합성은 현재 또는 미래에 문제의 토지가 특히 제한된 수요에 서 특별한 가치를 가지는 이점이 있음을 의미한다(per Fletcher Moulton L. J., In re Lucas and Chesterfield Gas and Water Board, [1909], 1 K.B. 16, at page 31). 본
규정 하에서 특별한 가치를 발생시키는 용도는 다음의 것들 중 하나이고, 여기에 서 가치 요인들은 배제된다.
(1) 단지 법정 권한을 이행해야만 적용될 수 있는 토지의 용도
(2) 공공기관, 지방당국 또는 정부 부처의 요구나 개별 구매자의 특정 욕구와 관계없는 수요가 존재하지 않을 경우의 용도
규정의 첫 번째에 해당하는 경우는 극히 드물다. 불법 방해와 기타의 것에 대 한 관습법(common law) 또는 의회제정법에 의해 제한되는 경우를 제외하고 토 지는 어떠한 용도(purpose)로든 적용될 수 있다. 예를 들어, 토지는 법규정 없이 도 공공을 위한 급수시설로 사용될 수 있다. 그러나 상업적으로는 법규정 없이 급수시설로 집행하는 것은 불가능하다.
규정의 두 번째 경우는 아마 “플리머스(Plymouth)" 사례가 결정되는 근거를 적용할 수 없게 할 것이다84). 그러나 경쟁적이든 아니든, 공공기관에 의한 요구 이기 때문에 발생하는 가치 상승을 제외시키기보다는, 공공기관의 요구와는 관 계없이 “시장이 형성되지 않는 용도를 위해” 특별한 적응성을 제외시키는 것을 규제한다.
시간이 흐름에 따라 규정에 대한 단서조항은 현재로서는 의미가 없는 것으로 (out of date) 보아야 한다.
188. 규정에 대한 우리의 주된 비평은 광범위한 원칙의 문제를 다루기에는 효과적이지 못하다는 것이다. 이것은 토지에 지불해야 할 보상을 결정하는데 있 어, 일반적으로 토지 수요 때문에 가치 또는 가치요인이 증가하였는지, 아니면 특정한 토지가 위치한 지역을 다루는 원칙의 문제이며, 이는 정부 부처, 지방정 부 당국 또는 법정 인수인(statutory undertakers)에 의해 제외된다. 그 문제를 다 룰 때, 우리는 한편으로는 정부부처와 지방정부 사이를, 또 다른 한편으로는 정 부부처와 법정 인수인 사이를 구별할 수 있는 근거가 없음을 알 수 있다.
84) Inland Revenue Commissioners(내국세 세입청 위원) v. Clay, and Inland Revenue Commissioners v. Buchanan, [1914] 3 K.B. 466
법규정 하에서 운영하는 것은 공적인 목적을 만족시켜야 한다. 그렇지 않으면, 그러한 규정이 수여하는 예외적인 특권에 대한 정당성이 없게 된다. 정부부처, 지방정부 그리고 법정 인수인들의 토지수요는 정확하고 편리하게 “공적수요 (public demand)”라고 칭해진다.
토지에 대한 공적수요로 인한 가치상승 또는 가치요인은 취득에 따라 지불해 야 하는 보상 평가에서 배제되어야 한다고 생각한다. 그러한 기본원칙이 수용된 다면, 강제취득권에 내재된 토지의 민간 소유권은 커뮤니티의 욕구가 필요로 할 때, 커뮤니티에 토지를 양도할 의무를 수반한다. 이것은 우리에게 수요(demand) 는 이러한 욕구들을 만족시키기 위한 사적 이익의 근거(source)가 되어서는 안 된다는 것을 보여준다. 토지소유자는 다른 모든 원인들에서부터 수요에 기인하 는 가치를 갖게 된다. 그리고 불만에 대해 우리가 생각한 어떠한 합리적인 근거 도 갖지 못한다.
토지 소유주는 공공의 욕구, 그리고 많은 경우 공적 보조금에서 발생하는 수요 의 근거 또는 수요의 증가에 의해 상당한 재정상의 이익을 받게 되고, 따라서 그 지위가 지속되는 동안에는 정당화 될 수 없다. 그러므로 우리는 규정(3)의 첫 부 분은 유지되어야 한다고 제안한다. 그러나 두 번째 부분은 정부부처, 지방정부나 공공기관, 또는 법정 대리인의 실제 혹은 가능한 토지(일반적으로 의미하는 토 지) 수요에서 발생하는 가치상승이나 가치요인을 고려해서는 안 된다는 보다 효 과적인 문구로 대체되어야 한다.
이것은 재건축 계획이나 가능성, 또는 국토계획의 진척의 존재에 따라 발생하 는 어떠한 가치 상승이나 가치요인도 배제되어야 한다는 주장(그리고 이것은 전 반적인 원칙과도 일치된다)을 따르는 것이다.
그러므로 규정(3)은 다음과 같이 수정될 필요가 있다.
“만약 그 용도가 법규정을 이행하는 곳에만 적용될 수 있는 것이라면, 용 도를 막론하고 토지의 특별한 적합성 또는 적응성은 고려되어서는 안 된다 : 그리고 정부부처, 지방정부나 공공기관, 또는 법정 인수인에 의해 다른 토 지나 현재 또는 가능한 토지수요로부터 발생하는 가치상승 또는 가치요인
은 고려되어서는 안 된다 ; 또는, 계획이나 토지의 가능성 및 장래성, 개발 계획, 재개발이나 재건축(개발로부터 보존하는 계획 포함)으로 인해 발생하 거나 완료된 공사나 완료예정 또는 어떠한 계획 하의 사용자 변화에서 발생 하는 가치상승 또는 가치요인은 고려되어서는 안 된다.”
189. 규정(4)
“법원에 의해 제한될 수 있는 그것의 용도(use) 또는 그 위의 건물로 인해 토지 가치가 상승하거나, 혹은 법에 반대되거나, 건물 입주인의 건강에 해롭 거나 공중위생을 해치는 곳에서, 그 증가량은 고려되지 않을 것이다.”
우리는 본 규정의 표현(language)은 건강에 해로울 수 있는 용도나 혼잡 (overcrowding)을 명백하게 언급하도록 확대해야 한다고 제안해왔다. 우리의 견 해로는, 규정의 용어(word)는 이러한 종류의 사례들을 포함할 정도로 충분히 광 범위하므로, 개정 또는 추가는 필요치 않다고 생각한다.
190. 규정(5)
“전반적인 수요가 없거나 그 목적에 부합하는 토지에 대한 시장이 형성되 어 있지 않지만, 강제적 취득이 계속되는 토지가 존재하는 곳에서는, 만약 공식적인 중재인이 다른 장소에서의 복구가 선의로 의도된 것이라는 사실 에 만족한다면, 그 보상은 동등한 복구라는 합리적인 비용의 기초위에서 평 가될 수 있다.”
우리는 본 규정의 원칙에 동의하지만, 보상을 최소화하는 몇몇의 방법이 채택 되어야 한다고 생각한다. 예를 들면 보다 나은 디자인이 된 곳은 이전과 동일한 스타일로 건물을 다시 세우는 것보다 적은 비용으로 충분히 복구(reinstatement) 할 수 있게 한다. 그러므로 우리는 규정(5)의 용어(words)는 “동등한 (복구라는) 합리적인 비용”은 삭제되어야 하고, 다음의 규정이 추가되어야 한다고 제안한다.
“복구(reinstatement)를 근거로 하여 지불해야하는 보상액 결정에 있어, 중재자는 또 다른 부지의 건물비용 평가에서 토지에 지어진 건물과 동일한 시기에 같은 목적으로 취하는 것과 같이, 건물비용을 평가해야 한다. 그리고 토지 위 건물의 구조적 감가상각을 추정한 비용을 고려해야 한다.”
우리는 또한 복구가 사실상 실행되는 곳과 중재결정일(the date of the arbitration award)에 복구가 충실히 계획된 곳에서 복구 기초(reinstatement basis)에 대한 보상은 지불되어야 한다는 것을 확보하기 위한 조직(machinery)이 규정되어야 한다고 주장한다. 그러므로 우리는 다음과 같이 제안한다. 복구를 기 준으로 보상하는 곳에서, 중재자는 수여되는 금액의 전체 또는 부분은 억제시킬 지 그리고 작업이 완료되면 지불할지를 지시할 수 있는 권한을 가져야 할 것이 다. 그리고 그것은 그가 결정한 것으로서, 또는 필요시(예를 들어 사망 또는 은퇴 시), 그리고 중재자 패널의 일원에게 의견을 물을 수 있는 Reference committee 의 서기관에 의해 결정될 것이다.
191. 규정(6)
“규정(2)의 조항은 혼란 또는 토지가치에 직접적으로 관련되지 않은 다른 일에 대한 보상평가에는 영향을 미치지 않을 것이다.”
이 규정은 토지 취득 외적으로 발생하는 필연적인 피해와 단절에 대한 보상에 서 토지 및 가옥을 빼앗긴 소유주의 권리를 보호하기 위한 것이다. 그러나 사용 된 표현(language)의 정확한 효과(effect)는 분명하지 않다. 그리고 근래에는 Horn v. Sunderland Corporation(57 T.L.R. 404) 사건의 법정 공방의 대상이 되 어 왔다. 우리는 이 사건이 상원(the House of Lords)으로 항소(appeal)되었고, 아직 계류 중인 것으로 안다. 상원이 항소법원으로부터 원칙적으로 분리된다면, 규정의 용어들(terms)은 재고되어야 할 것이다.