259. Palgrave의 정치경제학(Political Economy) 사전에서는 개발이익 (betterment)에 대해서 “공공기관에 의해 야기된 부동산의 개량(improvement)이 그러한 부동산의 이익을 주기 위해 수행되었을 뿐만 아니라, 그 결과 순수하게 우연으로 야기된 이익이라면, 완전히 다른 목적으로 수행된 공공부문 지출의 수 혜를 받은 사람은 그들 부동산 가치가 상승된 정도까지 지출에 기여해야 한다.”
라고 밝히고 있다.
근로자 주택 칙명(the Royal Commission on the Housing of the Working Classes)은 1885년의 첫 번째 보고서에서 보상 문제 및 평가범위와 관련하여 개
발이익의 원리를 “지역 보건의 일반적인 향상으로 혜택을 받는 커뮤니티에 부과 하는 대신, 개량(improvement)으로 인해 확실하고 직접적인 이익을 얻은 부동산 에 대해 보다 높은 비율의 세금이 부과되어야 한다.”라고 정의하였다.
1894년 어떤 사람의 부동산 가치가 개량에 의해 증가되었는지 아닌지를 보고 하고 고려하도록 임명된 상원의 도시개선 특별 위원회(a Select Committee of the House of Lords on Town Improvements)의 보고서는 “의회의 인가를 받고, 공채지출로 이루어진 개량의 경우, 당사자에게 개량비용에 기여하도록 요구할 수 있다.”라고 기본원리를 밝힌다.98) : “지방 당국에 의해 이루어진 개량으로 시 장가치가 분명히 상승된 부동산 소유자는 개량비용에 기여해야 한다는 원리임.”
개발이익(betterment)에 대한 가장 최근의 권위 있는 심사는 스코트 위원회 (Scott committee)의 두 번째 보고서(1918)에서 만들어졌다. 여기서 이들은 특별 위원회의 1894년 보고서에서 담고 있는 개발이익(betterment)의 개념 정의를 채 택하였고, “공공 개량(public improvement) 비용 감소에 있어 증대된 가치의 일 부분”을 확고히 하기위해 “특정한 개량에 의해 정부 또는 지방당국이 인접 토지 의 가치를 상승시킨 곳에서, 정부 또는 지방 당국에 이러한 향상된 가치에 참여 할 권리가 부여되어야 한다는 것이 일반적인 원리이다.”라고 제언하였다.99)
지방당국의 개량으로 야기된 가치 상승을 다루는 1885년과 1894년 보고서와 달리, Scott Report는 정부에 의한 개량으로 인해 가치가 상승된 개발이익 (betterment)의 원리를 받아들였지만, 세 가지 보고서 모두에 대해 공적 지출로 집행된 특정 개량의 적용으로 이 원리를 고려하는 것에는 한계가 있다.
그러나 이 원리의 실제적인 적용은 “도시계획안(scheme) 수립”으로 인해 부동 산 가치가 상승된 곳의 경우에 대한 1909년의 주택,도시계획 등에 관한 법률(the Housing, Town Planning, etc., Act) Section 58(3)에 의해 확대되었다.
도시계획안 하에서, 부동산의 가치 증가는 공적 지출로 실행된 개량으로 인해 발생할 수도 있다. 그러나 공적 지출 없이도 부동산의 가치가 증가될 수 있다.
98) 1894년의 상원보고서(159) 99) Cd. 9229, para. 32
예를 들면 건물의 밀도 제한은 사람들에게 주거를 제공하기 위한 더 많은 토지의 이용을 필요로 할 것이다. 그러므로 한동안 외부지역에 잔재해 왔을 토지를 평가 하는 건물 범위 내에 포함시킨다.
1932년의 도시 및 농촌 계획법 Sections 21(“개발이익”이라는 말이 이 Section 에서 나타나지는 않지만, 이것의 제목은 “가치가 상승한 부동산 소유주로부터 개 발이익의 회수”이다.)에서 이와 유사한 규정은 “사업계획(scheme)에 포함되는 규정의 시행, 또는 사업계획 하의 책임 있는 당국의 사업(work) 시행으로 부동산 가치 상승”에 대해 언급한다. 그래서 지방(또는 지역) 도시 계획안에 수용되는 기본원리는 국가계획과 재건으로 인한 부동산 가치 상승에도 동일하게 적용될 것이다.
260. 요약하면, “개발이익(betterment)”이라는 용어가 일반법에서 특별히 정 의되지는 않았지만, 전문적인 의미에서 이것은 현재 중앙정부 또는 지방 정부의 행위로 인해 긍정적(예를 들면 공공 사업 또는 개량에 의한 것)이든 부정적(예를 들면 다른 토지에 대한 제한)이든 간에 (그곳에 있는 건물을 포함하여) 토지의 가치 상승을 의미하는 것으로 적용될 것이다.
그러나 이 용어는 일반적으로 도시인구 증가와 같은 보편적인 커뮤니티의 영 향으로 인한 부동산 가치 상승을 포함하는 것으로 이해되는 것은 아니다.
부동산의 가치가 긍정적이든 혹은 부정적이든 간에 정부 또는 지방 정부의 어 떠한 행위에 의해 상승한다면, 정부 또는 지방정부에게는 증가된 가치의 일부분 또는 전체를 회수할 자격이 주어져야 하는 개발이익(betterment) 원리의 엄격한 적용이 곤란한 문제가 발생한다. 이는 특정 개량 또는 문제의 사업계획 시행이 어느 정도까지 가치를 상승시키는지에 대해 정확하게 입증하기가 어렵기 때문이 다. 우리는 이 문제를 후에 다룰 것이다.
261. 다양한 법률 하에서 공적 기관의 행위로 인해 야기되는 부동산 가치 상 승의 전체 또는 일부분을 당국에 의해 회수 할 수 있는 다양한 방법에 대해 사전
에 언급을 하는 것이 좋을 것이다. 그것은 :
-(1) 개선된 부동산 소유주에 대한 직접 청구(a direct charge)에 대해 75% 이상 을 부과하는 법적 근거는 없다.
(2) 동일 소유자의 다른 토지의 취득 또는 악영향으로 지불해야 할 보상으로서 개발이익이라는 점에서 상계(相計, set-off)
(3) 일반적으로 도로 개선사업과 같은 공공 개량(public improvement)과 그것 으로 인해 가치가 상승할 것 같은 인접한 토지에 대한 허가에 의한 구입과 재판 매. 이것은 “보상(recoupment)”이라고 알려져 있으며, 부동산의 가치가 실제로 증가했다면, 그 권한은 증가분 전체를 확보할 수 있도록 한다.
“개발이익(betterment)”이라는 용어에 대해서, 때때로 개선된 부동산의 가치 상승뿐만 아니라 직접 청구에 의한 것이든 혹은 상계에 의한 것이든 간에 소유자 로부터 회수할 수 있는 증가분이라는 점에서의 기부(contribution)를 설명하는데 사용되기도 한다는 점이 추가되어야 한다.
2. 과거 및 현재의 개발이익(Betterment)에 관한 입법
262. 우리나라 역사 구조에서 두 가지 요소가 개발이익(betterment) 원리의 적용을 나타낸다. :
-(1) 하수와 배수에 대한 세금(sewers and drainage rates)으로 대표되는 이익의 수혜 또는 위험 예방에 따른 지불 ;
(2) (직접 청구에 의하든 보상에 따른 상계에 의한 것이든 간에) 도록 확장과 같은 공공 개량으로 이익을 받게 된다는 점에서의 지불
첫 번째 요소는 1930년 토지배수법(the Land Drainage Act) 하에서 다양한 비 율로 나타냈던 중세시대부터 오늘날까지 유지된다. 두 번째 요소는 1662년 최초 로 나타난다. 그러나 몇 년 후 없어져, 약 1830년까지 다시 나타나지 않는다. 그 후 오랫동안 다소 확실하지 않았지만, 실제로 해체된 것은 없었으며, 1890년대 London County Council Improvement Acts와 이후 1909년 도시계획법에서 나
타난다.
우리나라에서의 개발이익(betterment)의 길고 흥미로운 역사에 대해서 상세히 다룰 것을 제안하지는 않는다. 그러나 기본원리 및 적용의 전개 과정을 보여준다 면 현재의 위치를 이해하는데 도움이 될 것이라고 생각한다.
1) 하수도, 토지 배수 및 해안 제방법 (Sewer, Land Drainage and Sea Defence Act)
263. 혜택(benefit)에 의해 부담정도(contribution)를 정하는 기본원리를 실행 한 최초의 법령은 필요한 곳이라면 어디든지 해안제방공사를 감독하는 10년 임 기의 하수도 위원을 임명한 1427년 법(6 Hen. Ⅵ, c.5)이었다. 각각의 관할구역 내에서 위원들은 기존의 벽, 하수도 등에 대한 조사를 하도록 위임되었고, “누가 토지와 건물을 보유하여 위험(peril)에 처할 수 있을 뿐 아니라 변호(defence), 이 익(profit), 보호(safeguard)를 받을 수 있는가”에 대해 조사하였으며, 위원들은
“보유자들의 토지와 건물들에 대한 자격(quality)을 압류할 수 있었으며, 토지와 건물의 주인들은 이에 대해 변호할 수 있었다.” 필요하고 편리한 법규와 명령은 심지어 1250년에 “오래되고 공인된” 것으로 설명되기에 충분히 오래된 Romney Marsh의 관습과 법에 따라 위원들이 만들었을 것이다.100)
위원회는 1524년까지 계속되었고, 7년이 경과한 이후, 1531년 하수법(the Statute of Sewers)에 의해 재개되었으며, 그들의 관할범위는 국내 하수도를 포함 하는 후속법령과 이 법령에 의해 확대되었다. 1531년 법 하에서 부과되는 하수도 요금(sewage rate)의 기본원리는 “혜택을 받는 부동산 보유자들에게는 강제적인 요금(rates)이 부과되는 것”이었다.
일부 기관들은 이것이 개발이익(betterment) 기본원리를 나타내는지에 대해서 의문을 제기하였다. 그러나 실제적으로 하수도 요금(sewer rate)은 전역에 부과 되는 개선비용의 성질을 띠고 있거나, 어떤 경우, 하수도 공사로 이익을 얻게 되
100) Edwin Cannon : the History of Local Rates in England, 1912, page 10
는 사람들의 부동산이나 지역뿐만 아니라 하수도 공사로 이익을 얻게 된다고 판 단되는 개별 부동산에서도 신중히 실행되었다. 그러므로 이것은 확실히 개발이 익(betterment) 기본원리의 기원으로 포함된다고 할 수 있을 것이다.
하수도 요금에 대한 하수도 위원들의 권한은 1833년과 1841년의 하수도법(the Sewers Act), 1847년 토지배수법(the Land Drainage Act), 1849년 하수도법, 1861 년 토지배수법에 의해 토지배수로까지 확대되었다. 1845년 법의 Section 1에서는 Court of Sewers의 관할구역 내의 토지와 건물은 “관할구역 내의 다른 지방행정 구(parish), 지구(township) 또는 지점의 부동산과 토지에 비교하여, 이익과 얻어 진 또는 얻어질 수 있는 이점에 비례하여 기여해야 한다.”고 규정한다.
1531년의 하수도법(the Statute of Sewers)과 영국 내 하수도 및 토지 배수와 관련된 다른 모든 일반 법령들은 특정 상황에서 Drainage Boards가 그들의 district 내의 다른 subdistrict에 “연간 가치에 대한 차별 요금(differential rates)”
을 부과하는 권한을 가지게 하는 1930년의 토지배수법 Section 24 (6)에 의해 폐 지되었다.
또한 지방법(Local Act)에 의해 지방 또는 다른 기관들에게 지방 또는 공적 기 관이 수행하는 해안제방공사로 혜택을 받게 되는 토지의 소유자 또는 점유자에 게 예외적인 요금을 부과하는 권한이 부여되는 사례가 국토 전역에 걸쳐 나타난 다. 대부분의 경우 과세가치(rateable value)를 기준으로 1파운드에 대한 최대 요 금이 지시되고, 요금이 부과되는 지역은 이것의 부과를 허가하는 법에서 정의된 다. 많은 경우 다양한 요금 비율을 가지는 둘 또는 그 이상의 지역들이 있다.101)
2) Charles Ⅱ 법 하의 개선 (Melioration under Acts of Charles Ⅱ)
264. 앞의 문단에서 기술한 요금이 개발이익(betterment) 원리의 실례로서 간주되든 아니든, 그 원리가 근대적인 혁신임은 분명하다. 이것은 1962년 the Act 13&14 Chas. Ⅱ, c.2로 의회에 의해 채택되었다. 그러나 사용된 용어는 “개발이익
101) Clacton Urban District Council Act, 1938, Section 35 참조
(betterment)”가 아니라 “개선(melioration)”이었다. 그 법은 (특히) 런던의 특정 도로의 확대(그리고 헐린 주택 점유자와 소유자에 대한 보상)를 규정하였고, Section 29에서는 “그리고 도로의 다른 면에 서있어 잔존하는 주택 또는 앞서 말 한 것처럼 헐릴 주택들의 뒤에 있는 주택들은 임대비 가치 측면에서 많은 이득을 얻을 것임에 반해, 소유자 또는 점유자가 거절하거나 합칠(compound) 수 없다 면, 심사위원회(jury)는 “그러한 주택들의 소유자 및 점유자와 그러한 개발이익 과 개선(betterment and melioration)에 대한 보수로서 충분한 금액 또는 돈 또는 연간 임대금액을 평가하기 위해” 선출될 것이다.
유사한 규정은 런던 대화재 후인 1667년(18&19 Chas. Ⅱ, c.3)102)에 런던 재건 축에 관한 법(the Act for the Rebuilding of London)과 1670년(22 Chas. Ⅱ, c.11) 의 두 번째 재건축법(Rebuilding Act)에 포함되어 있다. London Bridge와 Temple 사이의 템즈강 북쪽을 따라 공공부두(public wharf)를 건설하는 것과 Fleet Canal을 깊게 하는 프로젝트에 관한 것은 후자의 경우에 포함된다.
3) 1831년부터 1890년까지의 일반법 (General Acts from 1831 to 1890)
265. Charles Ⅱ 법 이후에 개발이익(betterment)의 원리는 1831년 the General Turnpike Act for Scotland의 Section 64에 이르기까지 공적인 정당성(위 의 문단 263에서 언급한 하수도와 다른 법들이 이것을 실행하는 것으로 간주되 는 것을 제외하고)을 잃게 된 것처럼 보인다.
1831년 the General Turnpike Act for Scotland의 Section 64는 도로 건설 또는 개선을 위해 취해지는 토지에 대한 보상 평가에 있어, 평가기관(the assessing authority)은 “그 사례의 모든 상황과 특히 소유자와 점유자에게 발생하는 이득 을 고려해야 한다.”고 규정한다.103)
또한 보상에 대한 이익의 상계 원리는 1836년 the Irish County Cess
102) 원문 107page 각주 참고
103) 1822년의 the General Turnpike Act for England에는 이와 유사한 조항은 없다.