의 권리를 제한하는 경우가 있을 수 있는데, 사유재산권에 국가가 개입하는 이 두 가지 유형에 적용되는 원칙 간에는 차이가 존재한다. 사유재산이 수용될 때, 그 목적은 수용된 권리를 이용하려는 것이며 사유재산을 국가가 취득할 때는 반 드시 재산의 손실을 입은 개인에게 보상해야 하는 것이 영국의 관례이다. 보상의 기본 원칙은 국가가 규정하는 데 따른다. 두 번째 유형에서는 국가의 규제력이 소유주의 재산권 행사를 제한하지만 소유권을 박탈하지는 않는다. 소유주의 손 실된 권리를 국가가 취득하지는 않으며 그 권리의 존재가 국익에 반한다는 판단 아래 권리를 박탈할 뿐이다. 이러한 환경에서는 보상 청구를 하지 않는 것이 관 례35)이다. 관례법의 원칙이 법령에 의해 수정되어 보상금 지급에 관한 규정이 만 들어진 사례가 있다. 이러한 개정이 없다면 규제에 의해 권리의 제약을 받는 개 인은 실제 고충을 겪는다는 것이 일반적으로 인정된다. 그러나 이러한 권리가 외 부적으로 혹은 암시적으로 합의되지 않는 한 보상을 받을 권리는 없다.
33. 최근 백년간 재산 소유권자들은 위생설비의 유지 및 개선, 건설 기준의 준수, 건물주변의 적절한 공간 확보, 충분한 시가지의 넓이 제공 등 아무 보상 없이 특정한 요구에 순응해야 하는 경우가 점차 많아지고 있다. 이러한 조항이 필요한 이유는 특정한 요구에 대한 순응이 지역사회의 이익에 필수적이기 때문 이며36), 이에 따라 소유주는 본인의 부담으로 상기 조항에 순응할 것이기 때문이 다. 보상권의 시행 여부를 떠나서 모든 규제는 공익을 바탕으로 부과된다. 또한 규제 부과와 관련된 보상 문제의 핵심은 다음과 같다. 개인이 자신의 희생으로
35) 상기 일반 원칙은, 미국의 법률가가 각기 “토지수용권(Eminent Domain)”과 “경찰권(Police Power)”
이라는 용어로 사용하기도 하는데, 여러 경우에 사법적 논평의 대상이었다. 한편 이 원칙은 라이트 제이(Wright, J., 현재는 라이트 경)의 사법적 의견서인 France Fenwick & Co. v. The King, [1927]
1 K. B. 458에서 다른 관점으로 서술되기도 했다. 다음은 그 일부를 인용한 것이다. “관례에 따르면 정부는 보상 없이 국익을 목적으로 개인의 재산을 취득할 권리가 없다. 그러나 이 원칙은 사유재산 이 실제 정부의 소유가 되거나 정부에 의해 사용되는 경우, 혹은 관련 당국의 지시로 정부가 권한을 가지게 될 때에만 적용할 수 있다고 본다. 단순히 소극적인 금지로는, 그것이 개인의 사유재산 향유 를 방해하는 것과 관련된다 하더라도, 관례적으로 보상할 권리가 수반되지는 않으며 필자는 이것이 단순한 법 준수에 불과하기 때문으로 판단하고 있다. 개인은 국가의 법질서를 준수한다는 이유만으 로 보상을 청구할 수 없는 것이 관례이다.”
36) 이 원칙은 “민중의 행복이 최대의 법률이다(Salus populi est suprema lex)” 와 “이웃을 해하지 않도 록 재산권을 행사하라(Sic utere tuo ut alienum non laedas)” 라는 법언에 표현되어 있다.
공익을 확보하기 위해 고안된 규제와 요구사항에 어느 정도까지 따르는 것이 공 익에 해당되는가? 보상 없이 의무를 부과한 역사를 살펴보면 개인이 희생되는 정도와 지역사회의 안녕을 위하여 고려되는 요구조건의 목록이 증가되는 양상을 보여 왔다. 이러한 단계를 세세하게 짚어나갈 필요는 없겠지만, 지역사회의 안녕 을 위한 요구조건을 대하는 입법부의 관점이 건강과 안전의 영역을 지나 편리함 과 쾌적성의 단계에 이르렀음은 광고나 주유소과 관련된 법규를 통해 목격된다.
34. 현행 계획 법안은 보상이 제외될 수 있는 특정한 경우를 명시하는 형식 을 취하고 있다. 1909년 주택, 도시계획 등의 법은 개인의 재산이 도시 계획의 시행으로 불법적인 영향을 받았을 때 보상을 청구할 수 있는 일반 권리를 부여했 다. 그러나 보상 없이 부과할 수 있는 요구조건의 범위는 특히 쾌적성과 관련하 여 상당히 확장되었다. 보상의 배제는 지역 당국이 만든 법령에 수록되었을 경우 강제력을 지니게 되는 계획안의 규정뿐만 아니라, 쾌적성을 확보한다는 관점에 서 건물의 공간이나 개수, 높이, 특색을 규정하는 것과 관련하여 이루어진다. 도 시농촌계획법(The Town and Country Planning Act, 1932)은 보상 조항에 대한 일 반적인 원칙에서 근본적인 변화를 보이지는 않았지만 보상이 배제될 수 있는 요 구조건과 규제를 첨가하였다.37)
상기 1932년의 법을 바탕으로 볼 때, 계획 구상안의 조항 중 보상이 제외될 수 없는 사항들은 제외될 수 있는 사항만큼이나 공익을 위한 것이기 때문에 이 두 가지 등급의 조항을 가르는 경계선에는 명확한 원칙이 없다. 예를 들어, 해당 장 관은 건물을 금지하는 조항이 아닌 특정 지역의 건물 조밀도를 제한하는 조항과 관련하여 보상을 제외시킬 수 있다. 나아가, 전액 보상이라는 권리를 수행할 조 항들과 이런 권리를 전혀 수행하지 않는 조항 간에 중간 단계는 존재하지 않는 다. 현재와 같은 체계 하에서, 즉 계획안이 지역 당국과 당사자 사이의 합의를 통한 지엽적인 업무일 때, 보상이 제외된 해당 장관의 관할권은 한정된 성과만을
37) 1932년 제19항 참고. 편의를 위하여 부록 III에 수록하였다. 1932년 범안의 보상 관련 조항은 보상을 제외할 수 있는 특정 조건과 제한을 포함하여 제 8장에서 다룬다.
이루어왔다. 그러나 해당 부처는 건물이 무차별적으로 확산되는 것을 방지하려 는 사법적 노력으로, “조밀도(density)”라는 명제 아래 사실상 토지의 상당한 부분 의 개발을 금지하는 조항을 매우 자세하게 만들었다. 현재 계획이 진행되어야 하 는 조건을 바탕으로 볼 때, 해당 장관은 보상금이 지급되는 경우에 보상의 근거 를 수정할 권한은 없지만 의회가 정확하게 명시할 수 없다고 확인한, 혹은 확인 할 특정한 사례에서는 전적으로 보상을 제외할 권한을 가진다는 점을 확인할 수 있다.
35. 보상과 관련된 대처방안의 차이는 사유재산의 수용과 소유권 및 소유 물은 그대로 둔 채 사용권만 제한하는 방식의 차이에 좌우된다. “토지의 소유권 이 소유주에게 가장 이익이 되는 용도로 사용될 수 있는 권리를 필연적으로 수반 하는가?” 라고 의문을 제기한다면 부정적인 답변이 분명히 나올 것이다. 어떤 규 제는 그로 인한 고충이나 보상에 대한 청구 없이도 확실히 부과되며 어느 소유주 이던지 당연히 받아들이게 마련이다. 이러한 규제는 법규 본래의 권리를 보유함 으로 인해 그 누구도 피해를 입지 않기 위해서 합리적이고 필수적이어야 한다.
그 원칙은 적어도 “공존공영(live and let live)”을 바탕으로 하며, 당대의 사회규범 에 따라 모든 규제를 이해할 수 있기 위한 진보는 시민에게 달려있다고 본다. 그 러나 이러한 규제의 수위가 계획의 시행에 의하여 높아지면, 부과된 규제가 “건 강한 상호관계”를 넘어서는 단계에 이르게 될 것이다. 또한 각 지역 및 국가정책 의 일반적인 고려사항은 토지의 재산권을 몰수하는 정도로 토지소유주의 권리행 사에 막대한 규제를 요구한다. 이러한 단계에 이르게 되면 토지소유주는 보상금 의 수여를 청구할 것이며, 이 보상금은 소유주가 빼앗긴 다른 재산권에도 적용할 수 있는 원칙에 입각하여 산정될 것이다.
따라서 다음과 같이 다섯 가지의 제안을 할 수 있다.
(1) 토지의 소유권은 그 자체로 사용자의 절대적인 권리를 수행하지 않는다.
(2) 그러므로 상호관계의 의무에 입각한 규제는 토지소유주가 재산이나 이익 이 박탈되었다는 개념을 수반하지 않고 부과될 수 있다.
(3) 그러므로 상기 규제는 보상금을 지급할 의무 없이 부과될 수 있다.
(4) 그러나 부과된 규제가 상호관계의 의무를 벗어나는 지점에 이를 수 있다.
(5) 이 단계에서 규제는 재산권이나 이익의 몰수와 동등하므로 (청구된다면) 그에 상당한 보상을 수행하여야 한다.
수긍할 만한 논리에 따라 경계선을 짓는 일은 언제나 어려운 문제이다. 즉, 인 정되는 상호관계 및 시민의 의무가 초과되어 수용이 발생하는 지점을 결정해야 하는데, 특히 의무의 기준이 당대의 정책에 따라 가변적일 수 있다. 더구나 공적 인 요구사항은 소극적인 규제와 수요를 벗어나 국익을 위하여 특정한 성격을 지 닌 적극적인 것이 될 수 있다. 개발과 재개발을 둘러싼 권리에 대한 국가의 가정 은 난제를 해결하는 한 방법이 될 것이다.
36. 문제는 국익에 의하여 개인 소유의 토지 사용에 부과된 어떤 종류의 규 제가 보상을 받을 권한이 있는가 하는 것이다. 지역사회의 이익을 위한 단순한 토지 사용의 규제는 관례에 따르면 어떠한 보상금도 수반하지 않는다. 따라서 소 유주는 관례에 따라 국가가 지정한 목적을 위하여 토지의 사용이 제한될 수 있 다. 이러한 지시를 따른다고 해서 소유주가 보상을 받지는 않을 것이다. 확실히, 일부에게는 난제 해결을 위한 다른 방책을 찾지 못할 경우 이러한 관례의 적용이 필수적인 것으로 드러난다. 그러나 이러한 정책을 완전히 적용하는 것은 많은 경 우에 고충을 야기할 수 있으며, 나아가 서로 간에 모순된 방책을 수반할 수도 있 다는 점을 명심해야 한다. 농업용으로 지정된 토지를 소유한 자는 토지의 구매 시 지불했었던 잠재적인 건물 가치의 손실을 겪을 수 있다. 한편 공장 개발로 지 정된 토지의 소유주는 높은 토지 가격을 확보할 수 있고, 특별세가 부과되지 않 는 한 수익금은 자신의 소유가 된다.
관례의 원칙이 법규에 의해 수정되는 정도는 의회의 결정에 의존하는 정책의 문제이다. 그러나 본 보고서의 제안을 고려할 때 사유재산권의 광범위한 제한과 관련하여 의회가 보상금이 지급되어야 한다는 입장을 취할 것이라고 판단하였